4 Azs 4/2026

Rubrum

4 Azs 4/2026-40 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D. v právní věci žalobců: a) H. K., b) nezl. H. O., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 12. 2025, č. j. 43 Az 4/2025-66, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 12. 2025, č. j. 43 Az 4/2025-66, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Shrnutí předcházejícího řízení

1. Žalovaný úředním záznamem ze dne 28. 7. 2025 podle § 6 odst. 5 zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace (dále jen „lex Ukrajina“), přerušil řízení o žádosti žalobců o udělení mezinárodní ochrany vedené pod č. j. OAM-833/ZA-ZA11-2025, neboť podle databáze Evropské unie zjistil, že žalobcům byla v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny udělena dne 13. 6. 2024 dočasná ochrana v Polské republice.

2. Proti úřednímu záznamu žalovaného brojili žalobci žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“). Ten usnesením ze dne 23. 10. 2025, č. j. 43 Az 4/2025-50, poučil žalobce o nesprávné volbě žalobního typu a dal jim možnost, aby ve lhůtě 2 týdnů od doručení usnesení změnili žalobní typ ze žaloby proti rozhodnutí správního orgánu na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.

3. Žalobci se ve změněné žalobě domáhali, aby krajský soud určil, že postup žalovaného spočívající v odmítnutí pokračovat v přerušeném řízení o žádosti o udělení mezinárodní 4 Azs 4/2026 ochrany je nezákonným zákonem, dále aby žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobců a nakonec aby uložil žalovanému povinnost pokračovat v řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

4. Krajský soud rozsudkem ze dne 18. 12. 2025, č. j. 43 Az 4/2025-66, žalobě vyhověl a rozhodl, že zásah spočívající v tom, že žalovaný dne 28. 7. 2025 přerušil řízení ve věci mezinárodní ochrany vedené pod č. j. OAM-833/ZA-ZA11-2025, byl nezákonný. Zároveň žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobců a přikázal mu, aby obnovil stav před přerušením řízení.

5. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se zásahových žalob proti postupu žalovaného v případech, kdy žadatel o udělení dočasné ochrany v České republice podle lex Ukrajina již dříve požádal o udělení dočasné ochrany v jiném členském státě Evropské unie nebo již dočasnou ochranou v jiném členském státě disponuje. Z této judikatury vyplývá povinnost žalovaného zabývat se tím, zda žadatel o dočasnou ochranu skutečně disponuje dočasnou ochranou v jiném členském státě, nebo se jí vzdal. Žalovaný přitom musí okolnosti blíže zjišťovat a nemůže se spokojit pouze s údajem obsaženým v informačním systému členských států. Žalobci konstantně tvrdili, že se dočasné ochrany v Polské republice vzdali, přestože svá tvrzení nijak nedoložili. V řízení před krajským soudem však doložili listinu a zprávu z centra služeb pro rodinné dávky v Polské republice, ze které vyplývá velmi silná indicie, že se dočasné ochrany alespoň chtěli vzdát. Nelze však žalobcům klást k tíži, že se nevzdali dočasné ochrany procesně správným způsobem. Skutečnost, že zmíněná judikatura se vztahuje na řízení o udělení dočasné ochrany, nikoliv na řízení o udělení mezinárodní ochrany, neshledal krajský soud za relevantní, a proto její příslušné závěry aplikoval i v nyní posuzované věci.

II. Obsah kasační stížnosti

6. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, v níž navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.

7. Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že žalobci spadají mezi subjekty dotčené ustanovením § 6 odst. 5 lex Ukrajina, neboť se jedná o cizince, kteří jsou uvedení v § 5 odst. 1 písm. c) a d) téhož zákona. Jeho postupem nedošlo k zásahu vůči žalobcům, natožpak k nezákonnému zásahu. Krajský soud dále pochybil, pokud v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu postupoval při zjišťování skutkového stavu podle § 81 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), který se však vztahuje na řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Dále stěžovatel zpochybnil relevanci písemnosti předložené žalobci ve vztahu k jejímu významu ohledně skutečnosti, zda se žalobci vzdali dočasné ochrany v Polské republice. Z napadeného rozsudku totiž není jasné, co písemnost reálně osvědčuje. Krajský soud dále nesprávně aplikoval judikaturu správních soudů týkající se neslučitelnosti české právní úpravy ohledně nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu s právem Evropské unie. Žalobci totiž žádali o udělení mezinárodní ochrany, což je institut zcela neztotožnitelný s dočasnou ochranou. Krajský soud nesprávně dovodil povinnost stěžovatele před přerušením řízení podle § 6 odst. 5 lex Ukrajina vyzvat žadatele o udělení mezinárodní ochrany, aby sami učinili úkony ke vzdání se dočasné 4 Azs 4/2026-41 pokračování ochrany v jiném členském státě, a povinnost stěžovatele jim k tomu stanovit přiměřenou lhůtu a poskytnout jim nezbytnou součinnost. Taková povinnost stěžovatele nemá oporu v aplikovaném ustanovení ani v důvodové zprávě k němu. Cílem institutu dočasné ochrany je podle stěžovatele vytvořit systémový nástroj k zabránění přehlcení azylového systému členských států. Napadený rozsudek však sleduje opačnou linii kolidující se strategií a cíli unijní i české legislativy.

8. Žalobci se ke kasační stížnosti nevyjádřili, když k podání, jež učinila jejich obecná zmocněnkyně s plnou mocí výhradně pro žalobní řízení, nelze přihlížet, neboť k výzvě Nejvyššího správního soudu nedoložila plnou moc pro zastupování žalobců také pro účely řízení o kasační stížnosti.

III. Posouzení kasační stížnosti

9. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Zabýval se přitom i vadami uvedenými v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

10. Nejvyšší správní soud se předně zaobíral tím, zda krajský soud správně poučil žalobce o volbě žalobního typu pro ochranu svých subjektivních práv a zda mohl věcně přezkoumat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.

11. V prvé řadě je třeba uvést, že úkony správního orgánu, jimiž se upravuje řízení před správním orgánem, jsou ze soudního přezkumu vyloučeny [srov. § 70 písm. c) s. ř. s.]. Takovým úkonem je bezpochyby i přerušení řízení úředním záznamem ve smyslu § 6 odst. 5 lex Ukrajina. K otázce nepřípustnosti žaloby proti usnesení, kterým se přerušuje řízení, existuje také ustálená judikatura (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, č. j. 3 As 64/2007-62, ze dne 28. 2. 2019, č. j. 1 As 321/2018-45, či ze dne 7. 4. 2021, č. j. 4 Afs 51/2021-31, a v nich citovaná další rozhodnutí).

12. Krajský soud tedy správně přistoupil k poučení žalobců ohledně změny žalobního typu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2025, č. j. 5 As 134/2024-25, a nález Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18). Skutečnost, že žalobce omylem zvolí nesprávný žalobní typ, totiž nemůže jít k jeho tíži, ledaže by nesprávná volba žalobního typu byla úmyslná, příp. odmítnutí „nesprávné“ žaloby nemůže způsobit žalobci újmu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2017, č. j. 1 As 436/2017-43, bod 35). V dané věci však žalobci v původně koncipované žalobě proti rozhodnutí správního orgánu zpochybňovali důvodnost přerušení řízení a jejich snahou bylo domoci se vyřízení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, takže jejich žaloba nemohla být bez dalšího odmítnuta.

13. Krajský soud však nesprávně poučil žalobce, aby změnili žalobní typ ze žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. na žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Prostřednictvím zásahové žaloby totiž nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 4 Azs 4/2026 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2383/19, body 32 až 35, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS, bod 42, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2024, č. j. 5 Afs 16/2024-30, bod 20, a ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006-95).

14. Rozšířený senát sice v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, dovodil, že nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. může být i nezákonná „nečinnost“ správního orgánu spočívající v něčem jiném než v nevydání rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. nebo v nevydání osvědčení. Proto také postup spočívající ve vrácení žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany jako nepřijatelné podle § 5 lex Ukrajina lze napadnout žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s., když výluka ze soudního přezkumu zakotvená v odstavci druhém téhož ustanovení se nepoužije pro její rozpor s právem na soudní ochranu podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, jak dovodil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 1. 4. 2025, č. j. 5 Azs 273/2023-27, č. 4683/2025 Sb. NSS. V takovém případě totiž správní orgán nepřijatelnou žádost o dočasnou ochranu cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti, aniž o ní zahájí a vede řízení, jehož výsledkem by bylo vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.

15. Takové správní řízení však bylo v nyní projednávané věci zahájeno, neboť žalobci nepodali žádost o udělení dočasné ochrany podle lex Ukrajina, nýbrž žádost o udělení mezinárodní ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, o níž bude vydáno rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Jestliže tedy stěžovatel řízení v této věci mezinárodní ochrany přerušil, je možné důvodnost tohoto postupu posoudit výhradně v režimu žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s., jak vyplývá i z ustálené rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu představované kupříkladu usnesením rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS, či rozsudky ze dne 23. 10. 2025, č. j. 6 Azs 245/2024-16, ze dne 30. 9. 2024, č. j. 6 As 181/2024-29, ze dne 14. 9. 2020, č. j. 5 As 393/2019-48, a ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005-68, č. 974/2006 Sb. NSS. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že podle § 6 odst. 5 věty druhé lex Ukrajina není cizinec v případě přerušení řízení ve věci mezinárodní ochrany z důvodu udělení dočasné ochrany v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, neboť přiznání jednotlivých oprávnění, která z tohoto postavení vyplývají, lze řešit v rámci řízení o nečinnostní žalobě vydáním rozhodnutí o předběžném opatření podle § 38 s. ř. s.

16. Z uvedených důvodů měl krajský soud žalobce poučit, aby změnili žalobní typ na nečinnostní žalobu podle § 79 a násl. s. ř. s., a takto jejich žalobu projednat. Jestliže tak neučinil a na základě nesprávného poučení rozhodl o upravené žalobě způsobem uvedeným v ustanovení § 87 odst. 2 s. ř. s., dopustil se vady řízení, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V důsledku tohoto pochybení krajského soudu byl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k čemuž musí Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti, i když taková námitka nebyla v kasační stížnosti uplatněna, jak vyplývá z ustanovení § 109 odst. 4 téhož zákona. Za této situace se nemohl Nejvyšší správní soud zabývat kasačními námitkami směřujícími vůči závěrům krajského soudu učiněným v nesprávném žalobním režimu. 4 Azs 4/2026-42 pokračování IV. Závěr a náklady řízení

17. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto zrušovacím rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

18. V dalším řízení tedy krajský soud žalobce poučí o změně žalobního typu na žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. Za předpokladu, že žalobci takto žalobu upraví, posoudí, zda jsou splněny další podmínky řízení o ní, včetně bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). V případě úsudku o nevyčerpání takového prostředku nápravy tvrzené nečinnosti krajský soud v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, č. 144/2021 Sb. ÚS, žalobce na tuto skutečnost upozorní, poskytne jim lhůtu k uplatnění prostředku a v případě doložení jeho podání v této lhůtě vyčká, zda bude či nebude bezvýsledně vyčerpán. V případě věcného projednání nečinnostní žaloby krajský soud náležitě posoudí, zda i v tomto odlišném žalobním režimu lze vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se zásahových žalob proti nepřijetí žádosti o udělení dočasné ochrany postupem podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina z důvodů uvedených v odstavci prvním písm. c) a d) téhož zákona.

19. Pokud žalobci v dalším řízení žalobu původně podanou proti rozhodnutí správního orgánu upraví na nečinnostní žalobu, projedná ji a rozhodne o ní krajský soud v senátě složeném ze tří soudců, a nikoliv samosoudkyní, neboť v době podání žaloby (18. 8. 2025), která měla být správně vedena v režimu podle § 79 a násl. s. ř. s., rozhodoval specializovaný samosoudce jen o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu ve věci mezinárodní ochrany (§ 31 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2025, ve světle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2011, č. j. 7 Ans 9/2011-106, ze dne 22. 11. 2011, č. j. 1 Ans 10/2011-86, ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010-44, a ze dne 15. 11. 2007, č. j. 9 Aps 5/2007- 63), nikoliv také o žalobách na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve věci mezinárodní ochrany, jako je tomu podle současné právní úpravy (§ 31 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2026). Podle přechodného ustanovení čl. XI bodu 2 zákona č. 314/2025 Sb. se přitom na řízení zahájená před dnem nabytí účinnosti tohoto zákona použije § 31 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Je tedy zřejmé, že v případě změny žaloby podané před účinností uvedené novely s. ř. s. na nečinnostní žalobu, bude muset krajský soud rozhodovat v senátním složení, což měl ostatně učinit i v případě, kdyby správně žalobu projednal v režimu zásahové žaloby, neboť ani o ní podle § 31 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2025, ve světle naposledy uvedených judikátů nerozhodoval specializovaný samosoudce.

20. Krajský soud v novém rozsudku rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. 4 Azs 4/2026 V Brně dne 30. dubna 2026 JUDr. Jiří Palla předseda senátu