6 As 182/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Štěpána Výborného v právní věci žalobkyně: Základní škola a mateřská škola Erazim 1, školská právnická osoba, sídlem Hlavní 1040/120, Opava, zastoupená Mgr. Jiřím Kubalou, advokátem, sídlem Josefa Václava Sládka 35, Frýdek-Místek, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1, ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v dřívějším ukončení pokusného ověřování obsahu, metod a organizace kombinovaného vzdělávání (výuky) ke dni 30. 9. 2026 a v uložení povinnosti ukončit realizaci kombinované výuky ke dni 30. 6. 2026, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2026, č. j. 5 A 31/2026-40, takto:

Výrok

I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2026, č. j. 5 A 31/2026-40, se ruší.

II. Žaloba s e z a m í t á .

III. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení případu

1. Žalovaný v roce 2020 podle § 171 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), vyhlásil Pokusné ověřování obsahu, metod a organizace kombinovaného vzdělávání v základních a středních školách (dále též „pokusné ověřování“), a to pro roky 2021 a 2022 (č. j. MSMT-34023/2020-1). Cílem pokusného ověřování bylo ověřit možnost kombinované výuky v základních (a dalších) školách, tedy kombinaci denní (prezenční) a distanční výuky s využitím technických prostředků pro vzdělávání na dálku. Žalobkyně vykonává činnost základní školy (je zapsána jako školská právnická osoba do rejstříku škol a školských zařízení). Pokusného ověřování se účastnila na základě přihlášky projektu kombinovaného vzdělávání v programu Toulek za poznáním, který spočíval ve střídání týdenních výprav a tří týdnů distanční výuky.

2. Žalovaný následně dle § 171 odst. 1 školského zákona vydal postupně šest dodatků k vyhlášenému pokusnému ověřování, kterými měnil jeho parametry a dobu jeho trvání. Dodatkem č. 5 z července 2025, č. j. MSMT-14772/2025-2, bylo pokusné ověřování opětovně prodlouženo, a to do konce září 2028. Dodatkem č. 6 ze dne 21. 5. 2026, č. j. MSMT-7076/2026-3, žalovaný trvání pokusného ověřování ukončil ke dni 30. 9. 2026. Dle tohoto dodatku (čl. 4), měla žalobkyně a další školy zapojené do pokusného ověřování ukončit realizaci kombinované výuky nejpozději ke dni 30. 6. 2026 a předat požadované podklady pro závěrečné vyhodnocení Národnímu pedagogickému institutu. V období do 30. 9. 2026 má probíhat evaluační fáze spočívající v sumarizaci a finalizaci zpětné vazby ze škol o realizaci kombinované výuky s přihlédnutím k dodržení povinných výstupů z pokusného ověřování a zpracování závěrečné zprávy o průběhu a realizaci celého pokusného ověřování na školách (do termínu 30. 9. 2026). Současně žalovaný dopisem ze dne 21. 5. 2026, č. j. MSMT-7076/ 2026-3, informoval žalobkyni a další zapojené školy o vydání dodatku č. 6, kterým bylo stanoveno ukončení pokusného ověřování ke dni 30. 9. 2026. Tímto dopisem bylo sděleno, že školy zapojené do pokusného ověřování ukončí realizaci kombinované výuky nejpozději ke dni 30. 6. 2026 a následně předají požadované podklady pro závěrečné vyhodnocení Národnímu pedagogickému institutu. Součástí závěrečné fáze je rovněž zpracování závěrečné evaluační zprávy školou podle stanovené struktury a její zaslání Národnímu pedagogickému institutu do 8. 7. 2026.

3. Z dopisu vyplývá, že na základě dosavadních zjištění a vyhodnocení dosavadního průběhu pokusného ověřování žalovaný přistoupil k jeho ukončení z důvodu omezené vypovídací hodnoty získaných dat o vzdělávacích výsledcích žáků, která neposkytují dostatečnou oporu pro případné plošné či širší zavedení modelu kombinovaného vzdělávání v základních školách. Žalovaný akcentoval, že pokusné ověřování probíhalo již jen v omezeném počtu škol, a neposkytovalo proto reprezentativní základ pro širší systémové závěry. Dále uvedl, že kombinovaná výuka nebyla ve větším rozsahu využívána (ani v zapojených školách) a její realizace byla spojena s významnější organizační, personální a technickou náročností. Zjištění České školní inspekce také ukázala, že přínosy kombinované výuky nejsou plošně prokazatelné a v praxi se blíží spíše běžné domácí přípravě než samostatně uchopené nové formě vzdělávání.

4. Žalobkyně se podanou žalobou u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Žalobkyně spatřovala zásah v ukončení pokusného ověřování (ke konci září 2026) a v uložení povinnosti ukončit realizaci kombinované výuky (ke konci června 2026). Konkrétně se žalobkyně domáhala toho, aby soud v rámci přikázání obnovení předešlého stavu uložil žalovanému pokračovat v realizaci pokusného ověřování kombinované výuky dle dodatku č. 5, tedy až do 30. 9. 2028.

5. Městský soud žalobu usnesením označeným v záhlaví odmítl. Uvedl, že vyhlášená pokusná ověřování jsou adresována primárně školám či školským zařízením a představují nástroj jejich řízení a kontroly ze strany ústředních orgánů státní správy, a to v rámci zákonem umožněné výjimky z obecného režimu vzdělávání podle školského zákona. Městský soud vycházel ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, č. j. 1 Ao 1/2011-49, č. 2444/2011 Sb. NSS, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval povahou rámcových vzdělávacích programů. Městský soud dospěl k závěru, že akt vyhlášení pokusného ověřování a jeho dodatky jsou stejně jako rámcové vzdělávací programy toliko vnitřními předpisy žalovaného, tedy akty abstraktní povahy regulujícími poměry uvnitř škol. Jejich obsahem jsou závazné postupy, jakož i nastavení konkrétních kontrolních (vyhodnocovacích) mechanismů.

6. Městský soud popsal vztah mezi školami (žalobkyní) a žalovaným jako vztah nadřízenosti a podřízenosti, neboť školy jsou zápisem do rejstříku škol a školských zařízení pověřeny výkonem veřejné správy. V takovém případě nejednají jako nositelé veřejných subjektivních práv, nýbrž se nacházejí v roli podřízeného správního orgánu. Z aktů spojených s pokusným ověřováním nemohou dle městského soudu vyplývat žádná bezprostřední či přímá veřejná subjektivní práva ani povinnosti dalším jednotlivcům, tj. žákům, zaměstnancům dotčených škol, jelikož interní předpisy zavazují pouze podřízené orgány (školy).

7. Městský soud připomněl, že aby konkrétní úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí se jednat o individuální úkon veřejné moci, který je namířen přímo proti jednotlivci a přímo zasahuje do jeho subjektivních veřejných práv. V souzené věci městský soud shledal, že žalobkyní tvrzené jednání žalovaného pojmově nebylo způsobilé zasáhnout do jejích veřejných subjektivních práv (nemohlo mít přímý dopad do její právní sféry). Žalobu proto odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

II. Kasační stížnost a další vyjádření účastníků

8. Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž zpochybnila rozhodující právní otázku, zda jednání žalovaného přímo ukládající stěžovatelce ukončit konkrétní způsob vzdělávání (a předat podklady k vyhodnocení) nemůže (ani myslitelně) dopadat do její právní sféry.

9. Stěžovatelka upozornila, že je samostatnou právnickou osobou nadanou ústavním právem poskytovat vzdělávání, které jí na zákonné úrovni (dle školského zákona) vzniklo zápisem do rejstříku škol a školských zařízení. Stěžovatelka se dovolává ústavně chráněné svobody jednotlivců a organizací zřizovat a řídit výchovné instituce. S odkazy na odbornou literaturu dále uvedla, že školy při poskytování vzdělávání nejsou pouhými dekoncentrovanými orgány státní správy, nýbrž samostatnými subjekty veřejné správy nadanými vlastními právy a povinnostmi. V případě škol se jedná o decentralizaci, nebo konkrétněji o tzv. partnerskou veřejnou správu (odlišnou od státní správy a samosprávy), kde je působnost a pravomoc delegována na jiný subjekt veřejné správy odlišný od státu, přičemž mezi tímto jiným nositelem veřejné moci a státem neexistuje vztah nadřízenosti a podřízenosti (narozdíl od pouhé vertikální dekoncentrace uvnitř jednoho subjektu – obvykle státu). S tímto pojetím koresponduje i skutečnost, že stěžovatelka odpovídá za případné škody způsobené vlastní činností a odpovědnost nenese stát v systému odpovědnosti státu za výkon veřejné moci.

10. Stěžovatelka připustila podřízené postavení vůči žalovanému v otázce řízení pokusného ověřování, jak stanovuje školský zákon. V souladu s tím dle interních instrukcí žalovaného také vyplňovala závěrečné zprávy, účastnila se setkání zapojených škol a plnila další uložené úkoly související s pokusným ověřováním. Nepovažuje se však za orgán podřízený žalovanému stran toho, jakým způsobem bude v návaznosti na vyhlášené pokusné ověřování poskytovat vzdělávání ve své základní škole. Vyhlášením pokusného ověřování žalovaný stěžovatelce rozšířil možnosti toho, jakým způsobem může poskytovat vzdělávání, nabyla tedy právo poskytovat vzdělávání kombinovanou výukou. Ukončením pokusného ověřování stěžovatelka toto právo pozbyla, a tedy se nepochybně jedná o zásah do jejích práv, proti němuž musí být přípustná žaloba ve správním soudnictví.

11. Stěžovatelka dále rozsáhle polemizovala se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2011-49, jakož i se způsobem, jakým městský soud závěry tohoto rozsudku aplikoval na daný případ. Upozornila, že uvedený rozsudek nedospívá k obecným závěrům o povaze vztahu mezi žalovaným a soukromými školami ve všech myslitelných souvislostech (v tehdejším případě se jednalo o případ napadení části rámcového vzdělávacího programu jako opatření obecné povahy, a to rodiči žáků, nikoli školou). Ačkoli v dílčích aspektech, např. právě v otázce řízení pokusného ověřování, stěžovatelka připouští, že podléhá přímému řízení žalovaným, namítá, že obecně jeho interními instrukcemi vázána není.

12. Stěžovatelka dále odmítla srovnání dodatku č. 6 s rámcovým vzdělávacím programem. Dle jejího názoru bylo ukončení pokusného ověřování adresné a přímo na ni dopadlo (nemůže se tedy jednat o vnitřní předpis); rámcový vzdělávací program dle stěžovatelky dopadá na neurčitý počet škol bez individuálního úkonu vůči konkrétní škole. Stěžovatelka rovněž předestřela úvahy polemizující se závěry Nejvyššího správního soudu, který ve výše citovaném rozsudku č. j. 1 Ao 1/2011-49 posoudil rámcový vzdělávací program jako vnitřní předpis. Stěžovatelka se cítí být rámcovým vzdělávacím programem vázána nikoli proto, že jde o vnitřní předpis, nýbrž z důvodu příkazu zákonodárce obsaženému v § 5 odst. 1 školského zákona. Obdobně nemohou dle stěžovatelky vyhlášení pokusného ověřování a jeho dodatky představovat interní normativní akt (vnitřní předpis) uvnitř hierarchického systému veřejné správy. Stěžovatelka uzavřela, že i pokud by se o vnitřní předpis jednalo, byl vůči ní aplikován přímo a konkrétně, neboť jí uložil konkrétní povinnosti, a sice ukončit realizaci kombinované výuky a předat podklady k jejímu vyhodnocení.

13. Samostatným návrhem na vydání předběžného opatření se pak stěžovatelka domáhá toho, aby soud rozhodl tak, že je oprávněna poskytovat základní vzdělávání v režimu kombinované výuky podle podmínek vymezených vyhlášením pokusného ověřování ve znění dodatků č. 1, 2, 3 a 5, a to nejdéle po dobu uvedenou ve vyhlášení pokusného ověřování ve znění jeho dodatků; současně se uvedeným návrhem domáhá, aby soud uložil žalovanému povinnost až do právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti vůči stěžovatelce neuplatňovat účinky čl. 1 a čl. 4 dodatku č. 6 a strpět, že stěžovatelka bude po tuto dobu poskytovat základní vzdělávání v režimu kombinované výuky podle podmínek vymezených vyhlášením pokusného ověřování ve znění dodatků č. 1, 2, 3 a 5.

14. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že mezi ním a školami existují vztahy založené na nadřízenosti a podřízenosti, a to zejména při aplikaci § 171 odst. 1 školského zákona upravujícího pokusné ověřování. To platí i v případě stěžovatelčiny školy, byť se jedná o školu neveřejného zřizovatele. Dle žalovaného mu uvedené ustanovení svěřuje pravomoc pokusné ověřování ukončit, dospěje-li k závěru, že jeho další pokračování již není účelné. Dobu pokusného ověřování stejně jako ostatní jeho parametry může žalovaný v rámci svých řídicích oprávnění měnit. K povaze vyhlášení a ukončení pokusného ověřování žalovaný uvedl, že neurčují individuální postavení žáka, nýbrž ustavují organizační a pedagogický rámec pro školy. Dle jeho názoru se tedy jedná o akt abstraktní povahy, konkrétně vnitřní předpis.

15. Dle žalovaného zůstalo stěžovatelce i po ukončení pokusného ověřování zachováno veřejné subjektivní právo poskytovat základní vzdělávání, které je oprávněna a povinna poskytovat v běžném zákonném režimu, do kterého se plně navrací. Poskytování vzdělávání kombinovanou formou není dle žalovaného veřejným subjektivním právem stěžovatelky.

16. Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž setrvala na své argumentaci obsažené v kasační stížnosti, návrhu na vydání předběžného opatření a rovněž na skutkových a právních tvrzeních uplatněných v žalobě a dosavadních podáních. V reakci na výzvu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2026, č. j. 6 As 182/2026-39, jíž soud informoval účastníky řízení, že zvažuje postup podle § 110 odst. 2 s. ř. s., stěžovatelka poukázala také na argumentaci týkající se věcné projednatelnosti žaloby, reagovala na argumenty žalovaného dotýkající se důvodnosti podané žaloby a návrhu na vydání předběžného opatření a předložila do řízení jednu novou listinu (přehled žáků zařazených od 1. 9. 2026 do programu Toulek za poznáním s uvedením dojezdové vzdálenosti do místa poskytování vzdělávání).

17. Stěžovatelka v replice opětovně předestřela argumentaci k otázkám její subordinace vůči žalovanému, povaze pokusného ověřování, pravomoci žalovaného pokusné ověřování ukončit (včetně s tím spojené otázky dostatečnosti odůvodnění předčasného ukončení), majetkové sféry a návrhu na vydání předběžného opatření. Dle stěžovatelky nebylo zjevné, že tvrzený zásah nemůže zasáhnout do právní sféry stěžovatelky. Proto otázky, zda žalovaný měl dostatečnou pravomoc k tvrzenému zásahu a zda ji vykonal zákonným způsobem, měly být předmětem věcného přezkumu, nikoli důvodem pro odmítnutí žaloby. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud dle § 110 odst. 2 s. ř. s. přistoupil k věcnému posouzení, stěžovatelka setrvala na tom, že předčasné ukončení pokusného ověřování bylo nezákonné. I kdyby dle stěžovatelky § 171 odst. 1 školského zákona umožňoval žalovanému za určitých podmínek dříve stanovenou dobu pokusného ověřování zkrátit, mohl tak učinit pouze na základě dostatečně konkrétních důvodů, které by zkrácení k datu 30. 6. 2026 ospravedlňovaly. K tomu však dle stěžovatelky v daném případě nedošlo, předčasné ukončení pokusného ověřování nebylo dostatečně odůvodněno.

18. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud vyhověl podané kasační stížnosti a usnesení městského soudu zrušil. Pro případ, že soud shledá naplněnými podmínky § 110 odst. 2 s. ř. s., stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud sám rozhodl o žalobě a vyhověl jí v plném rozsahu dle žalobního petitu. Jinak stěžovatelka setrvala na návrhu na vydání předběžného opatření do doby, než ve věci samé rozhodne městský soud, kterému bude věc vrácena k dalšímu řízení. Dále stěžovatelka k výzvě soudu sdělila, že nad rámec již předložených listin (včetně té, kterou nově připojila k podané replice) nemá další listiny, které by považovala za důležité do řízení doložit.

19. Rovněž žalovaný reagoval na výzvu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2026, č. j. 6 As 182/2026-39, doplňujícím vyjádřením, v němž setrval na své dosavadní argumentaci. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu dospěl k závěru, že ve věci nebyly dány podmínky pro odmítnutí žaloby, uvedl, že ani v případě existence veřejného subjektivního práva stěžovatelky nemohl být v uvedené věci namítaný zásah žalovaného nezákonný. Dle žalovaného došlo k ukončení pokusného ověřování v mezích § 171 odst. 1 školského zákona a z důvodů, o nichž vyrozuměl všechny zapojené školy dopisem ze dne 21. 5. 2026, č. j. MSMT-7076/2026-3. Tyto důvody se kromě jiného opírají o tematickou zprávu České školní inspekce s názvem Kombinovaná výuka – hodnocení vlivu na průběh a výsledky vzdělávání v základních a středních školách a její shrnutí. Dle žalovaného nebyl jeho postup projevem libovůle. Současně má žalovaný za to, že byl jeho postup přiměřený okolnostem. Ke zveřejnění dodatku č. 6 došlo dne 21. 5. 2026 s tím, že kombinovaná výuka byla ukončena ke konci standardního školního vyučování dle § 24 odst. 1 školského zákona; vlastní ukončení pokusného ověřování pak bylo stanoveno ke dni 30. 9. 2026, tedy tak, aby byl zásah do výuky a organizačních záležitostí škol minimalizován. Dle žalovaného nelze důvodnost žaloby úspěšně opírat o tvrzení, že bylo zasaženo do práv třetích osob, konkrétně žáků a jejich zákonných zástupců. V závěru vyjádření žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti; a pro případ, že Nejvyšší správní soud sám ve věci rozhodne podle § 110 odst. 2 s. ř. s., navrhl žalobu zamítnout jako nedůvodnou. Současně žalovaný navrhl provést při ústním jednání důkazy listinami připojenými již k vyjádření ke kasační stížnosti a dále tematickou zprávou České školní inspekce a jejím shrnutím a dopisem školám s informací o ukončení pokusného ověřování.

20. Stěžovatelka v reakci na uvedené podání žalovaného zaslala soudu v den konání ústního jednání další doplňující vyjádření datované 26. 8. 2026, v němž zdůraznila, že žalovaným nově překládané důkazní návrhy (tematická zpráva České školní inspekce o kombinované výuce a jeho shrnutí, dopis školám s doručenkou a tabulka škol zapojených do pokusného ověřování) potvrzují stěžovatelčinu argumentaci, že k předčasnému ukončení pokusného ověřování došlo ještě před dokončením evaluačního cyklu nastaveného žalovaným v dodatku č. 5, že žalovaný v uvedených listinách nevymezil žádné objektivní kritérium „reprezentativnosti“ a že stěžovatelku o ukončení pokusného ověřování informoval v době, kdy zbývalo necelých šest týdnů do ukončení výuky. Stěžovatelka dále upozornila, že samotná existence pravomoci žalovaného pokusné ověřování řídit neznamená, že může být v individuálním případě vykonána nezákonným způsobem. I v případě akceptace závěru, že § 171 odst. 1 školského zákona umožňuje za určitých podmínek dobu pokusného ověřování zkrátit, musí dle stěžovatelky žalovaný tuto pravomoc realizovat v zákonném rozsahu, volit řešení co nejméně zasahující do práv dotčených osob a šetřit jejich práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy. K tematické zprávě České školní inspekce stěžovatelka poukázala na skutečnost, že je třeba ji hodnotit podle celého obsahu, nikoli pouze podle výběrového shrnutí. Zpráva České školní inspekce dle jejího názoru neprokazuje škodlivost kombinované výuky, ani nezbytnost jejího plošného předčasného ukončení. Dle stěžovatelky je nutno zohlednit její časový a metodologický kontext. Podstatná data, z nichž zpráva vychází, byla získána před vydáním dodatku č. 5, kterým bylo pokusné ověřování prodlouženo až do 30. 9. 2028. Sama zpráva České školní inspekce (zveřejněná dne 24. 9. 2025) s prodloužením pokusného ověřování dle dodatku č. 5 (tedy do 30. 9. 2028) pracuje a neobsahuje skutkový vývoj, který by vysvětloval obrat nastalý v květnu 2026, kdy došlo k ukončení pokusného ověřování dodatkem č.

6. Stěžovatelka v této souvislosti zdůrazňuje také obsah dodatku č. 5, dle kterého měla od 1. 8. 2026 do 30. 9. 2026 proběhnout evaluační fáze se sumarizací zpětné vazby, závěrečnou zprávou Národního pedagogického institutu a zprávou České školní inspekce. Poté měl program pokračovat dalšími realizačními a evaluačními fázemi až do roku 2028. K vydání dodatku č. 6 však došlo již dne 21. 5. 2026. Je tedy zřejmé, že žalovaný pokusné ověřování ukončil předčasně ještě před dokončením evaluačního cyklu, který sám stanovil (dodatkem č. 5). Ani věcné výsledky obsažené ve zprávě České školní inspekce nepodporují dle stěžovatelky závěr o nezbytnosti plošného ukončení programu. Nedostatek průkazných dat měl být důvodem ke zkvalitnění evaluace. Tomu ostatně odpovídají i doporučení České školní inspekce obsažená ve zprávě.

21. K tabulce obsahující seznam všech škol, které byly v různých obdobích zapojeny do pokusného ověřování, stěžovatelka uvedla, že výrazné snížení celkového počtu účastníků po roce 2025 bylo přinejmenším zčásti předvídatelným důsledkem koncepce zvolené žalovaným, neboť od 1. 1. 2026 měl být program realizován již jen v základních a základních uměleckých školách. Žalovaný rovněž neuvedl, jaký minimální počet škol by podle předem stanovené metodiky považoval za potřebný a reprezentativní, kdy a kým byla taková hranice stanovena; tabulka sama žádné takové kritérium neobsahuje a závěr o nezbytnosti ukončení pokusného ověřování z ní neplyne. Stěžovatelka se rovněž věnovala obsahu dopisu školám (včetně připojené doručenky) a přiměřenosti stanoveného přechodného období. Dle stěžovatelky žalovaný nepředložil žádný důkaz o tom, že by ji o záměru plošně ukončit kombinovanou výuku předem uvědomil a umožnil jí se k němu vyjádřit. Původní rámec pokusného ověřování přitom výslovně deklaroval, že úpravy budou se školami předem projednány. Z hlediska reálného dopadu pak nebylo dle stěžovatelky rozhodující formální ukončení evaluační fáze do 30. 9. 2026. Rozhodným okamžikem bylo datum 30. 6. 2026, k němuž byla školám uložena povinnost ukončit vlastní výuku. Od doručení dopisu dne 22. 5. 2026 tak měla stěžovatelka na zásadní reorganizaci vzdělávacího modelu dobu necelých šesti týdnů. Tvrzení žalovaného o „relativně vzdáleném“ termínu tak nedopovídá skutečnému časování zásahu. Stěžovatelka připomíná, že žalovaný ani v doplňujícím podání netvrdí, že by pokračování jejího projektu Toulek za poznáním ohrožovalo vzdělávací výsledky žáků, jejich bezpečnost či jinou konkrétní hodnotu veřejného zájmu. Z hlediska proporcionality přitom byly dostupné zjevně mírnější varianty, a to např. dokončení již běžícího evaluačního cyklu školního roku 2025/2026, řešení případného neplnění podmínek individuálně, umožnění dosavadním školám dokončit již nastavený model nebo jim stanovit delší přechodné období. Žalovaný tak z pohledu stěžovatelky neprokázal takovou změnu okolností po vydání dodatku č. 5 ani závažný veřejný zájem, který by ospravedlňoval zkrácení předem stanovené doby pokusného ověřování a ukončení výuky již k datu 30. 6. 2026.

III. Ústní jednání

22. Při ústním jednání, které se ve věci konalo dne 26. 8. 2026, účastníci setrvali na svých dosavadních tvrzeních a stanoviscích, která předestřeli v dosavadním řízení (řízení o kasační stížnosti a řízení o žalobě), a rovněž setrvali na svých návrzích, jak má soud o podané kasační stížnosti (případně žalobě) rozhodnout.

23. Stěžovatelka doplnila, že zapojené školy, rodiče a děti vložili do této formy vzdělávání svou energii, čas a důvěru a měli legitimní očekávání, že bude probíhat až do září roku 2028. K zásahu žalovaného spočívajícího v předčasném ukončení pokusného ověřování došlo dle stěžovatelky nečekaně, těsně před prázdninami, bez jakékoli předchozí komunikace a bez předchozího projednání, které školám garantoval obsah dodatku č.

1. Stěžovatelka se vymezila proti argumentaci žalovaného, že během probíhajících letních prázdnin, kdy neprobíhá výuka, k zásahu do práv dojít nemohlo.

24. Žalovaný v rámci svého vyjádření při ústním jednání doplnil, že pokusné ověřování bylo vyhlášeno s cílem získat data k ověření toho, zda má kombinovaná výuka smysl a zda bude funkční a užitečná také na základních školách (v této souvislosti poukázal na změnu právní úpravy přijatou v případě středních škol, kde se kombinovaná forma vzdělávání osvědčila). Žalovaný upozornil, že v době přijímání dodatku č. 5 se prodloužení jevilo jako účelné, posléze se však na základě získaných odborných podkladů ukázalo, že pokusné ověřování nadále neplní svůj účel (je nereprezentativní z důvodu malého zájmu ze strany základních škol a malého počtu škol, které zůstaly do programu zapojeny). Žalovaný nesouhlasil s tím, že by doba pokusného ověřování (prodloužená do 30. 9. 2028) musela doběhnout až do konce v situaci, kdy se ukáže, že pokusné ověřování nadále neplní svůj účel. Žalovaný připomněl, že školy byly v dlouhodobém kontaktu s Národním pedagogickým institutem (mj. z toho důvodu, že s řediteli a pedagogickými pracovníky byly uzavírány dohody o pracovní činnosti, příp. o provedení práce), školy tak mohly mít signály či náznaky o možném ukončení. Žalovaný dále odkázal na veřejnou dostupnost zpráv, které tvořily odborný podklad pro ukončení pokusného ověřování a které z jeho pohledu představovaly podklad dostatečný. Naznačil politický aspekt přijatého rozhodnutí a také finanční náročnost (spojenou s personální, technickou a organizační náročností pokusného ověřování).

25. K dotazům soudu žalovaný doplnil, že dodatek č. 5 obsahující výraznější prodloužení doby pokusného ověřování byl přijímán s úmyslem zvýšit zájem ze strany škol, které by se do programu zapojily. K tomu však nedošlo. Dále k dotazu soudu týkajícímu se též rozdílu v období stanoveném v dodatku č. 4 (pro evaluaci), během níž byl přijat dodatek č. 5, žalovaný vysvětlil, že k tomu došlo v důsledku oddělení režimů, kdy z pokusného ověřování byly vyňaty střední školy. Žalovanému nebylo známo, že by se při ukončení pokusného ověřování vycházelo z jiných dat, než která měl k dispozici a která byla předmětem dokazování před soudem. Zároveň doplnil, že nejsou k dispozici konkrétní podklady, které by dokládaly komunikaci se stěžovatelkou; sám žalovaný se stěžovatelkou ukončení pokusného ověřování dopředu nekomunikoval. Uvedený postup žalovaný nehodnotil jako optimální, což však dle jeho názoru neznamená, že by byl zároveň nezákonný.

26. Soud při jednání provedl k důkazu následující listiny, jež jsou součástí spisového materiálu žalovaného: výpis stěžovatelky z rejstříku škol a školských zařízení, výkaz o základní škole podle stavu ke dni 31. 3. 2026, vyhlášení pokusného ověřování žalovaným na období od 1. 2. 2021 do 31. 8. 2022 (č. j. MSMT-34023/2020-1), přihláška stěžovatelky, stručný projekt stěžovatelky, s nímž se přihlásila do pokusného ověřování, dopis žalovaného z prosince 2020, č. j. MSMT-34023/2020-6, o zařazení stěžovatelky do pokusného ověřování, dodatky č. 1 až 4 k vyhlášení pokusného ověřování, dodatek č. 5 ze dne 23. 7. 2025 (č. j. MSMT-14772/2025-2), dodatek č. 6 ze dne 21. 5. 2026 (č. j. MSMT-7076/2026-3), dopis žalovaného školám ze dne 21. 5. 2026, zpráva Národního pedagogického institutu z března 2026, č. j. MSMT-5399/2026-1 (NPICR-200/2026/32-2).

27. Dále soud při jednání doplnil dokazování následujícími listinami: doručenkou datové zprávy (doručení dopisu žalovaného ze dne 21. 5. 2026 stěžovatelce dne 22. 5. 2026), tematickou zprávou České školní inspekce – Kombinovaná výuka 2025/2026, hodnocení vlivu na průběh a výsledky vzdělávání v základních a středních školách, včetně shrnutí (výběr témat ze zprávy o kombinované výuce) a tabulkou obsahující seznam všech škol, které se účastnily pokusného ověřování s uvedeném období (od – do), v němž se pokusného ověřování účastnily. Ostatní důkazní návrhy vznesené stěžovatelkou v podané žalobě a při ústním jednání Nejvyšší správní soud zamítl, neboť je považoval za nadbytečné nebo nerozhodné pro posouzení důvodnosti podané žaloby (podrobněji k tomu soud odkazuje na následující část IV odůvodnění rozsudku).

28. V rámci svého vyjádření k provedeným důkazům stěžovatelka zopakovala argumentaci z posledního doplňujícího vyjádření ze dne 26. 8. 2026 (doručeného soudu téhož dne před konáním ústního jednání – viz výše) s tím, že tyto listiny nejsou způsobilé zhojit nezákonnost postupu žalovaného. Stěžovatelka s odkazem na bod 29 doplňujícího vyjádření shrnula čtyři podstatné skutečnosti: 1/ tematická zpráva České školní inspekce je založena převážně na datech získaných před dodatkem č. 5 a sama počítá s pokračováním programu až do roku 2028, 2/ dodatek č. 6 byl vydán před dokončením evaluačního cyklu a sběru podkladů, které žalovaný dodatkem č. 5 výslovně naplánoval, 3/ tabulka škol neobsahuje žádnou metodiku ani hranici reprezentativnosti a část poklesu škol byla předvídatelná již v důsledku zúžení programu na základní školy a základní umělecké školy, 4/ dopis s doručenkou prokazují pouze následné oznámení ukončení pokusného ověřování, nikoli jeho dřívější projednání se stěžovatelkou. Zároveň doplnila, že jí nikdy nebyla poskytnuta zpráva Národního pedagogického institutu a není na ni odkazováno ani v odůvodnění dopisu žalovaného. Žalovaný v reakci na to doplnil, že nebylo jeho povinností dopředu školám poskytovat každý odborný podklad, který si nechal zpracovat. Znovu v této souvislosti zopakoval, že se jednalo o podklad veřejně dostupný.

29. K věci samé se vyjádřil také osobně přítomný ředitel stěžovatelky, který vyjádřil lítost nad ukončeným projektem, na němž se podílela řada subjektů v období pěti let, během kterého docházelo ke shromažďování dat. K oznámení ukončení pokusného ověřování došlo z jeho pohledu pozdě, s poskytnutím krátké doby na reorganizaci, kterou je nutno s dotčenými žáky a rodiči co nejdříve vyřešit (nabídkou přechodu na individuální vzdělávání podle § 41 školského zákona).

IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem

30. Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.

31. Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

32. Procesní (návrhová) žalobní legitimace je v případě zásahové žaloby dána již samotným tvrzením žalobce, že byl tvrzeným zásahem zkrácen na svých právech. Soud proto nejprve zkoumá existenci tohoto tvrzení, což bylo v daném případě nepochybně splněno.

33. Pokud jde o hmotnou (věcnou) žalobní legitimaci, ta je soudem obvykle zjišťována při meritorním posuzování věci, při němž je již zkoumána důvodnost žaloby. V případě nedůvodnosti je žaloba zamítnuta podle § 87 odst. 3 s. ř. s. (viz k tomu již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, č. j. 9 Aps 1/2007-68).

34. V případě zjevného nedostatku věcné legitimace nepochybně zjistitelného již z návrhu samotného (tedy v případě zjevné absence dotčení na právech žalobce) nicméně judikatura připouští možnost odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. bez nutnosti jejího věcného projednání (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58, z novějších např. rozsudek ze dne 3. 9. 2025, č. j. 8 As 197/2024-50, body 13 a 20). V takovém případě se jedná o obdobnou konstrukci jako u zjevné a nepochybné absence plausibilního tvrzení nezákonného zásahu (např. rozsudky rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019-39, ve věci ŽAVES, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 115, a ze dne 20. 12. 2022, č. j. 10 As 25/2020-61, ve věci exekuční návrhy správce daně, č. 4435/2023 Sb. NSS, bod 47), avšak atributy zjevnosti a nepochybnosti se zde nevztahují k objektivní povaze jednání popisovaného žalobcem jako zásah, nýbrž k dotčení subjektivních práv (právní sféry) žalobce.

35. V nyní posuzované věci městský soud napadeným usnesením podanou žalobu odmítl právě z důvodu zjevného a nepochybného nedostatku stěžovatelčiny aktivní věcné legitimace [tedy podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], neboť ukončení pokusného ověřování nepovažoval za způsobilé žádným myslitelným způsobem zasáhnout do jejích veřejných subjektivních práv (do její právní sféry). Svou argumentaci městský soud založil především na pojetí vztahu školy a žalovaného jako vztahu nadřízenosti a podřízenosti a postavení školy jako podřízeného správního orgánu.

36. Závěry městského soudu považuje Nejvyšší správní soud za příliš široce zobecňující a dostatečně nezohledňující komplexní povahu škol a jejich činnosti. Školy nejsou primárně správními orgány (jakkoli v určitých, školským zákonem v § 165 odst. 2 taxativně vymezených, případech státní správu prostřednictvím svého ředitele rovněž vykonávají), nýbrž právnickými osobami poskytujícími veřejnou službu vzdělávání (§ 2 odst. 3 školského zákona). V širším pojetí veřejné správy lze jejich činnost označit jako výkon pečovatelské (a tedy v zásadě nevrchnostenské) veřejné správy, při jejímž výkonu nejsou subjekty, které ji vykonávají, hierarchicky podřízeny orgánům státní správy. Vztah mezi školami (tedy i stěžovatelkou) a žalovaným proto nelze v obecné rovině paušalizovat jako vztah nadřízenosti a podřízenosti, jak to nesprávně učinil městský soud v napadeném usnesení. V tomto ohledu je proto nutno souhlasit se stěžovatelkou, že je samostatnou právnickou osobou poskytující veřejnou službu vzdělávání, která je v principu nadána veřejnými subjektivními právy majícími oporu v ústavním pořádku, nikoli pouhým vertikálně dekoncentrovaným orgánem státní správy, který by plně a ve všech ohledech podléhal řízení žalovaného. Škola je tak sama zpravidla v postavení adresáta veřejné moci vykonávané žalovaným.

37. Úkolem Nejvyššího správního soudu v nyní posuzované věci nicméně není akademicky posuzovat a popisovat všechny myslitelné roviny vzájemných vztahů mezi státem a jeho orgány na straně jedné a veřejnými a soukromými školami, potažmo jejich žáky na straně druhé. Za nadbytečnou Nejvyšší správní soud považuje rovněž veškerou polemiku městského soudu, stěžovatelky a žalovaného týkající se rámcových vzdělávacích programů, které stěžovatelkou rozporovaný rozsudek č. j. 1 Ao 1/2011-49 označuje v bodě 28 jako interní normativní akty (vnitřní předpisy). V posuzovaném případě se zjevně o rámcový vzdělávací program nejedná; předmětem posuzování je výhradně institut pokusného ověřování, jeho ukončení a možné dopady do právní sféry stěžovatelky. Pro posouzení důvodnosti odmítnutí žaloby napadeným usnesením bylo třeba zabývat se výhradně těmito otázkami.

38. Dopady ukončení pokusného ověřování žalovaným do právní sféry stěžovatelky nelze dle Nejvyššího správního soudu vyloučit, neboť vyhlášením pokusného ověřování a zapojením školy do něj jí vzniklo přinejmenším právo se vyhlášeného pokusného ověřování účastnit. Přestože tedy stěžovatelce nesvědčí neomezené právo organizovat základní vzdělávání libovolným způsobem bez ohledu na zákon, byla-li postupem podle § 171 odst. 1 školského zákona individuálně zařazena do zvláštního režimu, který jí dovoloval poskytovat vzdělávání jiným způsobem (v běžném režimu nepřípustným), vzniklo jí po dobu tohoto režimu oprávnění poskytovat vzdělávání tímto způsobem. V důsledku ukončení pokusného ověřování se pak právní postavení stěžovatelky nepochybně změnilo, neboť do 30. 6. 2026 mohla v mezích pokusného ověřování realizovat kombinovanou výuku, po tomto datu již nikoli.

39. Jako možný příklad nezákonného zásahu do právní sféry školy lze uvést např. situaci, v níž by žalovaný pokusné ověřování ukončil svévolně a bez uvedení konkrétních důvodů, ze dne na den uprostřed školního roku bez zohlednění dopadů do práv zapojených škol. V takovém případě by jistě nebylo možné školám upřít právo na soudní přezkum popsaného postupu. Pominout nelze ani případné ekonomické dopady. S realizací pokusného ověřování může být spjato právo na určité přímé finanční krytí ze státního rozpočtu (viz citace § 171 odst. 1 školského zákona níže), v principu pak nelze vyloučit ani existenci marně vynaložených nákladů na předčasně ukončený projekt pokusného ověřování (např. investice školy do určitých pomůcek, které po předčasném ukončení projektu nebudou ve vzdělávací činnosti nadále upotřebitelné).

40. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že napadeným usnesením městský soud podanou žalobu odmítl v rozporu se zákonem. V souzené věci nelze dovodit nedostatek aktivní věcné legitimace stěžovatelky (natož nedostatek zjevný a nepochybný), který by ospravedlňoval odmítnutí žaloby bez jejího věcného projednání. Proto Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu pro nezákonnost zrušil; současně podle § 110 odst. 2 s. ř. s. sám ve věci rozhodl (k odůvodnění tohoto postupu viz závěrečná část odůvodnění rozsudku).

41. S odkazem na výše citovaný § 82 s. ř. s. judikatura Nejvyššího správního soudu (za všechny např. rozsudek již ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65) stanoví pět podmínek pro určení, že se jedná o nezákonný zásah: (1) žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech, (2) nezákonným (3) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, (4) která nejsou rozhodnutím a (5) byla zaměřena přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše vyslovené závěry za naplněnou první podmínku, a proto přistoupil k posouzení kritéria druhého, a sice zda se v daném případě jednalo o zásah nezákonný.

42. Podle § 171 odst. 1 školského zákona ministerstvo vyhlašuje a řídí pokusné ověřování metod, obsahu, forem, organizace vzdělávání a pokusné ověřování způsobu řízení škol a školských zařízení; přitom vždy stanoví dobu pokusného ověřování, jeho rozsah, financování ze státního rozpočtu a způsob hodnocení jeho výsledků (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil soud).

43. I přes poměrně úspornou právní úpravu má Nejvyšší správní soud za nepochybné, že vyhlášení pokusného ověřování představuje dočasné opatření, které spadá plně do pravomoci žalovaného. Jeho cílem je pokusně ověřit určitou novou metodu nebo formu vzdělávání, či změnu obsahu nebo organizace vzdělávání (Nejvyšší správní soud nyní jako nadbytečné ponechává stranou pokusné ověřování způsobu řízení škol a školských zařízení, které není předmětem tohoto řízení). Z výše citovaného ustanovení vyplývá, že je výhradní pravomocí žalovaného pokusné ověřování vyhlašovat a řídit, s čímž souvisí také jeho pravomoc stanovit dobu, po kterou bude pokusné ověřování probíhat. Stejně tak žalovaný závazně stanovuje rozsah a obsah pokusného ověřování, jakož i způsob hodnocení jeho výsledků; a určuje případně rovněž způsob financování ze státního rozpočtu. Zákonem předpokládané „řízení“ ovšem neznamená, že by žalovaný mohl vůči školám postupovat svévolně. Smyslem „řízení“ je v rámci pokusného ověřování mj. určovat metodiku a zajistit od škol takové výstupy a výsledky, které budou srovnatelné (budou mít vypovídací hodnotu) a budou sloužit k ověření přínosu předmětu pokusného ověřování a jeho případného budoucího využití.

44. Oproti zákonem vymezenému právnímu rámci běžného poskytování vzdělávání s významným prostorem pro autonomii škol (viz vztah školského a rámcového vzdělávacího programu - § 3 až § 5 školského zákona) je v případě pokusného ověřování zřejmé, že se jedná o nástroj charakteristický vysokou mírou centralizace. Důvodem toho je skutečnost, že předmětem pokusného ověřování jsou instituty právními předpisy neupravené, nově testované, které se do právní úpravy případně mohou (avšak nemusejí) promítnout v budoucnu v závislosti na výsledcích pokusného ověřování. Chybí-li při pokusném ověřování regulatorní rámec, je nezbytné, aby jej ad hoc vytvářel žalovaný jako ústřední orgán státní správy školství (jak ostatně vykládané ustanovení předpokládá).

45. V posuzovaném případě Nejvyšší správní soud neshledal postup žalovaného, jímž ukončil pokusné ověřování, nezákonným. Jednání žalovaného má dostatečnou oporu ve shora citovaném § 171 odst. 1 školského zákona. Součástí pravomoci žalovaného svěřené mu uvedeným ustanovením je rovněž stanovit dobu, po kterou je potřebné pokusné ověřování provádět a která se stanovuje výhradně s ohledem na potřeby ověření. Smyslem a účelem pokusného ověřování přitom není rozšiřovat možné způsoby poskytování vzdělávání nad zákonný rámec, nýbrž v praxi (za pomoci dobrovolně zapojených škol) ověřovat po potřebnou a nezbytnou dobu (z povahy věci vždy dočasně) dosud nevyzkoušené vzdělávací metody a instituty za účelem rozvoje vzdělávací soustavy jako celku.

46. Školský zákon umožňuje poskytovat základní vzdělávání toliko v denní formě; kombinovaná forma je možná pouze v případě středního a vyššího odborného vzdělávání (§ 25 odst. 1 školského zákona). Denní forma vzdělávání je pak realizována v místě uskutečnění vzdělávání zapsaném v rejstříku škol a školských zařízení [§ 144 odst. 1 písm. g) školského zákona]. Zákonnou alternativou k denní formě vzdělávání spojené s denní docházkou do základní školy je při splnění zákonných podmínek toliko individuální vzdělávání žáka jeho rodiči (§ 41 školského zákona).

47. Realizaci kombinované formy výuky na základní škole proto stěžovatelce dočasně umožňovalo výhradně její zapojení do pokusného ověřování. Tato možnost však byla omezena na dobu potřebnou pro účely pokusného ověření, přičemž žalovaný byl oprávněn z objektivních důvodů tuto dobu nejenom prodloužit (což také opakovaně učinil dodatky č. 2, 3, 4 a 5), ale také zkrátit (dodatkem č. 6).

48. Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou žalobní námitku stěžovatelky směřující proti tomu, že žalovaný nezákonně přistoupil k předčasnému zkrácení doby pokusného ověřování, a sice z původně stanoveného konce září 2028 (dodatkem č. 5) na konec září 2026 (dodatkem č. 6). Jak již bylo uvedeno výše, stanovení doby pokusného ověřování (a tedy i zkrácení této doby) má dle soudu oporu v § 171 odst. 1 školského zákona, který je nutno vykládat z hlediska jeho smyslu a účelu. Žalovaný tedy byl oprávněn z objektivních důvodů ukončit pokusné ověřování, a to i předčasně. Pokud však žalovaný v této souvislosti poukazoval rovněž na to, že stěžovatelka musela být po celou dobu trvání pokusného ověřování připravena na návrat zúčastněných žáků do běžného zákonného režimu denní formy vzdělávání, a to nejen z toho důvodu, že rodiče žáků byli oprávněni kdykoli v jeho průběhu z projektu odstoupit, ale také pro samotnou dočasnou povahu pokusného ověřování, nelze s tímto tvrzením souhlasit. Bylo-li pokusné ověřování dodatkem č. 5 prodlouženo do 30. 9. 2028, stěžovatelka měla legitimní očekávání, že v něm bude moci až do tohoto data pokračovat.

49. Pokud jde o vlastní důvody předčasného ukončení pokusného ověřování, ty byly stěžovatelce (stejně jako ostatním zapojeným školám) sděleny v dopisu ze dne 21. 5. 2026, č. j. MSMT-7076/2026-3, který byl stěžovatelce doručen následujícího dne 22. 5. 2026, jak dokládá doručenka doplněná k důkazu soudem při jednání.

50. Školský zákon svěřuje pravomoc vyhodnocovat pokusné ověřování žalovanému. Ten v posuzovaném případě při ukončení pokusného ověřování vycházel mj. z informační zprávy Národního pedagogického institutu z března 2026, která vyhodnocuje průběh pokusného ověřování v prvním pololetí školního roku 2025/2026, je jako odborný podklad součástí spisového materiálu žalovaného a byla soudem provedena k důkazu. Ve zprávě se uvádí, že vzhledem k poklesu počtu zapojených škol a počtu zapojených žáků, jakož i s ohledem na převahu menších a alternativních škol (z projektu odcházely zejména školy běžného typu), nelze zjištění získávaná od druhého pololetí školního roku 2025/2026 považovat za zobecnitelná pro všechny základní školy a užít je jako oporu pro širší závěry o fungování kombinované výuky v hlavním vzdělávacím proudu.

51. Výraznější snížení počtu zapojených základních škol podpůrně dokládá také listina (tabulka) dodatečně předložená žalovaným a provedená soudem k důkazu při jednání, která obsahuje přehled zapojených škol (včetně období jejich zapojení do pokusného ověřování). Ačkoli má stěžovatelka pravdu v tom, že tabulka sama žádné kritérium reprezentativnosti neobsahuje a závěr o nezbytnosti ukončení z ní neplyne, podpůrně dokládá výše vyslovený závěr, že z celkového počtu základních škol, které zůstaly do pokusného ověřování zapojeny k datu vydání dodatku č. 5, jich po datu vyhlášení dodatku č. 5 celkem devět pokusné ověřování opustilo. Ještě v průběhu prázdnin 2025 se jednalo o školy pod poř. č. 55 a 78, po zahájení školního roku (od 1. 9. 2025 do 13. 10. 2025) o školy pod poř. č. 3, 61 a 70 a během prvního čtvrtletí 2026 (nejzazší datum opuštění je uvedeno 10. 2. 2026) o školy pod poř. č. 12, 21, 53 a 68. (V celkovém počtu nebyly zohledněny tři školy pod poř. č. 31, 48 a 65, které jsou vedle základní školy současně i střední školou). Z tabulky také vyplývá, že ke dni 30. 6. 2026 (tj. k datu ukončení výuky) došlo k ukončení pokusného ověřování na šestnácti zbývajících základních školách [pod poř. č. 10, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 29, 47, 54, 58, 60, 62 (stěžovatelka), 63 a 69] a pěti základních uměleckých školách (pod poř. č. 73 až 77).

52. Rovněž z tematické zprávy České školní inspekce ke kombinované výuce v základních a středních školách a jejího shrnutí (provedených soudem k důkazu při ústním jednání), na kterou se žalovaný co do důvodů ukončení pokusného ověřování odvolává v dopisu adresovaném školám ze dne 21. 5. 2026, vyplývá, že „kombinovaná výuka má potenciál zejména na středních školách a v odborných/praktických předmětech, ale v praxi se často podobá běžné domácí přípravě a její přínos není plošně prokazatelný“. Z hodnocení České školní inspekce je patrné, že rozsah a forma distanční výuky se často velmi lišily, přičemž ve většině případů se distanční část podobala spíše klasické domácí přípravě než nové formě učení. I mnohé školy hodnotily kombinovanou výuku pouze jako doplňkovou bez výrazného obohacení vzdělávání, dle závěrů České školní inspekce chybí průkazná evidence přínosu. Pozitivní dopad se dle zprávy České školní inspekce a jejího shrnutí objevil častěji na středních školách (hlavně u odborných předmětů); základní školy většinou nezaznamenaly výrazný posun ve výsledcích žáků; ve všeobecných předmětech (čeština, matematika a cizí jazyky) kombinovaná výuka nepřinesla znatelné výsledky. Přidaná hodnota se naopak díky projektové a samostatné práci projevila u praktických a odborných předmětů na středních školách.

53. Stěžovatelce je možno přisvědčit do té míry, že podstatná data, z nichž vychází zpráva České školní inspekce, byla získána ještě před vydáním dodatku č. 5, kterým bylo pokusné ověřování prodlouženo až do 30. 9. 2028, a že sama zpráva počítá a pracuje s prodloužením pokusného ověřování do 30. 9. 2028 (dle dodatku č. 5) a neobsahuje (pokud jde o skutkový vývoj) nic, co by vysvětlovalo zásadní obrat nastalý v květnu 2026, kdy došlo k ukončení pokusného ověřování dodatkem č.

6. Stěžovatelka má pravdu také v tom, že ačkoli podle dodatku č. 5 měla od 1. 8. 2026 do 30. 9. 2026 proběhnout evaluační fáze a poté měl program pokračovat dalšími realizačními a evaluačními fázemi až do roku 2028, k vydání dodatku č. 6 došlo již dne 21. 5. 2026. Žalovaný tedy pokusné ověřování ukončil předčasně ještě před dokončením evaluačního cyklu, který sám dodatkem č. 5 stanovil.

54. V souvislosti s výše uvedeným však Nejvyšší správní soud akceptuje vysvětlení žalovaného, podle kterého byl rozhodným vývoj, k němuž došlo po přijetí dodatku č. 5 a který shrnuje opakovaně zmiňovaná zpráva Národního pedagogického institutu z března 2026. Jak již bylo uvedeno výše, z této zprávy vyplývá, že vzhledem k poklesu počtu zapojených škol a počtu zapojených žáků, jakož i s ohledem na převahu menších a alternativních škol (z projektu odcházely zejména školy běžného typu), nelze nadále získávaná data považovat za zobecnitelná pro všechny základní školy a užít je jako oporu pro širší závěry o fungování kombinované výuky v hlavním vzdělávání. Žalovaný rovněž v této souvislosti při ústním jednání vysvětlil (a Nejvyšší správní soud považuje toto vysvětlení za logické), že k výraznějšímu prodloužení doby pokusného ověřování dodatkem č. 5 (až do 30. 9. 2028 oproti původním jednoročním cyklům) vedla žalovaného snaha o zatraktivnění pokusného ověřování pro běžné základní školy a jejich zapojení ve větším počtu. Došlo však naopak k odlivu a snížení počtu zapojených základních škol tak, že v pokusném ověřování nakonec zůstaly zapojeny pouze alternativní a menší základní školy. Pokusné ověřování tak přestalo plnit svůj účel, a i s přihlédnutím k finančním otázkám (náročnost organizační, personální a materiální) bylo přistoupeno k jeho ukončení.

55. Pokud jde o věcné výsledky, dle Nejvyššího správního soudu doplňuje uvedený závěr také obsah zprávy České školní inspekce. Stěžovatelka má jistě pravdu v tom, že nedostatek srovnatelných dat by měl být důvodem ke zkvalitnění evaluace, čemuž ostatně odpovídají také některá z doporučení České školní inspekce obsažená ve zprávě, a že zpráva také nehovoří o škodlivosti kombinované výuky. Vyplývá z ní ovšem, že oproti středním školám, kde se přidaná hodnota kombinované výuky projevila, na základních školách kombinovaná výuka znatelné výsledky nepřinesla.

56. Pokud proto žalovaný na základě výše uvedených důvodů vyhodnotil, že pokusné ověřování objektivně nadále nemůže plnit svůj účel, tedy podloženě ověřit možnost kombinovaného vzdělávání v základních (a dalších) školách, představovalo ukončení ověřování logický a legitimní krok.

57. Zjištění Národního pedagogického institutu z března 2026 o významném poklesu zapojených škol a žáků ve druhém pololetí školního roku 2025/2026 oproti pololetí prvnímu zároveň představovalo legitimní důvod pro dřívější ukončení pokusného ověřování (oproti termínu předpokládanému dodatkem č. 5), které stěžovatelka ve svých podáních zpochybňovala především. Žalovaný přistoupil k ukončení pokusného ověřování v květnu 2026 na podkladě zjištění učiněných v březnu 2026, přičemž ukončení kombinované výuky na zapojených školách stanovil k datu 30. 6. 2026, kdy skončila standardní výuka ve školním roce 2025/2026 (tj. kdy skončilo období školního vyučování podle § 24 školského zákona). Zapojeným školám tím bylo současně poskytnuto období tří měsíců před zahájením nového školního roku, aby se připravily na přechod ke standardní zákonné denní formě vzdělávání.

58. K ukončení pokusného ověřování tak dle Nejvyššího správního soudu došlo nikoli svévolně, ale v mezích zákona a způsobem, který žádnou ze zapojených škol nediskriminoval. Nelze ani přisvědčit stěžovatelčině námitce, že byl postup žalovaného nezákonný, neboť postrádal odůvodnění. Nejvyšší správní soud pokládá za dostatečné již odůvodnění žalovaného obsažené v dopisu ze dne 21. 5. 2026 (ve spojení se zprávou Národního pedagogického institutu z března 2026 jako odborného podkladu); toto odůvodnění pak již pouze podpůrně doplnil obsah tematické zprávy České školní inspekce 2025/2026 Kombinovaná výuka – hodnocení vlivu na průběh a výsledky vzdělávání v základních a středních školách ze dne 24. 9. 2025 a jejího shrnutí; a srovnávací tabulka, z níž plyne vyšší počet základních škol, které program pokusného ověřování opustily po vydání dodatku č. 5.

59. Ostatně i sama stěžovatelka v žalobě s odkazem na obsah tematické zprávy České školní inspekce připouští (viz bod 36 žaloby), že závěry žalovaného, dle kterých kombinovaná výuka obecně nevedla ke zlepšení výsledků vzdělávání v zapojených základních školách, v níž z pohledu žalovaného nadále nemá smysl pokračovat, „může být pravdou při všeobecném pohledu na všechny zapojené základní školy. Je ovšem třeba říci, že její projekt Toulek za poznáním byl dle žalobkyně mezi školami zapojenými do pokusného ověřování unikátní, kdy podobný (ne však totožný) model realizovala ze zapojených škol již jen jedna další základní škola. V ostatních školách se dle znalosti žalobkyně jednalo o modely diametrálně odlišné, zpravidla kombinující jeden či dva distanční vyučovací dny v týdnu s prezenční výukou realizovanou po zbytek vyučovacího týdne“ (pozn. soudu: stěžovatelčin model spočíval v 10 týdenních výpravách ročně: každý měsíc se konala jedna týdenní výprava; a dále v distanční výuce v délce tří týdnů: jeden týden před výpravou spočíval v přípravě na tuto výpravu a dva týdny po výpravě byly zpracovávány výstupy z uskutečněné výpravy). Ani skutečnost, že stěžovatelka považuje vlastní projekt realizace kombinované výuky za mimořádně přínosný a pozitivní, však nemůže odůvodňovat její požadavek na pokračování v pokusném ověřování. Z tohoto důvodu proto Nejvyšší správní soud považoval za nadbytečné provádět dokazování výslechy konkrétních pedagogických pracovníků podílejících se na kombinované formě výuky a také pololetní zprávou o realizaci kombinovaného vzdělávání za školní rok 2023/2024 (navrhovanými stěžovatelkou za účelem prokázání konkrétního přínosu jejího projektu Toulky za poznáním). Je-li smyslem pokusného ověřování experimentálně ověřit nové metody vzdělávání a jejich osvědčení v praxi, je k tomu nepochybně třeba zapojení takového počtu základních škol, které budou tvořit reprezentativní vzorek pro následné hodnocení dosahovaných výsledků.

60. Na uvedeném nic nemění ani stěžovatelčina argumentace obsažená v žalobě poukazující na její vědomost o vyhlášeném pokusném ověřování, do něhož je zapojena toliko jediná škola, konkrétně víceleté gymnázium, které je součástí Německé školy v Praze s.r.o. – zahraniční škola, základní škola a gymnázium. Stěžovatelka namítla, že pokud žalovanému v jiném pokusném ověřování postačovalo zapojení jediné školy, dopustil se porušení § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož správní orgán dbá, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

61. V porovnávaném případě se však zjevně o skutkově shodnou či podobnou situaci nejednalo. Jak žalovaný poukázal ve vyjádření k žalobě, „tento ojedinělý případ právního provizoria upravujícího harmonogram a jazykovou skladbu studia (tj. nikoliv formu studia jako v případě pokusného ověřování vztahujícího se k žalobkyni) reflektuje specifika německojazyčného vzdělávání v partnerství se Spolkovou republikou Německo.“ Citovanému vyjádření, které vysvětluje odlišnost stěžovatelkou poukazovaného případu od nyní řešené věci, nelze dle Nejvyššího správního soudu nic vytknout. Z tohoto důvodu nebylo nutné provádět ani stěžovatelkou navržené důkazy (viz str. 11 žaloby, přílohy označené pod č. 26 až 30).

62. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelčiným námitkám, dle kterých jí zpráva Národního pedagogického institutu nebyla dopředu poskytnuta žalovaným, neměla možnost se k ní vyjádřit a nebylo na ni odkazováno v dopisu; a dále námitce, že s ní nebylo ukončení pokusného ověřování předem komunikováno a projednáno (v rozporu s obsahem dodatku č. 1).

63. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ve věci neprobíhalo správní řízení, v němž by byly žalovaným shromažďovány podklady pro rozhodnutí, s nimiž by žalovaný byl povinen stěžovatelku jako účastníka správního řízení dopředu seznámit a umožnit jí se k nim před vydáním rozhodnutí vyjádřit. Přesto Nejvyšší správní soud považuje v daném případě za pochybení, pokud žalovaný náležitě, ba dokonce vůbec, se stěžovatelkou dopředu ukončení pokusného ověřování nekomunikoval, neseznámil ji s relevantními podklady a ukončení pokusného ověřování s ní předem neprojednal. Z pohledu Nejvyššího správního soudu se však jedná o pochybení nedosahující takové intenzity, aby soud vedla soud k závěru o nezákonnosti žalovaného zásahu.

64. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal zásah žalovaného zákonným, nemohlo být již z tohoto důvodu podané žalobě vyhověno. Přesto Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nad rámec rozhodovacích důvodů doplnit argumentaci také k některým dalším námitkám vztahujícím se k možnému dotčení stěžovatelčiny právní sféry.

65. K ústavněprávní argumentaci stěžovatelky Nejvyšší správní soud uvádí, že čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, dle kterého zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich lze jen za podmínek stanovených zákonem; na takových školách se může vzdělání poskytovat za úplatu, jehož se stěžovatelka dovolává, na posuzovanou věc vůbec nedopadá. Běžné vyučování poskytované za podmínek stanovených školským zákonem a zákonnou formou totiž nebylo ukončením pokusného ověřování nijak dotčeno. Obdobně stěžovatelka nezohledňuje, že čl. 13 odst. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, dle kterého žádná z částí tohoto článku nemá být vykládána jako vměšování do svobody jednotlivců a organizací zřizovat a řídit výchovné instituce, vždy však za podmínek zachování zásad stanovených v odst. 1 tohoto článku a požadavků, že vzdělání poskytované v takových institucích má odpovídat minimální úrovni stanovené státem, chrání svobodu zřizovat a řídit školy, které jsou však vždy povinny poskytovat vzdělání na minimální úrovni stanovené státem. V souzené věci stěžovatelčino právo poskytovat vzdělávání běžnou zákonnou formou stanovenou státem (školským zákonem) nebylo a není nijak dotčeno. V zákonné denní formě vzdělávání může stěžovatelka nadále pokračovat a v řízení své školy není nijak omezena. Totéž platí i pro obdobně formulovaný čl. 29 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte.

66. Stěžovatelčina škola má dle výpisu z rejstříku škol a školských zařízení (který je obsahem spisového materiálu) zapsán nejvyšší počet žáků ve škole: 250 žáků, přičemž se v ní k březnu 2026 v denní formě vzdělávalo 42 žáků (dle výkazu o základní škole podle stavu ke dni 31. 3. 2026, založeného ve spisovém materiálu žalovaného a provedeného k důkazu soudem při jednání). Je tedy zřejmé, že kapacita školy je dostatečná i pro případné budoucí denní vzdělávání všech žáků dříve zařazených do pokusného ověřování. Dle Nejvyššího správního soudu není pro posouzení případu rozhodující, zda se po ukončení pokusného ověřování rodiče žáků rozhodnou pro plnění povinné školní docházky jejich dětí zákonnou denní formou právě ve stěžovatelčině škole, v jiné škole v místě jejich pobytu, či v odůvodněných případech formou individuálního (domácího) vzdělávání. Z tohoto důvodu soud nepovažoval za nutné provádět k důkazu stěžovatelkou dodatečně doložený seznam stávajících třinácti žáků projektu Toulky za poznáním s uvedením jejich dojezdové vzdálenosti do místa vzdělávání v Opavě (automobilem či veřejnou dopravou).

67. Pokud jde o stěžovatelkou tvrzené ekonomické dopady pokusného ověřování, Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatelka dopad do své majetkové sféry dovozuje výhradně z předpokladu, že všech třináct stávajících žáků a deset žáků, u nichž se očekával přestup na stěžovatelčinu školu do programu pokusného ověřování, přejde na formu individuálního vzdělávání v její škole s nižší dotací na žáka oproti denní formě vzdělávání (resp. pokusně ověřované kombinované formě). Pomine-li Nejvyšší správní soud skutečnost, že stěžovatelka popisuje pouhý předpoklad odvislý od toho, jak se rozhodnou rodiče jako zákonní zástupci dětí, tyto nepřímé ekonomické dopady nemohou představovat dostatečný důvod pro vyhovění žalobě. Z tohoto důvodu soud nepovažoval za potřebné provádět důkaz smlouvou o poskytování dotací soukromým školám (uzavřenou 5. 2. 2026).

68. Bylo a je interní záležitostí stěžovatelky, jak v minulosti nastavila vlastní ekonomické fungování a jak je nastaví do budoucna. Z žalobních tvrzení vyplývá, že stěžovatelka se domáhá pokračování pokusného ověřování mj. za účelem možnosti pokračovat ve stávajícím ekonomickém modelu založeném na čerpání souvisejících dotací (či přinejmenším jeho části). Je ovšem věcí stěžovatelky, zda poskytování vzdělávání založila na účasti v pokusném ověřování vyhlášeném žalovaným, které je, jak bylo vysvětleno výše, z povahy věci dočasné. Stěžovatelka zároveň netvrdila žádný konkrétní marně vynaložený náklad, který by vynaložila z vlastních prostředků v přímé souvislosti s původním záměrem žalovaného ponechat pokusné ověřování až do konce září 2028 (dodatek č. 5), který by byl zmařen v důsledku předčasného ukončení ke konci září 2026 (dodatek č. 6).

69. K žalobní námitce zasažení práv žáků školy účastnících se pokusného ověřování, jakož i práv zaměstnanců školy, Nejvyšší správní soud konstatuje, že zásahovou žalobou se nelze domáhat ochrany ve prospěch třetích osob (tzv. actio popularis). Uvedená tvrzení tedy nelze považovat za přímý zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelky, což ostatně sama v kasační stížnosti uznává. Důvodnost žaloby nelze stavět na tom, že bylo případně zasaženo do práv těchto třetích osob. V tomto ohledu proto soud neshledal potřebným provádět dokazování dopisy rodičů konkrétních dětí, které se programu účastnily, navrhovanou svědeckou výpovědí otce jednoho z dětí, ani již výše zmiňovanou listinou (přehledem žáků zařazených do programu Toulky za poznáním s uvedením jejich dojezdové vzdálenosti do místa poskytování vzdělávání).

70. Závěrem Nejvyšší správní soud doplňuje, že s ohledem na bezodkladné přistoupení k rozhodnutí věci samé samostatně nerozhodoval o návrhu na vydání předběžného opatření (shodně viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2025, č. j. 6 As 87/2025-31, ze dne 29. 4. 2020, č. j. 1 Azs 76/2020-37, bod 26, či ze dne 14. 3. 2019, č. j. 1 As 57/2019-23, bod 21).

V. Závěr a náklady řízení

71. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadené usnesení městského soudu, neboť městský soud měl namísto odmítnutí žaloby přistoupit k jejímu věcnému projednání a meritornímu rozhodnutí.

72. Podle § 110 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2026, zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, může současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu sám o žalobě nebo návrhu rozhodnout, pokud byly pro takový postup důvody již v řízení před krajským soudem a jestliže dosavadní výsledky řízení ukazují, že je možné o věci rozhodnout. Ustanovení upravující rozhodování v řízení před krajským soudem se použijí obdobně. Ve smyslu citovaného ustanovení proto Nejvyšší správní soud přistoupil k věcnému projednání a rozhodnutí podané žaloby, neboť pro tento postup byly dány důvody již v řízení před městským soudem a dle dosavadních výsledků řízení bylo možno ve věci samé rozhodnout.

73. V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud považuje za splněné zákonné podmínky pro zamítnutí žaloby. Napadené usnesení městského soudu bylo tímto rozsudkem zrušeno. Zároveň Nejvyšší správní soud shledal, že žaloba není důvodná, neboť se v dané věci nejednalo o nezákonný zásah žalovaného. Pro tento závěr existovaly důvody již v řízení před městským soudem. Mezi účastníky řízení je sporná právní otázka zákonnosti jednání žalovaného, přičemž městský soud měl k okamžiku vydání svého rozhodnutí k dispozici spisový materiál žalovaného a veškerá procesní stanoviska účastníků (žalobu, vyjádření žalovaného k žalobě a repliku žalobkyně, kterou učinila v reakci na vyjádření žalovaného). Oba účastníci zároveň v řízení o žalobě souhlasili s rozhodnutím věci bez nařízení ústního jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s.

74. Postup Nejvyššího správního soudu pak odpovídá nejen procesní ekonomii soudního řízení, nýbrž i výjimečnosti posuzované situace dané tím, že s ohledem na předmět soudního řízení a spornou právní otázku soud považoval za žádoucí rozhodnout ve věci samé nejpozději do 31. 8. 2026, než dojde k zahájení školního roku 2026/2027. Při vědomí zákazu překvapivosti rozhodnutí pro účastníky Nejvyšší správní soud přistoupil k projednání věci a jejímu rozhodnutí při ústním jednání, které se konalo dne 26. 8. 2026, tak, aby oběma stranám sporu zůstala zachována možnost uplatnit argumentaci směřující do věci samé, kterou považují za klíčovou z hlediska posouzení důvodnosti podané žaloby (žalobkyně) a obhajoby zákonnosti jednání, v němž žalobkyně spatřuje nezákonný zásah (žalovaný), včetně možnosti navrhnout na podporu svých tvrzení a argumentace důkazní návrhy. O této možnosti pak Nejvyšší správní soud účastníky řízení také předem vyrozuměl přípisem ze dne 13. 8. 2026, č. j. 6 As 182/2026-39. Obdobně Nejvyšší správní soud postupoval již v rozsudku ze dne 15. 8. 2025, č. j. 8 As 210/2024-39.

75. Podle § 87 odst. 3 s. ř. s. (ve spojení s § 110 odst. 2 s. ř. s.) Nejvyšší správní soud z důvodů uvedených výše žalobu jako nedůvodnou zamítl.

76. Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2026, rozhodl-li Nejvyšší správní soud současně o odmítnutí návrhu, zastavení řízení, o postoupení věci nebo způsobem podle odstavce 2, rozhodne i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z § 60 odst. 1, věty první s. ř. s. (ve spojení s § 120 s. ř. s.), dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

77. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec obvyklé úřední činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.

78. Vzhledem k tomu, že žalobkyně v tomto řízení zaplatila soudní poplatek ve výši 7 000 Kč, pokrývá tato částka jak soudní poplatek za podanou kasační stížnost (5 000 Kč), tak za žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (2 000 Kč), o níž soud věcně rozhodl. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 26. srpna 2026 Mgr. Ing. Veronika Juřičková předsedkyně senátu