4 As 354/2021

Rubrum

4 As 354/2021 - 39 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Obalovna Lipník s.r.o., IČ 05637589, se sídlem Pražská tř. 495/58, České Budějovice, zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem Bubeníčkova 42, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 14. 10. 2021, č. j. 60 A 65/2021 - 12, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Shrnutí předcházejícího řízení

1. Žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci dne 5. 10. 2021 se žalobkyně domáhala ochrany před nečinností žalovaného. Žalobkyně uvedla, že dne 9. 11. 2020 bylo zahájeno řízení o její žádosti o povolení provozu stacionárního zdroje znečištění ovzduší, avšak žalovaný ve lhůtě uvedené v § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dosud o ní nerozhodl. Nepodala žádost o uplatnění opatření před nečinností k nadřízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního řádu, jelikož je jí známo, že sám žalovaný již k Ministerstvu životního prostředí podal dne 23. 6. 2021 a dne 22. 9. 2021 dvě žádosti, jimiž se dožadoval prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 80 odst. 4 písm. d) správního řádu. Ministerstvo životního prostředí je tedy s nečinností žalovaného obeznámeno, a bylo tudíž 4 As 354/2021 podle § 80 odst. 2 správního řádu povinno zahájit řízení o ochraně před nečinností z moci úřední.

2. Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 14. 10. 2021, č. j. 60 A 65/2021 - 12. V jeho odůvodnění odmítl názor žalobkyně, že v projednávané věci vyčerpala prostředky ochrany proti nečinnosti. Samotná skutečnost, že řízení není ukončeno v zákonné lhůtě, totiž ještě neznamená, že účastníci tento stav považují za nesouladný se zákonem a že jim vadí. Účastníci totiž mohou například být srozuměni s tím, že z důvodu opatřování některých podkladů nezbytných pro rozhodnutí není správní orgán objektivně schopen zatím rozhodnutí vydat. Proto je v ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vyžadováno, aby žalobce doložil, že on sám se podle § 80 odst. 3 správního řádu na nadřízený správní orgán obrátil a o ochranu před nečinností jej požádal, avšak ten jeho žádosti nevyhověl, popřípadě zůstal taktéž nečinným.

3. Podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. tudíž podle krajského soudu nemůže být splněna tím, že žalovaný požádal nadřízený správní orgán o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí, tedy k přijetí opatření podle § 80 odst. 4 správního řádu. Nadřízený správní orgán při postupu podle § 80 správního řádu nevede žádné samostatné řízení o ochraně proti nečinnosti. Je sice zmocněn zasáhnout proti nečinnosti jemu podřízených správních orgánů i z moci úřední (bez jakéhokoli podnětu), což však neznamená, že by v případě, kdy se o nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí dozví od podřízeného orgánu, bylo u něho zahájeno řízení o ochraně proti nečinnosti, a že by se tak stala žádost podaná podle § 80 odst. 3 správního řádu zbytečně duplicitní. V tomto směru tak u nadřízeného správního orgánu žádné řízení neběželo, takže žalobkyně doposud bezvýsledně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanovil k její ochraně proti nečinnosti žalovaného.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

4. Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) blaketní kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

5. V jejím doplnění učiněném v měsíční lhůtě stanovené ve výzvě soudu stěžovatelka nadále trvá na svém právním názoru, podle nějž k vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti došlo již tím, že žalovaný se dvakrát obrátil na nadřízený správní orgán se žádostí o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí. Tím podle stěžovatelky žalovaný inicioval řízení o ochraně před nečinností a povinností nadřízeného správního orgánu bylo tuto ochranu poskytnout, neboť ve věcech ochrany před nečinností má konat z úřední povinnosti.

6. Z průběhu řízení je dále podle stěžovatelky zřejmé, že nadřízený správní orgán se o nečinnosti prokazatelně dozvěděl. Jakákoli další její žádost by tedy byla nadbytečná a duplicitní, neboť byly naplněny veškeré předpoklady k postupu podle § 80 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka tím ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. vyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k její ochraně proti nečinnosti žalovaného. 4 As 354/2021 - 40 pokračování

7. Stěžovatelka rovněž poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž dovozuje, že proto, aby bylo možné trvat na vyčerpání prostředku ochrany, musí existovat alespoň hypotetická šance, že tento prostředek může vést k odstranění nečinnosti správního orgánu. V posuzované věci přitom nadřízený správní orgán o nečinnosti věděl mimo jiné z opakovaných podnětů, jimiž žalovaný žádal o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí. Stěžovatelka tedy měla teoretickou možnost sama za sebe žádat o zahájení řízení podle § 80 odst. 3 správního řádu, avšak věděla, že tento postup je zjevně neúčelný, neboť nadřízený správní orgán, ačkoliv o nečinnosti žalovaného prokazatelně věděl, byl s opatřením proti ní rovněž nečinný.

8. S ohledem na tyto skutečnosti navrhla stěžovatelka zrušení napadeného usnesení a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení.

9. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve věci bylo již dne 14. 1. 2022 vydáno rozhodnutí, čímž odpadl předmět řízení o kasační stížnosti. Věcně se pak ztotožnil s rozhodnutím krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.

III. Posouzení kasační stížnosti

10. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval tvrzením žalovaného, že vydáním rozhodnutí ve věci odpadl předmět řízení o kasační stížnosti. Jak již uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 8. 2006, č. j. 8 Ans 1/2006 - 135, „předmětem řízení o kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským soudem).“ Na tento judikát rozšířený senát navázal v dalším svém usnesením ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, v němž uvedl, že „v řízení na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.) vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu.“

11. Jelikož tedy v době vydání napadeného usnesení krajského soudu ještě nebylo v dané věci rozhodnuto, mohl jej Nejvyšší správní soud meritorně přezkoumat v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti odkázala na důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., nicméně s ohledem na to, že namítla nezákonnost usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby, ji ve skutečnosti podala z důvodu uvedeného v písmenu e) téhož ustanovení.

12. Podstatou projednávané věci je otázka, zda stěžovatelka před podáním žaloby řádně vyčerpala prostředky nápravy nečinnosti žalovaného, respektive zda takové prostředky vůbec musela použít.

13. Mezi účastníky řízení není sporné, že dne 9. 11. 2020 bylo u žalovaného zahájeno řízení o žádosti stěžovatelky o povolení provozu stacionárního zdroje znečištění ovzduší. Rovněž není pochyb, že žalovaný do dne podání žaloby ve věci nerozhodl, ačkoli ve dnech 4 As 354/2021 23. 6. 2021 a 22. 9. 2021 požádal nadřízený správní orgán o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí.

14. Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

15. Obecným prostředkem ochrany před nečinností je postup podle § 80 odst. 3 správního řádu, podle nějž opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné, že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. Podle odstavce prvního téhož ustanovení pak platí, že nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.

16. V judikatuře Nejvyššího správního soudu je již dlouhodobě ustálen názor, že podmínkou pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu je právě předchozí (neúspěšné) podání žádosti o ochranu před nečinností podle § 80 odst. 3 správního řádu, které zpravidla představuje účinný prostředek ochrany. Trvání na jeho vyčerpání před podáním žaloby tedy je zásadně pravidlem, přičemž opačný postup je akceptovatelný jen v případě, že tento prostředek by zjevně nebyl schopný ochranu zajistit. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 25. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, uvedl, že „ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. je proto třeba vyložit tak, že jeho první věta nevyžaduje vyčerpání takových prostředků ochrany, které jsou systémově prima facie neúčinné.“ Rozšířený senát v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva v tomto usnesení potvrdil, že není možné podmiňovat přístup k soudní ochraně vyčerpáním prostředků, které jsou sice formálně způsobilé situaci vyřešit, prakticky jsou však systémově bezvýsledné a obecně neúčinné.

17. Podle stěžovatelky není nutné trvat na vyčerpání prostředku ochrany před nečinností za situace, kdy jej již využil sám dotyčný správní orgán. S tímto názorem se však Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Žádost o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí totiž nelze ztotožňovat s opatřením proti nečinnosti. Naopak včasné podání žádosti o prodloužení lhůty ze strany příslušného správního orgánu svědčí spíše o jeho snaze dostát svým zákonným povinnostem v situaci, kdy podle jeho mínění skutkové okolnosti věci neumožňují rozhodnout v zákonné lhůtě. Překročení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, zejména za situace, kdy správní orgán požádal o její prodloužení, tedy nelze samo o sobě ztotožňovat s nečinností.

18. Se stěžovatelkou není možné souhlasit ani v tom, že nadřízený správní orgán měl na základě žádostí o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí z úřední povinnosti podniknout opatření k ochraně před nečinností. Z obsahu žádostí totiž nelze usuzovat na zjevnou nečinnost na straně žalovaného správního orgánu. Naopak v první žádosti ze dne 23. 6. 2021 žalovaný podrobně vysvětlil, jaké prodlení způsobila v řízení sama stěžovatelka tím, že opakovaně nedoložila všechny požadované dokumenty. Jako důvod 4 As 354/2021 - 41 pokračování pro prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí pak uvedl, že se jedná o složitou problematiku a že čeká na vyjádření České inspekce životního prostředí, která v dané době prováděla u stěžovatelky kontrolu a vyjádření měla v plánu zaslat až po jejím skončení. Tuto argumentaci žalovaného přitom nelze považovat za a priori nedůvodnou. Pokud tedy nadřízený správní orgán na základě informací, které měl od žalovaného k dispozici, nedospěl k závěru o nečinnosti, a neučinil tedy žádné opatření k ochraně před ní, nelze takový postup považovat za nezákonný. Ani v jedné ze žádostí o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí se pak, byť jen vzdáleně, neobjevovaly námitky, které proti postupu žalovaného vznesla stěžovatelka v nečinnostní žalobě, a to zejména poukaz na údajnou nevýznamnost požadovaných podkladů pro rozhodnutí ve věci samé a na skutečnost, že žalovaný se obává ve věci rozhodnout, neboť provoz stavby je předmětem sporů, v nichž se angažují významné politické síly. Stěžovatelka přitom měla možnost tyto skutečnosti uvést ve vlastní žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podané podle § 80 odst. 3 správního řádu. Jelikož to však neučinila, způsobila, že nadřízený správní orgán měl k dispozici pouze informace od žalovaného, z nichž výraznější nestandardnosti či podezření na nečinnost nevyplývaly.

19. Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se závěrem krajského soudu, že stěžovatelka nevyčerpala prostředky ochrany před nečinností, které jí právní řád dával k dispozici, a její žaloba tedy byla nepřípustná. Tento závěr přitom není pouhým formalismem, neboť tím, že stěžovatelka neuplatnila postup podle § 80 odst. 3 správního řádu, způsobila, že nadřízený správní orgán neměl k dispozici všechny relevantní informace pro posouzení, zda byl ve věci žalovaný nečinný, jak vyplývá ze shora uvedených skutečností.

20. Lze tedy uzavřít, že krajský soud otázku přípustnosti žaloby posoudil správně a jeho usnesení o odmítnutí žaloby je zákonné. Důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. proto nebyl naplněn.

IV. Závěr a náklady řízení

21. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně podle § 60 odst. 1 věty první a § 120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovanému v něm žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 8. března 2022 JUDr. Jiří Palla předseda senátu 4 As 354/2021