21 As 282/2025

Rubrum

21 As 282/2025 - 32 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Faisala Husseiniho v právní věci žalobce M. K., zastoupeného Mgr. Ing. Lindou Švancarovou, advokátkou se sídlem Brno, Kobližná 47/19, proti žalovanému Magistrátu města Brna, se sídlem Brno, Dominikánské náměstí 196/1, za účasti K. K., zastoupené Mgr. Ing. Lindou Švancarovou, advokátkou se sídlem Brno, Kobližná 47/19, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 12. 2025, č. j. 62 A 33/2024 – 60, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádnému z účastníků s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Osoba zúčastněná na řízení n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

1. Úřad městské části Brna, Brno – Královo Pole, odbor územního a stavebního řízení (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím ze dne 6. 9. 2023, č. j. BKPO/0225/2023/OVEK (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) zamítl žádost žalobce a osoby zúčastněné na řízení (společně také jako „stavebníci“) o dodatečné povolení změny stavby spočívající v provedení přístavby chaty na pozemcích parc. č. XA, XB a XC v k. ú. S., kterým se zastavěná plocha 21 As 282/2025 chaty zvětšila z 26 m² na 68,20 m², a to bez potřebného opatření stavebního úřadu. Důvodem bylo negativní závazné stanovisko Odboru územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna jako orgánu územního plánování, který shledal stavební záměr nepřípustným z hlediska cílů a úkolů územního plánování. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 2. 2024, č. j. MMB/0068519/2024, zamítl odvolání stavebníků a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

2. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Brně žalobou, který ji rozsudkem uvedeným v záhlaví zamítl jako nedůvodnou. Žalobce v žalobě namítal zejména nezákonnost postupu správních orgánů spočívající v tom, že nevyhověly jeho žádosti o přerušení řízení o dodatečném povolení změny stavby.

3. Krajský soud vyšel ze zjištění, že při kontrolní prohlídce dne 1. 6. 2021 byla zjištěna realizace změny stavby bez opatření stavebního úřadu. Následně bylo zahájeno řízení o odstranění stavby a stavebníci poté podali žádost o její dodatečné povolení; řízení o odstranění stavby bylo proto přerušeno podle § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“). Dne 27. 12. 2022 stavebníci požádali o přerušení řízení o dodatečném povolení stavby do doby schválení nového územního plánu města Brna; tato žádost byla usnesením stavebního úřadu zamítnuta. Proti tomuto usnesení se stavebníci bránili odvoláním a následně žalobou, která byla usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 31. 8. 2023, č. j. 62 A 66/2023 – 13, odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) jako nepřípustná dle § 68 písm. e) a § 70 písm. c) s. ř. s., neboť šlo o rozhodnutí upravující vedení řízení, na něž dopadá kompetenční výluka.

4. Krajský soud se proto otázkou, zda mělo být řízení o dodatečném povolení změny stavby přerušeno z důvodu probíhající změny územního plánu, zabýval v nyní napadeném rozsudku, kterým byla přezkoumána zákonnost konečného rozhodnutí ve věci samé. Vycházel přitom z § 129 odst. 2 stavebního zákona a § 64 správního řádu a zdůraznil, že připravovaná změna územního plánu nepředstavuje předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu, což potvrzuje i jím blíže citovaná judikatura Nejvyššího správního soudu. K přerušení řízení tedy nedochází automaticky ani na žádost žadatele; současně platí, že je možné je využít pouze z důležitých důvodů a na dobu nezbytně nutnou (§ 64 odst. 3 a 4 správního řádu). Krajský soud přitom odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména rozsudek ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015 – 32, podle něhož může být pořizování změny územního plánu důvodem pro přerušení řízení jen tehdy, nachází-li se v dostatečně pokročilé fázi a může-li ovlivnit výsledek řízení.

5. Podle krajského soudu tedy pro přerušení řízení z důvodu pořizování změny územního plánu musí být splněny dvě podmínky: (i) pořizování změny územně plánovací dokumentace se nachází v dostatečně pokročilé fázi, a (ii) tato změna může mít reálný vliv na zlegalizování dodatečně povolované stavby. V projednávané věci však nebyla splněna druhá z uvedených podmínek. Krajský soud totiž dospěl k závěru, že ani podle změny územního plánu připravované v době rozhodování žalovaného by nebylo možné předmětnou stavbu dodatečně povolit, neboť její zastavěná plocha 68,20 m² výrazně překračuje i nově navrhovaný limit 40 m² (tento limit plyne i z následně schváleného Územního plánu města Brna vydaného Opatřením obecné povahy č. 1/2025, v části 6.3. 2. 19 REKREACE JINÁ – RX PODMÍNKY VYUŽITÍ). Za této situace by přerušení 21 As 282/2025 - 33 pokračování řízení nemohlo vést k odlišnému výsledku a představovalo by pouze neodůvodněné prodloužení řízení o dodatečném povolení stavby.

6. Krajský soud neshledal důvodnými ani zbývající námitky žalobce. Uvedl, že poukaz na přípravu územní studie „Zahrádkářská lokalita Zaječí hora“ ani tvrzení o připravovaném návrhu na zrušení územního plánu nepředstavují důvod pro přerušení řízení podle § 64 správního řádu, a to i vzhledem k tomu, že územní studie byla schválena až po vydání napadeného rozhodnutí a její obsah ani dopady na stavbu tedy nebyly známy; pro věc je rozhodný stav ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Za nedůvodnou označil i námitku odchýlení se od správní praxe, neboť žalobce její existenci nijak neprokázal. Nicméně ani případná odlišná praxe by nemohla zpochybnit závěr o neexistenci důvodů pro přerušení řízení, jelikož změna územně plánovací dokumentace nemohla vést k odlišnému náhledu na legálnost posuzované stavby.

7. Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s.

8. Stěžovatel především namítá, že krajský soud posoudil nesprávně právní otázku podmínek pro přerušení řízení podle § 64 správního řádu. Tvrdí, že krajský soud vycházel z nepřiměřeně restriktivního výkladu, podle něhož musí být důvod pro přerušení řízení založen na téměř jisté a bezprostřední budoucí skutečnosti, a že jako nedostatečný označil probíhající proces změny územního plánu. Podle stěžovatele však šlo o konkrétní a pokročilý normotvorný proces s reálným dopadem na posuzovanou věc, jehož účelem bylo zabránit vydání rozhodnutí, které může být vzápětí překonáno změnou právního rámce. Krajský soud tento aspekt bagatelizoval a nevěnoval dostatečnou pozornost individuálním okolnostem případu.

9. Dále stěžovatel namítá, že krajský soud pochybil, pokud možnost dodatečného povolení stavby posoudil pouze na základě aritmetického porovnání zastavěné plochy a limitů územního plánu, aniž by zohlednil jiné možné varianty řešení, zejména úpravu projektové dokumentace, částečnou legalizaci stavby či „oddělení případně nepřípustné části od části potencionálně přípustné“. Takový postup neodpovídá principu materiální pravdy. Současně má za to, že se krajský soud dostatečně nezabýval principem proporcionality a ochranou vlastnického práva, neboť přerušení řízení lze považovat za méně invazivní zásah než případné odstranění stavby.

10. Stěžovatel je také přesvědčen, že krajský soud dostatečně nezohlednil skutečnost, že nový Územní plán města Brna je napaden návrhem na jeho zrušení; stěžovatel v tomto řízení vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení. Tato okolnost vyžadovala zvýšenou obezřetnost při rozhodování, neboť mohlo dojít k odstranění stavby na základě regulace, která může být v budoucnu zrušena či změněna; přerušení řízení bylo proto namístě jako preventivní procesní postup.

11. Konečně stěžovatel krajskému soudu vytýká, že se nedostatečně vypořádal s námitkou jeho legitimního očekávání, nezkoumal-li jím tvrzenou praxi stavebních úřadů v obdobných případech a bez dalšího ji odmítl jako obecnou. Rozsudek je podle něj v této části rovněž nepřezkoumatelný, neboť závěr o nemožnosti budoucí legalizace stavby je učiněn bez podrobné analýzy návrhu změny územního plánu. 21 As 282/2025

12. Žalovaný navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

13. Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v podstatě opakuje kasační námitky stěžovatele. Ztotožnila se zejména s tím, že krajský soud nesprávně vyložil podmínky pro přerušení řízení podle § 64 správního řádu a nedostatečně zohlednil probíhající proces změny územního plánu. Dále souhlasila s námitkou nepřezkoumatelnosti závěru o nemožnosti budoucí legalizace stavby, jakož i s tím, že se krajský soud nevypořádal dostatečně s otázkou proporcionality zásahu a také s její argumentací. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

14. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

15. Kasační stížnost není důvodná.

16. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné úvodem upozornit, že stěžovatel důvody kasační stížnosti formálně podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s., avšak fakticky kasační stížnost obsahuje pouze námitky odpovídající důvodům dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Námitky podřaditelné pod § 103 odst. 1 písm. b) a e) s. ř. s. kasační stížnost neobsahuje; námitky z důvodu posledně uvedeného ani z povahy věci obsahovat nemůže, neboť krajský soud ve věci rozhodoval meritorně. Ze zásady iura novit curia nicméně plyne, že stěžovatel není povinen podřadit tvrzené důvody kasační stížnosti pod konkrétní ustanovení zákona; soud je posuzuje podle jejich obsahu a je oprávněn sám podřadit kasační námitky pod důvody vymezené v § 103 odst. 1 s. ř. s. (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 – 50).

17. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože v případě její důvodnosti by bylo vypořádání dalších kasačních námitek v zásadě vyloučené. Z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za (ne)správné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)důvodnou (viz například nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75; rozhodnutí Ústavního soudu viz http://nalus.usoud.cz). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí.

18. Stěžovatel v tomto směru namítal, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou legitimního očekávání založeného na tvrzené rozhodovací praxi stavebních 21 As 282/2025 - 34 pokračování úřadů. Nejvyšší správní soud této námitce nemůže přisvědčit. Krajský soud se otázkou případné odchylky od správní praxe ve srovnatelných případech zabýval v odst. 19 odůvodnění svého rozsudku a uzavřel, že stěžovatel svou argumentaci ponechal toliko v obecné rovině, aniž by odkázal na konkrétní srovnatelné případy. Současně doplnil, že ani existence takové praxe by nemohla mít vliv na posouzení věci, neboť z návrhu územního plánu, zejména z limitu maximální zastavěné plochy, je zřejmé, že ani jeho přijetí by nemohlo zvrátit závěr o rozporu stavby s územně plánovací dokumentací. Nejvyšší správní soud považuje tuto argumentaci za srozumitelnou a dostatečně reagující na danou žalobní námitku. Krajský soud ostatně v dané souvislosti správně odkázal na judikaturu rozšířeného senátu, podle níž je existence ustálené správní praxe skutkovou otázkou, kterou je třeba tvrdit a prokazovat.

19. Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti spočívající v tom, že krajský soud bez podrobnější analýzy připravované změny územního plánu uzavřel, že legalizace stavby není možná, ani tu Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. Tato námitka je formulována pouze v obecné rovině a postrádá konkrétní polemiku se závěry krajského soudu. Je vhodné připomenout, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou a kasační soud je vázán uplatněnými důvody; je tedy na stěžovateli, aby vymezil, v čem konkrétně spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí soudu. Úkolem Nejvyššího správního soudu není znovu přezkoumávat správní rozhodnutí v plném rozsahu, jako by řízení před krajským soudem neproběhlo. Tomu odpovídá i ustálená judikatura, podle níž obsah a kvalita kasační stížnosti předurčují hloubku přezkumu a rozsah argumentace kasačního soudu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004-54). Pouhý obecný nesouhlas se závěry krajského soudu proto k úspěchu kasační stížnosti nepostačuje (viz například rozsudek tohoto soudu ze dne 23. 7. 2021, č. j. 5 Azs 271/2019-30). Nejvyšší správní soud proto k této námitce toliko stručně uvádí, že krajský soud v odst. 17 odůvodnění napadeného rozsudku předestřel dostatečně přesvědčivou argumentaci, na jejímž základě dospěl k závěru o nemožnosti dodatečné legalizace stavby ani při zohlednění obsahu připravované územně plánovací dokumentace; stěžovatel proti těmto úvahám nijak konkrétně nebrojil a nepředestřel žádnou relevantní protiargumentaci.

20. Jiné námitky, v nichž by stěžovatel rozporoval přezkoumatelnost napadeného rozsudku, kasační stížnost neobsahuje, a proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že z odůvodnění rozsudku je patrné, jak krajský soud o žalobě rozhodl, jaké důvody jej k tomu vedly a na jakých úvahách založil své závěry. Rozsudek krajského soudu není ani vnitřně rozporný; ostatně je zřejmé, že stěžovatel zde vysloveným závěrům rozumí, neboť s nimi věcně polemizuje. Lze proto uzavřít, že kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s nebyl naplněn.

21. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k věcnému posouzení kasačních námitek odpovídajících důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

22. Nelze především přisvědčit námitce, že by krajský soud podmínil přerušení řízení existencí důvodu, jehož výsledek je „relativně jistý a bezprostřední“. Takový závěr z odůvodnění napadeného rozsudku nevyplývá. Krajský soud naopak v intencích ustálené judikatury vycházel z toho, že posouzení důvodnosti přerušení řízení je vždy otázkou 21 As 282/2025 konkrétních okolností věci, zde potenciálního vlivu připravované územně plánovací dokumentace na výsledek řízení a fáze, v níž se její pořizování nachází. Krajský soud nepopřel, že k přerušení řízení o dodatečném povolení stavby lze přistoupit tehdy, je-li proces vydání či změny územního plánu v natolik pokročilém stadiu, že lze již reálně uvažovat o jeho dopadu na projednávanou věc. Dospěl-li však krajský soud k závěru, že ani připravovaná změna územního plánu nemůže v navrhované podobě vést k možnosti dodatečné legalizace stavby, nikterak nepochybil, nezabýval-li se již samostatně otázkou fáze jejího pořizování. Nelze proto přisvědčit ani tvrzení, že by krajský soud považoval probíhající proces přijetí nového územního plánu za neurčitou budoucí skutečnost; k této otázce se již z uvedeného důvodu nevyjadřoval, neboť to nebylo třeba.

23. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku, podle níž krajský soud vycházel z „nepřiměřeně zjednodušující úvahy“ při porovnání skutečné zastavěné plochy stavby (68,20 m²) s limitem 40 m² stanoveným připravovanou územně plánovací dokumentací. Tato argumentace pomíjí podstatu řízení o dodatečném povolení stavby, které se vztahuje k již realizované stavbě, nikoli k záměru teprve plánovanému. Úvahy o možné úpravě projektové dokumentace, „dílčí legalizaci“ či oddělení částí stavby (bylo-li by to vůbec technicky možné) proto v tomto kontextu nemohou obstát. Jak přiléhavě uvedl krajský soud, limit zastavěné plochy se vztahuje ke stavbě jako celku, nikoli k jejím jednotlivým částem; opačný přístup by vedl k obcházení regulace stanovené územně plánovací dokumentací, typicky prostřednictvím nepřípustné „salámové metody“. Nejvyšší správní soud současně neshledal nic „zjednodušujícího“ na úvaze krajského soudu, který vycházel z nesporných skutkových zjištění o rozsahu zastavěné plochy.

24. Pokud jde o námitky porušení zásady proporcionality a nedostatečného poměření veřejného zájmu s ochranou majetkových práv, Nejvyšší správní soud konstatuje, že tyto byly uplatněny až v řízení o kasační stížnosti, ačkoliv stěžovateli nic nebránilo je vznést již v řízení před krajským soudem. Jedná se proto o námitky nepřípustné podle § 104 odst. 4 s. ř. s.

25. Nepřípustný je i poukaz stěžovatele na jeho účast v řízení o zrušení opatření obecné povahy, jímž byl vydán Územní plán města Brna. Tuto skutečnost v řízení před krajským soudem neuplatnil; jeho zástupkyně v řízení před krajským soudem pouze uvedla, že je připravován návrh na zrušení opatření obecné povahy, nikoli že bylo řízení skutečně zahájeno a stěžovatel se jej zúčastnil. Obiter dictum lze poznamenat, že posuzovaná stavba je v rozporu nejen s novou (napadenou) územně plánovací dokumentací, ale také (především) s územně plánovací dokumentací platnou v době rozhodování žalovaného. Krajský soud správně uvedl, že soud přezkoumává zákonnost napadeného rozhodnutí podle skutkového a právního stavu ke dni jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodné je tedy znění územně plánovací dokumentace existující v době rozhodování správních orgánů; ani případné odklizení nově přijaté regulace území by na rozporu stavby s původním územním plánem ničeho neměnilo.

26. Lze tedy uzavřít, že krajský soud posoudil otázku existence podmínek pro přerušení řízení podle § 64 správního řádu v souladu se zákonem i ustálenou judikaturou. Za této situace nebyl naplněn ani kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. 21 As 282/2025 - 35 pokračování

27. Ze všech shora uvedených důvodů je zřejmé, že kasační stížnost není důvodná. Nejvyšší správní soud jí proto za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1, in fine, s. ř. s. rozsudkem zamítl.

28. O náhradě nákladů tohoto řízení mezi účastníky bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného – nebylo v jeho v případě zjištěno, že by mu v souvislosti s daným řízením vznikly náklady převyšující jeho běžné administrativní výdaje spojené s jeho procesním postavením. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladu řízení nepřiznává.

29. Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. (ve znění účinném do 31. 12. 2025), ve spojení s § 120 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jí soud uložil, případně jí toto právo může být přiznáno z důvodů hodných zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil a neshledal ani žádný důvod hodný zvláštního zřetele, pro nějž by jí právo na náhradu nákladů řízení mělo být přiznáno.

Poučení

Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné § 53 odst. 3 s. ř. s.). V Brně dne 24. července 2026 Mgr. Radovan Havelec předseda senátu