21 As 284/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců JUDr. Faisala Husseiniho a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: L. Š., proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti: I) I. Z., zastoupen JUDr. Jaroslavou Vančurovou, advokátkou se sídlem Na Pláni 3794/2, Jablonec nad Nisou, II) MUDr. J. H., III) Ing. arch. J. H., IV) Statutární město Liberec, se sídlem nám. Dr. E. Beneše 1/1, Liberec, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 10. 12. 2025, č. j. 59 A 45/2025 - 59, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 10. 12. 2025, č. j. 59 A 45/2025 - 59, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

1. Rozhodnutím ze dne 22. 7. 2025, č. j. KÚLK 25725/2025-OSŘ (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), žalovaný zamítl odvolání žalobce a dalších účastníků správního řízení a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Liberec, odboru stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), ze dne 29. 1. 2024, č. j. SURR/7130/036434/20-Hor (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

2. Stavební úřad tímto rozhodnutím podle § 129 odst. 2 a 3 a § 115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dodatečně povolil osobě zúčastněné na řízení I) (dále též „stavebník“) stavbu označenou jako „Stavba ‚anglického dvorku‘ bytového domu č. p. X, L.– opěrná zeď, zpevněná plocha (terasa)“ na pozemcích p. č. XA a XB v k. ú. L. (dále jen „stavba“). Současně stanovil podmínky pro její dokončení podle dokumentace pro dodatečné povolení stavby vypracované Ing. R: N. v květnu 2023 na podkladě dokumentace pro stavební povolení zpracované společností STORING, spol. s r. o. (dále jen „společnost STORING“), číslo zakázky 07/15.RO, z června 2007.

3. K výše uvedenému je třeba dodat, že žádost o dodatečné povolení stavby podal stavebník v řízení o odstranění stavby dne 14. 2. 2020. Stavební úřad jej poté vyzval mimo jiné k doložení souhlasu spoluvlastníků dotčených nemovitostí s danou žádostí a k předložení projektové dokumentace zachycující skutečné provedení rozestavěné stavby.

4. Stavebník následně předložil pravomocný rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 22. 9. 2021, č. j. 30 Co 121/2019 - 304 (dále jen „civilní rozsudek“) vydaný na základě § 161 odst. 3 občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). Jeho výrokem I. byl nahrazen souhlas žalovaných spoluvlastníků bytového domu č. p. X „s podáním žádosti stavebnímu úřadu o dodatečné povolení stavby opěrné zdi a anglického dvorku na pozemcích označených jako parcela č. XA a XB v k. ú. a obci L., a to dle dispoziční studie Ing. arch. F. H., datované 2/2007, a projektové dokumentace společnosti STORING spol. s r. o. – Rekonstrukce bytu v přízemí Š: Y, L: 1, zak. č. 07/15–RO datované 6/2007“.

5. Stavebník dále předložil projektovou dokumentaci Ing. N: z května 2023. Stavební úřad v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že tato dokumentace byla zpracována na podkladě dokumentace společnosti STORING z roku 2007. Umístění stavby a rozsah zpevněné plochy podle něj odpovídaly původnímu záměru. Nová dokumentace však byla nutná proto, že stavba byla provedena jinou technologií a z jiného materiálu, než předpokládala dokumentace z roku 2007. Již v průběhu řízení žalobce v této souvislosti namítal, že nahrazený souhlas se podle něj vztahoval pouze ke stavbě vymezené dispoziční studií Ing. arch. H. a projektovou dokumentací společnosti STORING z roku 2007.

6. Žalovaný pak v odvolacím řízení porovnáním podkladů v podobě daných projektových dokumentací zjistil shodu základních rozměrů stavby, jejího umístění, prostorového uspořádání a účelu. Ve svém rozhodnutí žalovaný rozdíly spatřoval zejména v materiálu opěrné zdi a v některých podrobnostech technického řešení. Dovodil, že civilní rozsudek nahradil souhlas ke stavebnímu záměru, který zůstal v podstatných parametrech totožný. Navíc podle žalovaného z odůvodnění civilního rozsudku vyplývá, že spoluvlastníci byli vázáni jednáním svým nebo svých právních předchůdců, jímž byl již dříve udělen souhlas se stavbou opěrné zdi a rozšířením anglického dvorku. Dospěl proto k závěru, že stavebník doložil soukromoprávní oprávnění provést stavbu a podat žádost o její dodatečné povolení.

7. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočce v Liberci. Krajský soud žalobě rozsudkem ze dne 10. 12. 2025, č. j. 59 A 45/2025 - 59 (dále také jen „napadený rozsudek“), vyhověl, rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

8. Krajský soud vyšel z toho, že stavebník byl podle § 129 odst. 2 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) a § 184a odst. 1 a 2 stavebního zákona povinen doložit souhlas ostatních spoluvlastníků s provedením dodatečně povolovaného záměru. Tento souhlas mohl být nahrazen pravomocným civilním rozsudkem. Podle krajského soudu však civilní rozsudek nahradil souhlas pouze se stavbou vymezenou dispoziční studií a projektovou dokumentací z roku 2007. Nemohl se dle něj vztahovat ke stavbě zachycené dokumentací z roku 2023, která odpovídala skutečnému provedení opěrné zdi odlišnému co do technologie a materiálu.

9. Krajský soud zdůraznil, že souhlas podle § 184a stavebního zákona se vztahuje k provedení stavby, nikoli jen k jejímu umístění a účelu. Jelikož se připojuje k projektové dokumentaci, musí podle něj zahrnovat stavební provedení záměru. Shodu v umístění, rozměrech a účelu proto nepovažoval za dostačující.

10. Krajský soud současně odmítl názor žalovaného, že civilní rozsudek je formulován obecně a poskytuje základ i pro další navazující právní jednání, například objednávky či pojistné smlouvy. Vyšel z toho, že pravomocný rozsudek nahrazující projev vůle působí v rozsahu svého výroku a správní orgán nemůže nahrazený projev vůle sám rozšiřovat. Na tomto obecném východisku založil závěr, že výrok civilního rozsudku označuje dokumentaci z roku 2007, a proto nemůže bez dalšího pokrývat žádný záměr popsaný pozdější dokumentací.

11. Stavebník, který byl před krajským soudem osobou zúčastněnou na řízení I) (dále jen „stěžovatel“), napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Námitky v ní obsažené podřadil pod kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).

12. Stěžovatel v prvé řadě namítl, že krajský soud neprovedl materiální posouzení rozdílů mezi dokumentacemi z let 2007 a 2023. Není zřejmé, zda pokládá každou změnu dokumentace za změnu záměru, nebo zda hodnotil význam a intenzitu konkrétních změn. Pozdější dokumentace podle stěžovatele pouze technicky zachytila již existující stavbu.

13. Stěžovatel dále odkázal na zápisy ze schůzí vlastníků bytových jednotek ze dne 20. 7. 2009 a 15. 8. 2012. Ty podle něj prokazují souhlas spoluvlastníků se stavebním záměrem jako celkem i s jeho legalizací, zakreslením a prověřením. Tento souhlas podle stěžovatele nebyl vázán na neměnnou podobu jediné projektové dokumentace, ale byl udělen ke stavebnímu záměru s vědomím, že pro dodatečné povolení bude nutno podklady (projekt) dopracovat (stavba opěrné zdi tehdy již stála, ale namísto z litého betonu podle původní projektové dokumentace byla provedena z „KB bloků“). Krajský soud přesto vyšel z opačného skutkového předpokladu, aniž by příslušné důkazy jakkoli hodnotil nebo vysvětlil, proč je považuje za právně irelevantní. Jeho skutkový závěr je tak v přímém rozporu s obsahem správního spisu.

14. Podle stěžovatele § 184a stavebního zákona nevyžaduje, aby souhlas vlastníka pokrýval každý technický detail jediné neměnné projektové dokumentace. Rozhodná je materiální totožnost stavebního záměru. Opačný přístup je přepjatě formalistický. Dokumentace z roku 2007 byla ve výroku civilního rozsudku použita jako prostředek identifikace stavby, nikoli jako vymezení jediné přípustné technické varianty. Stěžovatel v této souvislosti odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 6. 9. 2023, č. j. 52 A 12/2023 - 101, zejména jeho odst. 31, kde je uvedeno, že podstatná je odpověď na otázku, zda byl souhlas fakticky dán a nepřekáží tomu ani nedodržení formy souhlasu (na projektové dokumentaci), kdy opačný názor by znamenal pouhý formalismus. Formalistický přístup není podle stěžovatele na základě ustálené judikatury správních soudů přípustný.

15. Žalovaný podle stěžovatele ve svém rozhodnutí zdůraznil, že rozdílnosti mezi projektovou dokumentací z let 2007 a 2023 nelze hodnotit izolovaně a formálně, nýbrž s ohledem na odlišnosti civilního řízení a řízení o dodatečném povolení stavby, a že z hlediska veřejnoprávního posouzení se v obou případech jedná o totožný stavební záměr. Závěr krajského soudu, který z pouhých formálních rozdílů mezi dokumentacemi dovozuje neexistenci souhlasu a odlišnost stavby, je proto v rozporu se smyslem § 184a stavebního zákona.

16. Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalobce. Ten navrhl kasační stížnost zamítnout. Zdůraznil konkrétní rozsah výroku civilního rozsudku a rozdíl mezi veřejnoprávním souhlasem podle § 184a stavebního zákona a soukromoprávním titulem k realizaci stavby. Podle něj civilní rozsudek založil nanejvýš oprávnění podat konkrétní žádost, nikoli právo stavbu provést.

17. Žalovaný ve svém vyjádření považuje kasační stížnost za důvodnou. Změnu materiálu a technického řešení pokládá za detail, který nemění identitu záměru.

18. Na vyjádření žalobce a žalovaného reagoval stěžovatel replikou, ve které shrnul, že pravomocný rozsudek civilního soudu nahradil souhlas spoluvlastníků s podáním žádosti o dodatečné povolení stavby konkrétního záměru. Tento záměr nebyl v podstatných parametrech změněn – aktualizace projektové dokumentace se týkala pouze technických detailů, nikoli rozsahu či účelu stavby. Výklad, který by vyžadoval zcela nový souhlas pro každou technickou aktualizaci, by vedl k absurdnímu důsledku – nutnosti opakovaně žádat o nahrazení vůle i v případech, kdy se stavební záměr fakticky nemění. Na podporu své argumentace připomněl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 5. 2022, č. j. 6 As 126/2020 - 47, č. 4359/2022 Sb. NSS, dle kterého je souhlas podle § 184a stavebního zákona samostatným veřejnoprávním institutem, jehož účelem není řešit vlastnické spory, ale zajistit informovanost vlastníků o záměru. V daném případě byl tento souhlas nahrazen soudem, a to v rozsahu, který pokrývá i posuzovaný záměr. Navíc všichni spoluvlastníci domu (donedávna včetně žalobce) dlouhodobě užívají pozemek se stavbou – zde konkrétně opěrné zdi fungující mj. pro vyrovnání terénu zahrady, která je až na drobnosti v podstatě dokončená. Tímto stavem je po mnoho let udržován protiprávní stav, který se stěžovatel snaží napravit zákonnou cestou – prostřednictvím dodatečného povolení. Proti tomuto záměru nevystupuje žádný z ostatních spoluvlastníků, kteří v domě bydlí. Naopak, žalobce, který aktuálně vystupuje proti dodatečnému povolení stavby, už v domě ani nebydlí, a navíc historicky spolu se všemi ostatními spoluvlastníky dne 15. 8. 2012 odsouhlasil legalizaci stavby včetně zakreslení, aby projektová dokumentace odpovídala skutečnému provedení a stavba mohla být dodatečně povolena; nyní však zjevně účelově obstruuje.

19. Ke stěžovatelově replice se poté vyjádřil žalobce. V tomto vyjádření zopakoval, že správní orgány svým výkladem rozsudku civilního soudu překročily jeho rozsah a svou pravomoc. Nahrazení projevu vůle spoluvlastníků zakládalo stěžovateli výlučně právo podat žádost o dodatečné povolení sporné stavby. S ohledem na odlišnost stěžovatelem realizované a původně navržené stavby se však stěžovatel nemohl dovolávat civilního rozsudku.

20. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). O kasační stížnosti rozhodl bez jednání podle § 109 odst. 2 s. ř. s.

21. Úvodem Nejvyšší správní soud konstatuje, že kasační námitky jsou přípustné, i když stěžovatel jako osoba zúčastněná zůstal před krajským soudem procesně pasivní. Osoba zúčastněná může podat kasační stížnost i tehdy, nevyjádřila-li se před krajským soudem. Její argumentace však musí zůstat v mezích předmětu řízení vymezeného žalobou a musí směřovat proti důvodům napadeného rozsudku. Tyto podmínky jsou splněny (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 10. 2015, č. j. 2 As 84/2015 - 56, odst. [18]).

22. Zároveň kasační soud uvádí ke zmínce ve stěžovatelově replice, že žalobce již v domě č. p. 764 nebydlí, že toto tvrzení je procesně i věcně bez významu. Aktivní procesní legitimace žalobce nebyla založena faktickým bydlením, nýbrž tvrzeným zásahem do jeho práv spoluvlastníka. Stěžovatel přitom netvrdil, že žalobce vlastnické právo pozbyl.

23. V rámci vymezení přezkumného rámce Nejvyšší správní soud také konstatuje, že řízení o odstranění stavby a navazující řízení o jejím dodatečném povolení byla zahájena před účinností zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „nový stavební zákon“). Podle § 330 odst. 1 tohoto zákona se proto dokončí podle dosavadních právních předpisů. Rozhodnou právní úpravou proto byl výlučně stavební zákon (z roku 2006), zejména jeho § 129 odst. 2 a 3, § 110 odst. 2 písm. a) a § 184a.

24. Předmětem sporu přitom nyní je, zda pravomocný civilní rozsudek, jímž byl nahrazen souhlas spoluvlastníků s podáním žádosti o dodatečné povolení opěrné zdi a anglického dvorku podle dispoziční studie a projektové dokumentace z roku 2007, představuje souhlas podle § 184a stavebního zákona také pro záměr dodatečně povolený podle dokumentace z roku 2023, která zachycuje skutečné provedení stavby odlišné zejména materiálem, konstrukčním řešením a statickým působením.

25. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože v případě její důvodnosti by bylo vypořádání dalších kasačních námitek v zásadě vyloučené. Nepřezkoumatelnost je vyhrazena případům, kdy z rozhodnutí nelze zjistit jeho obsah nebo nosné skutkové a právní důvody; nezakládá ji pouhý nesouhlas účastníka s právním názorem soudu ani jeho nenaplněná představa o podrobnosti odůvodnění (srov. např. rozsudky tohoto soudu ze dne 25. 7. 2025, č. j. 1 Afs 190/2024 - 37, odst. [7], a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 8 As 124/2019 - 46, odst. [27]).

26. Napadený rozsudek požadavkům na přezkoumatelnost rozhodnutí vyhovuje, neboť krajský soud srozumitelně vyložil, z jakých skutkových a právních důvodů žalobě vyhověl, a zároveň vypořádal relevantní žalobní námitky. Stěžovatel navíc jako osoba zúčastněná na řízení zůstal před krajským soudem pasivní; to mu sice nebrání podat kasační stížnost, krajskému soudu však nelze vytýkat, že nereagoval na argumenty, které před ním nezazněly (srov. rozsudek č. j. 2 As 84/2015 - 56; viz také odst. [21] shora). Námitka nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] proto není důvodná.

27. Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona předkládá žadatel o dodatečné povolení stavby vyžadující stavební povolení podklady předepsané k žádosti o stavební povolení a stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 110 až 115 téhož zákona. Podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona k těmto podkladům náleží souhlas k provedení stavebního záměru podle § 184a tohoto zákona. Ustanovení § 184a odst. 1 stavebního zákona určuje, od koho je souhlas třeba; podle jeho odstavce 2 musí být souhlas s navrhovaným stavebním záměrem vyznačen na situačním výkresu dokumentace nebo projektové dokumentace. Tato úprava se uplatní také v řízení o dodatečném povolení již realizované stavby (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2025, č. j. 5 As 188/2024 - 36, odst. [20] a [21], a ze dne 22. 7. 2026, č. j. 9 As 189/2025 - 34, odst. [14] až [18]).

28. Stavební zákon v § 184a odst. 2 přitom váže souhlas nikoli k neurčité stavební činnosti, nýbrž k „navrhovanému stavebnímu záměru“. Požadavek vyznačit jej na situačním výkresu dokumentace nebo projektové dokumentace plní především identifikační, informační a ochrannou funkci: musí být objektivně zjistitelné, s jakým záměrem a s jakým zásahem do své věci vlastník souhlasil. Proto nemůže postačit povšechné prohlášení, z něhož konkrétní záměr seznat nelze.

29. Souhlas podle § 184a je veřejnoprávním podkladem povolovacího řízení. Sám o sobě nezakládá oprávněnost stavby z hlediska soukromého práva. V územním a stavebním řízení se rozhoduje o záměru nezávisle na tom, zda je žadatel z hlediska soukromého práva oprávněn jej realizovat; k výkonu práv z povolení však soukromoprávní titul nadále potřebuje a ochranu před povolenou, avšak soukromoprávně neoprávněnou stavbou poskytují civilní soudy (rozsudky tohoto soudu ze dne 11. 5. 2022, č. j. 6 As 126/2020 - 47, odst. [25] až [27] a [34] až [36], ze dne 19. 2. 2025, č. j. 6 As 61/2024 - 73, odst. [19] až [22], a č. j. 9 As 189/2025 - 34, odst. [15] až [18]).

30. Toto rozlišení je pro nynější věc podstatné ve dvou směrech. Zaprvé nelze přijmout tvrzení žalobce (ve vyjádření ke kasační stížnosti), že stavební úřad měl vedle souhlasu podle § 184a stavebního zákona jako povinnou přílohu žádosti zkoumat a vyžadovat ještě doklad o samostatném soukromoprávním titulu k realizaci stavby. Takový požadavek právní úprava účinná od 1. 1. 2018 opustila (viz judikaturu citovanou výše v odst. [29]). Tím není dotčena povinnost stavebníka mít soukromoprávní titul k faktické realizaci stavby ani pravomoc civilních soudů chránit vlastnická práva. Zadruhé veřejnoprávní povaha souhlasu neznamená, že správní orgán může jeho obsah vytvářet nebo rozšiřovat vlastní úvahou. Musí ověřit, zda konkrétní povolovaný záměr spadá do objektivního rozsahu souhlasu.

31. Stavební zákon výslovně neupravoval následky změny záměru nebo jeho dokumentace po udělení souhlasu podle § 184a. Z jeho textu však neplyne ani to, že souhlas vlastníka přestává být použitelný při jakémkoli doplnění či revizi dokumentace, ani to, že jednou udělený souhlas pokrývá všechny pozdější varianty stavby se stejným názvem či účelem. Rozhodující je věcný rozsah souhlasu: stavební úřad musí porovnat záměr, k němuž se souhlas vztahoval, se záměrem, který má být povolen. Obdobný materiální přístup Nejvyšší správní soud používá při posuzování změn dokumentace a dříve opatřených podkladů. V rozsudku ze dne 16. 12. 2015, č. j. 6 As 49/2015 - 41, v části III.B uvedl, že stavební úřad posuzuje, zda změna stavby ještě spadá do podmínek, za nichž byl dřívější podklad vydán; není proto nutné opatřovat nový podklad při každé změně dokumentace, nýbrž jen tehdy, může-li změna zasáhnout do zájmu, k jehož ochraně podklad slouží (v odkazované věci šlo o otázku potřeby nových závazných stanovisek v případě doplnění projektové dokumentace a doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby). V části III.H téhož rozsudku pak potvrdil, že dokumentaci lze v odvolacím řízení doplňovat a rozhodná je její konečná podoba, byly-li zachovány procesní záruky účastníků (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2021, č. j. 6 As 206/2021 - 47, odst. [34] až [36]).

32. Pro posouzení rozsahu souhlasu je proto třeba odlišit: zaprvé pouhou změnu dokumentace, která jen opravuje, doplňuje nebo přesněji zachycuje týž záměr; zadruhé dílčí změnu záměru, která nemění pro vlastníka právně významný způsob ani rozsah zásahu do jeho věci; a zatřetí změnu, která rozšiřuje předmět záměru, zasahuje další část věci nebo kvalitativně mění způsob, rozsah či intenzitu zásahu do vlastnického práva. Původní souhlas může obstát v prvních dvou případech, nikoli však ve třetím. Tuto hranici dokládá rozsudek zdejšího soudu ze dne 13. 12. 2024, č. j. 3 As 236/2023 - 50, odst. [16] a [17], podle něhož souhlas vztahující se ke stavebnímu záměru v konkrétních prostorech nepokrýval zásah do dalších, společných částí domu, a přiměřeně též rozsudek ze dne 31. 5. 2022, č. j. 2 As 244/2020 - 35, odst. [21] až [26], podle něhož povinnost strpět existující vodní dílo a jeho údržbu nebylo možné rozšířit na nový konstrukční prvek mimo jeho původní půdorys, a to ani tehdy, pokud by se míra faktického zatížení pozemku nezvýšila.

33. Judikatura k úpravám projektové dokumentace tento závěr dále podporuje. Podle rozsudku č. j. 6 As 206/2021 - 47, odst. [25] až [27], jsou dílčí zásahy do dokumentace přípustné, nejde-li o rozšíření předmětu žádosti ani o změnu, která její dosavadní obsah v podstatném rozsahu nahrazuje obsahem novým, a jsou-li zachována procesní práva ostatních účastníků. V odst. [34] až [36] uvedeného rozsudku zdejší soud současně odmítl mechanické opatřování nových stanovisek ke každé marginální či kosmetické změně. Tento rozsudek se netýkal přímo souhlasu podle § 184a (nýbrž potřeby souhlasu správního orgánu se změnou obsahu podání – rozšíření předmětu žádosti či její změny – dle § 41 odst. 8 správního řádu), a proto jej lze použít jen podpůrně. Přímější oporu pro zákaz extenzivního výkladu původního souhlasu poskytují rozsudky citované v předchozím odstavci.

34. Při určení hranice mezi nepodstatným rozvedením téhož záměru a kvalitativně novým zásahem není rozhodující jen kvantitativní rozsah změny. Z rozsudku zdejšího soudu ze dne 8. 6. 2016, č. j. 2 As 57/2016 - 56, vyplývá, že změna stavby, jíž dochází ke změně půdorysu stavby a jejího konstrukčního řešení, není nepodstatnou odchylkou od projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení, kterou by bylo možné projednat v kolaudačním řízení ve smyslu § 22 odst. 3 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Rozhodující je tedy povaha změněného prvku a její skutečný význam pro stavbu a pro práva dotčených osob.

35. Určité podpůrné vodítko, byť jde o odlišnou otázku, může představovat úprava dle § 118 odst. 7 stavebního zákona (problematika změny stavby před jejím dokončení), regulující „nepodstatné odchylky“ od „ověřené dokumentace nebo ověřené projektové dokumentace“. Toto ustanovení za nepodstatnou považuje jen odchylku, při níž se mimo jiné nemění půdorysný ani výškový rozsah stavby, nezasahuje se do nosných konstrukcí, nemění se vzhled ani způsob užívání a nejsou dotčena práva ostatních účastníků. Je však třeba připomenout, že rozsah souhlasu podle § 184a je samostatnou otázkou: jako příklad lze uvést, že i stavebnětechnicky malá změna může být významná, jestliže nově zasahuje do cizí konstrukce; naopak revize dokumentace v části, která způsob a rozsah užití vlastníkova pozemku nemění, nový souhlas vyžadovat nemusí.

36. Pro účely rozhodného § 184a stavebního zákona lze shrnout, že původní souhlas zůstává použitelný, jestliže novější dokumentace pouze dílčím způsobem opravuje, zpřesňuje nebo nepodstatně rozvíjí tentýž stavební záměr a nemění pro vlastníka právně významný způsob, rozsah nebo důsledky zásahu do jeho pozemku či stavby. Původní souhlas naopak nelze použít, mění-li se jeho předmět nebo podstatné charakteristiky zásahu, zejména dotčené pozemky či části stavby, umístění, půdorysný nebo výškový rozsah, účel, nosný a konstrukční systém, statické působení, založení, kotvení, odvodnění, bezpečnost nebo vzhled. Tato kritéria vycházejí ze vzájemného spojení závěrů rozsudků zdejšího soudu č. j. 3 As 236/2023 - 50, odst. [16] a [17], č. j. 2 As 244/2020 - 35, odst. [21] až [26], č. j. 2 As 57/2016 - 56 a č. j. 6 As 49/2015 - 41, části III.B a III.H. Pomocným, nikoli samostatně rozhodným hlediskem může být, zda by změna byla objektivně způsobilá ovlivnit rozhodnutí vlastníka, zda s takovým zásahem souhlasí.

37. Pro danou věc je třeba doplnit, že v řízení o dodatečném povolení musí být posouzena skutečně provedená nebo rozestavěná stavba a její odchylky od dříve zamýšlené či povolené podoby. Jestliže pozdější dokumentace poprvé přesně zachytí skutečné provedení, může tím vyjít najevo změna významná také pro rozsah dřívějšího souhlasu. Podle rozsudku zdejšího soudu ze dne 16. 8. 2017, č. j. 7 As 114/2017 - 92, odst. [20], se části stavby odchylující se od původního rozhodnutí podrobují v řízení o dodatečném povolení posouzení z hlediska všech zákonných požadavků; účastníci se přijetím původní podoby stavby nevzdali ochrany proti pozdějším změnám, zejména znamenají-li větší zásah do jejich právní sféry. Rozhodující proto není, kdy byla odchylka fyzicky provedena, ale zda stavba, která má být dodatečně povolena, spadá do objektivního rozsahu doloženého souhlasu.

38. Potřebný souhlas přitom může být nahrazen pravomocným rozsudkem podle § 161 odst. 3 o. s. ř. Podle § 155 odst. 1 o. s. ř. se obsah rozhodnutí ve věci samé vyslovuje ve výroku a podle § 159a odst. 1 a 3 o. s. ř. je právě výrok pravomocného rozsudku v rozsahu své závaznosti závazný také pro všechny orgány. Rozsudek tedy nenahrazuje neurčitou „vůli souhlasit“ v rozsahu, který by následně dotvořil správní orgán; nahrazuje konkrétní prohlášení vůle obsažené ve výroku.

39. Odůvodnění takového rozsudku lze využít k odstranění dílčích výkladových pochybností o významu výroku, nikoli k doplnění nebo změně výroku. Nejvyšší soud ve vztahu k vykonatelnosti exekučního titulu opakovaně vyslovil, že do výroku nelze doplňovat to, co výslovně neobsahuje, ani z něj vylučovat část, která v něm obsažena je (usnesení ze dne 4. 8. 2022, sp. zn. 20 Cdo 365/2022, odst. 8; rozsudek ze dne 26. 5. 2021, sp. zn. 32 Cdo 3915/2019, odst. 26 až 28; rozsudek ze dne 31. 10. 2022, sp. zn. 21 Cdo 1774/2022, odst. 25 až 27). Chybějící individualizaci předmětu ve výroku nelze zhojit jen tím, že se správné údaje nacházejí v odůvodnění (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2022, sp. zn. 24 Cdo 2917/2021).

40. Civilistická judikatura k rozsudkům nahrazujícím projev vůle vychází z toho, že soud nemůže měnit, doplňovat či upřesňovat podstatné náležitosti nahrazovaného jednání ani neurčité údaje napravovat výkladem (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2007, sp. zn. 33 Odo 1171/2005). Je vázán předmětem a obsahem požadovaného projevu a nemůže přiznat více ani něco jiného. Jiná slovní formulace výroku je přípustná jen tehdy, vyjadřuje-li obsahově tatáž práva a povinnosti; rozsudek vyvolá účinek podle § 161 odst. 3 pouze při dostatečné určitosti a při splnění hmotněprávních náležitostí zamýšleného úkonu (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2022, sp. zn. 26 Cdo 635/2021).

41. Z uvedeného plyne, že konkrétní úkon nemusí doslovně kopírovat slovosled soudního výroku, musí s ním však být obsahově totožný.

42. Pro výklad objektu nahrazeného souhlasu je v nynější věci klíčový shora specifikovaný civilní rozsudek. Ten ve výroku I. spojil nahrazený souhlas: (i) s konkrétními osobami; (ii) s konkrétním právním jednáním – podáním žádosti o dodatečné povolení stavby; (iii) s konkrétní opěrnou zdí, anglickým dvorkem a jimi dotčenými pozemky; a (iv) s dispoziční studií a projektovou dokumentací z roku 2007. Odkaz na tyto podklady je součástí soudního výroku, a proto jej nelze pominout jako bezvýznamnou okolnost.

43. Civilní rozsudek nenahradil obecný souhlas se všemi právními úkony spojenými se stavbou. Nahradil pouze souhlas s podáním označené žádosti. Správní orgány proto pochybily, pokud z něj dovozovaly právní základ též pro objednávky, pojištění či jiná navazující právní jednání. V tomto směru byl závěr krajského soudu zcela správný.

44. Civilní rozsudek současně výslovně uvedl, že při nahrazení projevu vůle žádnou obsahově novou vůli odpírající strany nevytváří; pouze nahrazuje chybějící akceptaci již obsahově jednoznačně projevené vůle, vyplývající z výsledků schůzí vlastníků bytových jednotek. V tomto rozsudku je konstatováno zjištění, že na schůzi vlastníků jednotek dne 20. 7. 2009 přítomní spoluvlastníci souhlasili s výstavbou nové opěrné zdi včetně odvodnění a s rozšířením anglického dvorku, vybrali zhotovitele a dohodli financování. Souhlas dvou tehdy nepřítomných spoluvlastníků dovodil z následných plateb týkajících se stavby a z hlasování na schůzi dne 15. 8. 2012.

45. Zápis ze dne 15. 8. 2012 se týkal již stojící nepovolené opěrné zdi. Vlastníci jednomyslně hlasovali pro postup, podle něhož v případě výzvy stavebního úřadu „k odstranění černé stavby opěrné zdi navrhujeme, abychom stavbu zlegalizovali, zakreslili, prověřili z hlediska závad – odvodnění, statika a následně stavbu zajistili tak, aby nemusela být odstraněna“. Tato okolnost může objasnit, proč civilní soud nahrazoval souhlas k dodatečnému povolení a co považoval za předmět dříve projevené vůle. Sama však neurčuje konkrétní později přijaté sanační řešení a nemůže nahradit souhlas s dokumentací z roku 2023, pokud by ta zachycovala kvalitativně jiný zásah do práv vlastníků.

46. Pro výklad a význam civilního rozsudku tak plyne následující: Výklad nesmí být formalisticky omezen na shodu data, autora a označení dokumentace, protože novější dokumentace může pouze přesněji zachycovat tentýž záměr. Nesmí však ani rozšířit výrok na stavbu, která se v právně významných prostorových, konstrukčních, statických či vlastnických parametrech od záměru podle dokumentace z roku 2007 odlišuje. Zvlášť významné je, že civilní soud podle odůvodnění řešil dohodu spoluvlastníků o konkrétním provedení významné změny společné věci. Rozsah nahrazené vůle proto nelze redukovat jen na stejné pozemky, přibližné umístění a obecný účel opěrné zdi.

47. Krajský soud správně vyšel z potřeby konkrétnosti souhlasu podle § 184a, ze závaznosti výroku civilního rozsudku a ze zákazu rozšířit jej na další právní jednání. Jeho právní posouzení však zůstalo neúplné. Z obecně konstatovaného rozdílu mezi dokumentací z roku 2007 a dokumentací z roku 2023 a z obecného konstatování o jiném použitém materiálu a technologii bez dalšího dovodil, že nahrazený souhlas nemůže novější dokumentaci pokrývat. Neoddělil pouhou změnu dokumentace od věcné změny záměru a konkrétně nevyhodnotil, zda zjištěné odchylky mění objekt a rozsah souhlasu.

48. Krajský soud měl nejprve přesně vymezit záměr, s nímž byl souhlas civilním rozsudkem spojen. Poté měl určit, co se mezi dokumentacemi a skutečným provedením změnilo, a nakonec posoudit, zda jde jen o technické rozvedení či sanaci téhož záměru, anebo o změnu právně významnou pro způsob a rozsah zásahu do společné věci. Teprve tento třetí krok umožňuje odpovědět, zda dokumentace z roku 2023 zůstává v mezích výroku civilního rozsudku.

49. Ze spisu, potažmo z příslušných dokumentací k dodatečně povolované stavbě přitom vyplývají konkrétní rozdíly, které nelze označit pouze obecnými pojmy „materiál“ a „technologie“. Původní dokumentace navrhovala opěrnou zeď tloušťky 500 mm z monolitického pohledového betonu C16/20 na základu šířky 1 000 mm a výšky 500 mm s konkrétním propojením základu a stěny výztuží. Skutečně provedená zeď měla spodních sedm řad z prefabrikovaných tvárnic, v této části původně tloušťku přibližně 400 mm, a horní část ze dvou řad tvárnic tloušťky 200 mm; svislá výztuž byla zjištěna uprostřed tvarovek. Diagnostické a statické posouzení z roku 2009 dospělo k závěru, že tehdejší provedení nevyhovuje ve spáře základu a zdi, mimo jiné kvůli nižší pevnosti betonu a nevhodnému umístění výztuže, a doporučilo sanaci.

50. Dokumentace z roku 2023 následně zachytila stěnu z tvárnic ztraceného bednění s vloženou výztuží a železobetonovou pojistnou konstrukcí tvaru L na rubové straně zdi, železobetonový základ, ochrannou hydroizolaci, kamennou rovnaninu a štěrkový zásyp, odvodnění paty zdi a další dokončovací prvky. Rozhodnutí správních orgánů výslovně povolila právě tuto podobu. Nejde tedy jen o rozdílné datum výkresů nebo záměnu obchodně rovnocenného výrobku; ve hře je změna konstrukčního systému, průřezu, výztuže, statického působení a doplnění sanačních prvků.

51. Tyto okolnosti mohou nasvědčovat tomu, že dokumentace z roku 2023 zachycuje věcně významnou úpravu záměru. U opěrné zdi je nosný a statický systém jednou z jejích určujících vlastností. Změna z monolitické stěny na konstrukci z tvárnic, která ve skutečném provedení staticky nevyhovovala a musela být doplněna pojistnou železobetonovou konstrukcí, se svou povahou blíží spíše změnám konstrukcí posuzovaným v rozsudku č. j. 2 As 57/2016 - 56 než kosmetickému doplnění dokumentace. Je tak třeba určit, zda výsledná sanovaná konstrukce představuje kvalitativně jiný zásah, nebo zda pouze napravuje provedení tak, aby funkčně a rozsahem odpovídalo „původnímu“ záměru, který byl specifikován v civilním rozsudku.

52. Proti závěru o jiném záměru naopak stojí shoda pozemků, základní trasy a umístění zdi, obdobný prostorový rozsah anglického dvorku a zachování hlavního účelu. Tyto znaky vylučují závěr, že jde o stavbu zcela nesouvisející s výrokem civilního rozsudku. Samy však nejsou dostačující, neboť stejný účel a přibližně stejné umístění mohou být zachovány i při kvalitativně odlišném konstrukčním zásahu do společné věci. Důležité je také hledisko povahy zásahu do práv ostatních vlastníků, respektive to, zda je tento zásah materiálně intenzivnější v případě stavby dle dokumentace z roku 2023 než dle dokumentace z roku 2007.

53. Krajský soud tedy obecně vzato mohl materiální hodnocení správních orgánů shledat nesprávným, měl však vysvětlit, co konkrétně se změnilo a proč je tato změna významná pro objekt nahrazeného souhlasu; ale neučinil tak. Stejně tak nemohl bez dalšího přijmout opačnou tezi žalovaného, že každá změna materiálu a technického řešení je pouhým detailem. Správné řešení vyžaduje konkrétní porovnání obou dokumentací.

54. Ani skutečnost, že dokumentace Ing. N. vznikla až po vydání civilního rozsudku, sama o sobě nerozhoduje. V řízení o dodatečném povolení se dokumentace běžně pořizuje k již uskutečněné stavbě. Rozhodující však je, zda novější dokumentace pouze věrně zachycuje a technicky rozvíjí záměr zahrnutý ve výroku civilního rozsudku, nebo zda vymezuje odlišnou podobu stavby, s níž nahrazený souhlas obsahově spojen nebyl.

55. Z hlediska § 161 odst. 3 o. s. ř. nelze případný rozdíl překlenout úvahou, že vlastníci v roce 2012 obecně chtěli zeď legalizovat a zajistit. Takový kontext napomáhá k dosažení konečného právního závěru, ale nelze na jeho základě dovodit souhlas s jakýmkoli budoucím konstrukčním řešením.

56. Nejvyšší správní soud shrnuje, že dosud neřešil skutkově totožnou otázku, zda souhlas nahrazený civilním rozsudkem a výslovně vztažený ke konkrétní projektové dokumentaci pokrývá také pozdější dokumentaci skutečného provedení stavby s odlišným konstrukčním a sanačním řešením. Jednotlivá východiska však z judikatury plynou. Souhlas podle § 184a stavebního zákona se musí vztahovat ke konkrétnímu stavebnímu záměru (rozsudek č. j. 9 As 189/2025 - 34, odst. [15] až [18]); změny dokumentace je třeba posuzovat podle jejich věcného významu, nikoli pouze podle formální odlišnosti listin (rozsudky NSS č. j. 6 As 49/2015 - 41, části III.B a III.H, a č. j. 6 As 206/2021 - 47, odst. [25] až [27] a [34] až [36]); dřívější souhlas či oprávnění však nelze rozšířit na jiný předmět nebo kvalitativně nový zásah (rozsudky č. j. 3 As 236/2023 - 50, odst. [16] a [17], a č. j. 2 As 244/2020 - 35, odst. [21] až [26]). Stěžovatelem zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové -pobočky v Pardubicích č. j. 52 A 12/2023 - 101 řešil především formu souhlasu, nikoli jeho věcný rozsah, proto není v tomto řízení relevantní.

57. Z uvedené správní i civilní judikatury neplyne opora ani pro závěr, že každá novější dokumentace automaticky vyžaduje nový souhlas, ani pro závěr, že původní souhlas zahrnuje všechny pozdější varianty stavby se stejným účelem a umístěním. Je třeba nejprve určit druh a objekt projevu vůle nahrazeného civilním rozsudkem, poté věcně porovnat záměr podle dokumentace z roku 2007 se stavbou povolovanou podle dokumentace z roku 2023 a nakonec posoudit, zda zjištěné rozdíly pouze technicky rozvíjejí tentýž záměr, nebo mění pro spoluvlastníky právně významný způsob či rozsah zásahu do společné věci. Odůvodnění civilního rozsudku a zápisy ze schůzí vlastníků mohou výrok objasnit, nikoli jej doplnit nebo rozšířit o další projev vůle.

58. Civilní rozsudek v projednávané věci výslovně spojil nahrazený souhlas s dokumentací z roku 2007, a tento prvek jeho výroku proto nelze pominout. Současně však není nezbytná absolutní totožnost jednotlivých listin. Dokumentace z roku 2023 může spadat do rozsahu nahrazeného souhlasu jen tehdy, zachycuje-li materiálně tentýž záměr; to nelze dovodit pouze ze shody účelu a přibližného umístění stavby. Krajský soud proto musí s ohledem na odůvodnění rozhodnutí žalovaného a obsah správního spisu posoudit také význam změny materiálu, konstrukčního a statického systému, průřezu a vyztužení zdi, založení, pojistné konstrukce a odvodnění, jakož i případné dopady těchto změn do práv spoluvlastníků. Nejvyšší správní soud výsledek tohoto posouzení nepředjímá.

59. Navíc je v další řízení třeba vzít v potaz, že v řízení o dodatečném povolení stavby nese stavebník důkazní břemeno ohledně splnění zákonných podmínek, včetně povinnosti předložit podklady předepsané k žádosti o stavební povolení (k tomu viz např. rozsudek tohoto soudu ze dne 13. 9. 2018, č. j. 5 As 53/2017 - 71, zejména odst. [32], a rozsudek ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 69/2011 - 176, č. 2418/2011 Sb. NSS).

60. Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek je přezkoumatelný, avšak spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Krajský soud z konkrétní vazby civilního výroku na dokumentaci z roku 2007 a z obecně popsané změny technologie dovodil bez materiálního porovnání, že souhlas nemůže pokrývat dokumentaci z roku 2023. Nezohlednil přitom, že samotná změna dokumentace ještě nemusí znamenat změnu objektu souhlasu, současně však nelze původní souhlas rozšířit na kvalitativně jiný konstrukční zásah. Jeho právní závěr proto vychází z neúplného hodnocení věci podle § 184a stavebního zákona a § 161 odst. 3 o. s. ř., a to ve světle důvodů uváděných v rozhodnutí žalovaného. Krajský soud tedy v dalším řízení zhodnotí, zda závěr správních orgánů o materiální totožnosti záměru má dostatečnou oporu ve správním spise. Nejvyšší správní soud tím ovšem, jak již uvedl, nijak nepředjímá další věcné hodnocení sporu ze strany krajského soudu.

61. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajský soud je právním názorem vysloveným v tomto rozsudku vázán (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).

Poučení

Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 7. srpna 2026 JUDr. Tomáš Rychlý předseda senátu