4 As 45/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Petry Weissové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Sociální farma s.r.o., se sídlem č. p. 154, Stružnice, IČ 03352269, zast. Mgr. Tomášem Markem, advokátem, se sídlem Na Hutích 61/9, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2024, č. j. MZE- 43849/2024/14141, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2025, č. j. 15 A 92/2024-43, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I.

1. Státní zemědělský a intervenční fond (dále jen „správní orgán prvního stupně“) usnesením ze dne 13. 3. 2024, č. j. SZIF/2024/0059259, podle § 11b a násl. zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), zastavil řízení o jednotné žádosti žalobkyně o platbu pro horské oblasti a jiné oblasti s přírodními nebo jinými zvláštními omezeními (podle nařízení vlády č. 61/2023 Sb., o stanovení podmínek provádění opatření pro oblasti s přírodními omezeními) a dále základní podporu příjmu pro udržitelnost, platbu na produkci bílkovinných plodin, doplňkovou redistributivní podporu příjmu pro udržitelnost a základní celofaremní ekoplatbu (tyto podle nařízení vlády č. 83/2023 Sb., o stanovení podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům; dále jen „nařízení vlády č. 83/2023 Sb.“). Dospěl k závěru, že žalobkyně nesplnila podmínku aktivního zemědělce stanovenou v § 4 odst. 2 písm. a) nařízení vlády č. 83/2023 Sb., neboť k jednotné žádosti jako povinnou přílohu nepřiložila soupis účetních a daňových dokladů. Tím porušila podmínku stanovenou v § 11b odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.

2. Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a uvedené rozhodnutí potvrdil. II.

3. Žalobkyně se proti napadenému rozhodnutí bránila žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji shora označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl.

4. Městský soud především nepřisvědčil námitce, podle níž žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl odvolání proti neexistujícímu usnesení. Žalobkyně totiž poukazovala na skutečnost, že v napadeném rozhodnutí bylo usnesení správního orgánu prvního stupně označeno datem 13. 3. 2024, ačkoliv ve skutečnosti bylo toto usnesení datováno dnem 18. 1. 2024 a podepsáno dne 19. 1. 2024. Městský soud v tomto ohledu upozornil žalobkyni na vydání opravného usnesení, kterým došlo k odstranění uvedené chyby v psaní. Tím odstranil případné pochybnosti o tom, které rozhodnutí bylo předmětem odvolacího řízení.

5. V postupu správních orgánů, které žalobkyni nevyzvaly k odstranění vad jednotné žádosti ve smyslu § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, městský soud neshledal tvrzenou neústavnost, ani přepjatý formalismus. Poukázal na to, že odlišnost tohoto postupu od obecného pravidla ve správním řízení je dána povahou příloh k jednotné žádosti a dalších souvisejících dokladů, jelikož zakládají způsobilost pro dotaci.

6. Poukázal v tomto směru na čl. 13 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí plateb a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (dále jen „nařízení č. 640/2014“), podle kterého má být zajištěno včasné předkládání veškerých podkladů k žádosti o dotaci, jestliže zakládají způsobilost pro získání příslušné dotace. Zákonná úprava jednotné žádosti, která byla vložena do zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu novelou provedenou zákonem č. 382/2022 Sb., zachovala stávající přístup a zohlednila závěry auditního šetření Evropské komise č. AA/2017/010/CZ (dále jen „auditní šetření Evropské komise“). Povinnost správního orgánu prvního stupně vyzývat žadatele o dotaci k dodatečnému dokládání příloh a dalšího souvisejícího dokladu k jednotné žádosti by odporovala smyslu § 11d zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu a pro administraci každé jednotné žádosti by znamenala poměrně významnou zátěž. Toto ustanovení nedopadá na každou přílohu, ale pouze na tu přílohu, která představuje způsobilostní podmínku, tj. která zakládá způsobilost pro poskytnutí příslušné dotace. Podmínka aktivního zemědělce je základním předpokladem způsobilosti žadatele, kterou musí splnit všichni příjemci přímých plateb. Bez jejího splnění nelze přistoupit k posuzování dalších navazujících podmínek jednotlivých opatření.

7. Městský soud také poukázal na auditní šetření Evropské komise, které shledalo v praxi České republiky nedostatky při administraci dotací v rámci jednotné žádosti ve vztahu k unijním pravidlům. Právě vyzývání žadatelů k opravě jednotné žádosti či doplnění chybějících příloh po podání jednotné žádosti a případné poskytnutí dodatečné lhůty k podání opravy či doplnění není v souladu s právními předpisy Evropské unie, neboť po uplynutí termínu pro podání jednotné žádosti může být žádost pouze doplněna o zákonem požadované podpůrné doklady ve lhůtě 25 kalendářních dnů při uplatnění snížení platby o 1 % za každý pracovní den prodlení. Po uplynutí této lhůty již není dodatečné doložení podkladů, které zakládají způsobilost pro získání podpory, přípustné. Na běh této lhůty nemá podle závěrů auditního šetření Evropské komise vliv, že členský stát vyzval v souladu se svým vnitrostátním právem k odstranění vad nebo doplnění jednotné žádosti.

8. Městský soud tudíž dospěl k závěru, že požadavek, který přispěje k rychlosti a plynulosti procesu poskytování dotací, nelze považovat za výsledek přepjatého formalismu a opačnou žalobní námitku proto považoval za nedůvodnou. Poukázal na to, že pokud by správní orgán prvního stupně vyzval žalobkyni k odstranění vad jednotné žádosti se současným poskytnutím dodatečné lhůty, zcela proti smyslu a účelu právní normy by ji zvýhodnil oproti těm žadatelům, kteří svoji jednotnou žádost podali řádně, úplně a bez vad v zákonem stanovené lhůtě.

9. Městský soud nepřisvědčil ani námitce o tvrdosti § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Poukázal na to, že za situace, kdy nepochyboval o tom, že odkazované ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem, mu žádný zákon neumožňuje odstranit případnou tvrdost zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Soudy ve správním soudnictví nemohou pružně přizpůsobovat výklad jakéhokoliv ustanovení momentální skutkové situaci a měnit či přepisovat právní předpisy jen pro tvrdost jejich použití. Nejde navíc o ojedinělou výjimku z obecné úpravy správního řádu týkající se výzev k opravě. Za neopodstatněnou pak v této souvislosti považoval i argumentaci, podle níž mělo pochybení žalobkyně pouze administrativní povahu, a správní orgány tudíž měly prostor pro správní uvážení a mohly zjevnou nesprávnost odstranit za pomoci obecných zásad správního řádu.

10. Městský soud nakonec za důvodnou nepovažoval ani námitku, podle níž neposkytnutí dotace, s níž počítala ve svém cashflow, může v krajním případě vést k jejímu úpadku a posléze likvidaci. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) i judikaturu Soudního dvora Evropské unie poukázal na to, že za dodržení všech podmínek dotací jsou odpovědni výlučně příjemci podpor. Ani skutečnost, že poskytovatel finančních prostředků opomněl upozornit na nesrovnalosti při provádění dané akce, nevylučuje ani neomezuje takovou odpovědnost. Předpokladem práva dovolávat se legitimního očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění příslušným orgánem, která by zároveň musela být v souladu s právními předpisy. Městský soud zdůraznil, že zásady legitimního očekávání se nemůže dovolávat příjemce, který se dopustil zjevného porušení platné právní úpravy. Dotace poskytnuté na základě jednotné žádosti jsou nárokové až po splnění dotačních podmínek. Žalobkyni tudíž nesvědčilo legitimní očekávání, že jí dotace bude vyplacena i za situace, kdy řádně a včas neprokázala splnění podmínky aktivního zemědělce doložením minimálních výnosů ze zemědělské činnosti. III.

11. Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje zrušit napadený rozsudek, napadené rozhodnutí i usnesení správního orgánu prvního stupně.

12. Stěžovatelka především rozporuje závěr městského soudu o tom, že se v dané věci nejedná o přepjatý formalismus. Žalovaný nepostupoval správně, pokud dospěl k závěru, že jediným možným postupem správního orgánu prvního stupně bylo zastavení řízení. Byl zde prostor pro správní uvážení a odstranění zjevné nesprávnosti pomocí obecných zásad správního řádu. Stěžovatelka poukazuje na to, že do roku 2014 nikdy neměla jiné než zemědělské aktivity a přestože nepopírá, že nedoložila včas správnímu orgánu to, že je aktivním zemědělcem, nemůže tato skutečnost vést k neposkytnutí dotace. Nedodání přílohy je zjevnou nesprávností, kterou lze odstranit. Místo toho je nyní toto administrativní pochybení způsobilé ukončit její podnikání. Pro uvedené zastává názor, že městský soud a žalovaný provedli takový výklad § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, který je přepjatě tvrdý a nesleduje účel tohoto zákona. Dotace by měla být krácena v plné výši teprve v těch nejzávažnějších případech porušení pravidel či za existence zvláštních okolností. Zákonodárce může stanovit, že nesplnění určité jasně vymezené podmínky bude mít za následek odmítnutí dotace. Předvídá-li ale zákon výslovně správní uvážení poskytovatele dotace, musí této svojí povinnosti dostát.

13. Stěžovatelka zastává názor, že čl. 13 nařízení č. 640/2014 nikterak nebrání tomu, aby ji členský stát vyzval k doložení (odstranění) zjevné nesprávnosti, když nedoložila přílohu k jednotné žádosti. To platí i v případě způsobilostní přílohy. Podmínky, za nichž by ji vyzval, jsou v kompetenci členského státu. V tomto ohledu by měl být § 11d zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu vyložen optikou nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2004, sp. zn. III. ÚS 188/04. Argument městského soudu, že by stěžovatelka byla nedůvodně zvýhodněna oproti žadatelům o dotaci, kteří své povinnosti splní, je nesprávný. Úspěch jednoho žadatele o dotaci totiž neomezuje ani nevylučuje (ani nesnižuje dotaci) žadatele jiného.

14. Stěžovatelka taktéž poukazuje na to, že z § 11b a § 11c zákona o Státním zemědělském a intervenčním fondu je zřejmé, že se počítá s doručením předběžných výsledků administrativní kontroly i s kontrolou na místě v odůvodněných případech. Podle čl. 44 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. 12. 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013 (dále jen „nařízení 2021/2116“), se dotace vyplatí od 1. 12. roku podání do 30. 6. roku následujícího. Časově má tedy správní orgán prvního stupně od termínu pro podání jednotné žádosti celkovou dobu 13,5 měsíce na zpracování jednotné žádosti a případné vyplacení dotace. Odstranění vad jednotné žádosti výzvou, kterých tento správní orgán činí běžně mnoho (což původní stěžovatelka dokládá výzvou k žádosti o zařazení do opatření ekologické zemědělství ze dne 16. 12. 2024, č. j. SZIF/2024/0771975), se nijak „neprotiví“ ani účelu práva Evropské unie, ani principům správního práva.

15. K závěru městského soudu, podle kterého auditní šetření Evropské komise shledalo nedostatky v aplikační praxi České republiky při administraci dotací v rámci jednotné žádosti či doplnění chybějících příloh pro podání jednotné žádosti, včetně poskytování lhůty k podání opravy nebo doplnění stěžovatelka, namítá, že toto auditní šetření není pramenem práva a tento dokument ani městský soud neprovedl jako důkaz. Nemohl na něm proto ani založit svou argumentaci. Ze strany městského soudu se v tomto směru jedná o vadu řízení, která má za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Zmiňované nedostatky v aplikační praxi České republiky se měly týkat výzev k doplnění jednotné žádosti zasílaných po uplynutí 25 kalendářních dnů od posledního dne pro podání jednotné žádosti. Do té doby ani právo Evropské unie, bylo-li by vyloženo způsobem, kterým městský soud popsal auditní šetření Evropské komise, nebrání správnímu orgánu prvního stupně vyzvat žadatele k nápravě. Stěžovatelka poukazuje na to, že městský soud přímo uvádí, že na běh této lhůty nemá podle závěrů auditního šetření Evropské komise vliv skutečnost, že členský stát vyzval v souladu se svým vnitrostátním právním předpisem k odstranění vad nebo doplnění jednotné žádosti. Pokud tedy byla udělena korekce, bylo to pro nedodržení této lhůty. Stěžovatelka nenamítá, že dotčená lhůta musí být za každou cenu porušena. Vyzvat k doložení příloh podle vnitrostátního předpisu, tj. obecných zásad správního řízení, není v rozporu s právem Evropské unie. Ustanovení § 11d zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu je příliš tvrdé a bez vazby na účel zákona. Podle stěžovatelky je zřejmé, že zjevný nedostatek žádosti je možno odstranit, a to poskytnutím poučení či pomoci ze strany správního orgánu.

16. Stěžovatelka dále poukazuje na skutečnost, že hlavním záměrem novely zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu provedené zákonem č. 382/2022 Sb. bylo zajištění rozvoje celého sektoru při zachování původních směrů společné zemědělské politiky. Těmi jsou zejména stabilizace zemědělských příjmů a rozvoj konkurenceschopnosti a dostatečné zajištění bezpečných potravin za rozumné ceny pro spotřebitele, jakož i stále důležitější podpora reagující na změnu klimatu a směřující k udržitelnému zemědělství a lesnictví a v neposlední řadě rozvoj venkova. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu je tedy účelem lhůt, v nichž lze přijímat opožděná podání, možnost efektivního naplánování kontrol. Tento účel není ohrožen tím, že žadatel bude vyzván k opravě zjevné nesprávnosti, byť by to mohlo být pouze do 9. 6. příslušného roku.

17. Stěžovatelka zpochybňuje rozumnost výkladu § 11d odst. 1 a § 11id zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, neboť vykazuje ústavněprávní deficit z důvodu nepoužití obecné zásady přiměřenosti. Ve svém důsledku vede k nespravedlnosti, resp. přílišné tvrdosti a přepjatému formalismu.

18. Stěžovatelka se dovolává analogického použití závěrů, které Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 Afs 253/2020-31. V dané věci šlo o vrácení dotace podle § 11a zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Pro tehdejšího žalobce nebylo možné užít § 44a odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), který Generálnímu finančnímu ředitelství umožňuje z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominout odvod za porušení rozpočtové kázně. Zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu neobsahuje obdobné zmocnění ke správní úvaze, ve svém § 11a odst. 9 ovšem vylučuje použití rozpočtových pravidel. Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozsudku konstatoval, že z usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS (body 33 a 38), vyplývá obecná zásada, že při odnímání dotací je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti a nelze abstrahovat od závažnosti porušení dotačních podmínek. Není dán rozumný důvod pro rozlišování mezi těmito zákony, neboť oba se týkají dotací z veřejných prostředků, které představují obdobné dobrodiní ze strany státu. Pokud v uvedené věci byla tvrdost § 11a odst. 9 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, který výslovně zapovídá použití rozpočtových pravidel, odstraněna výkladem pomocí obecné normy přiměřenosti, pak lze tvrdost § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu rovněž odstranit výkladem.

19. Závěrem stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podal návrh na zrušení § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. IV.

20. Žalovaný ve svém vyjádření navrhuje kasační stížnost zamítnout. Ve vztahu k převážné části kasační argumentace odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí, napadeného rozsudku i své vyjádření k žalobě.

21. Nad rámec svého vyjádření k žalobě žalovaný doplňuje, že stěžovatelka měla podle § 11b odst. 5 ve spojení s § 11b odst. 4 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu možnost doložit povinné přílohy stanovené v nařízení vlády č. 83/2023 Sb. ještě v dodatečné lhůtě 25 kalendářních dnů po 15. květnu a „zhojit“ tak případně vadně podanou jednotnou žádost. Pokud tak neučinila, podání žádosti nebo dodatečné předkládaní podkladů či příloh k žádosti není přípustné a žalovaný nemohl rozhodnout jinak. Jiný postup by představoval porušení zákona a principu rovnosti účastníků řízení.

22. Stěžovatelčin odkaz na výzvu k žádosti o zařazení do opatření ekologické zemědělství, kterou původní stěžovatelce zaslal prvostupňový správní orgán, nijak nepodporuje její argumentaci, neboť tato žádost není žádostí o poskytnutí dotace. Výsledkem řízení o ní je toliko zařazení žadatele do opatření, které je jednou z podmínek pro poskytnutí dotace, pokud o ni žadatel požádá. Nyní použitá ustanovení § 11b ani § 11d zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu na dané řízení nedopadají.

23. K námitce, podle níž má prvostupňový správní orgán 13,5 měsíce na zpracování žádosti, dále žalovaný uvádí, že obecně je přistupováno ke všem podaným žádostem stejně. Administrace několika desítek tisíc žádostí má určitý logický harmonogram, do něhož spadají i kontrolní období stanovená právními předpisy, v nichž je kontrolováno plnění podmínek jednotlivých dotačních titulů. Dotace poskytované na základě jednotné žádosti mají hromadný charakter. Proces jejich administrace vyžaduje, aby se v dílčích aspektech správní orgán prvního stupně odchýlil od obecné úpravy obsažené ve správním řádu. Na základě jednotné žádosti může být u každého žadatele vedeno až přes dvě desítky správních řízení, a to v závislosti na množství dotačních titulů, o něž si požádá. S ohledem na celkové množství žádostí, které každoročně administruje, by v případě jednotlivých žadatelů, jejichž žádost je neúplná či nesprávná, žalovaný nemohl dostát povinnosti rozhodnout v době stanovené unijními předpisy, jakož i požadavku na rychlost řízení obecně. K tomu žalovaný dodává, že v roce 2023 bylo podáno celkem 31 218 jednotných žádostí, z toho v řádném termínu 29 390. Dlouhodobě správní orgán prvního stupně administruje přes 30 000 jednotných žádostí každý rok. Případné výzvy ještě před uplynutím dodatečné lhůty 25 dnů jsou fakticky neproveditelné.

24. Ke stěžovatelkou namítané vadě řízení před městským soudem spočívající v neprovedení auditního šetření Evropské komise jako důkazu žalovaný uvádí, že v tomto směru městský soud skutečně pochybil. Uvedený audit totiž nebyl ani součástí správního spisu. Současně však žalovaný má za to, že tato vada řízení nedosahuje takové intenzity, aby měla za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Auditní šetření se týkalo zejména té části argumentace, v níž městský soud vysvětloval, z jakých důvodů zákonodárce přijal § 11d zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu obsahující odchylku od obecné právní úpravy ve správním řádu. Samotné ustanovení nicméně nepochybně platí a je účinné i bez provedení tohoto důkazu. Nadto odkaz na tento audit a jeho závěry jsou v určitém rozsahu též součástí důvodové zprávy k zákonu č. 382/2022 Sb. V.

25. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

26. Kasační stížnost není důvodná.

27. Nejvyšší správní soud předesílá, že skutkově i právně identickou věcí jiné stěžovatelky na půdorysu stejných kasačních námitek se zabýval v rozsudku ze dne 26. srpna 2026, č. j. 9 Afs 26/2025-50. Jelikož se čtvrtý senát se závěry vyslovenými v uvedeném rozsudku devátého senátu zcela ztotožňuje, v dalším se jich přidrží a vychází z nich. Důvod pro jakékoliv odchýlení se v nynější věci neshledává.

28. Stěžovatelka nezpochybňuje, že dne 11. 5. 2023 podala jednotnou žádost bez požadované přílohy, konkrétně soupisu účetních a daňových dokladů. Rovněž nečiní sporným, že tuto přílohu nedoložila správnímu orgánu prvního stupně do 15. 5. 2023, který byl posledním dnem pro podání žádosti, ani v následujících 25 kalendářních dnech do 9. 6. 2023, kdy ještě žádost bylo možné podat, byť by na jejím základě byla dotace poskytnuta ve snížené výši. Tvrdí však, že zastavení řízení o jednotné žádosti je nepřiměřeným následkem toliko formálního pochybení spočívajícího v nedoložení přílohy. Zastává názor, že správní orgán prvního stupně postupoval nesprávně, pokud stěžovatelku ještě před uplynutím uvedené dodatečné lhůty (tedy do 9. 6. 2023) nevyzval k odstranění vad její žádosti. Stěžovatelka má za to, že § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu svěřuje správnímu orgánu uvážení, zda řízení zastaví. Pro případ, že se Nejvyšší správní soud s tímto názorem neztotožní, namítá neústavnost tohoto ustanovení a dává podnět k jeho zrušení.

29. Dne 1. 1. 2023 nabyla účinnosti zákonná úprava jednotné žádosti o poskytnutí dotace financované alespoň částečně z rozpočtu Evropské unie. Ustanovení § 11b a násl. byla vložena do zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu novelou provedenou zákonem č. 382/2022 Sb., která reagovala na novou unijní právní úpravu společné zemědělské politiky pro období let 2023 až 2027. Stejným dnem pozbylo platnosti nařízení č. 640/2014, které do té doby stanovovalo procesní pravidla k jednotné žádosti. Nařízení 2021/2116 předpokládá, že odpovídající pravidla nyní stanoví členské státy, které mají povinnost zavést integrovaný administrativní a kontrolní systém (např. bod 59. odůvodnění nařízení).

30. Přestože nařízení č. 640/2014 bylo zrušeno, zákonodárce považoval za účelné, aby nová zákonná úprava zachovávala kontinuitu zavedené praxe. Navázal tak na dosavadní unijní úpravu jednotné žádosti, včetně některých pravidel týkajících se opožděného podání žádosti o podporu nebo žádosti o platbu, které stanovil čl. 13 nařízení č. 640/2014.

31. Podle § 11b odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, jednotná žádost o poskytnutí dotace financované alespoň částečně z rozpočtu Evropské unie […] zahrnuje přímé podpory a některé dotace rozvoje venkova, a to pro hromadná opatření nárokového charakteru. Odstavec 3 téhož ustanovení stanoví, že obsah jednotné žádosti je upraven podle jednotlivého druhu dotace prováděcím právním předpisem vydaným podle § 1 odst. 3, který upravuje rovněž její přílohu, kterou je žadatel povinen k jednotné žádosti přiložit a případně další související doklad. K tomu odstavec 4 dodává, že vláda nařízením podle § 1 odst. 3 stanoví termín pro podání jednotné žádosti, který se vztahuje rovněž na její přílohu, která je její nedílnou součástí, a termín pro další související doklad. Žadatel může podat pouze jednu jednotnou žádost pro příslušný kalendářní rok. Konečně podle odstavce 5 daného ustanovení, podání jednotné žádosti po uplynutí termínu stanoveného podle odstavce 4 má za následek snížení částek, na které by měl žadatel nárok, kdyby žádost podal ve stanovené lhůtě, o 1 % za každý pracovní den. Přesáhne-li prodlení žadatele s podáním jednotné žádosti 25 kalendářních dnů, Fond řízení o žádosti zastaví.

32. Na citované ustanovení navazuje § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, ve znění účinném do 31. 3. 2025, který stanoví, že Fond nevyzývá žadatele k dodatečnému dokládání přílohy jednotné žádosti, která je její nedílnou součástí a je uvedena v prováděcím právním předpise vydaným podle § 1 odst.

3. Pokud žadatel přílohu nedoručí do termínu podle § 11b odst. 5, Fond řízení o žádosti zastaví.

33. Podle § 11id zákona o Státním zemědělským intervenčním fondu, Fond usnesením řízení o žádosti o dotaci zastaví, jestliže žádost a) byla podána po lhůtě stanovené prováděcím právním předpisem vydaným podle § 1 odst. 3, nebo b) trpí vadami a tento zákon nebo prováděcí právní předpis vydaný podle § 1 odst. 3 nepřipouští možnost jejich odstranění.

34. Nelze opomenout ani § 2 odst. 2 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., podle něhož osoba, která je aktivní zemědělcem, podá Fondu žádost o poskytnutí přímé platby do 15. května příslušného kalendářního roku, a to na formuláři jednotné žádosti obsahujícím geoprostorové informace vydané Fondem pro příslušný kalendářní rok.

35. Vymezení pojmu aktivní zemědělec ze strany jednotlivých členských států předpokládá čl. 4 odst. 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2115 ze dne 2. prosince 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 1305/2013 a (EU) č. 1307/2013.

36. Takto učinil zákonodárce v § 4 odst. 2 písm. a) nařízení vlády č. 83/2023 Sb., ve znění účinném do 31. 3. 2024, podle kterého se aktivním zemědělcem rozumí „fyzická nebo právnická osoba, která je zemědělským podnikatelem a jejíž minimální příjmy nebo výnosy ze zemědělské činnosti na jejích celkových příjmech nebo výnosech za poslední účetně uzavřené období činí nejméně 30 % a zároveň maximální podíl roční částky přímých plateb na základě podané žádosti pro kalendářní rok, ke kterému budou doloženy zemědělské příjmy nebo výnosy za poslední účetně uzavřené období, činí nejvýše 80 % jejích příjmů nebo výnosů ze zemědělské činnosti.

37. K prokázání splnění podmínky aktivního zemědělce žadatel podle § 4 odst. 5 nařízení vlády č. 83/2023 Sb., ve znění účinném do 31. 3. 2024, předloží společně s žádostí zprávu auditora, která potvrdí soulad žadatelem uvedených údajů o jeho celkových příjmech nebo výnosech a jeho příjmech nebo výnosech ze zemědělské činnosti s jeho účetními záznamy [písm. a)], nebo daňové přiznání nebo jeho kopii za poslední účetně uzavřené období prokazující celkové příjmy nebo výnosy žadatele a současně daňové a účetní doklady prokazující příjmy nebo výnosy ze zemědělské činnosti za shodné účetní období včetně soupisu účetních dokladů, přičemž z příjmových účetních nebo daňových dokladů musí být zřejmé, že úhrada byla provedena ve prospěch žadatele [písm. b)].

38. S ohledem na výše shrnutou na věc dopadající právní úpravu Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit stěžovatelčině argumentaci, podle které měl správní orgán prvního stupně prostor k uvážení, zda řízení o jednotné žádosti zastaví či nikoliv. Takovému postupu totiž brání citovaná jednoznačná zákonná úprava. Předně je třeba uvést, že i v případě lhůty pro doložení přílohy jednotné žádosti podle § 11d odst. 1 ve spojení s § 11b odst. 5 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu se uplatní obecný účel lhůt, jímž je „snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích […], urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů“ (nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Vymezení okamžiku, do něhož lze v kalendářním roce podat jednotnou žádost, umožňuje v určitém předstihu postavit najisto pro příslušné období, kterým žadatelům a v jakém rozsahu budou dotace poskytnuty. Tím vytváří právní jistotu na straně žadatelů, kteří o dotaci včas a řádně požádali, že s ní mohou počítat při své ekonomické činnosti.

39. Byla-li jednotná žádost, včetně její přílohy, podána po stanoveném termínu, stalo se tak opožděně, přičemž jakákoli diskrece ve vztahu k tomuto závěru je z povahy věci vyloučena. Zákon však v závislosti na tom, o jaké právo jde, může stanovit pravidla, která s ohledem na konkrétní okolnosti umožní učinit úkon dodatečně. Příkladem takového pravidla je například navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu, které zahrnuje také prominutí zmeškání úkonu. O prominutí zmeškání úkonu je třeba požádat ve stanovené lhůtě, přičemž žádosti lze vyhovět jen ze závažných důvodů, které nastaly bez zavinění podatele. Obdobnou výjimku ale zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu neupravuje. Místo toho stanoví samostatný a úplný režim pro postup v případě opožděného doložení přílohy jednotné žádosti. Jako jedinou možnost stanoví právě zastavení řízení, jiný postup vylučuje. Odlišný závěr neumožňuje ani poukaz na ochranu práv žadatele a s ní spojenou poučovací povinnost. Ustanovení § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu výslovně zapovídá výzvu žadateli k doložení přílohy jednotné žádosti. Postup podle § 45 odst. 2 správního řádu se z důvodu přednosti zvláštní úpravy neuplatní (k podmínkám jednotné žádosti srov. též rozsudek NSS ze dne 25. 5. 2026, č. j. 5 As 270/2025-29, bod 30).

40. Jde-li o námitku neústavnosti § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, Nejvyšší správní soud se jí zabýval v tom smyslu, zda jím stanovený následek spočívající v zastavení řízení není nepřiměřený. Východiskem takového posouzení musí být samotný předmět řízení o jednotné žádosti. Na základě této žádosti může být žadateli při splnění dalších stanovených podmínek poskytnuta dotace. Rozhodnutím, kterým se řízení o této žádosti zastavuje, nicméně není zasahováno do vlastnického práva žadatele zaručeného v čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť ten v tomto okamžiku ještě žádnou dotací nedisponuje. Tím se tato situace liší od případů, kdy je příjemci dotace, jemuž již byla dotace vyplacena, stanovena povinnost provést odvod za porušení rozpočtové kázně. Právě ve vztahu k ní Nejvyšší správní soud vyslovil, že „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu“ (usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 291/2017-33, bod 38). O takový případ se v dané věci nejedná.

41. V souzeném případě jde výlučně o právo žadatele na to, aby jeho jednotná žádost byla posouzena řádně, což také znamená, že při jejím posouzení musí být respektovány obecné principy vztahující se k výkonu státní moci (ochrana důvěry v zákon, ochrana legitimního očekávání, vyloučení přepjatého formalismu apod). Žadatel se může v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny domáhat soudní ochrany svých práv, která mohou být dotčena rozhodnutím o jednotné žádosti.

42. Nejvyšší správní soud na tomto místě připomíná obecné závěry vztahující se k činnosti a postupům správních orgánů, podle nichž „[s]právní orgán je ze zákona povinen chránit práva a zájmy občanů (§ 3 odst. 1 správního řádu) a občanům poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu (§ 3 odst. 2 správního řádu). Pokud procesní právní úkony občanů jako účastníků správního řízení obsahují zjevnou nesprávnost a tento nedostatek je možno odstranit, a to poskytnutím poučení či pomoci ze strany správního orgánu, jsou správní orgány povinny dát účastníkům řízení příležitost tuto nesprávnost odstranit. Jestliže se této pomoci občanům jako účastníkům řízení nedostane, a tedy ani ochrana jejich zájmů není zajištěna, potom činnost správního orgánu vykazuje zjevné nedostatky a je v rozporu s principy právního státu založeného na úctě k právům občanů (čl. 1 Ústavy České republiky). Pokud správní orgány ve správním řízení pouze důsledně vyžadují plnění povinností ze strany občanů a nedbají přitom o ochranu jejich zájmů, je výrazem tohoto postupu přepjatý formalismus, jehož důsledkem je sofistikované zdůvodňování zjevné nespravedlnosti, a tím dochází k porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Neobstojí v této souvislosti ani námitka porušení ústavního principu rovnosti účastníků řízení, protože požadavek neakceptovatelnosti přepjatého formalismu se vztahuje stejnou měrou na každého z účastníků.“ (nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 188/04).

43. To ovšem na druhou stranu neznamená, že zákonodárce nemůže stanovit v některých případech, v nichž to odůvodňuje předmět zákonné úpravy, přísnější pravidla, včetně přísnějších podmínek pro náležitosti jednotlivých podání, ať již ve správním řízení nebo soudním řízení správním. Takové řešení obsahuje právě i § 11b a násl. zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.

44. Nejvyšší správní soud již v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33 (odst. [36]) zdůraznil, že „[p]oskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami.“ Z hlediska ochrany práv žadatele je podstatné, že tato přísná zákonná úprava není neurčitá, nepředvídatelná či nerozumná. Žadatelé o dotaci jsou osoby podnikající v oblasti zemědělství, u nichž lze předpokládat, že se s podmínkami dotace seznámí a přizpůsobí jim své jednání.

45. Trvání na stanovených pravidlech přitom není samoúčelné, nýbrž sleduje účel zajištění řádné a včasné administrace žádostí o dotaci, které mají být podle čl. 44 odst. 2 nařízení 2021/2116 vyplaceny v období od 1. 12. roku podání do 30. 6. roku následujícího. Jde o to, aby bylo možné plánovat a následně provádět účinné kontroly správnosti jednotné žádosti, jejích příloh a dalších souvisejících dokladů. K dodržování lhůt by mělo žadatele přimět právě odrazující snížení plateb v případě opožděného podání (srov. bod 15 odůvodnění již zrušeného nařízení č. 640/2014, které v čl. 13 stanovilo obdobné následky opožděné žádosti o podporu nebo žádosti o platbu).

46. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje i na důvodovou zprávu k zákonu č. 382/2022 Sb., kterým byl do zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu vložen § 11d (Poslanecká sněmovna, 9. volební období, 2021-2025, sněmovní tisk 272). Ve vztahu k tomuto ustanovení se v ní uvádí, že „[o]dlišnost tohoto přístupu od obecné úpravy je dána především povahou příloh k jednotné žádosti a dalších souvisejících dokladů, neboť zakládají způsobilost pro dotaci. Podle stále přímo použitelné evropské úpravy vztahující se k podání žádosti o dotaci, jejích změn, předkládání příloh a dalších souvisejících dokladů k jednotné žádosti a jejich změn, má být zajištěno včasné předkládání veškerých podkladů k žádosti o dotaci, zakládají-li způsobilost pro poskytnutí příslušné dotace. Navrženou úpravou má tedy dojít k zachování stávajícího přístupu a rovněž zohledňuje závěry auditního šetření Evropské komise […], která v aplikační praxi evropských pravidel shledala nedostatky. Lze též očekávat, že ze strany Evropské komise bude tento přístup zastáván i pro další období. Vzhledem k logice ustanovení § 11b a 11c, která podání jednotné žádosti, její změny a dokládání příloh a souvisejících dokladů k jednotné žádosti spojuje s lhůtami, které budou upřesněny v příslušných prováděcích předpisech, by povinnost Fondu vyzývat žadatele k dodatečnému dokládání příloh a dalšího souvisejícího dokladu k jednotné žádosti odporovala smyslu této navržené úpravy.“ (důraz přidán soudem).

47. Tyto závěry nejsou dotčeny ani poukazem stěžovatelky na § 11c odst. 2 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, který připouští možnost změnit nebo částečně nebo zcela vzít zpět jednotnou žádost ve lhůtě 15 dnů od doručení předběžných výsledků administrativní kontroly nebo předběžných výsledků kontroly prostřednictvím systému monitorování plochy podle § 11 odst. 6 písm. e) tohoto zákona, či poukazem na oprávnění správního orgánu prvního stupně podle § 11c odst. 3 tohoto zákona provést kontrolu na místě. Stěžovatelka má za to, že je-li možné provádět uvedené kontroly, pak nic nebrání ani případnému vyzývání k odstranění vad jednotné žádosti na základě výzvy. Tato argumentace však neobstojí. Uvedená kontrolní oprávnění se týkají hodnocení odůvodněnosti jednotné žádosti, k němuž lze přistoupit teprve poté, co má žádost veškeré náležitosti stanovené právními předpisy. Stejně tak poukaz na celkovou dobu 13,5 měsíce na zpracování a vyhodnocení jednotné žádosti, co do její odůvodněnosti, a případné proplacení příslušné dotace, nemění ničeho na jednoznačně stanovené zákonné lhůtě 25 dnů pro doplnění jednotné žádosti po formální stránce.

48. Jak již uvedeno, stěžovatelka k jednotné žádosti ve stanovené lhůtě nepředložila přílohu, která měla osvědčovat její status aktivního zemědělce. Postupovala tak navzdory tomu, že v jednotné žádosti sama zvolila způsob doložení svých příjmů/výnosů daňovým přiznáním, účetními či daňovými doklady a soupisem účetních a daňových dokladů [§ 4 odst. 5 písm. b) nařízení vlády č. 83/2023 Sb.]. Pokud následně přílohu nedoložila, musela si být vědoma následků s tím spojených, které stanoví § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu (resp. § 11id tohoto zákona, který upravuje zastavení řízení). Příslušná zákonná úprava sledovala legitimní účel a nebyla pro ni nepředvídatelná. Důsledné lpění na splnění těchto podmínek tudíž nelze považovat za projev přepjatého formalismu. Správní orgán prvního stupně nepochybil ani tím, že v souladu s § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu stěžovatelku nevyzval k doplnění chybějící přílohy. Opačné stížnostní námitky jsou tudíž nedůvodné.

49. S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, aby postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu.

50. Nejvyšší správní soud se konečně zabýval i namítanou vadou řízení před městským soudem, spočívající v tom, že při posouzení věci vycházel mimo jiné z auditního šetření Evropské komise, které jako důkaz neprovedl a které přitom nebylo ani součástí správního spisu. Stěžovatelce je třeba přisvědčit, že pokud městský soud v řízení o žalobě vycházel ze závěrů uvedeného auditního šetření (viz odst. [40] a [43] napadeného rozsudku), které nebyly součástí správního spisu, bylo jeho povinností provést tento listinný důkaz.

51. V nynější věci se však nejedná o takovou vadu řízení, která by měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Závěry auditního šetření Evropské komise obsahovaly jen podpůrné argumenty, které se týkaly praxe českých správních orgánů při vyzývání žadatelů k doplnění jednotné žádosti za účinnosti nařízení č. 640/2014. Tyto závěry nebyly rozhodné pro posouzení věci, neboť výzvu k doložení přílohy jednotné žádosti nyní jednoznačně zapovídá § 11d odst. 1 zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu, podle něhož bylo postupováno při rozhodování o jednotné žádosti původní stěžovatelky a podle kterého také věc posuzoval městský soud. Závěry městského soudu vyslovené ke stěžejním sporným otázkám by však plně obstály i bez těchto dílčích odkazů na ono auditní šetření. Jinými slovy, výsledek řízení by nebyl jiný ani za předpokladu, pokud by městský soud dílčí argumentaci s dovoláním se auditního šetření v napadeném rozsudku neuvedl. Uvedená námitka není důvodná.

52. Stěžovatelka dále namítá, že s nárokovými dotacemi, jichž se týkala jednotná žádost, počítala ve svém cashflow, a pokud jí nebyla poskytnuta, hrozí jí likvidace. Nejvyšší správní soud ve vztahu k této námitce plně souhlasí se závěry městského soudu obsaženými v napadeném rozsudku. Dotace poskytnuté na základě jednotné žádosti jsou nárokové až po splnění dotačních podmínek, a původní stěžovatelce tak nesvědčilo legitimní očekávání, že jí dotace bude vyplacena, jestliže o ni nepožádala zákonem stanoveným způsobem, který zahrnuje také včasné doložení přílohy žádosti, prostřednictvím které měla prokázat splnění podmínky způsobilosti žadatele. Odkaz stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Afs 253/2020-31 není přiléhavý. Tento rozsudek se totiž věnoval porušení podmínek dotace až po jejím vyplacení, avšak o takový případ se zde nejedná.

53. Poukazuje-li konečně stěžovatelka v kasační stížnosti na výzvu č. j. SZIF/2024/0771975, kterou současně přikládá ke kasační stížnosti na podporu své stížnostní argumentace o tom, že by správní orgán prvního stupně „měl dát účastníkům řízení příležitost zjevnou nesprávnost odstranit, když tak činí naprosto běžně“, zbývá dodat, že uvedená listina nemá pro posuzovanou věc žádný význam (jako důkaz ji ostatně stěžovatelka ani nenavrhla). Sama stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že se jedná o výzvu k žádosti o zařazení do opatření ekologického zemědělství, která se nikterak netýká v nynější věci řešené jednotné žádosti. Pro uvedené se Nejvyšší správní soud více této listině nevěnoval. Byla zcela bez významu pro posouzení kasační stížnosti.

54. Nejvyšší správní soud s ohledem na vše výše uvedené shrnuje, že vada řízení, které se městský soud dopustil (spočívající v neprovedení listinného důkazu), nemá v souzené věci vliv na zákonnost napadeného rozsudku a městský soud všechny sporné právní otázky posoudil správně. Kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. tudíž nebyly naplněny. VI.

55. Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s.

56. O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla úspěch ve věci, a tudíž nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu ale žádné náklady nad rámec obvyklé úřední činnosti. Nejvyšší správní soud tudíž rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 14. září 2026 Mgr. Petra Weissová předsedkyně senátu