21 As 180/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Faisala Husseiniho v právní věci žalobce: Mgr. P. K., zastoupený Mgr. Vilémem Kinem, advokátem se sídlem Praha 8, Trojská 334/50, proti žalovanému: ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Praha 4, Kongresová 1666/2, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2025, č. j. 8 Ad 16/2024 - 55, takto:

Výrok

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 6. 2025, č. j. 8 Ad 16/2024 - 55, s e z r u š u j e v části výroku I., vztahující se k žádosti žalobce ze dne 10. 7. 2013 a dále ve výroku

II.

II. Rozhodnutí ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy ve věcech služebního poměru ze dne 19. 7. 2024, č. j. KRPA-63758-86/ČJ-2017-0000OP, s e z r u š u j e v části, která se vztahuje k žádosti žalobce ze dne 10. 7. 2013 (bod 2. změněného výroku).

III. Rozhodnutí náměstka ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy pro ekonomiku ve věcech služebního poměru ze dne 4. 12. 2019, č. j. KRPA-63758-38/ČJ-2017-0000VO, v části, která se vztahuje k žádosti žalobce ze dne 10. 7. 2013, j e n i c o t n é .

IV. Ve zbytku s e kasační stížnost z a m í t á .

V. Žalovaný j e p o v i n e n nahradit žalobci náklady řízení o žalobě a kasační stížnosti ve výši 9 070 Kč, a to ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Viléma Kina.

Odůvodnění

1. Rozhodnutím náměstka ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy pro ekonomiku ve věcech služebního poměru ze dne 4. 12. 2019, č. j. KRPA-63758-38/ČJ-2017-0000VO (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byly zamítnuty žádosti žalobce o poskytnutí zadostiučinění v penězích za tvrzenou majetkovou a nemajetkovou újmu v souvislosti s propuštěním žalobce ze služebního poměru v celkové výši 11 682 418 Kč; současně bylo vysloveno, že požadované zadostiučinění se žalobci neposkytuje. Žalovaný takto rozhodl o žádostech žalobce ze dne 13. 1. 2017 (dále též jen „žádost z roku 2017“) a ze dne 10. 7. 2013 (dále též jen „žádost z roku 2013“), ve kterých žalobce žádal o náhradu škody a zadostiučinění v penězích za vznik nemajetkové újmy podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“).

2. Žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání, ke kterému žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 5. 2022, č. j. 665/2022, prvostupňové rozhodnutí jako nicotné zrušil a věc odložil, neboť (ve světle právního názoru vysloveného Ústavním soudem v nálezu ze dne 30. 6. 2020, sp. zn. Pl ÚS 1/19) k vyřízení žádostí žalobce není věcně příslušný žádný správní orgán (dále též „první rozhodnutí žalovaného“). První rozhodnutí žalovaného bylo následně zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2023, č. j. 11 Ad 7/2022 - 54 (dále též jen „první rozsudek“), a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud tento postup odůvodnil tím, že pro žalovaného je (i přes existenci nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19) závazný právní názor vyslovený zvláštním senátem pro rozhodování některých kompetenčních sporů v (Ústavním soudem nezrušeném) usnesení ze dne 8. 10. 2019, č. j. Konf 47/2018-22, vydaném v nyní projednávané věci, podle kterého je o žádosti z roku 2013 povolán rozhodnout žalovaný. Následně bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 10. 2023, č. j. KRPA-63758-75/ČJ-2023-0000OP, odvolání žalobce zamítnuto a prvostupňové rozhodnutí bylo potvrzeno. Toto rozhodnutí bylo ale v přezkumném řízení rozhodnutím ministra vnitra ze dne 7. 2. 2024, č. j. MV- 200083-6/SO-2023 (dále jen „rozhodnutí ministra vnitra“), zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání, s tím, že nebyl respektován právní názor vyslovený v prvním rozsudku a judikatura Ústavního soudu. Žalovaný poté rozhodnutím ze dne 19. 7. 2024, č. j. KRPA-63758-86/ČJ-2017-0000OP (dále též jen „napadené rozhodnutí žalovaného“), rozhodl opětovně o obou žádostech žalobce tak, že ve věci žádosti z roku 2017 se prvostupňové rozhodnutí ruší a řízení se zastavuje a ve věci žádosti z roku 2013 se požadovaná částka ve výši 966 527 Kč neposkytuje.

3. Proti napadenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, jíž se domáhal jeho zrušení mj. z důvodu systémové podjatosti Policie České republiky a navrhl věc přikázat k dalšímu řízení Generálnímu ředitelství cel. Městský soud v Praze žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.

4. Městský soud úvodem poznamenal, že napadené rozhodnutí žalovaného je značně obsáhlé a v některých částech nepřehledné, zejména pokud jde o rozsah rekapitulace skutkových okolností. Přesto je považoval za přezkoumatelné, neboť obsahuje dostatečné důvody, z nichž správní orgán při rozhodování vycházel.

5. Dále městský soud rekapituloval skutkový základ věci. Připomněl, že žalobce byl rozhodnutím ze dne 31. 7. 2012 propuštěn ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. j) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Toto rozhodnutí bylo následně městským soudem zrušeno a žalobce byl znovu propuštěn až rozhodnutím z roku 2016, které již v soudním přezkumu obstálo. Žalobce se za útrapy spojené s prvním propuštěním a za snížení platu domáhal náhrady škody a zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb.

6. Pokud jde o žádost z roku 2017, městský soud odkázal na svůj první rozsudek, v němž dovodil, že nároky uplatněné v této žádosti mají být projednány podle zákona č. 82/1998 Sb. v občanském soudním řízení, nikoli v řízení ve věcech služebního poměru. Připomněl rovněž rozhodnutí ministra vnitra, v němž byl vyjádřen závěr o nicotnosti prvostupňového rozhodnutí pro nedostatek věcné příslušnosti služebního orgánu. V návaznosti na tyto závěry shledal městský soud zastavení řízení o této žádosti jako odpovídající procesní postup.

7. Ve vztahu k žádosti z roku 2013 městský soud vycházel především z usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22, podle něhož se na zde uplatňovaný nárok nevztahuje zákon č. 82/1998 Sb., a příslušným k rozhodnutí o něm je správní orgán. Městský soud konstatoval, že žalovaný byl tímto rozhodnutím vázán, a nemohl postupovat jinak, než neposkytnout požadované zadostiučinění, jelikož § 98 zákona o služebním poměru na tvrzenou újmu nedopadá.

8. Městský soud nepřisvědčil ani tvrzení žalobce týkajícího se údajného nesprávného oddělení obou žádostí a neaplikování závěrů usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018- 22 rovněž na žádosti z roku 2017. Uvedl, že toto usnesení bylo vydáno až po podání uvedené žádosti. Nově uplatněné nároky v této žádosti nebyly předmětem kompetenčního sporu řešeného zvláštním senátem, a proto jím správní orgány nebyly v této části vázány.

9. K námitce, že žalovaný o nároku z roku 2013 věcně nerozhodl, městský soud uvedl, že se správní orgán žádostí zabýval a své závěry řádně odůvodnil. Současně poukázal na § 124 odst. 9 zákona o služebním poměru (upravující nárok na služební příjem v případě, kdy bylo rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru zrušeno) a na skutečnost, že žalobci byl po zrušení rozhodnutí o propuštění služební příjem doplacen. K námitkám týkajícím se tvrzené systémové podjatosti, městský soud uvedl, že žalobce spatřoval podjatost v tom, že žalobou napadené rozhodnutí vydal funkcionář podřízený policejnímu prezidentovi Mgr. Martinu Vondráškovi, jenž v roce 2012 rozhodl o jeho propuštění. Městský soud ze správního spisu zjistil, že žalobce podal návrh na postup podle § 131 odst. 1 písm. a) správního řádu a rovněž námitku podjatosti vůči policejnímu prezidentovi. Ministr vnitra postoupil věc policejnímu prezidentovi, který návrhu na převzetí věci nevyhověl; o námitce podjatosti rozhodnuto nebylo. Městský soud však dospěl k závěru, že policejní prezident nebyl v projednávané věci věcně příslušným služebním funkcionářem v řízení o žádostech žalobce a námitka podjatosti tak směřovala proti osobě, která o věci nerozhodovala, pročež nemohla představovat překážku vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Ve vztahu k žalobní námitce, v níž žalobce namítal nemožnost uplatnit „návrhy na doplnění řízení“ z důvodu nevyřízené námitky podjatosti, městský soud vyšel ze zjištění, že žalobce byl vyzván k seznámení se spisem před vydáním rozhodnutí. Jelikož se námitka podjatosti týkala osoby, která nebyla věcně příslušná rozhodovat o odvolání, správní orgán mohl v řízení pokračovat. Námitka podjatosti neměla odkladný účinek bránící vydání rozhodnutí.

10. Konečně, pokud jde o návrh na přikázání věci Generálnímu ředitelství cel, městský soud upozornil, že tento orgán není příslušný rozhodovat ve věcech služebního poměru příslušníků Policie České republiky, neboť (věcná) příslušnost je výslovně stanovena v § 2 odst. 1 zákona o služebním poměru.

11. Žalobce, dále jen „stěžovatel“ napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

12. Stěžovatel úvodem zrekapituloval dosavadní průběh řízení o svých nárocích na náhradu újmy vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru ze dne 31. 7. 2012, které bylo následně soudem zrušeno. Zdůrazňuje, že o jeho nárocích bylo po dobu více než dvanácti let rozhodováno ve dvou paralelních liniích, a to v důsledku opakovaných kompetenčních nejasností ohledně příslušnosti správních orgánů a soudů. Tento postup považuje za mimořádně nepřehledný a nepřiměřeně zdlouhavý.

13. Stěžovatel především brojí proti právnímu závěru městského soudu, podle něhož zákon o služebním poměru neumožňuje přiznat příslušníkovi bezpečnostního sboru náhradu nemajetkové újmy vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí služebního funkcionáře. Podle stěžovatele městský soud (stejně jako žalovaný) nesprávně a nepřípustně restriktivně vyložil § 98 odst. 1 zákona o služebním poměru. Výklad, podle něhož se pojem „škoda“ použitý v tomto ustanovení vztahuje výlučně na újmu majetkovou, považuje za nesprávný. Argumentuje tím, že zákon o služebním poměru terminologicky důsledně nerozlišuje mezi majetkovou a nemajetkovou újmou a že zvláštní úprava nároků při služebním úrazu či nemoci z povolání (§ 100 – § 110 zákona o služebním poměru) nepředstavuje výjimku z obecné odpovědnosti podle § 98 tohoto zákona, nýbrž její specifickou konkretizaci. Opírá se rovněž o důvodovou zprávu k § 98 zákona o služebním poměru a zdůrazňuje, že pokud je služební poměr vztahem veřejnoprávním, musí se na něj plně vztahovat čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), tedy právo každého na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci. Výklad přijatý městským soudem by podle stěžovatele vedl k situaci, kdy by se příslušník bezpečnostního sboru vstupem do služebního poměru fakticky vzdal části svých ústavně garantovaných práv, což je nepřípustné.

14. Dále stěžovatel namítá, že i pokud by zákon o služebním poměru neobsahoval podrobnou úpravu přiznávání zadostiučinění za nemajetkovou újmu, bylo by namístě využít jako interpretační vodítko principy zakotvené v občanském zákoníku. Nešlo by přitom o nepřípustnou analogii, nýbrž o výkladovou pomůcku při aplikaci existujícího zákonného ustanovení.

15. Současně stěžovatel nesouhlasí s tím, že převážná část jeho nároků byla posouzena jako nemajetková újma. Tvrdí, že podstatná část požadované částky představuje majetkovou škodu ve formě ušlého zisku (lucrum cessans), spočívajícího v příjmech, kterých by dosáhl, pokud by nezákonné propuštění nenastalo. Argument, že takový nárok je spekulativní, považuje stěžovatel za nepřiléhavý, neboť každý nárok na ušlý zisk je svou povahou založen na hypotetickém vývoji, který byl škodní událostí zmařen.

16. V rámci téhož kasačního důvodu namítá stěžovatel rovněž nesprávný procesní postup při odděleném posouzení žádostí ze dne 10. 7. 2013 a 13. 1. 2017. Tvrdí, že nároky v obou žádostech jsou vzájemně provázané a měly být posouzeny společně. Městský soud měl podle něj zohlednit závaznost usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22, a korigovat závěr žalovaného, který žádost z roku 2017 posoudil samostatně a řízení o ní zastavil.

17. Stěžovatel rovněž tvrdí, že řízení před správními orgány bylo zatíženo zásadními vadami. Správní orgány se soustředily na hledání formálních důvodů pro zamítnutí jeho nároků, aniž by dostatečně zjišťovaly skutkový stav věci. Konkrétně stěžovatel poukazuje na neprovedení navrhovaných důkazů, zejména znaleckých posudků k posouzení jeho psychického stavu a ekonomických dopadů nezákonného propuštění. Zdůrazňuje, že mu nebylo umožněno zajistit nezávislé přezkoumání původního psychologického posudku, který byl podkladem pro jeho propuštění. Tento postup podle něj představuje porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i porušení práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny.

18. Konečně stěžovatel namítá i nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Tato námitka směřuje především proti vypořádání žalobních námitek týkajících se podjatosti, a to jak individuální podjatosti policejního prezidenta, tak tzv. systémové podjatosti rozhodujících funkcionářů Policie České republiky jako celku. Stěžovatel poukazuje na to, že současný policejní prezident působil v době jeho propuštění jako ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy a vydal původní rozhodnutí o jeho propuštění. Má tedy za to, že je osobně zainteresován na výsledku řízení o náhradě újmy. Námitku podjatosti podal stěžovatel v průběhu řízení, ta však nebyla řádně vyřízena a nevedla k přerušení řízení. Napadené rozhodnutí žalovaného bylo vydáno, aniž by bylo o námitce podjatosti rozhodnuto. Městský soud podle stěžovatele tuto argumentaci odmítl pouze formálním poukazem na odlišnost správních orgánů a jejich věcnou nepříslušnost, aniž by se zabýval reálnými vztahy nadřízenosti a podřízenosti uvnitř bezpečnostního sboru a možnou existencí systémové podjatosti. V tomto ohledu považuje stěžovatel rozsudek za nedostatečně odůvodněný.

19. Za nepřezkoumatelný označuje stěžovatel rovněž závěr městského soudu o nemožnosti přikázat věc Generálnímu ředitelství cel. Podle stěžovatele soud tento závěr opřel pouze o citaci § 2 odst. 1 zákona o služebním poměru, aniž by podrobněji vysvětlil, proč by delegace na jiný bezpečnostní sbor nebyla v dané situaci možná.

20. Žalovaný ve svém vyjádření odkázal na svá předchozí procesní stanoviska a navrhl kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.

21. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích kasační stížnosti a z důvodů v ní uvedených, v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

22. Před vlastním meritorním projednáním kasační stížnosti je třeba upozornit, že ačkoli je kasační stížnost jako celek přípustná, nejsou přípustné všechny stěžovatelem uplatněné námitky.

23. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. platí, že kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s. ř. s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je dané ustanovení vykládáno tak, že nepřípustná může být i jen jednotlivá kasační námitka, jejíž předobraz nebyl stěžovatelem (je-li jím žalobce) řádně uplatněn v předcházejícím řízení před krajským soudem (srov. například rozsudek ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006–155; rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Stěžovatel nově uplatnil námitku, že jeho nároky je třeba posuzovat nikoli jako nemajetkovou újmu, ale jako ušlý zisk (lucrum cessans), tj. jako újmu majetkovou. Dovozuje-li stěžovatel přípustnost této námitky z toho, že v žalobě citoval § 2952 občanského zákoníku, jenž zmiňuje mj. ušlý zisk, Nejvyšší správní soud uvádí, že toto ustanovení bylo v žalobě citováno pouze jako podpůrný argument pro vyplnění mezery v zákoně o služebním poměru. Stěžovatel v žalobě povahu jím požadovaných nároků tímto způsobem (tj. jako ušlý zisk) neupřesnil, ačkoli mu v tom nic nebránilo. Uvedená námitka proto není přípustná.

24. Ve zbývajícím rozsahu je kasační stížnost přípustná a je i částečně důvodná.

25. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí je z povahy věci možné podrobit věcnému přezkumu. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz například rozsudky ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004-74, nebo ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75). Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána i tehdy, není-li z odůvodnění napadeného rozsudku zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44).

26. Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu v nedostatečném vypořádání námitky podjatosti, a to jak ve vztahu k osobě policejního prezidenta genpor. Mgr. Martina Vondráška, tak ve vztahu k namítané systémové podjatosti rozhodujících služebních funkcionářů Policie České republiky. Zde je vhodné připomenout, že obsah a kvalita žaloby (respektive kasační stížnosti) zásadním způsobem předurčují rozsah a hloubku přezkumné činnosti i odůvodnění rozhodnutí správních soudů. Je procesní odpovědností stěžovatele, aby ve svých podáních srozumitelně a právně relevantně vymezil konkrétní důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Soud není povinen ani oprávněn argumenty za stěžovatele domýšlet či dotvářet, neboť takovým postupem by přestal být nestranným arbitrem sporu (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, či usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. II. ÚS 875/20; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz).

27. Z obsahu spisu vyplývá, že stěžovatel v tomto směru v žalobě uplatnil toliko obecné výhrady. V bodu A. poukazoval na podřízenost ředitele Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy policejnímu prezidentovi, v bodu B. pak konstatoval nevyřízení uplatněné námitky podjatosti, z čehož bez bližší argumentace dovodil, že existence systémové podjatosti je „natolik zřejmá, že jasnější být nemůže“. Návrh na delegaci věci Celní správě pak stěžovatel nepodepřel žádnou argumentací. Městský soud tyto námitky nepominul. V odst. 32 až 34 a 61 až 62 odůvodnění napadeného rozsudku stěžovateli srozumitelně vyložil, že Policejní prezidium a Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy jsou samostatnými správními orgány. Zároveň zdůraznil, že policejní prezident nebyl ve věci nároku uplatněného stěžovatelem věcně příslušným funkcionářem. Jakkoli tedy nebylo o námitce podjatosti formálně rozhodnuto před vydáním napadeného rozhodnutí, neměla tato procesní vada vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, neboť údajně podjatá osoba neměla na výsledek řízení žádný věcný vliv. K požadavku na přikázání věci Generálnímu ředitelství cel městský soud uvedl, že příslušnost tohoto orgánu je ex lege vyloučena ustanovením § 2 odst. 1 zákona o služebním poměru.

28. Nejvyšší správní soud proto neshledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným. Z jeho odůvodnění je seznatelné, na základě jakého skutkového stavu a jakých právních úvah soud dospěl k závěru o nedůvodnosti žaloby. Vzhledem k tomu, že stěžovatelova žalobní argumentace byla v otázce (systémové) podjatosti značně kusá a postrádala podrobnější argumentaci, odpovídá jí i rozsah a míra podrobnosti odůvodnění napadeného rozsudku. Ostatně o tom, že je rozsudek srozumitelný a opřený o jasné důvody, svědčí i fakt, že stěžovatel s jeho závěry v kasační stížnosti věcně polemizuje.

29. V dané souvislosti Nejvyšší správní soud již na tomto místě k požadavku stěžovatele na přikázání věci Generálnímu ředitelství cel uvádí, že ačkoli je odůvodnění městského soudu v tomto směru stručné, lze mu plně přisvědčit a argumentaci stěžovatele odmítnout jako zcela lichou. Při určení orgánu, který by měl ve věci rozhodovat v hypotetickém případě shledání systémové podjatosti složek Policie ČR, je nezbytné striktně vycházet z vymezení věcné příslušnosti podle § 2 zákona o služebním poměru. Jakkoli Policie ČR i Celní správa ČR představují bezpečnostní sbory podléhající v otázkách služebního poměru témuž zákonnému rámci, jedná se o striktně oddělené soustavy orgánů s vlastními hierarchickými strukturami a především samostatně vymezenou působností a věcnou příslušností. Zákon o služebním poměru možnost delegace projednání a rozhodnutí věci mezi jednotlivými sbory nepředpokládá; v otázkách kompetence správních orgánů je přitom nutno bezvýhradně trvat na tom, že jejich kompetence (působnost, věcná příslušnost a pravomoc) musí vycházet z explicitního zákonného zmocnění per se. Za situace, kdy jakýkoli funkcionář Celní správy postrádá zákonné zmocnění (primárně věcnou působnost) autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech příslušníka Policie ČR, bylo by jím vydané rozhodnutí v dané věci stiženo vadou, jež by v souladu s ustálenou judikaturou i doktrínou zakládala jeho nicotnost.

30. Nehledě na výše uvedené ovšem Nejvyšší správní soud při přezkumu napadeného rozsudku a předcházejícího správního řízení nicotnost správního rozhodnutí identifikoval. Jak bude vyloženo dále, rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je částečně nicotné (s důsledky z toho plynoucími pro žalobou napadené rozhodnutí žalovaného i rozsudek městského soudu), byť z jiných důvodů, než které naznačoval stěžovatel. Nicotnost přitom představuje natolik intenzivní a závažnou vadu, k níž je soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti, tedy i bez výslovné námitky účastníka řízení (§ 76 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 109 odst. 4 s. ř. s.).

31. Pro účely navazujícího právního posouzení považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné rekapitulovat rozhodné aspekty průběhu řízení (stručně byly shrnuty v odst. [1] a [2] výše). Předně je třeba zdůraznit, že napadené rozhodnutí žalovaného se týkalo dvou samostatných uplatněných nároků (dvou žádostí), o nichž bylo (v obou instancích) rozhodnuto oddělenými výroky. Žalovaný byl přitom v tomto stadiu řízení vázán právním názorem, který městský soud vyslovil ve svém předchozím (zrušujícím) rozsudku, jakož i rozhodnutím ministra vnitra v přezkumném řízení.

32. Prvním výrokem žalobou napadeného rozhodnutí žalovaný rozhodl o stěžovatelově žádosti ze dne 13. 1. 2017, označené jako „Uplatnění nároku na náhradu škody a návrh na vedení společného řízení podle § 140 odst. 11 správního řádu“. Žalovaný dospěl k závěru, že k rozhodování o tomto nároku není věcně příslušný žádný správní orgán, pročež shledal prvostupňové rozhodnutí v této části nicotným. Z uvedeného důvodu žalovaný prvostupňové rozhodnutí v dotčeném rozsahu zrušil a řízení zastavil.

33. Druhým výrokem pak žalovaný rozhodl o žádosti stěžovatele ze dne 10. 7. 2013 o poskytnutí zadostiučinění v penězích za vzniklou nemajetkovou újmu podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb. (k dataci této žádosti Nejvyšší správní soud pro pořádek uvádí, že v napadeném rozhodnutí žalovaného i v rozsudku městského soudu je chybně uváděno datum 10. 3. 2013, ačkoliv ze spisu jednoznačně vyplývá datum 10. 7. 2013). Ve věci samé žalovaný rozhodl tak, že požadované zadostiučinění ve výši 966 527 Kč stěžovateli neposkytl. Žádost ze dne 10. 7. 2013

34. Ve vztahu k nároku uplatněnému touto žádostí došlo v průběhu řízení k negativnímu kompetenčnímu konfliktu. Pravomoc k rozhodnutí byla nejprve popřena civilními soudy (usnesení Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 4. 10. 2016, č. j. 14 C 44/2014-62, ve spojení s usnesením Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2017, č. j. 30 Co 27/2017-74) a následně i správním orgánem (návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podaný dne 28. 11. 2018 náměstkem ředitele Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy). O tomto sporu rozhodl zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., usnesením ze dne 8. 10. 2019, č. j. Konf 47/2018-22, jímž pravomocně určil, že k vydání rozhodnutí o tomto nároku je příslušný správní orgán.

35. Náměstek ředitele krajského ředitelství (jakožto správní orgán prvního stupně) následně obě žádosti stěžovatele věcně posoudil a prvostupňovým rozhodnutím uplatněné nároky zamítl. Konstatoval, že podmínky pro přiznání zadostiučinění v penězích za tvrzenou nemajetkovou újmu podle zákona o služebním poměru nebyly naplněny. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání.

36. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 8. 2020, č. j. 712/2020, odvolací řízení přerušil. Učinil tak v očekávání nového rozhodnutí zvláštního senátu, které mělo přinést judikatorní obrat oproti právnímu názoru vyslovenému v jeho usnesení ze dne 15. 1. 2019, č. j. Konf 11/2018-16, vydanému v typově obdobné věci, jež bylo zrušeno již zmiňovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 (zvláštní senát v usnesení č. j. Konf 47/2018- 22 vycházel ze stejných právních názorů, jaké byly vysloveny v posledně zmíněném usnesení). Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 5. 2022, č. j. 665/2022, rozhodl o pokračování v přerušeném řízení, prvostupňové rozhodnutí jako nicotné zrušil a věc odložil podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Ve světle zmiňovaného plenárního nálezu Ústavního soudu totiž dospěl (navzdory předchozímu určení kompetence zvláštním senátem) k závěru, že k rozhodnutí o žádostech stěžovatele jsou příslušné civilní soudy, a prvostupňové rozhodnutí proto shledal nicotným.

37. Toto rozhodnutí žalovaného však bylo k žalobě stěžovatele zrušeno prvním rozsudkem městského soudu. Ten ve vztahu k žádosti z roku 2013 dovodil, že žalovaný byl při posuzování nároku striktně vázán pravomocným usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22. Městský soud zdůraznil, že ačkoli nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 přinesl odlišný náhled na věcnou příslušnost v obdobných věcech, tento nález automaticky neodklidil účinky konkrétního kompetenčního rozhodnutí (tj. právě usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22) vydaného v této věci, které vytváří překážku res iudicata. S odkazem na názor vyslovený zvláštním senátem v usnesení ze dne 20. 4. 2021, č. j. Konf 29/2019-18, městský soud připomněl, že rozhodnutí o kompetenčním sporu je závazné erga omnes a jeho účinky by mohly být zvráceny pouze jeho zrušením Ústavním soudem, k čemuž v projednávané věci nedošlo. Nerespektoval-li tedy žalovaný pravomocné určení příslušnosti správních orgánů, zatížil své rozhodnutí nezákonností.

38. Žalovaný proto, vázán právním názorem městského soudu, vydal nové rozhodnutí (nyní napadené), jímž o nároku z roku 2013 opětovně rozhodl tak, že požadované zadostiučinění nepřiznal. Toto rozhodnutí (zahrnující i samostatný výrok o nároku z roku 2017) bylo následně aprobováno nyní přezkoumávaným rozsudkem městského soudu.

39. Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že v nyní projednávané věci není nikterak vázán právním názorem, který městský soud vyslovil ve svém prvním (zrušujícím) rozsudku ze dne 13. 7. 2023, č. j. 11 Ad 7/2022-54. Ačkoliv městský soud správně identifikoval svou vlastní vázanost tímto názorem v intencích § 78 odst. 5 s. ř. s., tato tzv. incidenční závaznost nepůsobí vertikálně vůči soudu kasačnímu.

40. Jelikož předchozí rozsudek městského soudu nebyl napaden kasační stížností, a v něm vyslovený názor týkající se trvající závaznosti usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22 pro žádost z roku 2013 nebyl tedy doposud podroben přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu, rozhoduje zdejší soud o relevantních právních otázkách v této věci poprvé. Nejvyššímu správnímu soudu nic nebrání v tom, aby podrobil závěry městského soudu (byť byly vysloveny v prvním rozsudku městského soudu a v nyní napadeném rozsudku pouze převzaty na principu kasační závaznosti) plnému přezkumu, a to včetně otázky věcné příslušnosti a dopadů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19.

41. Právě optikou tohoto plného přezkumu je nutno nahlížet na situaci městského soudu, který se při vydání napadeného rozsudku ocitl v „procesní pasti“ vnitřní vázanosti vlastním dřívějším rozhodnutím. Princip kasační závaznosti, jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007-56, skutečně zavazuje soud postupovat v intencích jím dříve vysloveného právního názoru při jeho opětovném rozhodování v téže věci i v případě, že by jeho dřívější právní názor mohl být zpětně hodnocen jako nesprávný; v nynějším případě tato závaznost (která městskému soudu sama o sobě vytýkána být nemůže) ovšem vedla k nepřípustnému „řetězení“ chybného právního posouzení. Městský soud totiž (jak bude vyloženo dále) na základě chybné úvahy setrval na překonané premise, že o nároku stěžovatele ze dne 10. 7. 2013 jsou příslušné rozhodovat správní orgány v režimu zákona o služebním poměru.

42. Uvedené právní posouzení městského soudu totiž nemůže obstát v konfrontaci s plenárním nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, který v dané materii představuje zásadní interpretační mezník. Ústavní soud v něm autoritativně dovodil, že nároky příslušníků bezpečnostních sborů na náhradu nemajetkové újmy vzniklé v důsledku nezákonného rozhodnutí ve věcech služebního poměru mají být projednávány v režimu zákona č. 82/1998 Sb., tedy v občanském soudním řízení před civilními soudy; výjimku představují pouze nároky mající původ ve výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním, kdy vznik újmy není spojován s vrchnostenským jednáním služebních funkcionářů vůči příslušníkovi bezpečnostního sboru (viz nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2024, sp. zn. Pl, 36/23 a jemu předcházející usnesení zvláštního senátu ze dne 23. 5. 2023, č. j. Konf 23/2021-20), což se však netýká nároků uplatněných stěžovatelem v této věci. S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy má tento ústavně konformní výklad aplikační přednost nejen před dřívější judikaturou obecných soudů, ale i před předchozími rozhodnutími zvláštního senátu, která vycházela z odlišných procesních východisek (zvláštní senát, jakkoli stojí mimo hierarchii obecných soudů, je soudem sui generis – viz § 2 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů).

43. Zakládal-li městský soud svou argumentaci na trvající vázanosti usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22, nereflektoval, že toto rozhodnutí časově předchází shora citovanému nálezu pléna Ústavního soudu. Ačkoli jsou rozhodnutí zvláštního senátu podle § 5 odst. 5 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů skutečně obecně závazná, v materiálním právním státě nemohou být jejich účinky (včetně účinků věci rozsouzené) vykládány v rozporu s pozdějším, hierarchicky nadřazeným autoritativním výkladem práva podaným Ústavním soudem v jeho nálezu, jenž u typu nároku uplatňovaného stěžovatelem identifikoval ústavní deficit v samotném základu pravomoci správních orgánů o něm rozhodovat. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 výslovně pojmenoval deficit nestrannosti (riziko systémové podjatosti) v situacích, kdy o finanční satisfakci za pochybení sboru rozhoduje tentýž sbor v rámci služební hierarchie (k tomu podrobněji dále v odst. [48] a násl.).

44. Je třeba zdůraznit, že nálezy Ústavního soudu (tím spíše pak nálezy jeho pléna) mají povahu faktického precedentu, což plyne i z rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2005, č. j. 2 Afs 37/2005-82. Ustálená judikatura Ústavního soudu tedy představuje ve svém materiálním smyslu právní normu (viz usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86). Nejde o formální (kasační) závaznost těchto nálezů ale o jejich normativní potenciál; Ústavním soudem podaný výklad právní normy má být obecnými soudy při aplikaci práva následován, jako by se jednalo o (standardní) pramen práva. Je tedy zřejmé, že jakkoli nebylo usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22 formálně zrušeno, musí ustoupit později vydanému nálezu Ústavního soudu, který o rozhodné právní otázce (spočívající toliko v určení procesního rámce, ve kterém se teprve bude věcně rozhodovat o uplatněném nároku) uvážil jinak a právní názor zvláštního senátu (byť vyslovený v jiné, typově však shodné věci) označil za rozporný s ústavním pořádkem.

45. Na výše předestřených závěrech nemůže ničeho změnit ani odkaz městského soudu (v prvním rozsudku) na usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 29/2019-18. Městský soud se mýlí, dovozuje-li, že citované rozhodnutí fixuje závaznost kompetenčních usnesení i v přímé konfrontaci s následným, obsahově kolidujícím nálezem Ústavního soudu.

46. Zatímco v usnesení č. j. Konf 29/2019-18 zvláštní senát řešil otázku, zda lze vyvolat nový kompetenční spor na základě toho, že v jiné, typově obdobné věci rozhodl tento senát následně odlišně (tedy šlo o horizontální střet judikatury téhož orgánu), v nyní projednávané věci je situace kvalitativně odlišná. Zde se nejedná o pouhý judikatorní odklon zvláštního senátu, nýbrž o autoritativní vyslovení protiústavnosti dosavadní rozhodovací praxe zvláštního senátu ze strany Ústavního soudu. Závěr zvláštního senátu, že jeho rozhodnutí může být zvráceno pouze jeho zrušením Ústavním soudem, je obecně správný, avšak byl vysloven v jiném kontextu. Zvláštní senát odmítl možnost vyvolání nového kompetenčního sporu na základě toho, že v jeho pozdější rozhodovací praxi převážil na řešení určitého typu kompetenčního konfliktu jiný právní názor; poukázal na precedenční závaznost svého předchozího kompetenčního rozhodnutí, kterým je i on sám vázán (k tomu viz odst. [41] výše), ledaže by bylo toto rozhodnutí odklizeno Ústavním soudem. Nevyjadřoval se tedy k situaci, kdy jeho dřívější rozhodnutí nebylo Ústavním soudem zrušeno, ale právní názor v něm vyslovený byl Ústavním soudem v jiné, pozdější věci označen jako neslučitelný s ústavním pořádkem.

47. Trvat za této situace (ve věci žádosti stěžovatele z roku 2013) na závaznosti usnesení č. j. Konf 47/2018-22 s odkazem na jeho trvající formální existenci a účinky plynoucí z § 5 odst. 5 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů by znamenalo nepřípustně upřednostnit procesní stabilitu konkrétního (a v konečném důsledku ústavně nekonformního) aktu před materiální závazností nosných důvodů nálezu Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy). Jinými slovy, usnesení č. j. Konf 29/2019-18 dopadá na vnitřní rozpory v rozhodování zvláštního senátu, nikoliv na povinnost obecných soudů respektovat derogační či interpretační zásah Ústavního soudu, který má hierarchickou přednost.

48. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné současně připomenout ratio decidendi nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19. Kromě toho, že Ústavní soud primárně považoval za vyloučené, aby nároky na nemajetkovou újmu příslušníků bezpečnostních sborů byly (s odkazem na speciální úpravu § 98 zákona o služebním poměru) vyloučeny z dosahu zákona č. 82/1998 Sb., výslovně též jako důsledek takového vyloučení (rezultující v rozhodování o těchto nárocích ve správním řízení) poukázal na existenci rizika institucionální (systémové) podjatosti uvnitř bezpečnostních sborů, čehož se dovolává i stěžovatel. Ústavní soud konstatoval, že pokud o finanční satisfakci rozhoduje služební funkcionář, který se nachází v hierarchickém vztahu nadřízenosti k osobě škůdce (případně k instituci, jejíž rozpočet má být náhradou zatížen), dochází k nepřípustnému splynutí role „škůdce a soudce“. V nyní projednávané věci je tato pochybnost o nestrannosti umocněna tím, že původcem tvrzeného nezákonného prvostupňového rozhodnutí byla osoba, která následně zastává funkci nejvyššího služebního funkcionáře – policejního prezidenta. Rozhodují-li za této situace o náhradě újmy funkcionáři v přímé služební podřízenosti vůči policejnímu prezidentovi, je (optikou Ústavního soudu) dán objektivní důvod pochybovat o jejich nestrannosti. Tato institucionální vazba vytváří natolik silný tlak na loajalitu rozhodujících osob, že jej nelze překlenout pouhým odkazem na profesionální integritu úředních osob. I tato systémová podjatost je ústavním deficitem, který dle Ústavního soudu vylučuje pravomoc správních (služebních) orgánů a zakládá nezbytnost projednání věci před nezávislým a nestranným soudem v občanskoprávním řízení (fakt, že v pozdějším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/23 ponechal Ústavní soud tuto otázku otevřenou pro případy, kdy by zákon rozhodování o nárocích z titulu vzniklé nemajetkové újmy explicitně svěřoval správnímu orgánu – služebnímu funkcionáři, není na skutkovém půdorysu nyní projednávané věci podstatný).

49. V situaci institucionální (systémové) podjatosti celého bezpečnostního sboru, jak ji definoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, totiž vyvstává v rámci správního řízení neřešitelný procesní konflikt. Podle § 131 odst. 4 správního řádu by nadřízený správní orgán mohl věc delegovat pouze na jiný, věcně příslušný správní orgán. V rámci Policie ČR však neexistuje žádný útvar či funkcionář, který by nebyl v přímé či zprostředkované hierarchické podřízenosti vůči policejnímu prezidentovi, a tedy by nebyl zasažen shodným deficitem systémové podjatosti.

50. Jelikož současně správní řád ani zákon o služebním poměru neznají institut atrakce věci nadřízeným ministerstvem z důvodu podjatosti celého podřízeného sboru, ocitá se správní řízení v procesní slepé uličce. Právě tato neřešitelnost v rámci struktur veřejné správy potvrzuje nosný důvod citovaného nálezu Ústavního soudu – totiž že o těchto nárocích správní (služební) orgány vůbec rozhodovat nemají, neboť v jejich vnitřní hierarchické struktuře nelze z povahy věci zajistit právo na spravedlivý proces. Jakákoliv snaha o „vnitroresortní“ řešení (včetně případné delegace věci na jiné krajské ředitelství) by představovala pouze formální úkon zatížený shodnou ústavněprávní vadou, kterou Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 kategoricky odmítl.

51. Vedle shora popsaného rizika systémové podjatosti nelze pominout ani další aspekt, který Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 vyzdvihl, a to požadavek na jednotu a předvídatelnost rozhodování o náhradě újmy způsobené nezákonným výkonem veřejné moci. Ústavní soud v této souvislosti výslovně konstatoval, že v napadeném rozhodnutí [míněno usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 11/2018-16 – pozn. NSS] obsažené řešení kompetenčního sporu je nevhodné i z důvodu nebezpečí rozkolísání přístupu k rozhodování o náhradě újmy způsobené nezákonným výkonem veřejné moci, neboť vedle poměrně ustálené judikatury vztahující se k zákonu č. 82/1998 Sb. by zde vznikla paralelní rozhodovací činnost správního orgánu a správních soudů vztahující se k témuž nároku, avšak založená na jiné, jak bylo výše vysvětleno nevhodné, právní úpravě.“

52. Právě na neudržitelnost existence dvou odlišných procesních a hmotněprávních režimů (správního a civilního) pro uplatňování v jádru identického nároku na náhradu nemajetkové újmy (s čímž je imanentně spojeno riziko vzniku odlišných standardů posuzování a výše odškodnění, než jaké plynou z ustálené judikatury civilních soudů aplikujících zákon č. 82/1998 Sb.) upozorňoval stěžovatel již v žalobě, jakkoli dovozoval pro posouzení svých nároků nesprávný procesní režim. Právě i nutnost eliminovat toto riziko paralelní a nekonzistentní rozhodovací praxe vede k jedinému ústavně konformnímu závěru, a sice že k rozhodování o předmětném nároku stěžovatele nejsou a ani nebyly správní orgány věcně příslušné.

53. Lze tedy shrnout, že vycházel-li městský soud z premisy o trvající závaznosti určení věcné příslušnosti (a z toho plynoucí pravomoci) orgánu povolaného rozhodnout o této části nároku stěžovatele usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22, jde o nesprávné právní posouzení věci. V důsledku tohoto pochybení (jež má svůj původ již v prvním rozsudku městského soudu) bylo o věci v dotčeném rozsahu nesprávně rozhodováno ve správním řízení, ačkoliv se jednalo o materii spadající do výlučné pravomoci soudů v občanském soudním řízení. To zakládá nejen nezákonnost rozsudku městského soudu, který takový postup aproboval, ale rovněž nicotnost prvostupňového rozhodnutí a konsekventně i nezákonnost odvolacího rozhodnutí žalovaného v části, v níž bylo rozhodováno o stěžovatelově žádosti ze dne 10. 7. 2013. Žádost ze dne 13. 1. 2017

54. Městský soud v napadeném rozsudku aproboval postup žalovaného, který v souladu s judikaturou i závěry ministra vnitra zrušil prvostupňové rozhodnutí v rozsahu žádosti ze dne 13. 1. 2017 a v tomto rozsahu řízení zastavil. Správně přisvědčil závěru, že uplatněné nároky na náhradu újmy mají svůj původ v nezákonném rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, přičemž podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/19 je k jejich projednání dána pravomoc civilních soudů v režimu zákona č. 82/1998 Sb. Na rozdíl od nároků z roku 2013 nebyla v tomto případě pravomoc správních (služebních) orgánů „fixována“ (byť chybně) usnesením zvláštního senátu č. j. Konf 47/2018-22, neboť u tohoto konkrétního nároku nedošlo k předchozímu popření pravomoci civilními soudy. Jakékoliv meritorní rozhodnutí služebního funkcionáře o této žádosti by proto bylo nicotné pro absolutní nedostatek jeho věcné příslušnosti. Vztah uplatněných nároků

55. Pokud jde o argumentaci stěžovatele stran faktické identity nároků uplatněných v žádostech z let 2013 a 2017, ta je pro posouzení nyní projednávané věci irelevantní. Ať již žádost ze dne 13. 1. 2017 představuje nový nárok, či jde jen o rozšíření nároků dříve uplatněných, nemá taková okolnost vliv na fundamentální procesní deficit, kterým je absolutní nedostatek věcné příslušnosti správních orgánů pro její projednání a rozhodnutí. Plyne-li z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/19, že k projednání nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím ve věcech služebního poměru jsou příslušné výhradně soudy v občanském soudním řízení, pak logicky pouze civilním soudům náleží i posouzení přípustnosti, rozsahu či případné identity či překrývání těchto nároků. Správní orgán, který v důsledku absolutní věcné nepříslušnosti postrádá pravomoc k meritornímu rozhodování, není oprávněn činit ani předběžné úsudky o vztahu mezi jednotlivými podáními stěžovatele. Jakákoliv jeho snaha o vzájemné porovnávání těchto nároků by byla nadbytečná, neboť by nepřípustně předjímala rozhodování subjektu, který k tomu jako jediný disponuje zákonnou pravomocí. Rozhodujícím faktorem zůstává, že nároky z obou žádostí mají svůj původ v identické škodné události (nezákonném rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru z roku 2012) a oba mohou být projednány jen soudem v občanskoprávním řízení. Otázku, zda se v případě žádosti z roku 2017 jedná o nové nároky, či o rozšíření nároků dříve uplatněných, vyřeší tedy případně až civilní soud.

56. Pro nyní projednávanou věc je podstatné, že nedostatek pravomoci správních orgánů dopadá se stejnou intenzitou na celý předmět řízení. Rozdíl je pouze v tom, že zatímco u žádosti z roku 2017 žalovaný sám správně dovodil nedostatek své pravomoci a řízení zastavil (což městský soud správně aproboval), u žádosti z roku 2013 tak neučinil v důsledku chybného právního názoru městského soudu o vázanosti kompetenčním usnesením vysloveném v jeho prvním rozsudku. Ve vztahu k části napadeného rozhodnutí, kterou bylo rozhodnuto o zrušení prvostupňového rozhodnutí a zastavení řízení o žádosti ze dne 13. 1. 2017, byl postup žalovaného v souladu se zákonem a v tomto rozsahu proto obstojí i nyní napadený rozsudek městského soudu.

57. Pokud jde o samotnou procesní formu vyřízení této části věci – tedy zrušení nicotného prvostupňového aktu a zastavení řízení – ten odpovídá právnímu názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovenému v usnesení ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010–65, č. 2837/2013 Sb. NSS. Podle něj je odvolací správní orgán v případě nicotnosti prvostupňového rozhodnutí z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti povinen postupovat právě podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu. Ostatní námitky

58. S ohledem na výše uvedené závěry o absolutním nedostatku věcné příslušnosti správních (služebních) orgánů a z ní plynoucí nicotnosti prvostupňového rozhodnutí, považuje Nejvyšší správní soud za nadbytečné zabývat se dalšími kasačními námitkami směřujícími do meritorního posouzení nároku na náhradu nemajetkové újmy (zejména výkladu § 98 zákona o služebním poměru); to platí i pro námitky týkající se procesních vad při zjišťování skutkového stavu a neprovedení navržených důkazů. Pokud nejsou správní (služební) orgány v režimu zákona o služebním poměru k projednání žádostí věcně příslušné, postrádalo by jakýkoliv význam přezkoumávat správnost jejich právních a skutkových úvah. Za situace, kdy řízení před správními orgány nemělo být pro nedostatek věcné příslušnosti vůbec vedeno, by byl věcný přezkum těchto námitek s uvedenou premisou vnitřně rozporný. Představoval by totiž nepřípustné předjímání právních závěrů, jejichž vyslovení náleží výhradně soudu v občanskoprávním řízení. Závěr

59. Z důvodů shrnutých v odst. [53] výše je kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. částečně důvodná, a to v části týkající se posouzení žádosti stěžovatele ze dne 10. 7. 2013. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, zda lze za této situace zrušit pouze část napadeného rozsudku městského soudu, potažmo rozhodnutí žalovaného vztahující se k uvedené žádosti a v tomto rozsahu též deklarovat nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Dospěl k závěru, že takový postup je přípustný, a to s ohledem na obecnější závěry plynoucí z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 9. 6. 2022, č. j. 2 As 347/2019-81, č. 4368/2022 Sb. NSS, kde se rozšířený senát vyjádřil k možnosti kasačního výroku, kterým by došlo k faktickému rozštěpení jednoho výroku krajského soudu ve vztahu k jednotlivým navrhovatelům z důvodu jejich samostatného společenství. Rozšířený senát takový postup připustil s tím, že v takovém případě musí Nejvyšší správní soud ve výroku svého rozhodnutí jasně specifikovat, v jakém rozsahu rozhodnutí krajského soudu ruší. Na tyto závěry navázal Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 11. 1. 2023, č. j. 8 Afs 27/2021-67, kde zrušil rozsudek krajského soudu, který žalobu směřující proti dvěma samostatným rozhodnutím zamítl jediným výrokem, pouze ve vztahu k jednomu z těchto rozhodnutí.

60. V nyní projednávané věci bylo žalobou napadeno jedno rozhodnutí, jímž žalovaný rozhodoval o nárocích uplatněných ve dvou samostatných žádostech. Rozhodnutí žalovaného obsahuje dva oddělené výroky, měnící výroky prvostupňového rozhodnutí: výrok 1. ve vztahu k žádosti z roku 2017 a výrok 2. ve vztahu k žádosti z roku 2013. Jelikož o obou žádostech rozhodoval jedním rozhodnutím (se dvěma výroky) již prvostupňový orgán, byl takový postup (čistě z procesního hlediska) procesně správný. Prvostupňový orgán vedl evidentně o obou žádostech společné řízení (§ 140 správního řádu); pojmovým znakem tohoto řízení je právě relativní samostatnost více věcí, které nejsou projednávány samostatně především z důvodu efektivity řízení (srov. § 140 odst. 1 správního řádu). Je tedy zřejmé, že výroky obou správních rozhodnutí lze věcně rozdělit, což umožňuje završit jejich přezkum samostatnými kasačními výroky. To platí i pro rozsudek městského soudu, neboť přestože o žalobě rozhodl v meritu jedním výrokem (žalobu zamítl), jeho přezkum rozhodnutí žalovaného se fakticky týkal dvou materiálně samostatných věcí. Nic proto nebrání tomu, aby byl rozsudek městského soudu i rozhodnutí žalovaného zrušeny pouze v rozsahu žádosti z roku 2013 a v tomto rozsahu též deklarována nicotnost prvostupňového rozhodnutí.

61. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu ve výroku I., ve vztahu k výroku 2. rozhodnutí žalovaného, pro nezákonnost zrušil postupem dle § 110 odst. 1 s. ř. s. Současně s tím byl zrušen akcesorický výrok II. napadeného rozsudku, neboť o nákladech celého soudního řízení bylo nově rozhodnuto tímto rozsudkem (výrok I. tohoto rozsudku).

62. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. (ve znění účinném do 31. 12. 2025; viz čl. XI bod 3 přechodných ustanovení zavedených zákonem č. 314/2025 Sb.) platí, že zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před ním byly pro takový postup důvody, může současně sám rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu nebo vyslovit jeho nicotnost. V dané věci by městský soud, vázán právním názorem kasačního soudu, neměl jinou možnost než (v rozhodné části) rozhodnutí žalovaného zrušit a vyslovit nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Nejvyšší správní soud proto z důvodu naplnění principu procesní ekonomie současně výrokem II. zrušil rozhodnutí žalovaného v části výroku 2., týkajícího se žádosti stěžovatele z roku 2013, a vyslovil také v tomto rozsahu nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (výrok III.). Z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti správních orgánů rozhodovat o nárocích stěžovatele bylo pojmově vyloučeno vrátit prvostupňovému orgánu věc k dalšímu řízení.

63. Vzhledem k tomu, že ve zbytku (tj. pokud jde o žádost stěžovatele z roku 2017) napadený rozsudek městského soudu z hlediska zákona obstojí, Nejvyšší správní soud výrokem IV. kasační stížnost v tomto rozsahu zamítl (§ 110 odst. 1 in fine s. ř. s.).

64. Pokud Nejvyšší správní soud zruší rozsudek městského soudu a současně i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout nejen o nákladech řízení o kasační stížnosti, ale i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozsudku krajského (městského) soudu (§ 110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Tak je tomu i v případě, kdy je rozsudek krajského (městského) soudu zrušen pouze zčásti; za této situace se úspěch ve věci se posuzuje dle celkového výsledku řízení před správními soudy.

65. Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů.

66. V nyní souzené věci bylo ve správním řízení (vždy jedním rozhodnutím) rozhodováno o dvou samostatných žádostech stěžovatele. V řízení před správními soudy byl stěžovatel při přezkumu těchto rozhodnutí v konečném výsledku úspěšný pouze částečně, neboť Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti (a současně i žalobě) toliko ve vztahu k žádosti z roku 2013; pokud jde o zbývající část, týkající se žádosti z roku 2017, v tomto rozsahu byla kasační stížnost zamítnuta (a zamítavý rozsudek městského soudu tak zůstal nedotčen). V rozsudku ze dne 3. 3. 2023, č. j. 8 Afs 60/2021–43, se Nejvyšší správní soud vyjádřil k otázce nákladů řízení v situaci, kdy o více prvoinstančních rozhodnutích bylo rozhodnuto jedním odvolacím rozhodnutím, proti kterému byla podána žaloba, přičemž soud odvolací rozhodnutí zrušil pouze v části týkající se jednoho z prvoinstančních rozhodnutí. Uvedl přitom, že „ve vztahu ke každému napadenému správnímu rozhodnutí je třeba na základě principu úspěchu určit dílčí náhradu nákladů řízení tím, že se náklady řízení vzniklé účastníkovi, jenž má podle tohoto principu právo na dílčí náhradu nákladů řízení, rozdělí na části připadající na jednotlivé věci. Náhrada se pak stanoví jako součet dílčích náhrad nákladů řízení. Tento princip lze aplikovat i ve věci nyní projednávané, neboť (jak již bylo opakovaně řečeno) ve správním řízení bylo rozhodováno o dvou samostatných žádostech stěžovatele; fakt, že o nich bylo v obou stupních rozhodnuto jediným rozhodnutím, není podstatný, podstatné je, že lze i v rámci těchto rozhodnutí oba uplatněné nároky (o nichž bylo rozhodováno samostatnými výroky) oddělit a samostatně přezkoumat zákonnost důvodů, o které se správní rozhodnutí opírají.

67. Jelikož je prvním dílčím výsledkem soudního přezkumu zrušení rozhodnutí žalovaného v části výroku týkající se žádosti stěžovatele z roku 2013, a v tomto rozsahu i deklarace nicotnosti části prvostupňového rozhodnutí, byl stěžovatel v této části (představující fakticky polovinu předmětu řízení) procesně úspěšný. Nejvyšší správní soud proto výrokem V. rozhodl, že mu náleží náhrada nákladů celého soudního řízení ve výši jedné poloviny jejich celkově prokázané výše. Ve vztahu k žádosti z roku 2017 stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť v této části neměl ve věci úspěch (rozsudek městského soudu v této části zrušen nebyl a nedotčeny zůstaly i části výroků obou správních rozhodnutí, jimiž bylo o této části nároku rozhodováno). Žalovanému, který by v tomto rozsahu právo na náhradu nákladů měl, ovšem žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

68. Stěžovatel nebyl v řízení před městským soudem zastoupen. Celkové náklady stěžovatele v řízení o žalobě proto tvoří jen zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. Jejich dílčí výše připadající na úspěšnou část žaloby (polovina) činí 1 500 Kč.

69. V řízení před Nejvyšším správním soudem byl stěžovatel zastoupen Mgr. Vilémem Kinem, advokátem, pročež mu náleží náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením. Pro určení její výše se v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. použije vyhláška č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif). Odměna zástupce za dva úkony právní služby (příprava a převzetí zastoupení, sepsání kasační stížnosti) se vypočte podle § 7 bodu 5 a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu ve znění účinném od 1. 1. 2025. Odměna tak činí 2 × 4 620 Kč a 2 × 450 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu, tedy celkem 10 140 Kč. Spolu se soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč jsou celkové náklady kasačního řízení 15 140 Kč. Jejich dílčí výše připadající na úspěšnou část stěžovatele (polovina) činí 7 570 Kč.

70. Žalovaný je tedy povinen stěžovateli k rukám jeho zástupce uhradit náhradu nákladů řízení v celkové výši 9 070 Kč (1 500 Kč za řízení o žalobě + 7 570 Kč za řízení o kasační stížnosti), a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 27. srpna 2026 Mgr. Radovan Havelec předseda senátu