4 Afs 422/2019

Rubrum

4 Afs 422/2019 - 33 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Agentura ATHENA s.r.o., se sídlem Karolíny Světlé 3366/6, Kroměříž, zast. JUDr. Zdeňkem Sochorcem, advokátem, se sídlem Popovice 9, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti úkonu žalovaného ze dne 21. 6. 2019, č. j. MPSV-2019/114936-853 a proti výzvě k vrácení dotace ze dne 8. 7. 2019, č. j. MPSV-2019/140952-853, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 10. 2019, č. j. 15 A 127/2019 - 28, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I.

1. Žalobkyně se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení úkonu žalovaného ze dne 21. 6. 2019, č. j. MPSV-2019/114936-853 (dále jen „vyřízení námitek“), a výzvy k vrácení dotace ze dne 8. 7. 2019, č. j. MPSV-2019/40952- 853 (dále jen „výzva k vrácení dotace“), (souhrnně dále též „napadené dokumenty“), jejichž důsledkem měla být povinnost vrátit část dotace ve výši 260.604,64 Kč, poskytnuté na základě rozhodnutí žalovaného č. OPZ/1.1/040/0002635 (dále jen „rozhodnutí o poskytnutí dotace“), jejímž předmětem bylo financování projektu „Znovu do práce“ (dále jen „projekt“). 4 Afs 422/2019

2. Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) žalobu odmítl. Shledal, že napadené dokumenty nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a nelze proti nim brojit správní žalobou. Žalobu tudíž považoval za nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. a) téhož zákona. II.

3. Proti napadenému usnesení se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brání kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. Navrhuje jej zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.

4. Stěžovatelka rozporuje závěr městského soudu, podle nějž úkony, které žalovaný učinil v návaznosti na kontrolu, jejíž průběh zachytil v protokolu o kontrole ze dne 31. 1. 2019, č. 000067-2019/OPZ (dále jen „protokol“), tedy vyřízení námitek a výzva k vrácení dotace, představovaly pouze podklady, na jejichž základě mohl správní orgán rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatelky ve správním řízení. Stěžovatelka však má za to, že pokud je navazujícím úkonem na protokol o kontrole výzva k vrácení dotace, je nezákonné odmítnout přezkum postupu správního orgánu, který výzvě předcházel. V tomto směru odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 5 As 337/2017 - 30.

5. Podle stěžovatelčina mínění sám městský soud dovodil (ve shodě se závěry plynoucími ze zmíněného rozsudku č. j. 5 As 337/2017 - 30), že nelze odmítnout soudní přezkum v případech, kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovaným subjektům nějaká povinnost. Taktéž v rozsudku ze dne 29. 5. 2014, č. j. 5 As 152/2012 - 43 podle stěžovatelky Nejvyšší správní soud dovodil, že soudní přezkum se připouští v případech, kdy bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření k nápravě, resp. uložena povinnost, vyplývá-li oprávnění k jejímu uložení ze zvláštního právního předpisu. Kontrola dotace je procesním postupem, kterému byla stěžovatelka povinna se podvolit. Jestliže byl tento postup ukončen vydáním výzvy k vrácení dotace, jedná se o uložení povinnosti, kterou stěžovatelka musela splnit a soudní přezkum tudíž není možné odepřít.

6. Za nesprávný považuje stěžovatelka i odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019, č. j. 1 Afs 293/2018 - 28. Ten se podle ní vztahuje na zcela odlišný případ.

7. Stěžovatelka nakonec v kasační stížnosti poukazuje na skutečnost, že pokud by na výzvu nereagovala a dotaci nevrátila, byla by vůči ní zahájena další kontrola, a to ze strany správce daně. Proběhlo by tudíž další správní řízení zakončené vydáním dalšího rozhodnutí ve věci. Vyhověla-li by výzvě k vrácení dotace, věc by byla uzavřena a nebylo by již možné soudní přezkum zahájit. Odmítnutí soudního přezkumu v nynějším případě tudíž představuje popření základních zásad právního státu a podporu libovůle správního uvážení. 4 Afs 422/2019 - 34 pokračování

8. Stěžovatelka městskému soudu vytýká i to, že v napadeném usnesení nezodpověděl otázku, proč by měla být vystavena riziku další kontroly dotace ze strany správce daně, má-li právo na přezkum podkladů pro vydání výzvy k vrácení dotace, především vyřízení námitek. Podle stěžovatelky neexistuje jiný způsob, jakým by mohla hájit svá práva. V případě nevrácení dotace na základě výzvy současně riskuje povinnost k vrácení dotace a vyměření penále ve stoprocentní výši. III.

9. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. IV.

10. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

11. Kasační stížnost není důvodná.

12. Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle ustálené judikatury lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 - 54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud se v takovém případě v řízení o kasační stížnosti zabývá výlučně tím, zda byly splněny zákonné předpoklady pro odmítnutí žaloby. Nemůže se však zabývat věcí samou, neboť to před ním nečinil ani krajský (resp. zde městský) soud.

13. Spornou zde byla otázka, zda vyřízení námitek a výzva k vrácení dotace jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud shledal, že tyto úkony navazují na protokol o kontrole, který není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jelikož se nejedná o úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší či závazně určují veřejná subjektivní práva nebo povinnosti stěžovatelky. Tudíž ani navazující vyřízení námitek a následná výzva k vrácení dotace rozhodnutími ve smyslu legislativní zkratky podle § 65 odst. 1 s. ř. s. nejsou.

14. Městský soud zde poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (již zmíněné rozsudky č. j. 5 As 337/2017 - 30, č. j. 5 As 152/2012 - 43 a č. j. 1 Afs 293/2018 - 28, jakož i na rozsudek ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 Afs 219/2016 - 27). Na základě nich dospěl k závěru, že protokol o kontrole neukládá stěžovatelce žádnou povinnost. Tudíž nelze soudně přezkoumat ani vyřízení námitek, neboť soudní přezkum tohoto úkonu je přípustný pouze v případech, ukládá-li protokol o kontrole kontrolované osobě přímo určitou povinnost. V nyní posuzované věci protokol o kontrole toliko deklaroval, že stěžovatelce bude zaslána výzva k vrácení dotace. To však podle městského soudu 4 Afs 422/2019 nepředstavuje uložení povinnosti. Soudní přezkum tudíž nebyl na místě, neboť vyřízení námitek není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

15. K povaze výzvy k vrácení dotace dále městský soud uvedl, že ani ta nepředstavuje individuální správní akt, jímž by se zakládaly, měnily nebo rušily práva či povinnosti. Podle městského soudu jde pouze o neformální a mocensky nevynutitelný úkon správního orgánu informující stěžovatelku o dalším postupu poskytovatele dotace. Ani výzva k vrácení dotace tedy nemá povahu rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Tento svůj závěr opřel též o již citované rozsudky č. j. 5 Afs 219/2016 - 27 a č. j. 1 Afs 293/2018 - 28.

16. S uvedenými úvahami městského soudu se Nejvyšší správní soud beze zbytku ztotožňuje.

17. Z obsahu protokolu o kontrole vyplývá, že žalovaný v rámci kontrolního zjištění č. 1 dovodil v kapitole rozpočtu „Nákup služeb“ pochybení spočívající ve střetu zájmů. Jeden z jednatelů stěžovatelky totiž současně zastával pozici krajského ředitele pro Zlínský kraj u dodavatele rekvalifikačních kurzů v rámci projektu. Z uvedeného protokolu však nevyplývá, že by žalovaný v souvislosti s tímto kontrolním zjištěním stěžovatelce uložil jakoukoliv povinnost. V protokolu žalovaný uvedl pouze to, že po ukončení kontroly bude stěžovatelka vyzvána podle § 14f zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), k vrácení dotace ve výši 100% z částky použité na financování veřejné zakázky (245.275 Kč) s připočtením alikvotního podílu nepřímých nákladů (25%) ve výši 61.318,75 Kč. Dodal též, že toto zjištění bude nahlášeno Řídícímu orgánu jako podezření na nesrovnalost a po jeho posouzení bude v případě nesplnění výzvy k vrácení dotace předán podnět místně příslušnému orgánu finanční správy k vyměření odvodu ve výši sankce a penále za porušení rozpočtové kázně podle § 44 rozpočtových pravidel. Součástí protokolu o kontrole bylo i poučení o možnosti podání námitek proti kontrolním zjištěním podle § 13 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Z uvedeného je zřejmé, že v protokolu o kontrole žalovaný stěžovatelce žádnou konkrétní povinnost neuložil, jak se stěžovatelka mylně domnívá. Sdělení o dalším postupu žalovaného uvedené v protokolu o kontrole neobsahuje uložení jakékoliv povinnosti (ani povinnosti k vrácení dotace). Obsah protokolu o kontrole je v tomto směru zcela jednoznačný a nepochybný. Městský soud povahu tohoto dokumentu posoudil správně, dospěl-li k závěru, že jím nemohlo být zasaženo do práv kontrolovaného subjektu.

18. S ohledem na právě uvedené městský soud nepochybil ani v posouzení povahy vyřízení námitek. Správně poukázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž protokolem o kontrole nemůže být zasaženo do práv kontrolovaného subjektu, neboť obsahuje pouze kontrolní, resp. skutková zjištění, a proto ani vyřízení námitek, které směřují proti kontrolním zjištěním zachyceným v protokolu, není rozhodnutím, proti němuž se lze bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (viz např. již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 337/2017 - 30, nebo též rozsudek ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 Afs 193/2016 - 31, ze dne 29. 2. 2008, č. j. 8 Afs 152/2006 - 144 či ze dne 16. 6. 2009, č. j. 9 As 28/2009 - 30). 4 Afs 422/2019 - 35 pokračování

19. Nejvyšší správní soud zde nepřehlédl stěžovatelčinu námitku, v níž odkazovala na závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 152/2012 - 43, který zmiňoval také městský soud v napadeném usnesení. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že soudní přezkum rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona o státní kontrole je přípustný v případech, „kdy bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření (k nápravě), resp. byla v rámci protokolu přímo uložena kontrolované osobě povinnost, přičemž oprávnění k uložení takové povinnosti vyplývalo v souvislosti s prováděním kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního právního předpisu“. O takový případ se však v nyní projednávané věci nejedná. Jak již výše uvedeno, podle konkrétního obsahu protokolu o kontrole stěžovatelce žádná povinnost uložena nebyla. Závěry odkazovaného rozsudku proto na daný případ nedopadají. Z uvedeného důvodu městský soud správně uzavřel, že vyřízení námitek není rozhodnutím způsobilým soudního přezkumu na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s.

20. Taktéž povahou výzvy k vrácení dotace, již stěžovatelka také považovala za rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky podle § 65 s. ř. s., se Nejvyšší správní soud v minulosti několikrát zabýval. Na to upozornil i městský soud s odkazem na opakovaně citované rozsudky č. j. 5 Afs 219/2016 - 27 či č. j. 1 Afs 293/2018 - 28. Nejvyšší správní soud i s těmito závěry, obsaženými zejména v odst. 8. napadeného usnesení, zcela souhlasí, aniž považuje za potřebné je nyní opakovat. Postačí pro stručnost odkázat na přiléhavé úvahy městského soudu, k nimž netřeba cokoliv dodávat. Výzva k vrácení dotace v souzené věci pouze neformálně informovala stěžovatelku o tom, co vyplynulo již z protokolu o kontrole a o dalším postupu žalovaného jako poskytovatele dotace v případě, že stěžovatelka nevrátí dobrovolně část dotace za porušení podmínek vyplývajících pro ni z rozhodnutí o poskytnutí dotace. Výzva k vrácení dotace totiž není přímo vynutitelná a další postup příjemce dotace (stěžovatelky) poté, co jej kontrolní orgán seznámil s kontrolními zjištěními, resp. poté, co vypořádal uplatněné námitky proti kontrolním zjištěním, je na jeho uvážení. Je tedy výlučně věcí stěžovatelky, zda žalovaný vytýkaná pochybení uzná a dotaci či její část vrátí (dobrovolně), nebo zda vyčká výsledku následného daňového řízení u správce daně týkající se porušení rozpočtové kázně. Teprve výsledek tohoto řízení a v rámci něj i závěr o porušení povinnosti vyplývající pro příjemce dotace z rozhodnutí o poskytnutí dotace může být předmětem přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí ve správním soudnictví. Městský soud ani v tomto posouzení nepochybil.

21. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stížnostní námitce, podle níž je odkaz městského soudu na rozsudek č. j. 1 Afs 293/2018 - 28, nesprávný, neboť se týká skutkově odlišného případu. Jakkoliv je třeba se stěžovatelkou souhlasit v tom, že věc posuzovaná v odkazovaném rozsudku prvního senátu se od nynější co do skutkového základu liší, právní závěry týkající se povahy, resp. charakteru výzvy k vrácení dotace jsou přesto použitelné i na nyní projednávanou věc, neboť se týkají výkladu téže právní úpravy. Městský soud uvedenou judikaturu Nejvyššího správního soudu použil správně a také čtvrtý senát na úvahy vyjádřené v rozsudku č. j. 1 Afs 293/2018 - 28 odkazuje.

22. Na právě uvedených závěrech ničeho nemění ani stěžovatelčina argumentace, podle níž v případě, kdy na protokol o kontrole a vyřízení námitek navazuje výzva k vrácení 4 Afs 422/2019 dotace, dochází k uložení povinnosti. Nejvyšší správní soud opětovně poukazuje na to, co již uvedl výše v odst. [16]. Samotné kontrolní zjištění v daném případě neobsahovalo povinnost k vrácení dotace, nýbrž pouze sdělení následného postupu ze strany poskytovatele dotace. Procesní postup při vydání soudně přezkoumatelného rozhodnutí vztahujícího se k vrácení dotace vždy záleží na tom, o jaký typ dotace se jedná, resp. podle jakého právního předpisu je dotace poskytována a na základě jakého dotačního titulu. Jedná-li se o dotaci poskytnutou podle rozpočtových pravidel, jak tomu bylo v nynější věci, ta je poskytována na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace. K posouzení, zda byly splněny podmínky stanovené v takovém rozhodnutí, je podle rozpočtových pravidel povolán příslušný správce daně. Tudíž právě jeho rozhodnutí bude za splnění zákonem stanovených podmínek rozhodnutím soudně přezkoumatelným. Teprve jím může být uložena povinnost k vrácení (části) dotace, jež je také právně vynutitelná. Právo na přístup k soudu tudíž stěžovatelka měla stále zachováno.

23. Městský soud tedy nepochybil, dospěl-li k závěru, že napadené dokumenty nejsou rozhodnutími ve smyslu legislativní zkratky podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a jsou proto vyloučeny ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) téhož zákona. Správně také shledal, že žaloba směřující proti vyřízení námitek a výzvě k vrácení dotace je nepřípustná, a proto ji odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

24. S ohledem na právě uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nebyl naplněn. V.

25. Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného nepovažuje kasační stížnost za důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

26. Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který byl v řízení účastníkem úspěšným, žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 14. června 2021 Mgr. Aleš Roztočil předseda senátu