6 As 177/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudkyně Veroniky Juřičkové a soudce Václava Štencla v právní věci žalobkyně: Česká republika - Státní pozemkový úřad, sídlem Husinecká 1024/11a, Praha, zastoupená Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti: I) E.ON Česká republika, s. r. o., sídlem F. A. Gerstnera 2151/6, České Budějovice, II) CETIN, a. s., sídlem Českomoravská 2510/19, Praha, III) obec Oldřichovice, sídlem Oldřichovice 86, zastoupená Mgr. Markem Davidem, advokátem, sídlem Lešetín IV/777, Zlín, IV) H. V., zastoupená Mgr. Ing. Martinem Matějkou, advokátem, sídlem Jana Babáka 2733/11, Brno, V) Ing. M. N., zastoupená Mgr. Ing. Martinem Matějkou, advokátem, sídlem Jana Babáka 2733/11, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 1. 2024, č. j. KUZL 7841/2024, o kasačních stížnostech osob zúčastněných na řízení IV a V proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 11. 2025, č. j. 30 A 28/2024-222, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 11. 2025, č. j. 30 A 28/2024-222, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení případu

1. Městský úřad Otrokovice nařídil žalobkyni rozhodnutím ze dne 13. 10. 2022 odstranit stavbu „Protierozní meze a cesty v k. ú. Oldřichovice SO 101 – Polní cesta C7 a SO 102 – Polní cesta C2“, neboť žalobkyně zahájila stavbu až po uplynutí platnosti stavebního povolení, a šlo tedy o stavbu provedenou bez stavebního povolení.

2. Žalovaný odvolání žalobkyně zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.

3. Proti rozhodnutí žalovaného o odvolání brojila žalobkyně žalobou.

4. Krajský soud shledal napadené rozhodnutí žalovaného přezkoumatelným. Shrnul, že spornou je otázka, zda práce, které žalobkyně provedla v době platnosti povolení, tedy do 31. 12. 2020 lze chápat jako zahájení stavby, či zda se jednalo o pouhé přípravné práce. Krajský soud vyšel ze skutečnosti, že šlo o technicky jednoduchou stavbu. Žalobkyně měla vybudovat dvě polní cesty, které měly nahradit cesty už fakticky existující. Ze stavebního povolení podle krajského soudu vyplývá, že niveleta cest kopíruje stávající terén. Záměr spočíval především v návozu kamení, jeho rozprostření a mechanickém zpevnění po trase polní cesty.

5. Krajský soud zdůraznil, že výklad pojmu zahájení stavby se liší v závislosti na typu provedených prací a stavby. Odkázal na účel časového omezení stavby a na základě judikatury shrnul, že za zahájení stavby lze obecně považovat zahájení takových prací, které jsou obsahem projektové dokumentace a stavebního povolení. U tak jednoduchých staveb, o jaké se jednalo v posuzované věci, nemohou být nároky na zahájení stavby příliš vysoké.

6. Práce spočívající ve vysečení křovin podél chystaných cest, vytyčení, stabilizování a barevném označení hlavních obvodových bodů vyhodnotil krajský soud jako práce přípravné. Uvedl však, že žalovaný nedostatečně posoudil, nakolik další provedené práce naplňují předpokládaný postup výstavby. Provedené práce žalovaný neporovnal se stavebním povolením ani se stavební dokumentací, která ani není součástí spisu. Na základě zhodnocení dalších prací, které byly provedeny na podzim roku 2020 a které spočívaly v lokalizaci vodovodu a nouzovém odvodnění staveniště, krajský soud dospěl k závěru, že žalobkyně stavbu zahájila ještě v době platnosti stavebního povolení. Lokalizaci vodovodu a orientační vytyčení jeho trasy stavebníkovi přímo ukládá stavební povolení. Teprve po zjištění trasy vodovodu bylo možno náležitě upravit konstrukci cesty. Odvodnění cesty bylo neplánované, představovalo ale nezbytný krok při realizaci stavby, nadto se jednalo o terénní práce nezanedbatelného rozsahu.

7. Žalovaný měl podle krajského soudu vzít v úvahu též plynulost a nepřetržitost prací. Nejednalo se o případ účelového zahájení stavby. Právní úprava ani poměry v území se nezměnily a žalovaný nic takového ani netvrdí.

8. Krajský soud uzavřel, že žalobkyně zahájila stavbu v době platnosti stavebního povolení. Neposuzoval proto již otázku dobré víry žalobkyně a otázku veřejného zájmu. Reagoval však na vyjádření osob zúčastněných na řízení IV a V, že realizací stavby jim byl znemožněn přístup na pozemek. Dle soudu není zřejmé, jak měl být realizací polní cesty znemožněn přístup na pozemek osob zúčastněných na řízení IV a V; z polní cesty je možné sjet na přilehlý pozemek kdekoliv.

9. Z uvedených důvodů krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

II. Kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení III, další vyjádření účastníků řízení

10. Osoby zúčastněné na řízení IV a V (stěžovatelky) podaly proti rozsudku krajského soudu kasační stížnosti dle § 102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Obsah kasačních stížností obou stěžovatelek je totožný.

11. Dle stěžovatelek nelze na základě judikatury k výkladu pojmu zahájení stavby dospět k jinému závěru, než že pracemi provedenými na podzim roku 2020 stavba zahájena nebyla. Jelikož se krajský soud pokusil odůvodnit opačný závěr, je jeho rozsudek komplikovaný a místy krkolomný. Neexistuje jediná myslitelná stavba, která by mohla být zahájena činností, kterou žalobkyně realizovala na podzim roku 2020 a rozhodně jimi nebyla zahájena stavba, která je předmětem posouzení.

12. Se závěrem, že stavba byla zahájena orientačním vymezením trasy vodovodu a nouzovým odvodněním cesty, stěžovatelky nesouhlasily. Jedná se sice o práce, bez kterých by stavbu nebylo možné realizovat, to však platí o veškerých přípravných pracích. Odvodnění cesty nebylo předvídáno ověřenou projektovou dokumentací, což vylučuje, aby šlo o zahájení stavby podle vydaného stavebního povolení. Vytyčení trasy vodovodu sice je jednou z podmínek stavebního povolení, jedná se ale o podmínku, kterou bylo nutné splnit před vlastním zahájením stavby, neboť teprve na jejím základě mohlo dojít ke stanovení vhodné konstrukce cesty. Pojmově se jedná o typ činnosti, která bývá běžně realizována ještě před vydáním stavebního povolení. Logikou krajského soudu by zahájením stavby byly jakékoli práce na staveništi. To ale neodpovídá dosavadním závěrům judikatury a smyslu zákonné úpravy.

13. Skutečnost, že pracemi provedenými na podzim 2020 nedošlo k zahájení stavby polních cest, je očividná. Krajský soud provedené práce kvalifikoval jako zahájení stavby z účelových důvodů. Skutečným důvodem zrušení napadeného rozhodnutí není názor krajského soudu, že došlo k včasnému zahájení stavby, ale že k opožděnému zahájení došlo z omluvitelných důvodů. Je irelevantní, zda stavbu v době platnosti povolení stavebník chtěl stihnout realizovat, jaké důvody mu v tom bránily a zda případně po odpadnutí těchto důvodů, avšak po skončení platnosti stavebního povolení, skutečně stavět začal. Okolnosti, na nichž je založen rozsudek krajského soudu, mohly být posuzovány v řízení o žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení. Žalobkyně však zůstala pasivní. Krajský soud nemůže její pasivitu dohánět nesystémovým a nezákonným výkladem o dodržení lhůty.

14. Stěžovatelky namítaly, že norma obsažená v § 115 odst. 4 větě první stavebního zákona nepřipouští více možných výkladů. Sporná je pouze otázka, zda pod § 115 odst. 4 větu první stavebního zákona lze subsumovat zjištěný skutkový stav. Dle stěžovatelek vytyčení trasy vodovodu a provizorní odvodnění cesty (staveniště) jako zahájení stavby kvalifikovat nelze.

15. Stěžovatelky doplnily, že nepřichází v úvahu neústavní zásah do vlastnického práva, neboť stavebník není osobou soukromého práva.

16. Stěžovatelky z uvedených důvodů navrhly, aby Nejvyšší správní rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

17. Žalobkyně se ve svém vyjádření ztotožnila se závěry rozsudku krajského soudu.

18. Dle žalobkyně stěžovatelky z judikatury, o kterou se opírají, vyvozují paušální závěry. Krajský soud přiléhavě zohlednil povahu stavebních prací ve vztahu k typu stavby. Zahájení stavby nelze vyložit pro všechny případy stejně.

19. Žalobkyně doplnila, že stavby protierozní meze a polních cest vznikají zejména prováděním zemních prací a terénních úprav, a projektová dokumentace tyto zemní práce výslovně zachycuje, např. ve výkresech příčných řezů je přímo vyznačena skrývka ornice jako součást zemních prací. Provedení zemních prací u posuzované stavby je hmotným projevem zahájené stavby ověřitelným podle projektové dokumentace. Žalobkyně je přesvědčena, že vytyčením trasy vodovodu bylo zahájením stavby, neboť šlo o jednu z podmínek stavebního povolení. Realizací podmínek stavebního povolení dochází k realizaci stavby samotné. Dále žalobkyně uvedla, že odvodnění cesty představovalo nezbytný krok při realizaci stavby. Zvládnutí nepředvídaných situací je součástí realizace stavby a nikoli přípravnou fází. I prováděním nezbytného odvodnění došlo k realizaci stavby.

20. Dále žalobkyně doplnila, že podstata argumentace krajského soudu úmyslem stavebníka je založena na odlišení od případů, v nichž správní soudy poukazovaly na izolované činnosti, na něž nenavazovaly žádné další práce směřující k realizaci stavby. Nepřerušenost a bezprostřednost navazujících prací v nynějším případě je opakem situací, v nichž judikatura v minulosti zahájení stavby neuznala.

21. K námitce pasivity žalobkyně uvedla, že k žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení nebyl důvod, neboť stavbu v době platnosti stavebního povolení zahájila. Ohradila se proti tvrzení, že nemůže dojít k zásahu do vlastnického práva, jelikož stavebník není osobou soukromého práva a hospodaří s veřejnými financemi.

22. Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil s námitkami stěžovatelek. Krajský soud nesprávně technické úkony přípravného charakteru povýšil na zahájení stavby. Žalovaný setrval na stanovisku, že práce provedené žalobkyní na podzim roku 2020, zejména provizorní odvodnění havárie vodovodu, nelze považovat za zahájení stavby podle schválené projektové dokumentace. Nouzové odvodnění nebylo součástí stavby polních cest a nebylo předvídáno projektovou dokumentací, a nemohlo jím proto dojít k zachování platnosti povolení.

23. Žalovaný zdůraznil, že charakter stavby v rozhodnutí zohlednil. Tvrzení žalobkyně, že u polních cest jsou zemní práce vždy zahájením stavby, je nepřípustným zobecněním. I u jednoduchých staveb musí být naplněn požadavek na zjevný hmotný projev stavby ověřitelný dle schváleného projektu. V posuzovaném případě však tyto úkony spočívaly pouze v údržbě staveniště a lokalizaci inženýrských sítí, což jsou úkony, které samy o sobě realizaci samotné stavby nepředstavují. Zemní práce, které by bylo možné dle ověřené projektové dokumentace kvalifikovat jako zahájení stavby, byly prokazatelně započaty až v březnu 2021.

24. Žalovaný dále odmítl argumentaci veřejným zájmem a dobrou vírou žalobkyně. Veřejný zájem na protierozních opatřeních není absolutní a nemůže ospravedlnit nezákonný postup. Žalovaný akcentoval princip legality. I stavba ve veřejném zájmu musí respektovat ústavně zaručená vlastnická práva stěžovatelek a procesní pravidla. Tyto principy krajský soud upozadil ve prospěch technické užitečnosti stavby. Rozsudek krajského soudu relativizuje princip rovnosti účastníků a zásadu legitimního očekávání. Dle krajského soudu totiž pro žalobkyni jako profesionálního stavebníka platí mírnější měřítka než pro běžného občana, tím by však byl narušen princip důvěry veřejnosti v nestranné a zákonné rozhodování orgánů veřejné moci.

25. Žalobkyně mohla svoji stavbu zlegalizovat a předejít tím následku. Nyní již žalobkyně nemůže namítat nepřiměřenost.

26. Osoba zúčastněná na řízení III se ve svém vyjádření ztotožnila s posouzením krajského soudu. Krajský soud přiléhavě aplikoval judikaturní závěry, neboť zohlednil, že stavba byla realizována převážně zemními pracemi a terénními úpravami bez použití složitých konstrukčních prvků. Pokud stavební povolení výslovně požaduje určité kroky, zde lokalizaci či vytyčení trasy vodovodu k tomu, aby bylo možné provést stavbu v povoleném technickém řešení, jedná se o činnost, která bezprostředně směřuje k realizaci stavby. Lokalizace trasy vodovodu směřovala ke skutečné realizaci stavby. Odvodnění sice nebylo předvídáno projektovou dokumentací, jednalo se však o terénní práce, bez kterých by nebylo možné pokračovat v plánovaných zemních pracích. Dle osoby zúčastněné na řízení III skutečnost, že stavebník hodlal stavbu stihnout v termínu a později plynule pokračoval, krajský soud uvedl pro odlišení skutečného zahájení stavby od situací, kdy jsou provedeny jen izolované úkony za účelem „udržení povolení při životě“.

27. Žalobkyně v replice upozornila, že žalovaný útočně hájí zájmy stěžovatelek, namísto toho, aby hájil zákonnost rozhodnutí, nadto reaguje na argumentaci obsaženou v žalobě, která ovšem v řízení o kasační stížnosti již není relevantní. Krajský soud uzavřel, že správní orgány pochybily, když dospěly k závěru, že posuzovaná stavba je černou stavbou a musí být odstraněna. Stěžovatelky i žalovaný uvádějí argumenty vztahující se k jiným typům staveb a nevysvětlují, proč jsou závěry přenositelné na technicky jednoduchou stavbu protierozní meze a polní cesty. Žalobkyně se dále ohradila proti výtkám procesní pasivity a nedostatku dobré víry. Zdůraznila, že krajský soud svůj závěr o zrušení napadených správních rozhodnutí nezaložil na veřejném zájmu stavby. Doplnila, že stěžovatelkám není nijak omezen přístup na jejich pozemky, z polní cesty zůstává přístup na přilehlý pozemek zachován prakticky kdekoli a nic nebrání obvyklému využití.

28. Skutečnost, že žalobkyně zahájila stavbu až během roku 2020, jelikož jí finanční situace nedovolila se stavbami započít dříve, jí nelze klást k tíži. Žalobkyně jednala s péčí řádného hospodáře, započetí stavby je v její dispozici a stavbu započala v době platnosti stavebního povolení.

29. Žalovaný v dalším vyjádření uvedl, že argumentace žalobkyně je nekonzistentní. Žalobkyně bagatelizuje charakter stavby, když zdůrazňuje, že záměr spočíval v návozu kamení, jeho rozprostření a mechanickém zpevnění. Zároveň však zdůrazňuje, že musela počkat na alokaci zdrojů a záměr odložit kvůli prioritizaci jiných akcí. Žalovaný zdůraznil, že veřejný zájem nemůže být zneužíván k omlouvání nezákonného postupu, ani veřejný zájem neopravňuje stavebníka k realizaci stavby bez platného povolení. Skutečnost, že stavbu podporuje osoba zúčastněná na řízení III, nečiní ze stavby stavbu ve veřejném zájmu. Žalobkyně realizovala stavbu v příkrém rozporu se stavebním zákonem a nemůže se dovolávat veřejného zájmu. Odstranění nepovolené stavby je objektivním následkem porušení stavební kázně a není podmíněno tím, aby žalovaný specifikoval a prokazoval míru narušení individuálních zájmů sousedů. Situace je výsledkem selhání žalobkyně.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

30. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasačních stížností a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnosti jsou důvodné.

31. Námitku, že rozsudek krajského soudu je „komplikovaný“ a „krkolomný“, Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako námitku nepřezkoumatelnosti, a proto se nejprve zabýval touto námitkou. Věcný přezkum je totiž možný pouze za předpokladu, že napadený rozsudek je srozumitelný a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozsudku. Nepřezkoumatelnost je objektivní kategorií. Kritériem přezkoumatelnosti není, zda rozhodnutí a jeho důvody účastníci řízení (případně zúčastněné osoby) akceptovali, resp. zda rozhodnutí odráží jejich subjektivní představu o věcném řešení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35). Nejvyšší správní soud shledal, že z rozsudku je zcela zřejmý závěr krajského soudu, že rozhodnutí žalovaného neobstojí, a srozumitelné jsou rovněž úvahy, na jejichž základě krajský soud k tomuto závěru dospěl.

32. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k věcnému přezkumu napadeného rozsudku.

33. Podle § 115 odst. 4 věty první zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo právní moci.

34. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena.

35. V projednávané věci je spornou otázka, zda žalobkyně provedla stavbu „Protierozní meze a cesty v k. ú. Oldřichovice SO 101 – Polní cesta C7 a SO 102 – Polní cesta C2“ bez povolení, resp. zda žalobkyně stavbu zahájila v době platnosti stavebního povolení, tedy do 31. 12. 2020.

36. Nejvyšší správní soud souhlasí s východiskem krajského soudu, že otázku, zda stavba byla zahájena, je třeba posuzovat ve vztahu ke konkrétní povolené stavbě a není možné se mechanicky řídit paušálními kritérii. Toto východisko ostatně vyplývá již z judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2008, č. j. 3 As 17/2008-68).

37. V obecné rovině se lze ztotožnit i s úvahou krajského soudu, podle nějž u technicky jednoduché stavby polních cest spočívající především v návozu štěrku, jeho rozprostření a mechanickém zpevnění, není možné klást na projev zahájení stavby příliš vysoké požadavky. Ze spisového materiálu je však zjevné, že povaha posuzované stavby nebyla tak banální, jak se ji krajský soud pokouší prezentovat, a nespočívala pouze v návozu, rozprostření a zpevnění štěrku (viz zejména fotodokumentaci propustků ve spisu orgánu prvního stupně, č. listu 34). O tom, že nešlo o stavbu zcela banální, svědčí i délka doby, po níž žalobkyni, poukazující na nepřetržitost prací, trvalo její dokončení.

38. Judikatura ve stavebních věcech obecně zdůrazňuje vazbu mezi realizací stavby a plněním podmínek stavebního povolení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2023, č. j. 2 As 196/2021-54, ze dne 17. 10. 2022, č. j. 3 As 4202021-102, ze dne 15. 2. 2018, č. j. 9 As 430/2017-101).

39. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že stavba se považuje za zahájenou provedením prvních stavebních či jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle podmínek stavebního povolení určujících způsob realizace stavby, resp. podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení, s hmotným projevem v území.

40. V rozsudku ze dne 24. 9. 2008, č. j. 3 As 17/2008-68, Nejvyšší správní soud konstatoval, že pod pojmem „stavba“ v obecném smyslu je třeba rozumět všechny práce, jichž je ke zřízení povolené stavby zapotřebí, a které se fyzicky projevují nějakou změnou na staveništi samém. Plnění podmínek stavebního povolení, případně povolení o změně stavby, bývá spojeno se zahájením stavebních prací, stavbu však nelze považovat za zahájenou provedením přípravných prací směřujících k pouhé přípravě terénu pro provedení stavby. Na základě obdobných kritérií Nejvyšší správní soud posuzoval otázku zahájení stavby i v rozsudku ze dne 23. 9. 2010, č. j. 4 As 33/2009-156. V této věci akcentoval také aspekt hmotného projevu stavby.

41. Krajský soud učinil závěr, že lokalizace a orientační vytyčení trasy vodovodu u polní cesty C7, které proběhly ve dnech 29. 9. 2020 a 8. 10. 2020, tedy v době platnosti povolení, představovalo zahájení stavby. V tomto kontextu krajský soud poukázal na skutečnost, že lokalizace vodovodu byla pro provedení stavby nezbytnou podmínkou, neboť podle stavebního povolení bylo nutné konstrukci upravit dle neověřené trasy stávajícího vodovodu.

42. S tímto argumentem se ovšem Nejvyšší správní soud neztotožnil. Stavební povolení sice reflektuje, že stávající vodovod vede v neověřené trase, lokalizaci vodovodu a orientační vytyčení jeho trasy ovšem jako podmínku povolované stavby nestanovuje. Stavební povolení obsahuje pouze obecnou podmínku týkající se veškerých sítí, a to že „před zahájením zemních prací je třeba zajistit u správců sítí vytyčení všech vedení podzemních i nadzemních sítí a zajistit jejich neporušení“. Přinejmenším v okruhu odborné veřejnosti včetně krajských soudů rozhodujících věci správního soudnictví je nepochybně známo, že takovou formulaci obsahuje prakticky každé stavební povolení bez ohledu na povahu povolovaného záměru a další okolnosti konkrétních případů. Nelze tedy jen na základě takové „podmínky“ dospět k závěru, že „orientačním vytyčením vodovodu“ žalobkyně započala konzumovat stavební povolení.

43. Krajský soud se ani nezabýval otázkou, zda práce spočívající v lokalizaci vodovodu a orientačním vytyčení jeho trasy měly zjevný hmotný projev v území, jak uvádí výše citovaná judikatura.

44. Dle Nejvyššího správního soudu snesou práce spočívající ve vytyčení trasy vodovodu srovnání s vytyčením osy sloupu reklamního zařízení (sp. zn. 3 As 17/2008), případně s pracemi spočívajícími v úklidu staveniště či provedení ohledávacích sond (sp. zn. 4 As 33/2009), které Nejvyšší správní soud v uvedených právních věcech neposoudil jako práce zahajující stavbu. Nejvyšší správní soud souhlasí s námitkou stěžovatelek, že lokalizace stávajícího vodovodu a vytyčení jeho trasy bylo pouze přípravou staveniště tak, aby následně mohly být realizovány práce vymezené projektovou dokumentací a stavebním povolením.

45. Krajský soud dále učinil závěr, že zahájení stavby představovalo rovněž odvodnění cesty C7, neboť ačkoli bylo neplánované, představovalo nezbytný krok při realizaci stavby a jednalo se o terénní práce nezanedbatelného rozsahu. Tato úvaha však neodpovídá výše uvedeným kritériím pro posuzování, jaké práce lze považovat za zahájení stavby.

46. Dle záznamů ve stavebním deníku proběhlo dne 12. 10. 2020 provizorní ruční odvodnění prohlubní stávající cesty C7. Jak uznal i krajský soud, toto odvodnění cesty C7 vůbec nebylo stavebním povolením předpokládáno, a ani u této práce tak nelze hovořit o podmínce stavebního povolení. Stejně tak ani zde nelze hovořit o zjevném hmotném projevu této práce. Je-li zápis ve stavebním deníku úplný, pak navíc lze jen stěží považovat jednodenní ruční práce za „terénní práce nezanedbatelného rozsahu“.

47. K argumentaci krajského soudu, že odvodnění představovalo nezbytný krok pro následnou realizaci stavby, stěžovatelky přiléhavě namítají, že veškeré práce na přípravě staveniště představují faktický předpoklad pro realizaci stavby. Tato fakticita však není určující pro právní posouzení, zda práce jsou pracemi, jimiž byla stavba zahájena ve smyslu dle § 115 odst. 4 věty první stavebního zákona. Pro závěr, zda stavba byla určitými pracemi zahájena, je především podstatné, zda lze shledat vazbu mezi realizací stavby a plněním podmínek stavebního povolení, případně ověřené projektové dokumentace. Takovou vazbu Nejvyšší správní soud u provizorního jednodenního ručního odvodnění prohlubní stávající polní cesty neshledal.

48. V kontextu výše učiněného závěru, že práce na staveništi provedené žalobkyní do konce roku 2020 nepředstavovaly zahájení stavby ve smyslu dle § 115 odst. 4 věty první stavebního zákona, již nemůže obstát argumentace krajského soudu, že žalobkyniny práce na stavbě byly plynulé a nepřetržité. Ani skutečnost, že žalobkyně od podzimu 2020 činila na staveništi kroky směřující k realizaci stavby plynule (ovšem s pauzou v období od 13. 10. 2020 do 2. 3. 2021) a stavbu na přelomu let 2021 a 2022 dokončila, nemůže zvrátit závěr, že pracemi učiněnými v období od 29. 9. 2020 do 12. 10. 2020 stavbu ještě nezahájila.

49. Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že neobstojí rozhodovací důvod, o který krajský soud opřel napadený zrušující rozsudek, a to, že lokalizace a orientační vytyčení trasy vodovodu u polní cesty C7 a provizorní ruční odvodnění prohlubní stávající cesty C7 lze kvalifikovat jako zahájení stavby ve smyslu § 115 odst. 4 věty první stavebního zákona, které by zachovalo platnost stavebního povolení.

50. Nejvyšší správní soud na závěr poznamenává, že skutečnost, že žalobkyně není osobou soukromého práva, neznamená, že by jejímu vlastnickému práva neměla být za podmínek stanovených zákonem poskytnuta ochrana. Poskytnutí ochrany vlastnickému právu žalobkyně však v projednávaném případě nebylo možné založit na závěru, že lokalizace vodovodu a vytyčení jeho trasy či provizorní odvodnění prohlubní stávající cesty bylo zahájením stavby „Protierozní meze a cesty v k. ú. Oldřichovice SO 101 – Polní cesta C7 a SO 102 – Polní cesta C2“.

51. Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že opravil nedostatek v označení žalobkyně v rozsudku krajského soudu. Tento nedostatek však nezpůsobil nepřezkoumatelnost rozsudku či jinou vadu řízení, neboť z okolností je nepochybně zřejmé, kdo žalobu dle § 65 odst. 1 s. ř. s. podal.

IV. Závěr a náklady řízení

52. Z výše uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení IV a V důvodnými, pročež podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud ve smyslu § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán závěry vyslovenými v tomto rozsudku o tom, že lokalizace a orientační vytyčení trasy vodovodu u polní cesty C7a provizorní odvodnění cesty nebyly pracemi, jimiž by stavba byla zahájena. V dalším řízení se bude krajský soud zabývat ostatními žalobními námitkami, které v předchozím rozsudku věcně neposuzoval.

53. V dalším řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. září 2026 JUDr. Filip Dienstbier, Ph.D. předseda senátu