4 Azs 409/2023

Rubrum

4 Azs 409/2023-48 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: T. G., zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 4. 2022, č. j. MV-55654-4/SO-2022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2023, č. j. 11 A 21/2022-49, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Shrnutí předcházejícího řízení

1. Usnesením ze dne 7. 2. 2022, č. j. OAM-41462-14/DP-2021, Ministerstvo vnitra zastavilo řízení o žádosti žalobce o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, neboť žádost neobsahovala všechny podstatné náležitosti. Žalobce totiž i přes výzvu k žádosti nedoložil doklad prokazující bezdlužnost cizince vystavený příslušnou okresní správou sociálního zabezpečení a celním úřadem ve smyslu § 46 odst. 7 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

2. Odvolání žalobce žalovaná rozhodnutím ze dne 26. 4. 2022, č. j. MV-55654-4/SO-2022, zamítla a uvedené usnesení potvrdila. 4 Azs 409/2023

3. Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji rozsudkem ze dne 16. 11. 2023, č. j. 11 A 21/2022-49, zamítl.

4. Městský soud shledal, že rozhodnutí žalované není zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti. Doklad o bezdlužnosti cizince je jednou z povinných náležitostí žádosti o prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání, jehož absenci je nutné považovat za podstatnou vadu žádosti. Ministerstvo vnitra tedy správně řízení o žádosti zastavilo. Žalovaná nemohla s ohledem na zásadu koncentrace správního řízení zakotvenou v § 82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), přihlédnout k dokladu o bezdlužnosti žalobce doloženého v rámci odvolacího řízení. Tato zásada se uplatní také v pobytových věcech. Řízení o žádosti je ovládáno zásadou dispoziční, takže je na žadateli, aby v řízení o vlastní žádosti aktivně jednal. Bylo proto úkolem žalobce doložit k žádosti veškeré její zákonné náležitosti. Správnímu orgánu ze zákona nevyplývá povinnost obstarávat náležitosti žádosti z vlastní iniciativy. Ministerstvo vnitra nemělo ani povinnost žalobce opětovně vyzvat k doložení dokladu o bezdlužnosti. To dostálo své poučovací povinnosti, když poučilo žalobce, jakými vadami žádost trpí, jakými doklady je třeba ji doplnit i o následcích neodstranění vad. Zastavení řízení neshledal městský soud nepřiměřeným, neboť jej zavinil žalobce svojí pasivitou. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života cizince není třeba v případě zastavení řízení zkoumat. Nadto žalobce v průběhu správního řízení nenamítal nepřiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života, ani netvrdil konkrétní skutečnosti, které by tuto nepřiměřenost naznačovaly.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované

5. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, v jejímž doplnění odkázal na důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

6. Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť se městský soud nevypořádal s jeho argumentací ohledně postupu správních orgánů v rozporu se základními zásadami jejich činnosti. Stěžovatel má nadále za to, že nepředložení dokladu o bezdlužnosti nebylo podstatnou vadou žádosti, jelikož mohla být odstraněna správním orgánem. Předmětný doklad mělo Ministerstvo vnitra opatřit samo v zájmu zjištění skutkového stavu a šetření práv stěžovatele. Ministerstvo vnitra mělo rovněž stěžovatele před zastavením řízení opakovaně poučit o jeho povinnostech včetně nutnosti doložení dokladu o bezdlužnosti, a to s ohledem na skutečnost, že stěžovatel byl ve správním řízení aktivní, včas reagoval a předmětný doklad nedoložil pouze z důvodu nepochopení doručené výzvy. Stěžovatel se dále domnívá, že v jeho případě bylo namístě prolomení zásady koncentrace řízení, a proto měla žalovaná přihlédnout k předložení absentujícího dokumentu v odvolacím řízení. Rovněž měla posoudit otázku proporcionality dopadů rozhodnutí do práva stěžovatele na respektování soukromého a rodinného života zaručeného čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (dále jen „Úmluva“), a to s ohledem na podstatnou změnu okolností, která nastala v průběhu odvolacího řízení (invaze vojsk Ruské federace na území Ukrajiny).

7. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil. 4 Azs 409/2023-49 pokračování

8. Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaná plně ztotožnila se závěry napadeného rozsudku. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

III. Posouzení kasační stížnosti

9. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost byla podána z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., jak již bylo zmíněno.

10. Podle písm. a) zmíněného ustanovení kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Podle písm. b) téhož ustanovení kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Konečně podle písm. d) stejného ustanovení, kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

11. V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti, neboť v případě její důvodnosti je věcný přezkum napadeného rozsudku pojmově vyloučen. Podle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje především rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené; rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (srov. rozsudky ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, a ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS).

12. Stěžovatel k namítané nepřezkoumatelnosti konkrétně uvádí, že se městský soud nezabýval námitkou ohledně postupu správních orgánů v rozporu se základními zásadami správního řízení. Nejvyšší správní soud však shledal, že se městský soud vypořádal se všemi námitkami stěžovatele, přičemž jasně a srozumitelně vysvětlil, proč nevyplývají tvrzené povinnosti správních orgánů ze zákona ani ze zásad správního řízení. Své závěry opřel městský soud o zákonná ustanovení a judikaturu Nejvyššího správního soudu. Vypořádání předmětných námitek považuje Nejvyšší správní soud vzhledem k žalobní argumentaci za dostatečné i přezkoumatelné a shledává takovým i celý napadený rozsudek. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Nejvyšší správní soud 4 Azs 409/2023 dodává, že pouhý nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013-30, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010-163). Nepřezkoumatelnost není ani projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35).

13. Vzhledem k učiněnému závěru o přezkoumatelnosti napadeného rozsudku přistoupil Nejvyšší správní soud k jeho věcnému přezkumu. Kasační argumentace stěžovatele je postavena na tvrzení, že i) absence dokladu o bezdlužnosti nebyla podstatnou vadou žádosti, pro kterou bylo nutné řízení zastavit, (ii) byly dány důvody pro prolomení zásady koncentrace řízení a žalovaná měla přihlédnout k dokladu doloženému společně s odvoláním, (iii) Ministerstvo vnitra mělo opakovaně vyzvat stěžovatele k doplnění žádosti a (iv) žalovaná měla posoudit dopad usnesení o zastavení řízení do soukromého a rodinného života stěžovatele s ohledem na rozpoutání vojenského konfliktu na Ukrajině.

14. Podle § 46 odst. 7 písm. d) zákona o pobytu cizinců, k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání je cizinec povinen předložit doklad prokazující bezdlužnost cizince.

15. Podle § 82 odst. 4 správního řádu, k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.

16. Ve vztahu k úloze žadatele Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Azs 249/2018-57, konstatoval, že „[u]stálená judikatura Nejvyššího správního soudu se vyvinula v obecný závěr, že v řízení o žádosti leží primární povinnost jednat aktivně na žadateli, nikoliv na správním orgánu, a to i ve vztahu k pobytovým věcem cizinců.“ K tomu Nejvyšší správní soud dále uvedl v rozsudku ze dne 13. 9. 2019, č. j. 1 Azs 278/2019-25, že „je v zájmu žadatele o pobytové oprávnění, resp. o prodloužení jeho platnosti, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny podklady potřebné ke kladnému vyřízení jeho žádosti. Pokud tak žadatel neučinil, nelze považovat za pochybení správních orgánů, že v důsledku jeho nečinnosti rozhodly v jeho neprospěch, neboť musely vycházet z podkladů, které měly k dispozici (…). Není tedy na správních orgánech či soudu, aby samy vyhledávaly skutečnosti svědčící ve prospěch žadatele, nebo zkoumaly, zda je stěžovatel skutečně schopen s doloženými měsíčními příjmy řádně uspokojovat své běžné potřeby. Stěžovateli proto nelze přisvědčit, že si správní orgány měly vyžádat jeho peněžní deník nebo že si měly ex offo zajistit potřebné podklady u finančního úřadu.“ Poukázat lze rovněž na rozsudek ze dne 29. 11. 2023, č. j. 3 Azs 195/2022-63, v němž dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že doklad o bezdlužnosti cizince je podstatnou náležitostí žádosti, při jejíž absenci nelze v řízení pokračovat, když konstatoval, že „[p]odle § 46 odst. 7 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2023 (dále jen „zákon 4 Azs 409/2023-50 pokračování o pobytu cizinců“), ve spojení s § 44a odst. 3 téhož zákona, je cizinec k žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu povinen předložit doklad prokazující jeho bezdlužnost. Podle § 178e odst. 2 zákona o pobytu cizinců se bezdlužnost prokazuje potvrzeními orgánů Finanční správy České republiky, orgánů Celní správy České republiky, okresní správy sociálního zabezpečení a příslušné zdravotní pojišťovny, která nesmí být ke dni podání žádosti starší 30 dnů. Z uvedených ustanovení vyplývá, že doklad prokazující bezdlužnost cizince je zákonnou náležitostí žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu a že takovým dokladem mohou být pouze souhrnně všechna čtyři potvrzení vyjmenovaná v § 178e odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel byl povinen všechna tato potvrzení doložit správnímu orgánu prvního stupně již se samotným podáním žádosti, a pokud tak neučinil, zatížil svou žádost podstatnou vadou, která bránila pokračování v řízení.“

17. Z výše uvedeného je zřejmé, že nedoložení dokladu o bezdlužnosti cizince je podstatnou vadou žádosti, která je důvodem pro zastavení řízení. Městský soud tedy vyhodnotil tuto otázku v souladu s judikatorními závěry Nejvyššího správního soudu.

18. Stejně tak se Nejvyšší správní soud zabýval ve své judikatuře uplatněním zásady koncentrace v řízení o žádostech. V rozsudku ze dne 1 As 114/2012-27, č. 1856/2009 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „[z]ásada koncentrace řízení ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu je opodstatněná zejména v případech, kde se jedná o řízení zahajovaná na návrh účastníka řízení. Výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 96/2008-115 uvádí, že je ‚v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně.‘“. Na tento rozsudek navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 5. 2023, č. j. 3 Azs 248/2022- 36, v němž se věnoval nedostatkům žádosti o povolení dlouhodobého pobytu na území ČR a kde uvedl, že „[d]oklad o ubytování, který v prvostupňovém řízení nedoložil, však pojmově nemůže být novým důkazem ve smyslu citovaného ustanovení. Doklad o ubytování měl totiž již existovat, respektive měl být vyžádán, stěžovatelem již v okamžiku podání jeho žádosti, neboť je podle zákona o pobytu cizinců jeho součástí. Bylo to pouze z důvodu nedoložení požadovaných dokumentů a následného chybného odeslání vlastnicí bytu a nedostatečnou komunikací mezi ní a stěžovatelem, že daný dokument nebyl uplatněn včas.“

19. Je tedy evidentní, že ani v nyní projednávané věci nebylo Ministerstvo vnitra povinno opatřit absentující doklad z vlastní iniciativy a neexistoval důvod, aby žalovaná akceptovala doklad doložený společně s odvoláním stěžovatele.

20. Ohledně povinnosti opakovaně žadatele vyzvat k doložení dokladů v situaci, kdy původní výzvě (zcela) nevyhoví, se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 5. 11. 2020, č. j. 7 Azs 234/2020-32, tak, že „[n]elze přisvědčit názoru stěžovatele, že měl být opakovaně vyzván k předložení dokladu o uhrazeném pojistném poté, co jej k výzvě ze dne 25. 6. 2018 nedoložil. Krom toho, že ministerstvo ve výzvě specifikovalo, které podklady chybí pro řádné posouzení žádosti a označilo požadované dokumenty, dále výslovně uvedlo: ‚Pokud na základě této výzvy v určené lhůtě neodstraníte výše specifikované nedostatky Vámi již předložených náležitostí žádosti, správní orgán Vaši žádost zamítne.‘ Stěžovatel tedy byl řádně seznámen s následky případného nedoložení veškerých požadovaných podkladů, a nebylo proto na 4 Azs 409/2023 místě jej opětovně k předložení chybějících podkladů vyzývat. Není povinností správních orgánů opakovat dostatečně určité a srozumitelné výzvy či poučení.“

21. Za předpokladu, že je samotná výzva bezvadná, tedy není důvod žadatele opětovně vyzývat k doložení dokladů nezbytných pro kladné vyřízení jeho žádosti, jak konstatoval i městský soud. Výzva k odstranění vad ze dne 10. 11. 2021, č. j. OAM-41462-10DP-2021, nedostatky netrpí, neboť v ní Ministerstvo vnitra konkrétně a srozumitelně uvedlo, které doklady a v jaké lhůtě má stěžovatel pro vyřízení žádosti doložit, a poučilo jej i o procesních následcích nevyhovění této výzvě. Nedostatky výzvy ostatně stěžovatel nenamítal.

22. Nutností posouzení přiměřenosti dopadů usnesení o zastavení žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu do rodinného a soukromého života se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 7. 1. 2022, č. j. 8 Azs 314/2019-39, v němž podotkl, že „[v] případě zastavení řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu nepřichází posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žadatele v úvahu, jelikož o žádosti není věcně rozhodováno. Pokud totiž nejsou splněny podmínky projednání žádosti (…), nemá správní orgán jinou možnost než řízení zastavit. Dodržení závazků vyplývajících z čl. 8 Úmluvy je zajištěno tím, že posouzení přiměřenosti dopadu do soukromého a rodinného života cizince je vyžadováno v rámci rozhodování o případném uložení správního vyhoštění.“

23. Z výše uvedeného vyplývá, že v případě usnesení o zastavení řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (zde žádosti o prodloužení povolení) není povinností správních orgánů zabývat se předmětnou otázkou, jak správně uvedl již městský soud.

24. Vzhledem k výše uvedeným závěrům lze uzavřít, že městský soud posoudil veškeré právní otázky v souladu se zákonem, jeho rozhodnutí je přezkoumatelné a řízení před správními orgány nebylo zatíženo žádnými vadami, které by měly vliv na zákonnost v nich vydaných rozhodnutí.Důvody kasační stížnosti uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. tedy nebyly naplněny.

25. Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, neboť po nezbytném poučení účastníků řízení rozhodl bezodkladně ve věci samé.

IV. Závěr a náklady řízení

26. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v tomto řízení úspěch neměl, a proto nemá právo na náhradu svých nákladů. Procesně úspěšné žalované, které by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, v něm nevznikly žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. 4 Azs 409/2023-51 pokračování P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 29. února 2024 JUDr. Jiří Palla předseda senátu