5 Afs 404/2021

Rubrum

5 Afs 404/2021 - 33 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Z. R., zast. JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Plzeňská 18, Praha, proti žalovanému: Státní zemědělský intervenční fond, se sídlem Ve Smečkách 33, Praha, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2021, č. j. 11 A 128/2019 - 66, t a k t o:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud odmítl jeho žalobu v části, ve které brojil proti výroku rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2019, č. j. SZIF/2019/0503644, o uložení povinnosti vrátit finanční prostředky, a zrušil uvedené rozhodnutí žalovaného ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku odvolání. Žalovaný v tomto rozhodnutí formuloval výrok, podle něhož 5 Afs 404/2021 „se [stěžovateli] ukládá povinnost vrátit do 60 dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí finanční prostředky ve výši 4.345.9501,00,- Kč, které mu byly poskytnuty jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR, opatření III. 1.

3. Podpora cestovního ruchu takto: 4.345.950,- Kč na účet 270000-3926001/0710 variabilní symbol: 1001014278 Odkladný účinek odvolání se vylučuje.“

2. Odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný vyloučil z důvodu ochrany veřejného zájmu spočívajícího v ochraně finančních zájmů Evropské unie. Platební lhůta pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby totiž nesmí přesahovat 60 dnů od doručení rozhodnutí, resp. inkasního příkazu [čl. 7 odst. 2 nařízení Komise (EU) č. 809/2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost]. II. Řízení před městským soudem II.a. První rozsudek městského soudu

3. Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u městského soudu. Ten rozsudkem ze dne 20. 5. 2020, č. j. 11 A 128/2019 - 34, s odkazem na § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“), zrušil napadené rozhodnutí ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku odvolání.

4. Městský soud se v prvé řadě zabýval přípustností žaloby. Odkázal na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 - 58, č. 2191/2011 Sb. NSS, podle něhož lze brojit žalobou proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání, je-li výrok, k němuž je vyloučení odkladného účinku odvolání akcesorické, možno považovat za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Samotný výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání totiž nemůže být předmětem přezkumu v odvolacím řízení. Městský soud dospěl k závěru, že v daném případě byly naplněny veškeré podmínky, aby byla žaloba proti rozhodnutí ve výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání přípustná.

5. Rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Žalovaný totiž uvedl pouze to, že vyloučení odkladného účinku odvolání je třeba k ochraně finančních zájmů Evropské unie. Lze sice souhlasit s žalovaným, že takový procesní postup je v souladu s veřejným zájmem (finančními zájmy Evropské unie), odkladný účinek odvolání však žalovaný nemohl vyloučit, aniž by se zabýval prvkem naléhavosti – odkladný účinek odvolání může být vyloučen, vyžaduje-li to naléhavý veřejný zájem; viz § 85 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění relevantním pro posuzovanou věc (dále jen „správní řád“). Prvek naléhavosti žalovaný ani teoreticky nevysvětlil, ani jej nenalezl v daném skutkovém stavu.

6. Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti stěžovatele toto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 1. 10. 2021, č. j. 5 Afs 187/2020 - 31, zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Stěžovatel totiž žalobou napadl jak výrok o povinnosti vrátit finanční 5 Afs 404/2021 - 34 pokračování prostředky, tak i výrok o vyloučení odkladného účinku, přičemž městský soud rozhodl jen o druhém z výroků, aniž by se k prvnímu výroku jakkoliv vyjádřil. II.b. Přezkoumávaný rozsudek městského soudu

7. Městský soud rozhodl ve věci stěžovatele znovu rozsudkem uvedeným v záhlaví. Konstatoval, že výrok o uložení povinnosti vrátit finanční prostředky je na výroku o vyloučení odkladného účinku nezávislý. Dále již tento výrok dělit nelze (konkrétně na výrok o uložení povinnosti a výrok o určení lhůty k jejímu splnění). Žaloba proti tomuto výroku však byla nepřípustná s ohledem na to, stěžovatel před jejím podáním nevyčerpal řádné opravné prostředky. Co se týče výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání, městský soud zopakoval svoji argumentaci z předešlého řízení. Žalobu v její části proti výroku o uložení povinnosti vrátit finanční prostředky tedy městský soud odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s.

III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného

8. Stěžovatel opět brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud dle názoru stěžovatele pochybil v prvé řadě tím, že nepřihlédl k tomu, že nadřízený správní orgán žalovaného před vydáním napadeného rozsudku rozhodl o odvolání tak, že odvolání zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. V době rozhodování městského soudu tedy podmínka řízení spočívající ve vyčerpání řádných opravných prostředků byla splněna. Ohledně okamžiku, k němuž je potřeba zkoumat splnění podmínek podle § 68 písm. a) s. ř. s., odkázal stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2019, č. j. 4 Afs 221/2018 - 38.

9. Městský soud podle stěžovatele též pochybil, pokud neposoudil oba výroky rozhodnutí žalovaného jako na sobě závislé. Vzhledem k tomu, že výrok o povinnosti vrátit finanční prostředky určuje lhůtu do 60 dnů od doručení napadeného rozhodnutí, a nikoliv do 60 dnů od jeho právní moci, je třeba při zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku přistoupit i ke zrušení výroku o povinnosti vrátit finanční prostředky, neboť jinak bude nadále možno na stěžovateli vymáhat vrácení finančních prostředků nezávisle na právní moci napadeného rozhodnutí.

10. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření v řízení o předchozí kasační stížnosti stěžovatele. Vzhledem k tomu, že se tak jednalo v podstatě o repetitivní podání, soud toto vyjádření stěžovateli na vědomí nezaslal.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

11. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, stěžovatel je řádné zastoupen v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s., a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná – a to přesto, že již jednou v této věci rozhodoval a podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, „jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační 5 Afs 404/2021 stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu“.

12. Možnost stěžovatele napadnout nové rozhodnutí krajského soudu byla omezena citovaným ustanovením, k jehož aplikaci se vyslovil Ústavní soud, který ve svém nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, č. 119/37 SbNU 519, poukázal na to, že je jím zajištěno, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát vyslovil svůj právní názor závazný pro nižší soud, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. V nyní posuzované věci stěžovatel namítá, že městský soud při rozhodování o výroku o povinnosti vrátit finanční prostředky nepřihlédl ke splnění podmínek řízení po podání žaloby a nezohlednil provázanost tohoto výroku s výrokem o vyloučení odkladného účinku odvolání. Vzhledem k tomu, že se Nejvyšší správní soudu v předchozím řízení vyjádřil toliko k tomu, že městský soud nerozhodl o žalobním petitu v jeho celistvosti, a otázky spojené s výrokem o povinnosti vrátit finanční prostředky tak vůbec neřešil, je zřejmé, že není namístě kasační stížnost odmítnout. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti, ověřil přitom, zda tento rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.

13. Kasační stížnost není důvodná.

14. Nejvyšší správní soud konstatuje, že mu stěžovatel předkládá k posouzení otázku zhojení nedostatku podmínek řízení spočívajícího v nevyčerpání opravných prostředků a otázku provázanosti „věcného“ výroku s výrokem o vyloučení odkladného účinku odvolání.

15. Nejvyšší správní soud připomíná, že žaloba proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání byla přípustná s ohledem na to, že proti tomuto výroku nelze podat odvolání a neexistuje ani žádný jiný řádný opravný prostředek (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 - 58, č. 2191/2011 Sb. NSS). Správní soudnictví je založeno na principech subsidiarity a posteriority soudního přezkumu (§ 5 s. ř. s.), a v řízení o žalobách proti rozhodnutí tak přezkoumává pouze konečná rozhodnutí, proti nimž nejsou řádné opravné prostředky přípustné – srov. § 68 písm. a) s. ř. s., podle kterého je žaloba „nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného“. Jinými slovy, přezkum ve správním soudnictví přichází v úvahu teprve poté, co bylo ukončeno řízení před správními orgány, a to včetně řízení o opravných prostředcích.

16. Městský soud považoval žalobu proti „věcnému“ výroku za nepřípustnou s odkazem na nevyčerpání opravných prostředků. Stěžovatel kontruje, že před vydáním napadeného rozsudku nadřízený orgán žalovaného o jediném možném řádném opravném prostředku rozhodl, a k vyčerpání opravných prostředků tedy (v mezidobí) došlo, a nebylo proto možno považovat žalobu za nepřípustnou podle § 68 písm. a) s. ř. s.

17. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalobu, která sice jako napadené rozhodnutí uvádí prvoinstanční rozhodnutí, ale v době podání žaloby již bylo rozhodnuto o odvolání proti tomuto rozhodnutí, a z obsahu žaloby je zřejmé, že brojí 5 Afs 404/2021 - 35 pokračování proti oběma rozhodnutím obou stupňů, nelze bez dalšího odmítnout podle § 68 písm. a) s. ř. s.; nejedná se totiž o případ nevyčerpání opravných prostředků, ale o pouhé nesprávné označení žalovaného či napadeného rozhodnutí (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, č. 534/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 1 Afs 88/2009 - 48, č. 2646/2012 Sb. NSS). Naopak v situaci, kdy žalobce nevyčká rozhodnutí o odvolání a napadne prvostupňové rozhodnutí žalobou, je namístě tuto žalobu odmítnout s ohledem na nevyčerpání opravných prostředků (srov. rozsudky ze dne 28. 7. 2008, č. j. 5 As 4/2008 - 78, ze dne 4. 3. 2004, č. j. 3 Ads 58/2003 - 32, či ze dne 4. 9. 2020, č. j. 4 Afs 140/2020 - 32).

18. Stěžovatelův odkaz na výše zmíněný rozsudek č. j. 4 Afs 221/2018 - 38, Nejvyšší správní soud nepovažuje za přiléhavý, neboť se jednalo o specifickou procesní situaci, kdy žalobce v dané věci brojil proti prvostupňovému rozhodnutí u civilního soudu, který řízení o žalobě zastavil, následně odvolací orgán rozhodl o odvolání a poté stěžovatel podal žalobu k soudu rozhodujícím ve správním soudnictví – ačkoliv tedy ve správním soudnictví byla podána žaloba teprve poté, co rozhodl odvolací orgán, vzhledem k fikci podle § 72 odst. 3 s. ř. s. bylo třeba vycházet z data doručení žaloby civilnímu soudu, který vydání rozhodnutí o odvolání předcházel. Žalobce v dané věci navíc sice uvedl jako napadené prvostupňové rozhodnutí, ale jako žalovaného označil orgán odvolací. Za takové situace bylo namístě, aby soud odstranil pochybnosti o tom, jaký akt kterého správního orgánu měl žalobce v úmyslu napadnout, a to navzdory tomu, že kvůli zákonné fikci bylo třeba na žalobu hledět jako na podanou před rozhodnutím odvolacího orgánu.

19. Oproti tomu v nyní posuzované věci stěžovatel napadl prvoinstanční rozhodnutí, proti němuž je přípustné odvolání, které sice dne 12. 8. 2019 podal, ale nevyčkal výsledku odvolacího řízení a dne 14. 8. 2019 podal žalobu k městskému soudu. O odvolání bylo rozhodnuto teprve dne 17. 12. 2019. Stěžovatel tedy podal žalobu předtím, než bylo rozhodnuto o odvolání. Podstatné rovněž je, že z jeho žaloby je zcela zřejmá vůle napadnout právě prvoinstanční rozhodnutí – poukazoval na to, že proti výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání nelze brojit odvoláním, a tedy je žaloba přípustná navzdory tomu, že napadá prvostupňové rozhodnutí. Ostatně i možnost napadnout výrok o povinnosti vrátit finanční prostředky dovozuje z jeho provázanosti s výrokem o vyloučení odkladného účinku odvolání, nikoliv z jeho věcné nesprávnosti. Ani poté, co bylo o jeho odvolání rozhodnuto, ze stěžovatelova procesního postupu nevyplynula jeho vůle napadnout rozhodnutí o odvolání – v době podání žaloby brojit proti doposud nevydanému rozhodnutí o odvolání ani nemohl a žádné další doplňující podání v řízení o žalobě neučinil. Navíc i v kasační stížnosti navrhuje pouze zrušení rozhodnutí žalovaného, aniž by požadoval zrušení rozhodnutí o odvolání vydané Ministerstvem zemědělství.

20. Lze tedy uzavřít, že stěžovatel vědomě napadl prvostupňové rozhodnutí a jeho úmysl brojit proti konečnému rozhodnutí správních orgánů nebylo možno z ničeho dovodit. S ohledem na tuto skutečnost, jakož i související judikaturu tedy Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou stěžovatelovu námitku týkající se zhojení nedostatku podmínek řízení. A přisvědčit nelze ani stěžovatelově argumentaci stran vzájemné závislosti výroků. 5 Afs 404/2021

21. Podle § 74 odst. 2 správního řádu platí, že „[r]ozhodnutí ukládající povinnost k plnění je vykonatelné, je-li v právní moci a jestliže uplynula lhůta ke splnění povinnosti. Rozhodnutí ukládající povinnost k plnění je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek, a byla-li stanovena lhůta ke splnění povinnosti, jejím uplynutím.“ Podle § 85 odst. 1 správního řádu má včasné odvolání odkladný účinek, v jehož důsledku nenastává ani právní moc, ani vykonatelnost napadeného rozhodnutí. V nyní posuzované věci je tak evidentní, že po zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání „věcný“ výrok navzdory tomu, jak byl formulován, nemohl být vykonatelný dříve, než rozhodnutí nabylo právní moci – tedy poté, co bylo rozhodnuto o odvolání. Takový výklad navíc z logiky věci vyplývá i podle žalovaného, což uvedl ve vyjádření k předešlé kasační stížnosti v této věci.

22. S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že pokud se stěžovatel domnívá, že výrok o povinnosti vrátit finanční prostředky trpí vadou, jedná se o vadu, kterou mohl a měl uplatnit v řízení o odvolání, a teprve následně mohla být tato otázka podrobena soudnímu přezkumu prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí o odvolání. Pokud se stěžovatel obával, že taková obrana není dostatečně efektivní a že bude uložená povinnost vymáhána jako předběžně vykonatelná navzdory zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání, pak je třeba uvést, že se jedná o čistě hypotetickou situaci, k níž v daném případě evidentně nedošlo, a stěžovatel by ani tak nebyl ponechán bez možnosti soudní ochrany svých práv, neboť by se mohl odpovídajícím způsobem bránit i v případě, že by k výkonu rozhodnutí před jeho nabytím právní moci mělo dojít.

V. Závěr a náklady řízení

23. S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.

24. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl úspěšný, a nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení

Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.) V Brně dne 3. června 2022 JUDr. Viktor Kučera předseda senátu