22 As 255/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobce: J. K., zastoupen JUDr. Janem Brožem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Rezidence na Úbočí s. r. o., IČO 195 66 506, se sídlem Korunní 1208/74, Praha 10, zastoupena JUDr. Borisem Vacou, advokátem se sídlem Dlouhá 705/16, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 6. 2025, sp. zn. S-MHMP 135618/2025/STR, čj. MHMP 631976/2025, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2025, čj. 11 A 92/2025-51, takto:

Výrok

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2025, čj. 11 A 92/2025-51, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku řešil otázku, zda vadu řízení před správním orgánem prvního stupně spočívající ve vydání stavebního povolení na základě v té době nepravomocného územního rozhodnutí lze zhojit v odvolacím řízení, jestliže územní rozhodnutí v době rozhodování odvolacího orgánu bylo opět pravomocné dle tehdy účinného zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále „stavební zákon“). Současně soud posuzoval vztah mezi § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“), a § 112 stavebního zákona a s tím související námitky.

2. Úřad městské části Praha 8, odbor územního rozvoje a výstavby (dále „stavební úřad“), vydal dne 4. 5. 2021, čj. MCP8 331658/2020, rozhodnutí o umístění stavby bytového domu (dále „územní rozhodnutí“). Žalovaný územní rozhodnutí v odvolacím řízení částečně změnil. Ve zbytku odvolání zamítl a územní rozhodnutí potvrdil. Takto změněné územní rozhodnutí nabylo právní moci. Městský soud v Praze následně rozhodnutí žalovaného rozsudkem z 14. 11. 2023, čj. 14 A 97/2023-99, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Územní rozhodnutí od tohoto okamžiku nebylo v právní moci.

3. Následně bylo dne 12. 4. 2024 na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení zahájeno řízení o vydání stavebního povolení pro výše uvedený záměr bytového domu. Dne 30. 9. 2024 stavební úřad stavební záměr povolil, ačkoli územní rozhodnutí nebylo v té době v právní moci. Proti tomuto stavebnímu povolení podal žalobce odvolání. Předtím, než žalovaný přistoupil k rozhodnutí o tomto odvolání, zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem z 16. 4. 2025, čj. 2 As 364/2023-103, rozsudek Městského soudu v Praze čj. 14 A 97/2023-99. Územní rozhodnutí díky tomu znovu nabylo právní moci. Žalovaný tedy v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání a stavební povolení potvrdil, neboť ke dni jeho rozhodování již bylo územní rozhodnutí pravomocné.

4. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu. Městský soud v Praze žalobě vyhověl a v záhlaví uvedeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

5. Nejvyšší správní soud pro úplnost doplňuje, že městský soud rozsudkem z 10. 9. 2025, čj. 14 A 97/2023-175, rozhodnutí žalovaného vydané v územním řízení opětovně zrušil. Proti tomuto rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, která je u Nejvyššího správního soudu projednávána pod sp. zn. 2 As 215/2025. Doposud o ní nebylo rozhodnuto. Otázka zákonnosti územního rozhodnutí tedy s konečnou platností prozatím nebyla vyřešena.

II. Rozsudek městského soudu

6. Městský soud uvedl, že dle § 110 odst. 2 písm. b) stavebního zákona musí být územní rozhodnutí připojené k žádosti o povolení stavby pravomocné v době zahájení stavebního řízení. Má-li být stavba povolena, musí územní rozhodnutí být vydané, platné a účinné po celou dobu řízení o podané žádosti o povolení stavby. Pokud k žádosti o stavební povolení nebylo připojeno pravomocné územnímu rozhodnutí, stavební úřad neměl řízení vůbec zahájit anebo je měl přerušit. Pokud stavební úřad zahájil řízení bez pravomocného územního rozhodnutí, může být řízení zatížené vadou.

7. V projednávané věci bylo stavební povolení vydáno na podkladě nepravomocného územního rozhodnutí. Z toho důvodu bylo celé řízení zatíženo vadou, která mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Tuto vadu nebylo možné zhojit tím, že žalovaný vydal své rozhodnutí v časovém intervalu, v němž bylo územní rozhodnutí v právní moci. Takový postup byl účelový a popírající smysl a účel právní úpravy.

8. Městský soud se dále neztotožnil se závěrem žalovaného, že § 112 stavebního zákona představuje lex specialis k § 36 odst. 3 správního řádu. Městský soud uvedl, že každé ustanovení upravuje odlišnou situaci. Smyslem § 36 odst. 3 správního řádu je seznámení účastníků s podklady pro rozhodnutí v čase před jeho vydáním. Naproti tomu § 112 odst. 2 stavebního zákona omezuje účastníka řízení v jeho právu navrhovat důkazy v řízení a vyjadřovat se. Podle městského soudu stavební úřad a později žalovaný v řízení nepostupovali v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu a žalobci nedali možnost vyjádřit se ke shromážděným podkladům rozhodnutí. Městský soud však dospěl k závěru, že tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu, neboť v řízení před stavebním úřadem byl po vydání oznámení o zahájení řízení správní spis doplněn toliko o podání předložené žalobcem. Během odvolacího řízení pak bylo založeno vyjádření osob zúčastněných na řízení, které se však ztotožnily s návrhem žalobce. Neseznámení žalobce s těmito podklady nemohlo mít na zákonnost rozhodnutí vliv. Do odvolacího spisu nicméně nebyla založena kopie stejnopisu rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 2 As 364/2023- 103, z něhož žalovaný prokazatelně vycházel a který znamenal změnu skutkového a právního stavu, který byl rozhodný pro vydání rozhodnutí žalovaného. Takový skutkový a právní stav ovšem neměl ve spisovém materiále oporu. Tuto okolnost považoval městský soud za důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného i bez nařízení jednání dle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

9. Nedodržení lhůty k vydání rozhodnutí žalovaným nepovažoval městský soud za důvod pro závěr o nezákonnosti rozhodnutí žalovaného.

III. Obsah kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení a vyjádření žalovaného Kasační stížnost

10. Osoba zúčastněná na řízení (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž navrhla jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.

11. Stěžovatelka namítla, že městský soud nezohlednil, že prvostupňové řízení a odvolací řízení tvoří jeden celek. Existovalo-li pravomocné územní rozhodnutí v době vydání rozhodnutí žalovaného, byla vada řízení, jíž se dopustil stavební úřad, zhojena. Žalovaný byl povinen vycházet ze skutkového a právního stavu účinného v době vydání svého rozhodnutí. Žalobci muselo být zřejmé, že zrušení rozsudku městského soudu vydaného ve věci územního rozhodnutí znamená obnovení právní moci územního rozhodnutí.

12. Městský soud dále pochybil, pokud uzavřel, že § 112 stavebního zákona nepředstavuje lex specialis vůči § 36 odst. 3 správního řádu. Správní řád se totiž podle § 192 odst. 1 stavebního zákona použije pouze subsidiárně. Stěžovatelka současně uvedla, že žalobce v žalobě netvrdil, že by došlo k doplnění podkladů pro rozhodnutí, s nimiž by nebyl před vydáním rozhodnutí žalovaného seznámen. K porušení jeho procesních práv tedy nemohlo dojít. Stěžovatelka rovněž nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle něhož žalovaný při svém rozhodování vyšel ze skutečností, které nebyly součástí správního spisu. Žalobce byl účastníkem řízení před Nejvyšším správním soudem sp. zn. 2 As 364/2023. Rozsudek Nejvyššího správního soudu mu proto byl doručen a byl mu tedy znám. Stěžovatelka rovněž obecně zpochybnila skutečnost, že by rozsudek městského soudu nebyl obsažen ve spise.

13. V poslední námitce stěžovatelka uvedla, že odůvodnění rozsudku městského soudu je založeno na technických úvahách, ačkoli soud nedisponuje zvláštní odbornou způsobilostí k jejich posouzení. Povaha věci zjevně vyžadovala ustanovení znalce. Tím, že soud sám hodnotil odborné otázky, zatížil své rozhodnutí vadou nezákonnosti. V odůvodnění rozsudku navíc chybí vysvětlení, z jakých důkazů městský soud technické závěry vyvodil. V tomto ohledu je jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Vyjádření žalovaného

14. Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s kasační stížností. Dle jeho názoru nebyla překážkou pro vydání stavebního povolení skutečnost, že územní rozhodnutí nabylo právní moci až v odvolacím řízení. Obě řízení tvoří jeden celek. Žalobci nic nebránilo, aby vznesl konkrétní námitky proti povolované stavbě, neboť právní zástupce si musel být vědom, že se zrušením rozsudku čj. 14 A 97/2023-99 dojde k nabytí právní moci územního rozhodnutí. Žalovaný se ztotožnil také s námitkami k § 36 odst. 3 správního řádu. Replika stěžovatelky

15. Stěžovatelka dále Nejvyššímu správnímu soudu zaslala přípis k založení závazného stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj. To dle jejího názoru doplnilo skutečnosti, pro které bylo rozhodnutí žalovaného přezkoumávající územní rozhodnutí zrušeno.

IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

16. Kasační stížnost je důvodná. IV.A: Zákonnost vydání stavebního povolení

17. Podstatou této námitky je otázka, zda vadu spočívající ve vydání stavebního povolení na podkladě nepravomocného územního rozhodnutí lze zhojit v odvolacím řízení, a to v důsledku opětovně nabyté právní moci územního rozhodnutí.

18. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že územní rozhodnutí, které je podle § 110 odst. 2 písm. b) stavebního zákona podkladem pro rozhodnutí o stavebním povolení musí být pravomocné. Stavební úřad tedy pochybil, vydal-li stavební povolení v době, kdy územní rozhodnutí nebylo pravomocné. Nelze však odhlédnout od skutečnosti, že správní řízení vedené v prvním a druhém stupni tvoří jeden celek. Ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že je-li vada prvostupňového řízení zhojena v řízení odvolacím, není správní řízení jako celek zatíženo vadou, která by způsobovala nezákonnost v něm vydaného rozhodnutí. (rozsudky NSS z 20. 7. 2023, čj. 1 As 34/2023-55, bod 31, z 6. 8. 2025, čj. 6 As 32/2025-26, bod 14).

19. Městský soud také nezohlednil, že žalovaný je v odvolacím řízení vázán skutkovým a právním stavem existujícím v době vydání jeho rozhodnutí. Žalovaný musí vycházet ze skutečností, které byly v této době řádně a v potřebném rozsahu zjištěny (rozsudek NSS z 18. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-5, body 36 a 37). Městský soud nezohlednil ani závěry judikatury, podle nichž zrušením rušícího rozsudku krajského soudu dochází k obživnutí těch rozhodnutí, která byla nezákonným rozsudkem krajského soudu v daném soudním řízení zrušena, přičemž pravidelně se bude jednat o rozhodnutí o odvolání (rozsudek NSS z 31. 8. 2022, čj. 2 Afs 378/2020-64, bod 34).

20. Vyjde-li Nejvyšší správní soud z výše uvedených závěrů judikatury, musí konstatovat, že žalovaný v době vydání svého rozhodnutí oprávněně vycházel z existence pravomocného územního rozhodnutí, které představovalo zákonem vyžadovaný podklad pro vydání stavebního povolení. Postup žalovaného proto nelze považovat za nezákonný, tímto postupem naopak byla zhojena vada, které se dopustil stavební úřad. V době vydání svého rozhodnutí neměl žalovaný žádný rozumný důvod předpokládat, že územní rozhodnutí bude následně znovu zrušeno. Závěr městského soudu, který konstatoval, že tuto vadu nelze v odvolacím řízení zhojit, proto neobstojí.

IV. B: Porušení procesních práv žalobce

21. K námitce stran vztahu § 112 stavebního zákona a § 36 odst. 3 správního řádu Nejvyšší správní soud uvádí, že tato ustanovení upravují dva zcela odlišné procesní instituty. Dle § 36 odst. 3 správního řádu [n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí […]. Účelem § 36 odst. 3 správního řádu je dát účastníkovi řízení možnost seznámit se s obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován (rozsudek NSS z 26. 2. 2010, čj. 8 Afs 21/2009-243, č. 2073/2010 Sb. NSS). Právo účastníka řízení vyjádřit se k podkladům rozhodnutí představuje jedno ze základních procesních práv ve správním řízení, které je současně zárukou ústavního práva vyjádřit se ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (rozsudek NSS z 13. 11. 2014, čj. 9 As 42/2014-35, bod 21).

22. Vedle toho ustanovení § 112 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že [s]tavební úřad oznámí účastníkům řízení, kteří jsou mu známi, a dotčeným orgánům zahájení stavebního řízení nejméně 10 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je-li to účelné. Zároveň upozorní dotčené orgány a účastníky řízení, že závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy mohou uplatnit nejpozději při ústním jednání, jinak že k nim nebude přihlédnuto. […]. Ustanovení § 112 odst. 2 dále stanoví, že [o]d ohledání na místě, popřípadě i od ústního jednání může stavební úřad upustit, jsou-li mu dobře známy poměry staveniště a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby a stanovení podmínek k jejímu provádění. Upustí-li od ústního jednání, určí lhůtu, která nesmí být kratší než 10 dnů, do kdy mohou dotčené orgány uplatnit závazná stanoviska a účastníci řízení své námitky, popřípadě důkazy. Zároveň je upozorní, že k později uplatněným závazným stanoviskům, námitkám, popřípadě důkazům nebude přihlédnuto.

23. Tato ustanovení upravují koncentraci stavebního řízení, jež ukládá účastníkům (a případně i jiným subjektům řízení) předkládat správnímu orgánu důkazy i jiné podklady rozhodnutí v rámci konkrétního časového úseku, který se v případě stavebního zákona váže na ústní jednání ve věci. Jedním z cílů tohoto ustanovení je zrychlení průběhu řízení. Stěžovatelka má pravdu, že toto ustanovení je speciální úpravou k ustanovením ve správním řádu, jedná se však o lex specialis k § 36 odst. 1 správního řádu, a nikoliv k § 36 odst. 3 správního řádu. Podle obecné procesní úpravy plynoucí z § 36 odst. 1 správního řádu jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Touto jinou právní úpravou je právě § 112 stavebního zákona, který určuje okamžik, do kterého lze v řízení uplatnit závazná stanoviska, námitky a jiné důkazy. Obecné závěry městského soudu učiněné ohledně vztahu uvedených ustanovení jsou tedy správné. Povinnost správních orgánů dát účastníkům možnost vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí tedy platí i ve stavebním řízení, protože žádná speciální úprava nestanoví jinak.

24. Tuto povinnost může správní orgán splnit už v rámci oznámení o zahájení řízení (rozsudek z 12. 11. 2019, čj. 1 As 322/2018-25, bod 25). V této fázi učiněné poučení o tom, že účastník řízení bude mít možnost například u ústního jednání uplatnit svá procesní práva, mimo jiné také právo vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí, bude dostatečné, nejsou-li po tomto úkonu do spisu doplňovány žádné další podklady. Ani tímto způsobem však stavební úřad nepostupoval.

25. Z oznámení o zahájení řízení z 21. 6. 2024, jež bylo žalobci doručeno, nevyplývala možnost uplatnit procesní práva dle § 36 odst. 3 správního řádu. Oznámení obsahovalo pouze odkaz na § 112 odst. 2 stavebního zákona. Žádné jiné poučení ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu nenásledovalo. Jestliže stavební úřad za této situace ve věci rozhodl, zatížil řízení procesní vadou. Obdobného pochybení se dopustil rovněž žalovaný v odvolacím řízení. Městský soud nicméně z toho důvodu rozhodnutí žalovaného nezrušil. Vlivem této vady na zákonnost rozhodnutí žalovaného se proto nezabýval ani Nejvyšší správní soud.

26. Městský soud ve skutečnosti opřel zrušení rozhodnutí žalovaného o to, že žalovaný vycházel ze skutečností, které nemají oporu ve správním spise (konkrétně ze zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 364/2023-103). Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou, zda rozhodnutí žalovaného taktovou vadou trpí a zda tato vada řízení měla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.

27. Součástí odvolacího spisu, který byl předložen Nejvyššímu správnímu soudu, je i kopie stejnopisu rozsudku čj. 2 As 364/2023-103, ačkoliv tento rozsudek není rejstříkově zaevidován v rámci spisového přehledu a ani na něm není zaznačeno číslo listu. Nejvyšší správní soud má proto pochybnosti o tom, jak a kdy se tento rozsudek do spisu žalovaného dostal, a to s ohledem na judikaturně aprobovaný závěr, že s obsahem spisu není možné svévolně a účelově manipulovat (rozsudek NSS z 30. 3. 2023, čj. 8 As 203/2020-168, bod 49). Nejvyšší správní soud tedy vycházel z toho, že stejnopis tohoto rozsudku součástí odvolacího spisu v době vydání jeho rozhodnutí nebyl. Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda okolnost, že žalovaný vycházel ze skutečností, které nemají oporu ve správním spise (konkrétně ze zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 364/2023-103), založila podstatnou vadu řízení, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. Tento závěr učinil městský soud v bodě 60 rozsudku. Nejvyšší správní soud se s ním však neztotožňuje. Žalobce totiž vystupoval v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 364/2023 ve stejném procesním postavení jako v nyní projednávané věci a rozsudek čj. 2 As 364/2023-103 mu byl doručen 22. 4. 2025. Tyto skutečnosti jsou Nejvyššímu správnímu soudu známy z úřední činnosti. Pokud bylo rozhodnutí žalovaného vydáno až 1. 6. 2025, věděl žalobce jako účastník řízení o změně skutkového stavu věci. Na tuto situaci mohl v rámci odvolacího řízení i argumentačně reagovat.

28. K námitce stěžovatelky, podle níž městský soud vystavěl své závěry převážně na technických úvahách, aniž by disponoval odpovídajícími odbornými znalostmi, a současně neoznačil konkrétní důkazy, z nichž by tyto technické závěry vyplývaly, Nejvyšší správní soud uvádí následující. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že aby byla kasační argumentace přípustná, musí stěžovatel na rozhodnutí krajského soudu reagovat a konkrétně a kvalifikovaným způsobem zpochybňovat jeho závěry. Nereaguje-li na ně dostatečně tak, aby Nejvyšší správní soud mohl posoudit jejich správnost, je kasační námitka nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s. Rozsudek městského soudu není postaven na žádných technických úvahách, uvedené námitky proto na argumentaci městského soudu nijak nereagují. Naopak se s nimi zcela míjí. Tyto námitky jsou proto nepřípustné.

29. Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že si je vědom doposud neskončeného řízení vedeného pod sp. zn. 2 As 215/2025, ve kterém je přezkoumáván rozsudek městského soudu z 10. 9. 2025, čj. 14 A 97/2023-175, kterým bylo později znovu zrušeno rozhodnutí žalovaného, jímž částečně změnil územní rozhodnutí a ve zbytku odvolání žalobce zamítl a územní rozhodnutí potvrdil. Protože ale městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, jímž zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil stavební povolení, pročež kasační stížnost v nyní projednávané věci podala osoba zúčastněná na řízení, a Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu ruší, řízení před správními soudy tímto nekončí. Nenastala tedy situace, v níž by s ohledem na závěry rozsudku rozšířeného senátu z 28. 1. 2025, čj. 6 Afs 292/2018-39, č. 4668/2025 Sb. NSS, body 64 a především 65, bylo třeba vyčkat na konečný výsledek soudního přezkumu podmiňujícího rozhodnutí. Žalobci podle závěrů odkazovaného rozsudku rozšířeného senátu nic nebrání v tom, aby v dalším řízení před krajským (městským) soudem nově namítl, že bylo podmiňující rozhodnutí zrušeno či změněno, nebo aby soudu sdělil, že k jeho zrušení může dojít v jiném (soudním) řízení. V nynější věci ostatně žalobce již v doplnění žaloby městský soud upozornil, že by měl být zohledněn i výsledek soudního řízení, jehož předmětem je přezkum územního rozhodnutí.

V. Závěr a náklady řízení

30. Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

31. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s § 110 odst. 3 větou první s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně 10. srpna 2026 Jitka Zavřelová předsedkyně senátu