7 As 121/2014

Rubrum

7 As 121/2014 - 38 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: Mgr. J. Ž., zastoupená JUDr. Janem Hostinským, advokátem se sídlem Kostelní zmola 9, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2014, č. j. 8 Ad 17/2011 – 65, takto:

Výrok

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2014, č. j. 8 Ad 17/2011 – 65, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

II. Žalobkyni s e v r a c í soudní poplatek ve výši 1.000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupce žalobce JUDr. Jana Hostinského, advokáta se sídlem Kostelní zmola 9, Brno, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

Rozsudkem ze dne 27. 5. 2014, č. j. 8 Ad 17/2011 – 65, zamítl Městský soud v Praze žalobu, kterou se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 29. 4. 2011, č. j. 65658/2010-13/PRO, jímž byl zamítnut její rozklad proti rozhodnutí ministerstva zdravotnictví (dále jen „ministerstvo“) ze dne 9. 8. 2010, č. j. 17850/2010/VZV, o vydání osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu v oboru odborný pracovník v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků podle zákona č. 96/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o nelékařských zdravotnických povoláních“). Podle městského soudu stěžovatelka nesplnila podmínky pro získání odborné způsobilosti podle ust. § 26 odst. 1 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Toto ustanovení obsahuje taxativní 7 As 121/2014 výčet kvalifikací, jejichž dosažení zakládá odbornou způsobilost k výkonu povolání odborného pracovníka v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků. Stěžovatelka však místo oborů a kvalifikačních kurzů uvedených v citovaném ustanovení absolvovala magisterské studium ve studijním programu tělesná výchova a sport, obor rekreologie na Univerzitě Palackého v Olomouci, který nelze podřadit pod výčet obsažený v citovaném ustanovení, a ani pod výčet obsažený v ust. § 43 odst. 2 písm. a) zákona o nelékařských zdravotnických povoláních. Stěžovatelka sice prokazatelně splnila atestační zkoušku a získala tím specializovanou způsobilost v oboru klinický bioanalytik pro lékařskou mikrobiologii, avšak tato specializovaná způsobilost sama o sobě, bez odborné způsobilosti, nezakládá odpovídající faktický stav pro vydání osvědčení o splnění podmínky pro výkon povolání bez odborného dohledu. Pro získání osvědčení je nutno splnit jak podmínku odborné, tak i specializované způsobilosti. Podle názoru městského soudu ve stěžovatelčině případě neexistoval nárok na vydání osvědčení o odborné způsobilosti k výkonu povolání odborného pracovníka v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků. Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uplatnila důvody podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s. Nejprve v kasační stížnosti vyjádřila nesouhlas s právním posouzením věci ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to jak městským soudem, tak správními orgány. Podle stěžovatelky došlo k mylné interpretaci textu její žádosti, kterou nepodala podle ust. § 67 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, tedy za účelem vydání osvědčení o splnění odborné způsobilosti k výkonu povolání odborného pracovníka v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků, nýbrž podle ust. § 96 odst. 1 citovaného zákona jako žádost o přiznání způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání dosažené podle dřívějších předpisů. V otázce posouzení stěžovatelčiny odborné způsobilosti se správní orgány dopustily nesprávné interpretace zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, která vedla k pravé retroaktivitě použití jeho ust. § 26. Podle stěžovatelky se měl městský soud vypořádat s přechodnými ustanoveními zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, především s ust. § 96 odst. 4 a v kontextu jeho znění také s dřívější právní úpravou reprezentovanou vyhláškou č. 77/1981 Sb., o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví (dále jen „vyhláška č. 77/1981 Sb.“). Ministerstvo a městský soud nesprávně posoudily podmínky, které zákon o nelékařských zdravotnických povoláních stanovuje pro výkon povolání odborného pracovníka v laboratorních metodách a v přípravě léčivých přípravků a dopustily se nepřípustného formalismu, když nezohlednily stěžovatelkou dosaženou kvalifikaci v oboru vyšetřovací metody v lékařské mikrobiologii. Nutnost absolvovat nad rámec této kvalifikace další vzdělání z výčtu uvedeného v ust. § 26 odst. 1 zákon o nelékařských zdravotnických povoláních, jež byla konstatována jak správními orgány, tak městským soudem, považuje stěžovatelka za výsledek opomenutí smyslu a účelu zákona. Dále stěžovatelka namítala, že řízení před správním orgánem bylo ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stiženo vadami spočívajícími v tom, že při zjišťování skutkové podstaty správním orgánem byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a proto mělo být napadené správní rozhodnutí městským soudem zrušeno. Konkrétní vadu řízení před správním orgánem stěžovatelka spatřuje v tom, že nebyla po podání předmětné žádosti poučena a vyzvána k jejímu doplnění tak, aby z ní vyplývalo, že se jedná o žádost podle ust. § 96 odst. 1 zákona o nelékařských 7 As 121/2014 - 39 pokračování zdravotnických povoláních a nikoliv o žádost podle ust. § 67 odst. 1 citovaného zákona. Správní orgán nezohlednil kvalifikaci stěžovatelky a nehledal ustanovení zákona, která by odpovídala jejímu právnímu postavení. Stěžovatelkou byla dále spatřována nesrozumitelnost rozhodnutí správního orgánu spočívající v tom, že nerozhodoval podle obsahu žádosti, ale podle žádosti, kterou o své vůli upravil. Konečně stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost rozsudku ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ve vztahu k tomuto důvodu stěžovatelka zejména uvedla, že městský soud se nevypořádal s tvrzeními uvedenými v doplnění odůvodnění žaloby, které mu bylo doručeno dne 18. 5. 2014, jež obsahovalo rozšíření právní argumentace a nikoliv nové žalobní body. Z rozsudku nevyplývají důvody, které městský soud vedly k opomenutí přechodných ustanovení zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, důvody pro opomenutí oboru popsaného v příloze č. 5 vyhlášky č. 77/1981 Sb., a ani důvody umožňující zpětnou účinnost posuzování splnění podmínek pro přiznání způsobilosti k výkonu daného povolání stěžovatelkou. Z výše uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a spolu s ním také obě rozhodnutí správních orgánů, které mu předcházely. Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že nezpochybňovalo absolvované specializační vzdělávání, jak se domnívá stěžovatelka, a pro tento závěr nesvědčí ani obsah rozhodnutí. Stěžovatelce není ani odnímána zpětně možnost vykonávat jí zvolené povolání, neboť jeho výkon bez odborného dohledu je možný pouze na základě osvědčení k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu, resp. v případě výkonu povolání pod odborným dohledem je to možné, když zdravotnický pracovník absolvuje studium vedoucí k získání odborné způsobilosti některým ze způsobů předpokládaných v hlavě II zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, resp. v dříve platné vyhlášce č. 77/1981 Sb. Nic takového však ve správním řízení prokázáno nebylo. Nepřesné je rovněž stěžovatelčino tvrzení, že správní orgán ji měl posuzovat podle ust. § 45 odst. 1 věta druhá (místo věty první) vyhlášky č. 77/1981 Sb. Stěžovatelka se snaží navodit dojem, že absolvováním specializační průpravy se z ní stal nejen jiný odborný pracovník, ale současně zdravotnický pracovník s odbornou a specializovanou způsobilostí. Přitom ust. § 16 vyhlášky č. 77/1981 Sb. stanoví předpoklady pro získání způsobilosti k výkonu povolání jiného odborného pracovníka, tj. studiem na školách poskytujících vysokoškolské, úplné střední nebo střední vzdělání jiného než zdravotnického směru a průpravou pro výkon práce ve zdravotnictví. Podle ministerstva nebyly dány důvody ani k odstraňování vad žádosti. Žádost byla zcela zjevně srozumitelná, určitá a nevyvolávající pochybnost o jejím obsahu. S ohledem na výše uvedené ministerstvo navrhlo, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatelky poukazujícími na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z důvodu nevypořádání všech žalobních námitek, když se městský soud nezabýval obsahem doplnění odůvodnění žaloby, které mu bylo doručeno před rozhodnutím ve věci. 7 As 121/2014 Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je rozsudek nepřezkoumatelný, není-li z jeho odůvodnění „vůbec zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud nepřistoupil, resp. nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele obsaženou v žalobě, a proč soud subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy“ (rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52). Nepřezkoumatelnost je také dána, „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73) a rovněž tehdy, „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené […]. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal soud za prokázaný a jak posoudil skutečnosti mající pro věc zásadní význam. Pokud rozhodnutí soudu v odůvodnění nereflektuje na námitky a zásadní argumentaci, o kterou se žaloba opírá, má to za následek jeho nepřezkoumatelnost. K tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75, všechny dostupné na www.nssoud.cz. Obdobně i Ústavní soud zdůraznil ve své judikatuře, že požadavek kvalitního a vyčerpávajícího odůvodnění soudního rozhodnutí je jedním z principů představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces a vylučujících libovůli při rozhodování (viz např. nálezy ze dne 3. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 103/99 a ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu „nelze chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno. Na druhou stranu, jestliže jsou v projednávané věci vzneseny závažné právní argumenty, je třeba, aby se s nimi soud vypořádal“ (nález ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08). V dané věci stěžovatelka dne 18. 5. 2014, tedy ještě před vydáním napadeného rozsudku, doručila městskému soudu podání označené jako „Doplnění odůvodnění žaloby“, v němž doplnila svou argumentaci především k žalobní námitce nesprávného posouzení právní otázky, zda je či není podle relevantních ustanovení zákona o nelékařských povoláních způsobilá k výkonu předmětného zdravotnického povolání. Městský soud však na argumentaci obsaženou v tomto doplnění v odůvodnění svého rozsudku nijak nereagoval. Přezkoumatelnost rozhodnutí se sice nerovná neúčelnému podrobnému reagování na každou v žalobě zmíněnou skutečnost, nicméně ignorování rozsáhlého doplnění žaloby, ve kterém je obsažena řada argumentů, má jednoznačně za následek nepřezkoumatelnost. Stížní námitka, že napadený rozsudek městského soudu je ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nepřezkoumatelný, je proto důvodná. 7 As 121/2014 - 40 pokračování Jelikož Nejvyšší správní soud shledal rozsudek městského soudu nepřezkoumatelným, nemohl se zabývat ostatními stížními námitkami, které jsou odvislé od řádného vypořádání námitek mířících do podstaty dané věci. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek zrušil a věc městskému soudu vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle odst. 4 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V dalším řízení se tedy městský soud vypořádá se všemi námitkami uplatněnými jak v žalobě, tak v jejím doplnění. Pokud shledá, že některé námitky nebyly uplatněny v zákonné lhůtě, rovněž to zdůvodní. S ohledem na délku řízení před městským soudem (žaloba byla podána v červnu 2011 a rozhodnuto o ní bylo v květnu 2014), bude na městském soudu, aby ve věci rozhodl, při respektování příslušných procesních ustanovení, co nejdříve. O kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ust. § 109 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud nerozhodoval v řízení o kasační stížnosti o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a dalších procesních úkonech. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Protože Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, rozhodl podle ust. § 10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o vrácení zaplaceného soudního poplatku ve výši 1.000 Kč. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u přípustné opravné prostředky. V Brně dne 20. srpna 2014 JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu