3 Ao 1/2007-28

Rubrum

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci navrhovatelů: a) O. B., b) O. D. D., c) Ing. S. H., d) A. Š., e) Ing. M. M., f) N., o. s., g) O. o. k. b. ž. p. T., o. s., h) E. p. s., o. s., všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Brno, Dvořákova 13, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Brno, Žerotínovo náměstí 3/5, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu velkého územního celku Břeclavska schváleného usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, č. 921/06/Z 14 takto:

Výrok

Věc se postupuje k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

Odůvodnění

Návrhem ze dne 9. 1. 2007 domáhají se navrhovatelé zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu velkého územního celku Břeclavsko, který byl schválen usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že napadený územní plán naplňuje pojmové znaky institutu opatření obecné povahy ve smyslu ust. § 101a a násl. s. ř. s. a je proto přezkoumatelný ve správním soudnictví. V podrobnostech navrhovatelé v plném rozsahu odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 968/2006. Kromě toho je zřejmé, že územní plán by se měl stát podkladem pro uskutečnění řady záměrů spadajících do některé z kategorií vymezených v Příloze č. I. Aarhuské úmluvy vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod. č. 124/2004 Sb.m.s. Navrhovatelé proto mají za to, že nezbytnost umožnění soudního přezkumu napadeného územního plánu vyplývá rovněž z ustanovení této Úmluvy a z jejího postavení v českém právním řádu a právu ES (z nějž vyplývá její aplikační přednost před vnitrostátním právem, respektive povinnost orgánů veřejné moci vykládat vnitrostátní právo takovým způsobem, který je v souladu s jejími požadavky). V podrobnostech navrhovatelé opětovně odkazují na výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74 při řešení nanesené otázky vycházel z právního názoru vyjádřeného již dříve v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 publikovaného ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 740/2004. Soud zde vyložil, že opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Zároveň vyslovil tezi, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně. Je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává. Dle názoru vyjádřeného v prve citovaném rozsudku oba uvedené znaky územní plán i za účinnosti zák. č. 50/1976 Sb. splňuje. Z tohoto hlediska považoval soud za nerozhodné, že závazná část územního plánu je vyhlašována formou obecně závazné vyhlášky. Dle jeho názoru je nutno rozlišovat mezi obecně závaznou vyhláškou na straně jedné a územním plánem (jeho změnou) na straně druhé. Obecně závazná vyhláška v daném případě slouží jen jako publikační prostředek, jímž se územní plán (jeho změna) komunikuje adresátům. V neposlední řadě pak soud považoval za nutné zdůraznit, že vnímání územního plánu jako opatření obecné povahy, a tím umožnění účinné soudní ochrany pro jeho pořizování či změnu, je nezbytné s ohledem na mezinárodně právní a komunitární závazky České republiky. V tomto bodě odkázal soud na Aarhuskou úmluvu, konkrétně její články 6, 7 a 9. Z nich dovodil, že se Česká republika zavázala s účinností ode dne 4. 10. 2004 osobám z řad "dotčené veřejnosti“, které mají "dostatečný zájem“, umožnit přístup k soudu, a tím tedy soudní přezkum hmotných i procesních aspektů zákonnosti napadených rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti. Pořizování územně plánovací dokumentace pak považoval soud za počáteční stadium rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. V okamžiku územního řízení již není možné dle prezentovaného názoru soudu vyjádřit se k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv. Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Účast veřejnosti na územních plánech, které se výslovně týkají životního prostředí, pak výslovně předvídá čl. 7 Úmluvy. Ke stejnému výsledku lze dojít na půdorysu práva Evropských společenství, neboť rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. 2. 2005 přistoupilo také Evropské společenství k této Úmluvě a ta se tak stala součástí práva komunitárního v oblasti tzv. smíšených smluv. Skutečnost, že se Úmluva stala součástí práva komunitárního, jí propůjčuje systémové vlastnosti práva komunitárního, tedy především (za splnění příslušných podmínek) přednost a přímý účinek. Nicméně i kdyby ustanovení Úmluvy přímého účinku v právních řádech členských států schopna nebyla, orgány členských států mají stále povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodně právním závazkem ES. Soud tedy uzavřel, že umožnění soudního přezkumu územního plánu či jeho změny, vyžaduje též komunitární právo a členství České republiky v Evropské unii. Svoji argumentaci podpořil soud nakonec i poukazem na ústavní pořádek České republiky, kde mezi základními právy a svobodami, která jsou dle jeho názoru nemožností soudního přezkumu či jeho změnou dotčena, patří i právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny). Ze všech výše uvedených důvodů dospěl v daném rozsudku soud k závěru, že schválení či změna územně plánovací dokumentace je opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném v § 101a a násl. s. ř. s. příslušný Nejvyšší správní soud. V závěru rozsudku se pak soud vyjádřil i k otázce účinnosti obecně závazné vyhlášky, jíž byla vyhlášena závazná část územního plánu poté, co samotný územní plán či jeho změna byly soudem v řízení o opatření obecné povahy zrušeny. Soud uvedl, že z požadavku zákonnosti činnosti orgánů státní správy i samosprávy vyplývajícího z ust. čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny plyne těmto orgánům povinnost uvést vlastní právní předpisy do souladu s pravomocným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu. Pokud tak neučiní, podzákonný právní předpis se dostává do rozporu se zákonem a Ústavou. Soud, který by měl následně řešit spor, ve kterém by byla existence či závaznost takové vyhlášky namítána (např. v rámci řízení o umístění stavby), jí není na základě čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky vázán. Při posuzování podmínek řízení, konkrétně otázky, zda napadený Územní plán Velkého územního celku Břeclavsko přijatý usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006 je opatřením obecné povahy ve smyslu ust. § 101a odst. 1 s. ř. s., dospěl třetí senát Nejvyššího správního soudu k odlišnému právnímu názoru, než který byl prezentován ve výše cit. rozsudku prvního senátu ze dne 18. 7. 2006. Třetí senát úvodem předesílá, že ustanovení § 101a a násl. byla do soudního řádu správního inkorporována ustanovením § 171, v části dvacáté prvé, zák. č. 127/2005 Sb. o elektronických komunikacích. Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a ve svých ustanoveních navázal na již platný, ale v té době dosud neúčinný zák. č. 500/2004 Sb., správní řád. Jako právní formu uvedený zákon předepsal opatření obecné povahy pro některé činnosti telekomunikačních orgánů již přímo, a to v ust. § 124, 125 cit. zákona. Jedním z důvodů pro zavedení institutu opatření obecné povahy do nového správního řádu byla také připravovaná rekodifikace stavebního zákona, a to právě pro potřeby tzv. nástrojů územního plánování. Stavební zákon č. 183/2006 nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 a ve svých ustanoveních opatření obecné povahy výslovně zakotvuje. Pro daný případ postačí poukázat především na ust. § 43 odst. 4 cit. zákona, které uvádí, že se územní plán vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Lze tedy uzavřít, že územní plány vydané formou opatření obecné povahy dle zák. č. 183/2006 Sb. podléhají přezkumné pravomoci soudu dle ust. § 101a a násl. s. ř. s. Jinak je tomu dle názoru třetího senátu u územních plánů schválených před 1. 1. 2007 v režimu zák. č. 50/1976 Sb. (dále jen stavební zákon). Ustanovení § 29 odst. 3 cit. zákona uvádí, že závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou. Závazná část územně plánovací dokumentace je závazným podkladem pro zpracování a schvalování navazující územně plánovací dokumentace a pro rozhodování o území. Ustanovení § 8 odst. 2 a 4 zák. č. 129/2000 Sb. pak stanoví, že obecně závazná vyhláška kraje nabývá platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje a účinnosti pak patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. Z výše cit. ustanovení § 29 odst. 3 stavebního zákona a na něj navazujících ustanovení § 16 odst. 1 a 3 vyhl. č. 135/2001 Sb. je zřejmé, že proces schvalování územně plánovací dokumentace má ve svém závěru dvě fáze, kdy ve fázi prvé zastupitelstvo svým usnesením schvaluje předložený návrh územního plánu, vymezuje jeho závaznou část, rozhoduje o námitkách k návrhu územního plánu a o nesouhlasech s vyřízením námitek podaných ke konceptu řešení, v případě potřeby též o ukončení platnosti územně plánovací dokumentace, která je schvalovaným územním plánem nahrazována. V druhé fázi pak zastupitelstvo svým usnesením rozhoduje o návrhu vyhlášení závazné části územního plánu. První senát Nejvyššího správního soudu ve svém precedentním rozhodnutí dospěl k závěru, že oním opatřením obecné povahy, jež je nutno učinit předmětem soudního přezkumu, je již ono usnesení zastupitelstva, kterým se schvaluje územní plán (či jeho změna), nikoliv následná obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje jeho závazná část. Tuto vyhlášku považoval, jak je uvedeno výše, jen za jakousi formu komunikace s veřejností a nepřiznal jí pro daný případ žádný právní význam. Dle materiálních znaků pak posoudil usnesení zastupitelstva o schválení návrhu (změny) územního plánu jako opatření obecné povahy, přezkoumal jeho soulad se zákonem dle ust. § 101a s. ř. s. a následně je svým usnesením zrušil. Především v tomto bodu třetí senát právní názor prvního senátu nesdílí. Jakkoliv je možno v obecné rovině souhlasit s tezí, že pro posouzení otázky, zda se v tom kterém případě jedná o opatření obecné povahy, je rozhodné naplnění materiálních znaků aktu a nikoliv jeho označení, nelze toto pravidlo beze zbytku uplatňovat tam, kde zákon pro takový akt výslovně předepisuje právní formu jinou a s ní teprve spojuje jeho právní účinky. Dle názoru třetího senátu není usnesení zastupitelstva, jímž se schvaluje návrh územního plánu, opatřením obecné povahy již jen z toho důvodu, že s ohledem na výše cit. ust. § 29 odst. 3 stavebního zákona není samo o sobě závazné pro následné územní či stavební řízení a není tak vůbec způsobilé zasáhnout do hmotných práv účastníků. Právní závaznosti a tudíž způsobilosti zasáhnout do práv účastníků nabývá závazná část územního plánu až poté, co je zákonem předepsaným způsobem vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, směrná část územního plánu jako její neoddělitelná součást, jež je v zákoně vymezena negativně k části závazné, pak v závislosti na ní ve stejném okamžiku. V návaznosti na výše uvedené nesdílí třetí senát názor prvního senátu ani v tom, že je možno postupem, který první senát zvolil, oddělit obsah aktu od jeho právní formy. Třetí senát nikterak nezpochybňuje, že územní plán po materiální stránce je aktem, který má znaky opatření obecné povahy, neboť se vyznačuje konkrétností předmětu úpravy i obecností okruhu adresátů. Uvedenému závěru ostatně svědčí i skutečnost, že novou právní úpravou obsaženou v zákoně č. 183/2006 Sb. uvedl zákonodárce obsah i formu do souladu a územní plán je vydáván formou opatření obecné povahy. Jestliže však podle právní úpravy dle zák. č. 50/1976 Sb. předepsal zákonodárce k vyhlášení závazné části územního plánu formu obecně závazné vyhlášky, předurčil tím i rozsah a způsob nápravných opatření či soudní ochrany. K prvému lze odkázat na dozorová ustanovení § 81 a § 82 zák. č. 129/2000 Sb., ke druhému pak na ust. § 64 odst. 2 zák. č. 183/1993 Sb. o Ústavním soudu. Z praxe Ústavního soudu lze bez obtíží doložit, že se návrhy na zrušení obecně závazných vyhlášek (či obdobných právních předpisů), jimiž se vyhlašovala závazná část územního plánu, zabýval a o nich rozhodoval (viz např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995 č. Pl. ÚS 17/95 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1999 č. I. ÚS 454/99, nejnověji pak nález pléna Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2005 č. Pl ÚS 27/04), přičemž zvláště v posledním případě posuzoval soulad vyhlášky se zákonem ze stejných hledisek, která jsou předepsána ust. § 101d odst. 1a2v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Pravomoc Ústavního soudu ke zrušení obecně závazné vyhlášky ostatně nezpochybňuje ani první senát ve svém rozsudku, kde se v závěru snaží vypořádat se skutečností, že po zrušení usnesení zastupitelstva o schválení návrhu územního plánu v rámci řízení o zrušení opatření obecné povahy zůstává tato vyhláška nedotčena. Třetí senát se neztotožňuje s argumentací prvního senátu ani v tomto bodu. Čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky, na nějž první senát poukazuje, se totiž na popsanou situaci zjevně nevztahuje, neboť soud je oprávněn posoudit soulad tzv. jiného právního předpisu pouze se zákonem či mezinárodní smlouvou, nikoliv však s jiným soudním rozhodnutím. Dle názoru třetího senátu rovněž z žádného ustanovení Ústavy či Listiny nevyplývá "povinnost orgánu samosprávy uvést do souladu svůj obecně závazný právní předpis s rozhodnutím obecného soudu“. Z čl. 2 odst. 3 Ústavy ani čl. 2 odst. 2 Listiny takovouto povinnost rozhodně dovodit nelze, navíc by byla v rozporu s ustanoveními upravujícími pravomoc a kompetenci Ústavního soudu. Úvaha prvního senátu také uspokojivě neřeší situaci, k níž může teoreticky dojít i ve zde projednávaném případě, kdy některý z navrhovatelů (konkrétně obec) podá jak návrh na zrušení opatření obecné povahy dle ust. § 101a s. ř. s., tak i (prostřednictvím svého zastupitelstva) návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky kraje podle ust. § 87 odst.1 písm. b) Ústavy ve spojení s ust. § 64 odst. 2 písm. j) zák. č. 182/1993 Sb. Pokud by pak Nejvyšší správní soud aplikoval názor prezentovaný prvním senátem a po posouzení věci by návrhu na zrušení opatření obecné povahy případně vyhověl, zatímco Ústavní soud by návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky zamítl, vznikl by stav právní nejistoty v rozporu s principem právního státu, který je jedním z pilířů našeho ústavního pořádku. Je totiž zřejmé, že věcně by oba soudy posuzovaly totéž a z týchž hledisek, přitom s rozdílným výsledkem. Jednostranné upřednostnění materiálních znaků při posuzování charakteru aktu při současném potlačení významu jeho předepsané právní formy lze dle názoru třetího senátu vyvrátit i pomocí argumentace ad absurdum. Již v precedentní věci 1 Ao 1/2006 byl podkladem pro změnu územního plánu zák. č. 544/2005 Sb. o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R – 24L letiště Praha - Ruzyně. I ten je po materiální stránce spíše než co jiného opatřením obecné povahy (s prvky jak správního rozhodnutí, tak právní normy) s konkrétním předmětem úpravy a neurčitým okruhem adresátů, právní formou jeho vydání je však zákon. To stejné platí i pro předcházející, svým obsahem obdobný zákon č. 168/2001 Sb. o dálničním obchvatu Plzně. Pokud bychom použili na jejich posouzení ideovou šablonu uvedenou v cit. rozsudku prvního senátu, mohly by být jejich části rovněž napadeny návrhem podaným dle ust. § 101a s. ř. s. V tomto případě však rozsudek odkazuje na výlučnou pravomoc Ústavního soudu k posuzování souladu zákonů s ústavním pořádkem, ačkoliv z hlediska ust. § 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy a jeho vztahu k ust. § 101a s. ř. s. jde o týž právní problém. Třetí senát tedy uzavírá, že dle jeho názoru Územní plán velkého územního celku Břeclavska schválený usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006 v právním režimu zák. č. 50/1976 Sb. není opatřením obecné povahy ve smyslu ust. § 101a odst. 1 s. ř. s. a není v pravomoci Nejvyššího správního soudu jeho soulad se zákonem přezkoumat. Takovouto pravomoc má v daném případě pouze Ústavní soud v rámci řízení dle ust. § 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ve spojení s ust. § 64 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb. Byť by bylo možno na výše uvedeném přestat, zabýval se třetí senát v zájmu přesvědčivosti svých závěrů dále i podpůrnou argumentací prvního senátu z oblasti mezinárodního a komunitárního práva. První senát ve svém rozsudku dospěl k závěru, že z Aarhuské úmluvy a navazujících předpisů ES vyplývá povinnost České republiky poskytnout dotčené veřejnosti soudní ochranu již ve fázi pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace. Implementaci předpisů ES do českého právního řádu nepovažoval za úplnou a dovodil proto přímou účinnost evropského práva, případně nutnost přizpůsobit v daném případě výklad vnitrostátních předpisů tomuto právu. Ani v tomto bodě však třetí senát názor prvního senátu nesdílí, a to z toho důvodu, že ani z mezinárodního ani z komunitárního práva povinnost zabezpečit možnost soudního přezkumu již ve fázi schvalování územního plánu nevyplývá. Podle článku 10 Ústavy jsou součástí právního řádu mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament a jimiž je Česká republika vázána. Zároveň se musí jednat o smlouvu tzv. self-executing treaty (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003 č. Pl. ÚS 34/02). Jen v takovémto případě má mezinárodní smlouva přednost před zákonem, který je s ní v rozporu. Aarhuská úmluva, o jejíž text opřel první senát svoji argumentaci, však takovouto smlouvou není. Splňuje sice požadavky ratifikace Parlamentem i mezinárodně právní závaznosti, nejedná se však o smlouvu povahy self-executing treaty a fyzické ani právnické osoby se nemohou dovolávat jejich ustanovení, aniž by tato byla provedena legislativními opatřeními vnitrostátního právního řádu. Z čl. 10 Ústavy tak její přímou použitelnost v českém právním řádu dovodit nelze. Ke splnění závazků vyplývajících z Aarhuské smlouvy však přijal Evropský parlament a Rada Směrnici č. 2003/35/ES, kterou byla mimo jiné pozměněna i Směrnice Rady č. 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. Při té příležitosti byl do uvedené Směrnice vložen čl. 10a, který má shodný obsah jako čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Článek 6 Směrnice č. 2003/35/ES pak členským státům uložil uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 25. 6. 2005 a neprodleně o nich uvědomit Komisi. Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy. Česká republika transponovala ustanovení Směrnice č. 85/337/EHS ve znění Směrnice č. 2003/35/ES do českého právního řádu včetně předepsaného odkazu zákonem č. 93/2004 Sb., jímž byl novelizován zák. č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí. Implementace však dosud nebyla Komisi oznámena. Řešení otázky, zda členským státům Evropské unie vznikla povinnost umožnit dotčené veřejnosti přístup k soudu již ve fázi pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace závisí na posouzení, zda uvedená činnost spadá do režimu Směrnice č. 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále též SEA) nebo Směrnice č. 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných nebo soukromých záměrů na životní prostředí (dále též EIA) a v návaznosti na to, zda pořízení a schválení územně plánovací dokumentace je třeba podřadit pod pojem "rozhodnutí o povolení navrhované činnosti“ dle čl. 6 odst. 1 písm. a) Úmluvy nebo pod pojem "plány a programy“ dle čl. 7 Úmluvy. Z publikace The Aarhus Convention: An Implementation Guide vydané Evropskou ekonomickou komisí OSN, na jejíž půdě Úmluva vznikla, vyplývá, že pojem "plán“ dle čl. 7 Úmluvy zahrnuje mimo jiné územní plánování na všech úrovních veřejné správy. Uvedená oficiální publikace dále výslovně poukazuje na souvislost pojmu "plán“ v čl. 7 Úmluvy se směrnicí SEA, která se v době podpisu Úmluvy nacházela ve stadiu návrhu. Tato Směrnice v čl. 2 písm. a) definuje plány a programy splněním dvou kumulativních podmínek: 1) podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni a 2) jsou vyžadovány právními nebo správními předpisy. Čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA dále specifikuje plán tak, že se týká mj. oblasti územního plánování nebo využívání půdy. Interpretaci pojmu "plány a programy“ obsaženého v čl. 7 Aarhuské úmluvy lze nalézt také v jiném smluvním dokumentu sjednaném na půdě Evropské ekonomické komise OSN (stejně jako Aarhuská úmluva). Je to Protokol o strategickém posuzování vlivů na prostředí k Úmluvě z Espoo (o posuzování vlivů na životní prostředí), podepsaný v roce 2003 v Kyjevě. Protokol vymezuje pojem "plány a programy“ naprosto shodně se směrnicí SEA (2001/42/ES), mj. výslovně uvádí územní plán. Ve shodě se směrnicí SEA a čl. 7 Aarhuské úmluvy předepisuje Protokol v čl. 8 (srov. s čl. 6 směrnice SEA) ohledně účasti veřejnosti: (1) právo dotčené veřejnosti včetně ekologických iniciativ na podrobné informace týkající se plánu či programu a jejich vlivu na životní prostředí a (2) právo aby vyjádřily své stanovisko k plánu či programu a doprovodné zprávě o vlivech na ŽP a to před jeho schválením nebo legislativním projednáním. Ani Protokol nepočítá s povinností umožnit soudní přezkum "plánů“. Konečně i důvodová zpráva k zákonu č. 93/2004 Sb., kterým byl zák. č. 100/2001 Sb. doplněn o definici pojmu "koncepce“ uvádí, že "koncepce“ odpovídá pojmu "plány a programy“ dle výše cit. čl. 2 písm. a) směrnice SEA. K ust. § 10i zákona, kterým bylo do zákona č. 100/2001 Sb. doplněno posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí, důvodová zpráva uvádí, že se jedná o jednu z nejdůležitějších "koncepcí“, tedy "plánů“ ve smyslu směrnice SEA. Naopak pořízení a schválení územně plánovací dokumentace není dle názoru třetího senátu adekvátní kvalifikovat jako povolení činnosti dle čl. 6 Úmluvy. Výše cit. Implementation Guide uvádí jako příklady takových rozhodnutí stavební povolení nebo povolení k odstranění stavby nebo skrývce půdy. Dále poukazuje na skutečnost, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy byl připraven podle vzoru čl. 2 odst. 1 Směrnice EIA. Uvedený článek ukládá státům, aby před vydáním povolení podléhaly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, požadavku získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Směrnice EIA dále ve svém čl. 1 odst. 2 definuje "povolení“ jako rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru. Dle názoru třetího senátu je zřejmé, že schválení územně plánovací dokumentace oznamovatele k uskutečnění záměru ve smyslu směrnice EIA, respektive čl. 6 Aarhuské úmluvy ještě neopravňuje. S ohledem na výše uvedenou argumentaci má třetí senát za to, že na pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace dopadá režim směrnice SEA, resp. čl. 7 Aarhuské úmluvy. Lze tedy uzavřít, že pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace je plánem podle čl. 7 Úmluvy nikoliv povolením podle čl. 6 Úmluvy. Čl. 9 odst. 2 Úmluvy pak ukládá zajistit přístup k soudní ochraně pouze proti rozhodnutím, aktům či nečinnosti dle čl. 6, nikoliv však při tvorbě plánů, programů a politik dle čl.

7. Výše citovaný "Implementation Guide“ k soudnímu přezkumu "plánů“ uvádí: "Prosazování povinností podle článku 7 veřejností za pomoci ustanovení článku 9, která stanoví přístup k soudům, vyžaduje vnitrostátní rozhodnutí o účasti ("national opt-in“) podle čl. 9 odst. 2; tzn. vyžaduje, aby Strany vyvinuly legislativní činnosti za účelem přijetí záruk pro práva obsažená v tomto článku.“ Za nepřípadnou považuje nakonec třetí senát i argumentaci prvního senátu ústavním pořádkem České republiky. Čl. 36 odst. 2 Listiny stanoví, že každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních lidských práv a svobod podle Listiny. Právo vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny nepochybně je jedním ze základních lidských práv a svobod, kde přezkum rozhodnutí nesmí být z pravomoci soudu vyňat. Nic takového ovšem v daném případě nehrozí. Soudní ochrana je vlastníkům poskytována jak ve fázi řízení o územním rozhodnutí, tak ve fázi řízení o stavebním povolení a čl. 36 odst. 2 Listiny proto není nutno vykládat natolik extenzivně, aby právo na přezkum bylo vztaženo i na akty, které správními rozhodnutími nejsou a za situace, kdy nutnost takového výkladu pro Českou republiku nevyplývá ani z jejích mezinárodních závazků, jak bylo rozebráno výše. Pro právo na příznivé životní prostředí dle čl. 35 Listiny pak platí totéž, navíc toto právo nepatří mezi základní lidská práva a svobody, nýbrž mezi práva hospodářská, sociální a kulturní a výše uvedený zákaz výluky soudního přezkumu se na ně nevztahuje. Podle ust. § 17 zák. č. 150/2002 Sb. soudní řád správní ve spojení s ust. § 69 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu postupuje proto třetí senát věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu k posouzení otázky, zda územní plán schválený v režimu zák. č. 50/1976 Sb. je opatřením obecné povahy ve smyslu ust. § 101a cit. zákona a k případnému rozhodnutí ve věci. Názor třetího senátu na položenou otázku je odlišný od názoru prvního senátu vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74.

Poučení