6 As 65/2019

Rubrum

6 As 65/2019 - 35 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Ing. Veroniky Baroňové v právní věci žalobkyně: hlavní město Praha, sídlem Magistrát hlavního města Prahy, Mariánské nám. 2/2, Praha 1, zastoupené JUDr. Janem Mikšem, advokátem, sídlem Na Slupi 15, Praha 2, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. Ing. Z. S., II. M. K., III. J. P., všichni zastoupeni JUDr. Emilem Flegelem, advokátem, sídlem K Chaloupkám 2, Praha 10, IV. MUDr. V. L., V. Ing. M. S., VI. Městská část Praha 6, sídlem Československé armády 601/23, Praha 6, všichni zastoupeni JUDr. Františkem Vokůrkou, advokátem, sídlem Jeseniova 2863/50, Praha 3, týkající se žaloby proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství, Pozemkového úřadu Praha ze dne 11. srpna 2011 č. j. PÚ 7392/92/2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. března 2019 č. j. 10 A 51/2015 – 139, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost žalobkyně s e z a m í t á .

II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

IV. Osobám zúčastněným na řízení s e nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení případu

1. Ministerstvo zemědělství, Pozemkový úřad Praha, (dále též „pozemkový úřad“) vydalo dne 11. srpna 2011 rozhodnutí č. j. PÚ 7392/92/2 o vlastnictví oprávněných osob k nemovitosti žalobkyně jako povinné osoby (dále jen „napadené rozhodnutí 6 As 65/2019 pozemkového úřadu“) na základě § 9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o půdě“), které bylo žalobkyni doručeno 25. srpna 2011. Žalobkyně se následně domáhala žalobou podanou dne 19. října 2011 k Obvodnímu soudu pro Prahu 6 (dále též „obvodní soud“) podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), určení, že oprávněné osoby nejsou vlastníky předmětných pozemků. Namítala zejména nedostatek pravomoci pozemkového úřadu rozhodnout o pozemcích, na které nedopadá režim zákona o půdě. Svou žalobu později rozšířila o požadavek, aby soud vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí pozemkového úřadu, neboť pozemkový úřad podle žalobkyně jeho vydáním překročil svou pravomoc. Obvodní soud řízení o vyslovení nicotnosti rozhodnutí zastavil pro nedostatek své věcné příslušnosti. Žalobkyně se následně domáhala určení nicotnosti napadeného rozhodnutí pozemkového úřadu žalobou podanou dne 25. března 2015 ve správní větvi soudnictví k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který však usnesením žalobu odmítl pro opožděnost. Tento náhled městského soudu korigoval Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku v této věci ze dne 10. února 2016 č. j. 6 As 273/2015 - 26.

2. Na základě názoru Nejvyššího správního soudu městský soud žalobu ve druhém kole přezkumu posoudil meritorně a zamítl ji rozsudkem označeným v záhlaví. Dospěl k názoru, že rozhodnutí pozemkového úřadu nemůže být nicotné, neboť ten by byl i v případě, že by zde skutečně nebyla dána působnost zákona o půdě, oprávněn podle ustálené judikatury rozhodnout o tom, že žadatelé nejsou vlastníky předmětných pozemků. Otázka, zda předmětné pozemky spadaly do režimu zákona o půdě, či nikoliv, je tak otázkou zákonnosti rozhodnutí, kterou bude muset posoudit Obvodní soud pro Prahu 6 v řízení podle části páté o. s. ř.

II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní

3. Proti výše uvedenému rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační stížnost. V ní namítala, že rozsudek městského osudu je v rozporu s nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 513/98 ze dne 28. března 2000 (N 46/17 SbNU 321) a sp. zn. I. ÚS 1759/09 ze dne 12. ledna 2012 (N 9/64 SbNU 93), dále s usnesením zvláštního senátu pro řešení některých kompetenčních sporů ze dne 5. března 2012 č. j. Konf 53/2011 - 25, č. 2644/2012 Sb. NSS, a s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. ledna 2018 č. j. 2 As 257/2017 - 40, z nichž citovala vybrané pasáže bez dalšího komentáře.

4. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyni oponoval, neboť jí citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 513/98 byl podle žalovaného již překonán, a to nálezem sp. zn. I. ÚS 1759/09 (taktéž citován žalobkyní) a zejména nálezem sp. zn. III. ÚS 3567/14 ze dne 13. prosince 2016 (N 239/83 SbNU 717). Proto navrhl kasační stížnost zamítnout.

III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem

5. Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. 6 As 65/2019 - 36 pokračování

6. Jedinou kasační námitku žalobkyně představovalo tvrzení, že napadený rozsudek městského soudu je v rozporu s dosavadní judikaturou. Jí citované usnesení zvláštního senátu pro řešení některých kompetenčních sporů č. j. Konf 53/2011 - 25 však řeší pouze otázku, u kterého soudu je třeba žalovat nezákonnost rozhodnutí pozemkového úřadu o vlastnickém právu k restituovaným nemovitostem (u obecného) a u kterého jeho nulitu (u správního). Nic ale neříká o tom, za jakých podmínek může správní soud takové rozhodnutí skutečně nicotným shledat; ostatně posuzovat takovou otázku by zvláštnímu senátu ani nepříslušelo. Pokud jde o rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 257/2017 - 40, ten na danou věc nedopadá vůbec. Jednalo se v něm totiž pouze o to, zda lze ve správním soudnictví žalovat usnesení, kterým pozemkový úřad v řízení o vlastnictví k nemovitostem podle zákona o půdě vyslovil, že určitá osoba není účastníkem takového řízení.

7. Přiléhavějším se na první pohled jeví odkaz žalobkyně na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 513/98. V něm se skutečně Ústavní soud vyslovil v tom smyslu, že zákon o půdě v § 9 odst. 4 umožňuje pozemkovému úřadu rozhodovat o vlastnictví oprávněné osoby k nárokovaným pozemkům pouze za předpokladu, že se jedná o pozemky definované v § 1 odst. 1 zákona o půdě, tj. o zemědělský majetek. V opačném případě by pozemkový úřad vydal nicotný akt, který je soud povinen zrušit. Žalovaný ovšem správně upozornil na to, že názory Ústavního soudu prošly následně určitým vývojem.

8. Nejvyšší správní soud podotýká, že k revizi dosavadního náhledu na danou otázku došlo již nálezem sp. zn.

II. ÚS 539/02 ze dne

28. června 2005 (N 131/37 SbNU 653), o němž se žalovaný nezmiňuje. V něm shledal Ústavní soud zákonným postup pozemkového úřadu, který rozhodl, že žadatel není vlastníkem určitých pozemků na základě toho, že se v daném případě nejednalo o zemědělskou půdu, a na předmětné nemovitosti tak nedopadala působnost zákona o půdě. Věc posuzovalo v průběhu řízení o ústavní stížnosti i plénum Ústavního soudu (nepřijatý návrh stanoviska pléna Pl. ÚS-st. 19/04 pro řízení sp. zn. II. ÚS 539/02 k nálezu sp. zn. I. ÚS 513/98). To fakticky omezilo použitelnost předchozích závěrů Ústavního soudu pouze na situace, kdy dojde k odmítnutí spravedlnosti, tj. kdy žadatel včas a řádně uplatní nárok na vydání věci jak podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, tak podle zákona o půdě, a v obou případech dojde k negativnímu výroku opřenému o tvrzený nedostatek působnosti rozhodujícího orgánu, respektive o závěr, že restituční zákon, podle kterého byl nárok na vydání uplatněn, se na předmětnou věc nevztahuje. O takovou věc se v nyní posuzovaném případě rozhodně nejedná – stěžovatelka naopak napadá rozhodnutí, v němž pozemkový úřad svou působnost shledal a žadatelům předmětné pozemky jako zemědělský majetek vydal.

9. Vývoj se prozatím uzavřel nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3567/14 (na nějž žalovaný zejména odkázal). V něm Ústavní soud upozornil na (žalovaným taktéž citovaný) nález prvního senátu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1759/09, ovšem s tím, že první senát názorový obrat započatý nálezem druhého senátu sp. zn. II. ÚS 539/02 zcela pominul. Díky citaci původního nálezu sp. zn. I. ÚS 513/98 naopak budí dojem, že první senát pokračuje v původně nastolené názorové linii. Třetí senát se v nálezu sp. zn. III. ÚS 3567/14 nakonec přiklonil k názoru druhého senátu, tedy že výrok rozhodnutí pozemkového úřadu, podle něhož oprávněné osoby nejsou vlastníky věci podle § 9 odst. 4 zákona o půdě, je přípustné učinit i v situaci, kdy se nejedná o zemědělský 6 As 65/2019 majetek a není tedy dána věcná působnost zákona o půdě. Vysvětlil přitom, že takovéto rozhodnutí je ve skutečnosti rozhodnutím procesním, neboť „odmítnutí rozhodovací kompetence v meritu věci, byť by mu předcházelo dokazování a posouzení z hlediska norem hmotného práva, zásadně nemůže být považováno za zamítavé meritorní rozhodnutí“.

10. Nejvyšší správní soud vyšel z posledně citovaného nálezu třetího senátu Ústavního soudu. Současnou judikaturu Ústavního soudu totiž lze označit za ustálenou, jelikož výše naznačený rozpor mezi názory prvního a druhého senátu je pouze zdánlivý. Vždy je třeba zohlednit konkrétní skutkové okolnosti, na jejichž podkladě Ústavní soud v daném případě rozhodoval.

11. V kauze vedené pod sp. zn. I. ÚS 1759/09 řešil první senát Ústavního soudu platnost dohody o finančním vyrovnání za znehodnocené zemědělské nemovitosti, kterou město Příbor uzavřelo se stěžovatelkou v době, kdy existovalo pravomocné rozhodnutí pozemkového úřadu o vydání předmětných nemovitostí. Toto rozhodnutí však později Ministerstvo zemědělství v přezkumném řízení zrušilo z toho důvodu, že se podle něj nejednalo o zemědělský majetek. Pro rozhodování prvního senátu Ústavního soudu tak bylo celkem nepodstatné, zda rozhodnutí pozemkového úřadu vyhodnotí jako od počátku nicotné (jak by vyplývalo z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 513/98 a z tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu, která z něj vycházela), nebo je bude považovat za zrušené. Navíc se zdá, že nakonec dal první senát přednost názoru, že restituční rozhodnutí pozbylo platnosti až okamžikem svého zrušení nadřízeným orgánem, jak o tom svědčí následující pasáž (zvýraznění doplněno): „Ústavní soud nemůže ukládat městu Příbor, aby respektovalo shora citovanou dohodu o finančním vyrovnání za znehodnocené zemědělské nemovitosti podle zákona č. 229/1991 Sb. (čehož se stěžovatelka v podstatě domáhá); ta sice byla uzavřena v dobré víře, ale za zcela jiné situace, kdy se její účastníci mohli oprávněně domnívat, že se ve věci jedná o restituci podle uvedeného zákona. To však bylo následně, jak je z výše uvedeného patrno, změněno a právní podklad dohody stěžovatelky s městem Příbor, z níž vyplynul nárok na náhradu zcela znehodnocené zemědělské nemovitosti podle zákona o půdě, pozbyl platnosti.“

12. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud zhodnotil věc správně. Zákon o půdě – tak, jak se jeho výklad ustálil během let ve správní i judikatorní praxi – umožňuje dokonce i to, aby pozemkový úřad rozhodl, že žadatel není vlastníkem určitých nemovitostí, má-li úřad za to, že se nejedná o zemědělský majetek a na věc tak nedopadá působnost zákona o půdě. Tím spíše pak může pozemkový úřad vydat meritorní rozhodnutí v situaci, kdy dojde k závěru, že zde naopak působnost zákona o půdě dána je a vydá žadateli nemovitou věc, jež je podle jeho názoru zemědělským majetkem. Takové rozhodnutí nelze považovat za nicotné proto, že pozemkový úřad překročil uvedeným výrokem svou zákonem vymezenou pravomoc, a to dokonce ani v případě, že by správní soud s věcným hodnocením pozemkového úřadu nesouhlasil. Jedná se o otázku zákonnosti takového rozhodnutí, kterou může posoudit obecný soud v řízení podle hlavy páté o. s. ř. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti napadenému rozsudku v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji. 6 As 65/2019 - 37 pokračování IV. Náklady řízení

13. O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci úspěch a požadoval ve svém vyjádření, aby mu Nejvyšší správní soud přiznal náhradu nákladů paušální částkou ve výši 300 Kč podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle § 89a exekučního řádu.

14. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že správní soudy ustáleně státu náhradu nákladů vůči neúspěšnému žalobci nepřiznávají s odůvodněním, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit před soudem proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy, k níž je úřad personálně i finančně ze státního rozpočtu vybavován (srov. již usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. ledna 1998 č. j. 6 A 90/96 - 23 a ze dne 14. června 1999 č. j. 6 A 7/99 - 39 a na ně navazující usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 437/99 ze dne 29. května 2000, z pozdější doby pak usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. března 2015 č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS). Přímo k možnosti přiznat paušální náhradu nákladů řízení podle příslušné vyhlášky Ministerstva spravedlnosti se pak negativně vyslovil Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. října 2014 č. j. 45 Af 24/2012 - 67, jeho rozhodnutí následně potvrdil a argumentaci převzal též Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 30. července 2015 č. j. 8 Afs 177/2014 - 51). Žalovaný netvrdil, že by mu vznikly se soudním řízením v této věci jakékoliv náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti a ani z obsahu spisu nic takového nevyplývá. Nejvyšší správní soud mu proto náhradu nákladů nepřiznal.

15. Pokud jde o osoby zúčastněné na řízení, Nejvyšší správní soud, stejně jako Městský soud v Praze, jim v řízení neukládal žádné povinnosti, z jejichž plnění by jim mohly vzniknout náklady. Žádná z osob zúčastněných na řízení také nenavrhla, aby jí soud přiznal náhradu jiných nákladů řízení z důvodu hodných zvláštního zřetele (§ 60 odst. 5 s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 7. srpna 2019 JUDr. Tomáš Langášek předseda senátu