4 As 63/2018

Rubrum

4 As 63/2018 - 28 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) P. N., b) J. K., oba zast. Mgr. Ondřejem Faistem, advokátem, se sídlem Kamenická 1, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015, č. j. RR/224/15, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 1. 2018, č. j. 30 A 56/2015 - 102, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Předchozí řízení

1. Žalobci podali dne 10. 12. 2010 u Městského úřadu K. H. (dále jen „stavební úřad“) žádost o umístění stavby „Rodinný dům – 2 bytové jednotky“ na pozemku č. X, v katastrálním území K. H. Rozhodnutím ze dne 22. 12. 2010 stavební úřad žádost zamítl. K odvolání žalobců žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 2. 2011 uvedené rozhodnutí zrušil a vrátil věc stavebnímu úřadu k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 2. 6. 2011 stavební úřad žádost žalobců opět zamítl a žalovaný zamítl odvolání žalobců rozhodnutím ze dne 10. 8. 2011. Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci žalobu u Krajského soudu v Plzni, který rozsudkem ze dne 13. 12. 2013, č. j. 30 A 41/2011 – 46, rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 8. 2011 i rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 2. 6. 2011 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

2. Následně stavební úřad vydal dne 27. 11. 2014 další rozhodnutí pod č. j. 4 As 63/2018 2635/2014/SU, kterým žádost žalobců opět zamítl. Žalovaný zamítl odvolání žalobců a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil rozhodnutím ze dne 23. 2. 2015, č. j. RR/224/15 (dále jen „napadené rozhodnutí“). V odůvodnění žalovaný uvedl, že rozhodnou otázkou pro posouzení žádosti žalobců je soulad záměru s platnou územně plánovací dokumentací, konkrétně tedy s územním plánem obce Horská Kvilda vydaným dne 29. 4. 2013 (dále jen „územní plán z roku 2013“), který umístění záměru žalobců v dané lokalitě neumožňuje. Žalovaný odmítl názor žalobců, že na posouzení jejich záměru má být aplikována územně plánovací dokumentace platná v době podání jejich žádosti, tj. starý Územní plán sídelního útvaru Horská Kvilda (z roku 1997), ve znění změny č. 1 z roku 2000 a změny č. 2 z roku 2004.

3. Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015 opět žalobou u Krajského soudu v Plzni. Ten rozsudkem ze dne 27. 4. 2016, č. j. 30 A 56/2015 – 52, zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015 i jemu předcházející rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 27. 11. 2014 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud konstatoval, že mezi účastníky je sporná pouze otázka, zda na věc měl být aplikován územní plán z roku 2013 nebo územně plánovací dokumentace platná v době podání žádosti. Krajský soud považoval rozhodnutí žalovaného za nedostatečně odůvodněné, neboť se jasně nevypořádalo s odvolací námitkou žalobců ohledně aplikace územně plánovací dokumentace platné v roce 2010. Nesprávná je i argumentace žalovaného pomocí poukazu na aplikovatelnost právních předpisů účinných v době rozhodování správního orgánu. Územní plán totiž není právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy.

4. Žalovaný podal proti rozsudku krajského soudu ze dne 27. 4. 2016, č. j. 30 A 56/2015 – 52, kasační stížnost, a Nejvyšší správní soud jej zrušil rozsudkem ze dne 24. 11. 2016, č. j. 4 As 134/2016 – 23, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud v prvé řadě shledal, že rozhodnutí žalovaného bylo dostatečně zdůvodněno, neboť z jeho odůvodnění je zřejmé, jak bylo naloženo s námitkami žalobce v podaném odvolání, přičemž žalovaný uvedl i právní úpravu, kterou se při posouzení věci řídil. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil závěru krajského soudu, že na aplikovatelnost územního plánu lze vztáhnout § 190 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, neboť toto ustanovení řeší zcela specifickou otázku (ne)aplikace konkrétního předpisu (zákona č. 183/2006 Sb.) na řízení zahájená před nabytím jeho účinnosti a nelze dovozovat, že by zavádělo jakýsi obecný princip aplikovatelný na jakékoli předpisy, popř. i opatření obecné povahy, v rámci věcné působnosti stavebního zákona.

5. Vzhledem k tomu, že rozsudkem krajského soudu bylo žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nemohl se Nejvyšší správní soud již vyjádřit k samotnému meritu věci, tj. zda na posuzovanou věc byl správními orgány správně aplikován územní plán z roku 2013 nebo zda bylo namístě aplikovat starší územně plánovací dokumentaci platnou v době podání žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby žalobci.

6. K otázce týkající se nedostatečného poučení žalobců o tom, že správní orgány budou rozhodovat podle územního plánu z roku 2013, Nejvyšší správní soud poukázal na písemnosti obsažené ve správním spisu, z nichž tato skutečnost vyplývá a s nimiž se žalobci prostřednictvím jejich zástupce seznámili, a byli tak srozuměni s tím, že stavební úřad bude 4 As 63/2018 - 29 pokračování postupovat podle územního plánu z roku 2013.

7. Krajský soud následně v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud v prvé řadě poukázal na závěry uvedené ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu s tím, že těmito závěry je vázán podle § 110 odst. 4 s. ř. s.

8. Dále připomenul, že Územní plán obce Horská Kvilda schválený zastupitelstvem obce dne 29. 4. 2013 neobsahuje žádné přechodné ustanovení. Konstatoval, že územní plány jsou opatřeními obecné povahy. S poukazem na relevantní judikaturu a odbornou literaturu dospěl krajský soud k závěru, že pro rozhodnutí o žádosti žalobců o vydání rozhodnutí o umístění stavby byl závazný územní plán účinný v době rozhodování o ní, tj. územní plán z roku 2013.

II. Kasační stížnost

9. Proti naposledy uvedenému rozsudku krajského soudu podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost. Namítali, že krajský soud věc nesprávně posoudil, když konstatoval, že pro rozhodnutí o žádosti stěžovatelů o vydání rozhodnutí o umístění stavby je závazný územní plán účinný v době nového rozhodování o ní, tj. územní plán z roku 2013. Stěžovatelům je známa judikatura, na níž krajský soud poukázal, mají nicméně za to, že krajský soud dostatečně nepřihlédl k § 190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a nevypořádal se s ním.

10. Stěžovatelé krajskému soudu dále vytkli, že se nezabýval závěrem Nejvyššího správního soudu vysloveným v kasačním rozsudku, že odlišný právní názor krajského soudu, pokud se jedná o posouzení otázky aplikace územní plánovací dokumentace, může vést k nezákonnosti rozhodnutí žalovaného. Navzdory závěrům Nejvyššího správního soudu uvedeným ve zrušujícím rozsudku považují stěžovatelé za vadu řízení skutečnost, že stavební úřad stěžovatele nepoučil o tom, že jejich žádost bude posuzována podle územního plánu z roku 2013. V této souvislosti stěžovatelé uvedli, že s ohledem na § 190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 očekávali, že bude aplikován územní plán z roku 1997. Toto jejich očekávání však nebylo naplněno, resp. nebylo jim umožněno žádost upravit tak, aby odpovídala územnímu plánu z roku 2013.

11. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu.

III. Posouzení kasační stížnosti

12. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. 4 As 63/2018

13. Kasační stížnost není důvodná.

14. Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení, zda správní orgány postupovaly správně, pokud při posuzování žádosti stěžovatelů o umístění stavby z prosince 2010 postupovaly podle územního plánu, který byl účinný v době (nového) rozhodování o ní v roce 2014 a 2015 (tj. územní plán z roku 2013), nikoli podle územního plánu který byl účinný v době jejího podání [tj. starý Územní plán sídelního útvaru Horská Kvilda (z roku 1997), ve znění změny č. 1 z roku 2000 a změny č. 2 z roku 2004].

15. K otázce, z jaké územněplánovací dokumentace je třeba vycházet při posuzování žádostí o územní rozhodnutí, existuje ustálená judikatura NSS, na kterou již přiléhavě poukázal krajský soud.

16. Již ke stavebnímu zákonu z roku 1976 NSS ze dne 25. 9. 2008, č. j. 6 As 23/2006 – 98, zdůraznil, že „ve stavebním řízení rozhoduje stavební, příp. nadřízený správní orgán ke skutkovému a právnímu stavu ke dni vydání rozhodnutí, nikoliv ke dni podání žádosti.“

17. V rozsudku ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 73/2011 - 316, NSS judikoval, že „při posuzování souladu žádosti o změnu územního rozhodnutí s územněplánovací dokumentací [§ 90 písm. a) stavebního zákona z roku 2006] je třeba vycházet z územněplánovací dokumentace platné v době rozhodování stavebního úřadu o této žádosti, nikoliv z územněplánovací dokumentace platné v době vydání původního územního rozhodnutí.“

18. V rozsudku ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 – 42, tento soud dále vyslovil, že „podle ustálené judikatury správních soudů, např. rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 6 As 23/2006 - 98, nebo rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 2. 2006, č. j. 30 Ca 24/2005-36, publ. pod č. 904/2006 Sb. NSS, je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) nikoliv ke dni podání žádosti, ale ke dni vydání rozhodnutí.“

19. Tato judikatura vztahující se zčásti již ke stavebnímu zákonu z roku 2006 obstála také v testu ústavnosti, jelikož ústavní stížnosti proti těmto rozsudkům byly odmítnuty jako zjevně neopodstatněné (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 1423/12, ve vztahu k rozsudku sp. zn. 1 As 73/2011 a usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2015, sp. zn. IV. ÚS 1060/15, ve vztahu k rozsudku sp. zn. 7 As 261/2014).

20. Nejvyšší správní soud z uvedené judikatury při posouzení věci stejně jako krajský soud vycházel a neshledal důvody se od ní odchýlit. Ve shodě s krajským soudem proto konstatuje, že z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že při posuzování souladu s územně plánovací dokumentací je rozhodný stav územně plánovací dokumentace ke dni vydání rozhodnutí nikoli ke dni podání žádosti.

21. Stěžovatelé dále namítali, že krajský soud dostatečně nepřihlédl k § 190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a nevypořádal se s tímto ustanovením. Podle naposledy uvedeného ustanovení stavebního zákona se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti 4 As 63/2018 - 30 pokračování tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů, s výjimkou případů uvedených pod písm. a) až d). Územní plán však není právní předpis, ale opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud již v bodě 18 svého předchozího rozsudku v této věci ze dne 24. 11. 2016, č. j. 4 As 134/2016 – 23, konstatoval, že „opatření obecné povahy ostatně (jakkoli jsou kategorií od právních předpisů ve vlastním smyslu odlišnou, srov. § 171 správního řádu) mají některé vlastnosti s právními předpisy společné, proto jsou zařazovány do kategorie smíšených správních aktů na pomezí mezi individuálními správními akty a normativními správními akty (tj. právními předpisy); srov. k tomu blíže usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2013, čj. 5 As 194/2014-36.“ Územní plán tedy nelze považovat za právní předpis v užším slova smyslu. Předchozí právní úprava zmíněná v § 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 proto představuje příslušná ustanovení stavebního zákona z roku 1976, nikoli územní plán. Z přechodného ustanovení § 190 odst. 1 stavebního zákona tudíž v posuzované věci nebylo možno vycházet a aplikovat jej při řešení otázky podle jakého územního plánu měla být žádost stěžovatelů posouzena. Krajský soud proto nepochybil, když se tímto ustanovením nezabýval. Mimoto řízení o žádosti stěžovatelů nebylo zahájeno před 1. 1. 2007, kdy nabyl účinnosti stavební zákon z roku 2006.

22. Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani výtku stěžovatelů, že se krajský soud nezabýval závěrem NSS vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku, že odlišný právní názor krajského soudu ohledně posouzení otázky aplikace územní plánovací dokumentace může vést k nezákonnosti rozhodnutí žalovaného. Krajský soud totiž postupoval v souladu s tímto závěrem, když se zabýval právní povahou územního plánu a poukázal na výše uvedenou judikaturu NSS, dle které soulad záměru s územně plánovací dokumentací se posuzuje podle územně plánovací dokumentace účinné v době rozhodování správního orgánu (zejm. rozsudek ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 – 42).

23. V případě námitky stěžovatelů, že navzdory závěrům vyjádřeným v předchozím rozsudku NSS považují za vadu řízení skutečnost, že je stavební úřad nepoučil o tom, že jejich žádost bude posuzována podle nového územního plánu z roku 2013, Nejvyšší správní soud setrvává na svém závěru uvedeném v tomto rozsudku, že ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatelé byli srozuměni s tím, že stavební úřad bude postupovat podle územního plánu z roku 2013. K argumentaci stěžovatelů, že s odkazem na § 190 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 očekávali, že bude aplikován plán obce Horská Kvilda z roku 1997, Nejvyšší správní soud poukazuje na výše uvedené závěry, z nichž vyplývá, že aplikace tohoto ustanovení není v posuzované věci na místě, proto ani jeho použití nemohli stěžovatelé legitimně očekávat.

24. Námitka stěžovatelů, že jim nebylo umožněno žádost upravit tak, aby odpovídala územnímu plánu z roku 2013, je bezpředmětná, neboť z obsahu správního spisu je zřejmé, že stěžovatelé v tomto směru neučinili žádný úkon. Ohledně doplnění žádosti totiž stěžovatelé pouze dne 4. 1. 2011, tj. v době účinnosti starého územního plánu, doručili stavebnímu úřadu přípis z téhož dne, nadepsaný jako doplnění žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby. V novém řízení po zrušení předchozích zamítavých rozhodnutí správních orgánů krajským soudem stěžovatelé žádný úkon směřující k úpravě navrženého záměru neučinili, přestože jim bylo známo, že stavební úřad bude na jejich žádost aplikovat nový 4 As 63/2018 územní plán.

25. Závěrem Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že si je vědom toho, že krajský soud již rozsudkem ze dne 13. 12. 2013, č. j. 30 A 41/2011 – 46, zrušil předchozí zamítavá rozhodnutí správních orgánů obou stupňů (rozhodnutí stavebního úřadu ze dne ze dne 2. 6. 2011, čj. 2639/2010 a rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 8. 2011, čj. RR/2964/11), podle kterých nebyl záměr žadatelů v souladu s územním plánem z roku 1997. Pokud mají žalobci za to, že jim v důsledku zrušených rozhodnutí správních orgánů vznikla škoda, mohou zvážit uplatnění nároku na její náhradu podle zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

IV. Závěr

26. Uplatněné důvody kasační stížnosti tak nebyly zjištěny, a Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).

27. Současně v souladu s § 120 a § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelé v něm neměli úspěch a žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 24. května 2018 Mgr. Aleš Roztočil předseda senátu