6 As 181/2025

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudkyně Veroniky Juřičkové a soudce Václava Štencla v právní věci žalobce: ROZUMNÁ CESTA, z. s., sídlem Obřanská 489, Bílovice nad Svitavou, zastoupeného Mgr. Martinem Hasákem, advokátem, sídlem Květná 171/11, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, za účasti: IMOS Brno, a.s., sídlem Olomoucká 704/174, Brno, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Řehůřkem, advokátem, sídlem Bělohorská 3083/59, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 10. 2025, č. j. MMB/0492341/2025/02/02, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 3. 12. 2025, č. j. 62 A 74/2025-46, takto:

Výrok

Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 3. 12. 2025, č. j. 62 A 74/2025-46, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem

1. Žalovaný shora označeným rozhodnutím pro období mezi 1. 11. 2025 až 24. 5. 2026 rozhodl podle § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, prvním výrokem o povolení uzavírky silnice II/383 v ulici Fryčajově v úseku od křižovatky s místní komunikací v ulici Břehové po křižovatku s místní komunikací v ulici Bílovecké a uzavírky souvisejících křižovatek s místními komunikacemi v ulicích Hlaváčova, Faulhabrova, Bílovická, Mlýnské nábřeží a navazující uzavírky ulice Kmochova. Druhým výrokem rozhodl o nařízení objížďky se stanovenou objízdnou trasou po silnici II/642 v ulici Rokytově a Žarošické v městských částech města Brna Brno-Židenice a Brno-Vinohrady, po silnici II/373 v ulici Jedovnické v městské části města Brna Brno-Líšeň a přes obec Ochoz u Brna, po silnici II/383 přes obce Kanice, Řícmanice, Bílovice nad Svitavou. Zároveň stanovil podmínky povolení uzavírky. Důvodem uzavírky bylo provedení stavebních prací v rámci realizace I. etapy stavby „Brno, Fryčajova – rekonstrukce kanalizace a vodovodu“ na žádost stavebníka (osoby zúčastněné na řízení).

2. Proti rozhodnutí žalovaného žalobce podal žalobu, kterou Krajský soud v Brně odmítl pro nedostatek aktivní procesní legitimace žalobce. Místní souvislost žalobce jako spolku usazeného v Bílovicích nad Svitavou s rozhodnutím žalovaného považoval za nepochybnou, věcnou souvislost však neshledal. Rozhodnutí o povolení uzavírky podle krajského soudu nemůže nijak myslitelně zasahovat do žalobcova práva na „příznivé dopravní prostředí“. Řízení o povolení uzavírky podle § 24 zákona o pozemních komunikacích není ani řízením, v němž je obsažen aspekt základního práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tvrzení o zásahu do práva na příznivé životní prostředí, resp. o komplikacích jeho členů s dopravou v důsledku rozhodnutí o povolení uzavírky, tak podle krajského soudu nepředstavuje myslitelné dotčení právní sféry žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Za plausibilní tvrzení o zásahu do práva na životní prostředí krajský soud nepovažoval ani poukaz na nárůst spotřeby pohonných hmot či CO2 v důsledku využívání objízdné trasy. Délka objízdné trasy může motivovat obyvatele obce Bílovice nad Svitavou (a okolních obcí) k upřednostnění hromadné dopravy namísto osobního automobilu a imise CO2 jsou spojeny prakticky s každou lidskou činností. Žalobce v projednávané věci konsekventně ani myslitelně netvrdil žádný plausibilní zásah do svých hmotných práv. Krajský soud proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou.

II. Kasační stížnost a další podání ve věci

3. Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Odkázal na ustálenou judikaturu a odbornou literaturu, dle které pro založení aktivní procesní legitimace k podání správní žaloby postačuje plausibilní tvrzení dotčení stěžovatelových práv. I přes stěžovatelova tvrzení v žalobě však krajský soud dospěl k závěru o absenci aktivní procesní legitimace. Svou argumentaci k závěru o nemyslitelnosti dotčení právní sféry přitom omezil výhradně na nemyslitelnost potenciálního zásahu do stěžovatelova práva na příznivé životní prostředí. Podle krajského soudu tedy mělo dojít k oné výjimečné situaci vymezení ustálenou judikaturou a odbornou literaturou, ve které stěžovatel sice tvrdil zásah do své právní sféry, avšak s ohledem na jeho tvrzení bylo možné zjevně a jednoznačně konstatovat nemožnost takového zásahu. S tím stěžovatel nesouhlasí.

4. I pokud by bylo možné za zcela nemyslitelný považovat potenciální zásah do jeho práva na příznivé životní prostředí, je z jeho tvrzení v žalobě možné identifikovat potenciální zásahy i do jiných jeho základních práv, které za nemyslitelné zjevně považovat nelze. K nemyslitelnosti potenciálních zásahů do takových dalších práv se krajský soud v napadeném rozsudku nevyjádřil. Konkrétně jde o právo na respektování principu legality, potenciální právo na svobodu pohybu, právo na ochranu vlastnictví a právo podnikat.

5. Vedle uvedeného stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že je potenciální zásah do jeho práva na příznivé životní prostředí nemyslitelný. Krajský soud musel přistoupit k posuzování individuálních poměrů dané věci, z čehož je zjevný racionální základ stěžovatelových tvrzení. Měla proto být předmětem věcného soudního přezkumu.

6. Stěžovatel zdůraznil, že nenamítá nic proti skutečnostem souvisejícím se stavebním řízením, za nezákonné má rozhodnutí žalovaného, kterým nařídil neúměrně dlouhou objízdnou trasu a vykročil ze zákonných limitů. Porušení svých práv proto nemohl namítat dříve, jak uvádí krajský soud. Stěžovatel ani nesouhlasí, že by řízení o povolení uzavírky podle § 24 zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo řízením, ve kterém je obsažen aspekt základního práva na příznivé životní prostředí. Judikaturou i odbornou literaturou bylo opakovaně stanoveno, že při rozhodování podle § 24 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny má být přihlíženo i k jiným hlediskům, než jsou ta výslovně stanovená v zákoně. Odborná literatura výslovně uvádí také hledisko možného zásahu objízdné trasy do místního ekosystému. V praxi často nedochází k tomu, aby bylo rozhodováno o objízdných trasách s takovou mírou negativního dopadu na místní obyvatele, obdobím jejich trvání a s o tolik násobně větší délkou, jako je u nyní uzavírané trasy. Mělo by proto být postupováno zvlášť obezřetně.

7. Žalovaný stěžovatele nepovažuje za aktivně procesně legitimovaného k podání žaloby, jak uváděl už ve vyjádření k žalobě. Co se týče práva na příznivé životní prostředí, stěžovatel prokázal pouze hypotetickou možnost ohrožení, nikoli přímý zásah do své právní sféry. Argumentaci ohledně omezení svobody pohybu považuje za nepřesvědčivou. Změna režimu užívání komunikace sama o sobě neznamená zásah takové intenzity, aby odůvodňovala potřebu ochrany ve správním soudnictví. Žalovaný postupoval v souladu se zákonem a postup při povolení uzavírky řádně odůvodnil. Zákon pamatuje též na zásah do práva na podnikání a stanovuje, že nikdo nemá nárok na náhradu ztrát spojených s uzavírkou nebo objížďkou. Vznik případných ztrát není důvodem pro zrušení rozhodnutí žalovaného.

8. Podle osoby zúčastněné na řízení k zásahu do práva na příznivé životní prostředí vůbec nemohlo dojít, neboť rozhodnutí žalovaného se týká organizace a bezpečnosti dopravy, nikoli posuzování vlivů na životní prostředí. Ty jsou řešeny v jiných fázích přípravy stavby, předně stavebním řízení. Zásah do dalších práv stěžovatel v žalobě netvrdil, ačkoli mohl. Nadto do jeho práva na svobodu podnikání nemohlo být zasaženo, neboť stěžovatel není podnikatelem. Jednatel stěžovatele je společníkem společnosti provozující čerpací stanici u silnice č. II/383, což značí účelovost založení spolku. Obdobně je nepřípadný dodatečně tvrzený zásah do práva na svobodu pohybu. Rekonstrukci není možné provést jinak než za celkové uzavírky. Její neprovedení by vzhledem ke stavu inženýrských sítí ohrozilo zdraví a bezpečnost obyvatel. Má tak nutně přednost před komfortní dopravní obslužností dotčeného okolí.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

9. Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná. Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rámci uplatněných důvodů a rovněž ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Kasační stížnost je důvodná.

10. Vzhledem k tomu, že krajský soud stěžovatelovu žalobu odmítl, mohl se Nejvyšší správní soud zabývat pouze tvrzenou nezákonností rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2022, č. j. 5 Afs 398/2019-19, či ze dne 10. 5. 2024, č. j. 6 As 287/2023-142].

11. V projednávané věci představuje spornou otázku posouzení, zda byl stěžovatel osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného.

12. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podmínky aktivní procesní legitimace uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. jsou tedy toliko dvě. První podmínkou je, že žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech úkonem správního orgánu. Druhou zákonnou podmínkou je, že tento úkon musí být rozhodnutím ve smyslu citovaného ustanovení. Aktivní procesní legitimace naopak není založena tím, zda žalobce skutečně byl či nebyl zkrácen na svých právech, neboť tato skutečnost je podstatná až pro závěr o důvodnosti žaloby (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2022, č. j. 1 As 21/2021-30, bod 19).

13. Mezi stranami není sporu o tom, že rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Proto se Nejvyšší správní soud dále zabýval pouze první podmínkou.

14. K výkladu a aplikaci citovaného ustanovení se Nejvyšší správní soud vyjádřil v minulosti již mnohokrát. V usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, rozšířený senát dovodil, že „žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“ (bod 41 citovaného usnesení). Rozšířený senát uzavřel, že „aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Dále např. v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud upozornil, že „odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh ,propustit do řízení ve věci‘, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem“. Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že k projednání žaloby postačuje, pokud žalobce logicky, důsledně a myslitelně tvrdí, že byl vydáním napadeného rozhodnutí dotčen ve své právní sféře, a zároveň není zjevné a jednoznačné, že k takovému dotčení nedošlo a dojít nemohlo (k tomu přiměřeně usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 31 a následující).

15. Spolek je oprávněn svou aktivní legitimaci odvozovat z § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud tvrdí, že mu náleží subjektivní práva, která jsou daným zásahem dotčena. Může jít o vlastnické právo nebo jiná práva člena spolku, včetně práva na příznivé životní prostředí, jestliže má tvrzený zásah důsledky pro dosahování cílů, na něž se spolek zaměřuje. Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v rozsudku ze dne 21. 3. 2024, č. j. 9 As 279/2023-45, bod 23, nemusí se vždy jednat pouze o spolky environmentální, ale lze si představit i jiné, které mohou být konkrétním záměrem dotčeny (shodně již nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, nebo např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2015, č. j. 2 As 49/2013-109).

16. Relevantní judikaturu ostatně v napadeném usnesení shrnul rovněž krajský soud. Následně dospěl k závěru, že stěžovatel „konsekventně ani myslitelně žádný plausibilní zásah do svých hmotných práv netvrdí“ (bod 14 napadeného rozsudku), pročež žalobu odmítl.

17. Stěžovatel v žalobě odkazoval na účel svého založení, tedy prosazování společného zájmu jeho členů na zajištění bezpečné, plynulé a rozumné dopravní obslužnosti obce Bílovice nad Svitavou a okolních obcí, jakož i k zajištění příznivého životního prostředí v těchto lokalitách. Nezákonným rozhodnutím žalovaného tak proto bylo dle jeho názoru podstatně zasaženo do jeho účelu a práv.

18. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že stěžovatelem namítané zkrácení na právech nepředstavuje judikaturou vyžadované plausibilní tvrzení o zásahu do stěžovatelovy právní sféry.

19. Provoz na pozemních komunikacích je spojen mimo jiné s produkcí prachu, vibrací a hluku, přičemž změna regulace provozu zjevně může ovlivnit množství těchto imisí v určitém místě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2022, č. j. 6 As 243/2021-31, bod 23). Objízdná trasa měla být dle rozhodnutí žalovaného vedena mimo jiné přes území obce Bílovice nad Svitavou. Takové užívání pozemní komunikace má zjevně potenciál zasáhnout do práv občanů této obce včetně práva na příznivé životní prostředí. Též obec Bílovice nad Svitavou ostatně v průběhu řízení vyslovila nesouhlas s navrženým vedením objízdných tras. Zároveň se předmět rozhodnutí žalovaného bezprostředně týká zaměření stěžovatele jakožto spolku. Skutečnost, že se občané sdružili do společenství, nijak nesnižuje jejich možnost bránit se záměru, který může zasáhnout do jejich práv. To je v případě nevhodného vymezení a vyznačení objízdné trasy docela dobře představitelné.

20. Krajský soud v projednávané věci nepovažoval stěžovatelův poukaz na nárůst spotřeby pohonných hmot či CO2 v důsledku využívání objízdné trasy za plausibilní tvrzení o zásahu do práva na životní prostředí, neboť délka trasy naopak může motivovat obyvatele obce Bílovice nad Svitavou (a okolních obcí) k upřednostnění hromadné dopravy namísto osobního automobilu a imise CO2 jsou spojeny prakticky s každou lidskou činností (bod 13 napadeného rozsudku). Tyto otázky však nejsou relevantní pro závěr o aktivní procesní legitimaci. Otázka, zda se jedná o zkrácení na právech oprávněné a přiměřené, jež je osoba zásadně povinna strpět, přichází na řadu až při věcném posouzení návrhu a v něm obsažených námitek.

21. Možnost spolku dovolávat se práva na příznivé životní prostředí není samozřejmě bezbřehá. Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 25. 6. 2015, č. j. 1 As 13/2015-295, hranicí je předmět činnosti spolku a jeho územní (místní) vztah k předmětu řízení, z nějž plyne dotčenost na hmotných právech spolku, resp. jeho členů. O územním vztahu krajský soud neměl pochybnosti (bod 12 napadeného rozsudku). Potencialitu dotčení stěžovatelovy právní sféry nelze podle Nejvyššího správního soudu v projednávané věci vyloučit. Proto se Nejvyšší správní soud neztotožnil se závěrem krajského soudu, podle nějž stěžovateli nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného.

22. Nejvyšší správní soud se zabýval rovněž otázkou aktivní věcné legitimace. Jak dovodil např. v již citovaném rozsudku č. j. 4 As 50/2004-59, odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy pro podání žaloby osobou zjevně neoprávněnou, přichází v úvahu též v případě zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné, zjistitelných bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Ani taková situace však v nyní projednávané věci nenastala. Stěžovatel uplatnil několik věcných výhrad vůči žalobou napadenému rozhodnutí, včetně možnosti kyvadlového provozu, který by měl menší negativní dopad do jeho práv. Není na první pohled zjevné, že uplatněné námitky jsou nedůvodné, mj. z jakého důvodu není kyvadlový provoz možný. Pouze na základě žaloby samé tak nelze uzavřít, že stěžovatelova žalobní argumentace nemohla vést k závěru o skutečném zásahu do jeho právní sféry. Zjevný nedostatek aktivní věcné legitimace vyžadovaný judikaturou proto Nejvyšší správní soud v projednávané věci neshledal.

23. Vzhledem k výše uvedenému není důvod zabývat se stěžovatelem tvrzeným zásahem do jeho dalších práv, neboť závěr krajského soudu o nedostatku stěžovatelovy žalobní legitimace již neobstál. Jen obecně Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelova námitka zásahu do jeho „práva na respektování principu legality“ sama o sobě k založení aktivní legitimace nestačí. Na druhou stranu, z ustanovení zákona o pozemních komunikacích, podle nějž nikdo nemá nárok na náhradu případných ztrát, jež mu vzniknou v důsledku uzavírky nebo objížďky, (§ 24 odst. 1 věta druhá), nelze dovodit (jak činí žalovaný), že by se proti rozhodnutí žalovaného nebylo možno bránit ve správním soudnictví. Naopak to znamená, že správní žaloba proti rozhodnutí silničního správního orgánu o uzavírce nebo objížďce může být jedinou možností soudní ochrany dotčených osob.

IV. Závěr a náklady řízení

24. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené usnesení krajského soudu v přezkumu neobstojí, usnesení proto dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Bude se proto v dalším řízení zabývat stěžovatelovou žalobou a věcně ji posoudí. Nejvyšší správní soud tímto nijak nepředjímá výsledek tohoto posouzení.

25. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v § 110 odst. 3 s. ř. s. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 10. září 2026 JUDr. Filip Dienstbier Ph.D. předseda senátu