22 As 78/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Jitky Zavřelové a Jana Kratochvíla v právní věci navrhovatele: RNDr. M. M., zastoupený Mgr. Ondřejem Malovcem, advokátem se sídlem Náměstí Přemyslovců 15, Nymburk, proti odpůrci: Obec Záchlumí, se sídlem Záchlumí 98, Záchlumí, o zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 4 Územního plánu Záchlumí, vydaného Zastupitelstvem obce Záchlumí usnesením č. Z 33/7 ze dne 24. 9. 2025, o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 4. 3. 2026, čj. 52 A 72/2025-135, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 4. 3. 2026, čj. 52 A 72/2025-135, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V záhlaví označeným rozsudkem krajský soud zamítl návrh, kterým se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 4 územního plánu Záchlumí, vydané usnesením Zastupitelstva obce Záchlumí č. Z 33/7 ze dne 24. 9. 2025 (dále též „změna č. 4“ nebo „OOP“) podle § 104 odst. 2 ve spojení s § 11 odst. 5 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona (dále též „stavební zákon“).

2. Navrhovatel podal v rámci pořizování změny návrh na úpravu funkčního určení pozemku parc. č. XA a z něj odděleného pozemku parc. č. XB v k. ú. L (dále též „dotčené pozemky“) tak, aby nebyly nadále vedeny jako plochy sídelní zeleně, nýbrž jako plochy rekreace umožňující umístění rekreačního objektu (chaty). Návrhu nebylo vyhověno zejména s poukazem na dotčení záplavovým územím Q100 a ochranu zemědělského půdního fondu (ZPF).

3. Krajský soud považoval nevymezení nové zastavitelné plochy na dotčených pozemcích za založené na racionálních územně plánovacích důvodech. Za dostatečný důvod považoval již samotnou existenci záplavového území, k čemuž odkázal na Politiku územního rozvoje České republiky a Zásady územního rozvoje Pardubického kraje, které vycházejí ze zásady předběžné opatrnosti a obecně nepředpokládají vymezování nových zastavitelných ploch v záplavových územích. Dále poukázal na to, že pozemek parc. č. XA tvoří trvalý travní porost zařazený do II. třídy ochrany ZPF. Důvodnými neshledal ani námitky týkající se proporcionality zvoleného řešení. Dospěl k závěru, že sledovaný cíl, spočívající v prevenci výstavby v záplavovém území a ochraně půdy, je legitimní, zvolené řešení odpovídá veřejnému zájmu a nepředstavuje nepřiměřený zásah do vlastnického práva navrhovatele, neboť dosavadní způsob využití pozemků nemění. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.

II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce

4. Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost opírající se o důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Podle stěžovatele jsou závěry krajského soudu nepřezkoumatelné a nesprávné. Krajský soud založil zamítnutí návrhu zejména na dotčení pozemků záplavovým územím a na potřebě ochrany zemědělského půdního fondu. Poukázal také na výskyt zeleně na pozemku parc. č. XA. Podle stěžovatele však nezohlednil konkrétní skutečnosti a podklady, jimiž tyto důvody zpochybňoval. Pokud jde o ochranu zemědělského půdního fondu, stěžovatel poukázal na pedologický průzkum lokality a údaje z eKatalogu BPEJ spravovaného Výzkumným ústavem meliorací a ochrany půdy, z nichž dovozoval, že se v dané lokalitě nevyskytuje kvalitní produkční půda. Zdůraznil také, že rekreační objekt neměl být umístěn na pozemku parc. č. XA, nýbrž na pozemku parc. č. XB, který byl z pozemku parc. č. XA oddělen a je v katastru nemovitostí evidován jako ostatní plocha. Poukázal rovněž na předchozí odnětí příslušné části půdy ze ZPF. Krajský soud se proto podle stěžovatele nemohl omezit na hodnocení vlastností a stupně ochrany pozemku parc. č. XA, aniž se dostatečně zabýval odlišnými poměry pozemku parc. č. XB. Stěžovatel nesouhlasil ani se závěry krajského soudu týkajícími se záplavového území. Tvrdil, že záplavové území Q100 zasahuje pouze okraj pozemku parc. č. XA, zatímco pozemek parc. č. XB leží zcela mimo ně. Krajský soud se podle něj nevypořádal ani s argumentací, že dotčené pozemky neleží v aktivní zóně záplavového území a že samotná existence záplavového území mimo jeho aktivní zónu nepředstavuje absolutní překážku výstavby. V této souvislosti stěžovatel poukázal na stanovisko Povodí Labe, státního podniku, které podle něj připouštělo umístění staveb i v záplavovém území Q100 při splnění stanovených technických podmínek. Krajský soud se však tímto stanoviskem nezabýval. Krajský soud podle stěžovatele nevypořádal ani jeho tvrzení, že se na pozemku parc. č. XA nenachází vzrostlá zeleň a že pozemek příležitostně slouží jako manipulační a nájezdová plocha pro techniku Povodí Labe. Bez odpovědi ponechal rovněž námitky uplatněné v doplnění návrhu. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a současně sám zrušil napadené opatření obecné povahy.

5. Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Ztotožnil se se závěry krajského soudu, zdůraznil, že na zařazení pozemků do určité funkční plochy není právní nárok, a připomněl, že důvody nevyhovění návrhu navrhovatele jsou podrobně vyloženy již v napadeném opatření obecné povahy. Současně zopakoval, že případné odnětí části pozemků navrhovatele ze zemědělského půdního fondu sledovalo účel manipulační a parkovací plochy, nikoli výstavbu rekreačního objektu.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

6. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

7. Kasační stížnost je důvodná.

8. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami mířícími na nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal soud za prokázaný a jak posoudil skutečnosti mající pro věc zásadní význam. Pokud rozhodnutí soudu v odůvodnění nereflektuje námitky a zásadní argumentaci, o kterou se žaloba (návrh) opírá, má to za následek jeho nepřezkoumatelnost (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, ze dne 1. 6. 2005, čj. 2 Azs 391/2004-62, ze dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008-75).

9. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že se krajský soud řádně nevypořádal se všemi návrhovými body. Na některé podstatné námitky nereagoval vůbec, jiné vypořádal pouze obecně, aniž dostatečně vysvětlil, proč konkrétní argumentace stěžovatele nemůže jeho závěry zpochybnit. Argumentace stěžovatele přitom nebyla koncipována obecným způsobem. Stěžovatel poukazoval na konkrétní skutečnosti, které krajský soud při posouzení nevzal v úvahu. Námitky stěžovatele tak byly formulovány zcela konkrétně a jednoznačně a bylo na krajském soudu, aby je takto vypořádal, k čemuž však nedošlo (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, ze dne 1. 6. 2005, čj. 2 Azs 391/2004-62, ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73 aj.).

10. Předně se krajský soud řádně nezabýval námitkami, kterými stěžovatel napadal proces pořizování změny územního plánu, resp. odmítnutí jeho návrhu na změnu funkčního využití předmětných pozemků.

11. Ze spisové dokumentace vyplývá, že stěžovatel podal v rámci projednávané změny územního plánu návrh na úpravu funkčního určení dotčených pozemků z plochy ZS – sídelní zeleň – soukromá a vyhrazená na plochu zastavitelnou RI – rekreace rodinná pro stavbu rekreační chaty tak, aby funkční využití plochy bylo shodné jako u sousedních pozemků v dané lokalitě. Tento návrh byl připraven ve spolupráci s odpůrcem a dne 29. 5. 2024 byl schválen usnesením zastupitelstva odpůrce č. Z 20/7. Následně však pořizovatel návrhu nevyhověl s tím, že se pozemek parc. č. XA nachází ve vysokém stupni ochrany ZPF a leží v záplavovém území. Stěžovatel podal dne 2. 4. 2025 připomínky, v nichž namítal, že pozemek parc. č. XA neleží v aktivní zóně záplavového území, je chráněn protipovodňovým valem a záplavové území Q100 jej zasahuje pouze okrajově. Dále namítal, že tvrzení o potřebě chránit vysoce kvalitní půdu neodpovídá skutečným poměrům lokality. Poukázal také na oddělení pozemku parc. č. XB a na odnětí příslušné části půdy ze ZPF. Uvedl rovněž, že mezi řekou a komunikací se v sousedství nacházejí rekreační objekty a že se na pozemku parc. č. XA nenachází tvrzená vzrostlá zeleň. Připomínkám stěžovatele pořizovatel nevyhověl. Podle pořizovatele se pozemky nacházejí ve vysokém stupni ochrany ZPF, respektive pozemek parc. č. XA je veden ve II. třídě ochrany ZPF, a je proto nutné půdu chránit. Dodal, že nadřazená územně plánovací dokumentace umožňuje vymezovat zastavitelné plochy v záplavových územích jen ve zcela výjimečných odůvodněných případech.

12. Ze spisové dokumentace dále vyplývá, že stěžovatel podal ke krajskému soudu návrh na zrušení OOP. V návrhu, resp. v doplnění uplatnil řadu konkrétních tvrzení. Mimo jiné uvedl, že z pozemku parc. č. XA byl oddělen pozemek parc. č. XB, přičemž příslušná část půdy byla odňata ze ZPF. Na pozemku parc. č. XA se podle něj nevyskytovala a nevyskytuje vzrostlá zeleň. Pozemek parc. č. XA podle něj neleží celý v záplavovém území, neboť záplavové území Q100 zasahuje pouze jeho část. Pozemek parc. č. XB má podle stěžovatele ležet mimo záplavové území. Ani dotčení části pozemku parc. č. XA záplavovým územím však podle stěžovatele nebrání stavbě rekreační chaty. V této souvislosti stěžovatel odkázal na stanovisko Povodí Labe, státního podniku, ze dne 8. 4. 2025, čj. PLa/2025/010392, v němž bylo doporučeno plánované objekty v dané lokalitě umístit mimo stanovenou hranici Q100. Podle stěžovatele toto stanovisko současně připouštělo umístění objektů v záplavovém území Q100 při splnění vymezených podmínek, zejména pokud by objekty nebyly podsklepené, jejich části pod úrovní hladiny Q100 byly zhotoveny z materiálů odolávajících dlouhodobému působení vody a podlahy obytných místností byly umístěny nad hladinou Q100.

13. Krajský soud se s touto argumentací nevypořádal v potřebné míře konkrétnosti. Uvedl, že dotčené pozemky jsou částečně umístěny v záplavovém území a že Politika územního rozvoje České republiky a Zásady územního rozvoje Pardubického kraje vycházejí ze zásady předběžné opatrnosti a obsahují požadavky omezující vymezování nových zastavitelných ploch v záplavových územích. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje význam těchto cílů a úkolů územního plánování. Stěžovatel však namítal, že pozemek parc. č. XB leží zcela mimo záplavové území a pozemek parc. č. XA je jím dotčen pouze okrajově. Krajský soud na tuto argumentaci konkrétně nereagoval a samostatně neobjasnil poměry každého z dotčených pozemků. Krajský soud se rovněž nezabýval významem tvrzení, že dotčené pozemky leží mimo aktivní zónu záplavového území, v níž jsou stavby až na zákonné výjimky zakázány (§ 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů), resp. že převážná část dotčených pozemků má ležet mimo záplavové území Q100. Současně nijak nereflektoval stěžovatelem akcentované stanovisko Povodí Labe, státního podniku, podle něhož lze v dané lokalitě za splnění stanovených podmínek umístit objekty i v záplavovém území Q100.

14. Za dostatečné pak nelze shledat ani odůvodnění krajského soudu týkající se nutnosti ochrany zemědělského půdního fondu v dotčené oblasti. Krajský soud pouze obecně uvedl, že nevyhovění návrhu stěžovatele bylo vedeno legitimním cílem, a to v duchu zásady předběžné prevence a současně ochranou krajiny, konkrétně půdy. Tuto obecnou argumentaci však krajský soud vztahuje výhradně k pozemku parc. č. XA, aniž by reflektoval, že z tohoto pozemku byl oddělen pozemek parc. č. XB (rozhodnutím Městského úřadu Žamberk ze dne 5. 11. 2024, čj. R/2024/40621/3), čemuž předcházel souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu na části pozemku parc. č. XA (rozhodnutí Městského úřadu Žamberk ze dne 12. 6. 2024, čj. MUZBK-27583/2024/ZPZE-6/DIVJ/ZEM-S.067). Pokud pak krajský soud dodává, že pozemek parc. č. XA je trvalým travním porostem s vysokou ochranou půdy (dle BPEJ v II. třídě ochrany), přehlíží, že stěžovatel již v připomínkách podaných v procesu pořizování územního plánu namítal, že pro stavbu byl oddělen pozemek parc. č. XB, který je evidován jako ostatní plocha bez evidované BPEJ, tedy nikoli jako trvalý travní porost jako v případě pozemku parc. č. XA. Krajský soud se přitom nezabýval ani argumentací stěžovatele založenou na jím předloženém pedologickém průzkumu a na údajích z eKatalogu BPEJ spravovaného Výzkumným ústavem meliorací a ochrany půdy. Stěžovatel z těchto podkladů dovozoval, že půda na pozemku parc. č. XA není vysoce produkční; v eKatalogu je označena jako velmi málo produkční půda. Dostatečně nevypořádal krajský soud ani námitku stěžovatele, že se na pozemku parc. č. XA vzrostlá zeleň nevyskytovala a nevyskytuje, přičemž pozemek příležitostně slouží jako manipulační a nájezdová plocha pro Povodí Labe.

15. Lze dodat, že krajský soud se v napadeném rozsudku nevyjádřil k námitkám stěžovatele uplatněným v doplnění návrhu ze dne 12. 12. 2025. Stěžovatel namítal formální vady veřejné vyhlášky, kterou bylo oznámeno vydání změny územního plánu, a sice že veřejná vyhláška odkazuje na neexistující zveřejnění změny č. 4 a že oznámení o vydání OOP neobsahuje poučení účastníků. Z napadeného rozsudku není patrné, zda krajský soud tyto námitky přehlédl, nebo je považoval za opožděné či jinak neprojednatelné; nevysvětlil totiž, proč se jimi nezabýval. V dalším řízení se proto nejprve vypořádá s jejich procesními aspekty (mj. s otázkou jejich včasnosti) a podle výsledku tohoto posouzení případně i s jejich věcnou důvodností.

16. Na základě uvedeného proto Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, přičemž tuto vadu není oprávněn zhojit Nejvyšší správní soud, neboť je soudem kasačním rozhodujícím o mimořádných opravných prostředcích proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví. V opačném případě by Nejvyšší správní soud rozhodoval v jediné instanci o základu sporu, což mu nepřísluší. Jak totiž zdejší soud uvedl v rozsudku ze dne 19. 12. 2007, čj. 7 Afs 103/2007-77, „správní soudnictví je založeno na kasačním principu. Nejvyššímu správnímu soudu totiž nepřísluší v rozhodnutí o kasační stížnosti stěžovatele předjímat právní závěry krajského soudu. Takovýto postup by byl nutně vadou řízení mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Tímto postupem by de facto stěžovateli uzavřel cestu k přezkoumání „nově vysloveného“ právního názoru prostřednictvím kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud by tak nepřípustně zasáhl i do ústavně zaručeného práva stěžovatele na spravedlivý proces.“ Jakékoliv další úvahy kasačního soudu nad rámec výše uvedeného posouzení by proto byly přinejmenším předčasné a způsobilé zkrátit účastníky řízení na jejich právech.

17. Výše uvedeným soud žádným způsobem nepředjímá budoucí rozhodnutí v dané věci. Bude na krajském soudu, aby řádně vypořádal opomenuté návrhové body a ostatní rozhodnou argumentaci stěžovatele, a to v konkrétnosti, v jaké byly uplatněny. Jeho závěry naleznou přezkoumatelný odraz v odůvodnění rozhodnutí. Pokud nebude možné některé námitky posoudit na podkladě obsahu spisu, bude třeba doplnit dokazování.

IV. Závěr a náklady řízení

18. Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

19. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně 3. září 2026 Tomáš Foltas předseda senátu