7 As 194/2024

Rubrum

7 As 194/2024 - 140 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Foltase, soudce Faisala Husseiniho a soudkyně Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Pragon, s. r. o., se sídlem Imrychova 883/9, Praha 4, zastoupen Mgr. Michalem Kadlecem, advokátem se sídlem Rumunská 21/29, Praha 2, proti žalovaným: 1) Státní zemědělská a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, 2) Státní zemědělská a potravinářská inspekce, inspektorát v Praze, se sídlem Za Opravnou 300/6, Praha 5, 3) Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem a o zrušení směrnice č. 11/2017 ministra zemědělství č. j. 69404/2017-MZE-21251 ze dne 21. 12. 2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2024, č. j. 15 A 65/2024-72, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se u městského soudu domáhal soudní ochrany před nezákonným zásahem a požadoval, aby městský soud rozhodl, že: a. považovat Coriolus versicolor za potravinu nového typu (PNT, NP) je nezákonné a nicotné, b. žalovaní jsou povinni zajistit výmaz Coriolus versicolor ze seznamu potravin nového typu (PNT, NP), c. žalovaní jsou povinni zdržet se používání a vydávání aktů nevzešlých z řádného legislativního procesu a aplikování těchto na Coriolus versicolor, 7 As 194/2024 d. zápis v RASFF ohledně zákazu Coriolus versicolor, který sem byl vložen Českou republikou dne 6. 1. 2014 a je zde veden pod č. 2014,0013, je nezákonný, nicotný a vymazává se, e. žalovaní jsou povinni zajistit výmaz zápisu v RASFF ohledně zákazu Coriolus versicolor. Zároveň žalobou napadl také směrnici č. 11/2017 ministra zemědělství č. j. 69404/2017-MZE-21251 ze dne 21. 12. 2017 a požadoval její zrušení.

2. Městský soud však dospěl k závěru, že žaloba není věcně projednatelná. Ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu se v totožném rozsahu žalobce domáhal u městského soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 15 A 50/2021. Usnesením ze dne 10. 6. 2021, č. j. 15 A 50/2021-37, městský soud žalobu odmítl, proto i žalobu podanou v tomto řízení městský soud odmítl, jelikož dovodil, že je v nyní posuzované věci dána překážka věci pravomocně rozhodnuté (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2021, č. j. 8 As 216/2021-79, a ze dne 17. 10. 2013, č. j. 6 As 83/2012-34).

3. Pokud by závěr o překážce věci pravomocně rozhodnuté neměl obstát, upozornil městský soud na nesplněnou podmínku řízení, a to je včasnost podání žaloby. Žalobce v žalobě tvrdil, že zásah ze strany správního orgánu má charakter zásahu trvajícího. Městský soud ovšem z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu dovodil, že nejde o trvající zásah, nýbrž o jednorázový zásahu s trvajícími účinky. Nebyl podle něj proto dán důvod odchýlit se od závěrů přijatých Nejvyšším správním soudem např. v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ohledně problematiky počítání lhůt. Na základě informací dostupných ze spisů dospěl městský soud k závěru, že žalobci marně uplynula subjektivní i objektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, žalobu tedy podal opožděně.

4. Nedostatek podmínek řízení byl překážkou i pro meritorní projednání návrhu žalobce na zrušení v záhlaví citované směrnice ministra zemědělství. Směrnice vydaná ministrem zemědělství patří mezi tzv. normativní správní akty (zde konkrétně upravující vnitřní poměry ministerstva zemědělství, resp. jeho rozkladové komise), které jsou vyloučeny z přezkumu správními soudy. Pravomoc správních soudů je taxativně vymezena v § 4 s. ř. s. Nedostatek pravomoci soudu je tedy neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení.

5. Z výše popsaných důvodů proto městský soud žalobu v celém rozsahu odmítl.

II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

6. Žalobce (nyní stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.

7. Stěžovatel předně namítal, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem byla manipulativně a v rozporu s legitimním očekáváním a judikaturou vyloučena k samostatnému projednání. Hlavní argument v této námitce směřoval k principu, že toto vyloučení není přípustné, pokud se žaloba týká základních práv nebo svobod podle Listiny základních práv a svobod. Vyloučením žaloby na ochranu před nezákonným zásahem se 7 As 194/2024 - 141 pokračování městský soud podle stěžovatele vyhnul posouzení celého petitu navrhovaného v rámci tzv. komplexní žaloby, což zakládá nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Stěžovatel dále namítal, že městský soud nesprávně odmítl žalobu, aniž by se zabýval jednotlivými námitkami v ní uplatněnými. I z tohoto důvodu považoval napadené usnesení za nepřezkoumatelné. Stěžovatel navíc tvrdí, že městský soud dlouhodobě opomíjí evropské předpisy, které mají aplikační přednost před vnitrostátním právem, a svými postupy překračuje meze pro výkon své pravomoci a rámec unijní úpravy. Městský soud také podle stěžovatele porušil jeho legitimní očekávání v otázce počítání lhůt. V pochybnostech se soudy mají vždy přiklonit na stranu žalobce, což se v tomto případě podle stěžovatele nestalo. Stěžovatel závěrem ještě pro úplnost vložil část znění žaloby podané městskému soudu, a dále trval na důvodech v ní uvedených a na provedení navržených důkazů.

8. S ohledem na výše uvedené se stěžovatel domnívá, že napadený rozsudek trpí vadami a jako takový jej navrhuje zrušit a vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.

9. Třetí žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělil, že se plně ztotožňuje se závěry městského soudu, pro úplnost pouze odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí a svoji dosavadní argumentaci. V otázce zrušení v záhlaví označené směrnice ministra zemědělství žalovaný upozorňuje, že tato směrnice již není platná a účinná. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítnul. Podobně se vyjádřil i první žalovaný.

10. Stěžovatel v replice zdůrazňuje, že soud nemůže domýšlet obranu za žalovaného, stejně, jako nemůže domýšlet kasační argumentaci za stěžovatele. Stěžovatel tedy i v replice trvá na kasačních námitkách, které dále rozvíjí. a požaduje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl.

III. Právní hodnocení

11. Kasační stížnost není důvodná.

12. Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby. Takové kasační stížnosti lze opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. konzumuje důvody kasační stížnosti jinak podřaditelné i pod § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, č. j. 9 As 47/2016-39). Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu je tak otázka, zda postup městského soudu byl zákonný, pokud žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.

13. Stěžovatel v rámci kasační stížnosti opakovaně namítá nezákonnost a nepřezkoumatelnost napadeného usnesení pro nesrozumitelnost. Nejvyšší správní soud tedy nejprve vypořádá tuto skupinu kasačních námitek, jelikož platí, že pokud by bylo napadené usnesení nepřezkoumatelné, zpravidla již není prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru a je nezbytné napadené usnesení bez dalšího zrušit. 7 As 194/2024

14. Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75). Nejvyšší správní soud neshledal, že by napadené usnesení trpělo vadou nepřezkoumatelnosti, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

15. Stěžovatel podle obsahu argumentace namítá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení pro nedostatek důvodů spočívající v tom, že městský soud nevypořádal všechny žalobní námitky a že vyloučení části žaloby k samostatnému projednání narušilo strukturu a provázanost žaloby a není tedy jasné, o čem konkrétně městský soud rozhodoval.

16. Předně lze odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007-247, č. 1173/2009 Sb. NSS, podle nějž „[j]sou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodnosti. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení“ (podobně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2009, č. j. 4 Ads 127/2008-73). V projednávané věci městský soud žalobní námitky neposuzoval meritorně, neboť v řízení existovaly důvody, které bránily věcnému projednání žaloby – podání žaloby zčásti bránila překážka věci pravomocně rozhodnuté, zčásti nebyly splněny podmínky řízení a zčásti podána opožděně. Proto se věcným námitkám žaloby správně nevěnoval.

17. Namítá-li stěžovatel, že městský soud nesprávně vymezil předmět řízení a že nezohlednil obsah žaloby, nelze s tímto názorem souhlasit. Správní soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, jež se projevuje zejména v žalobě jako procesním úkonu žalobce určujícím, čím se má soud zabývat a o čem má rozhodovat (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 11. 2020, č. j. 2 As 116/2017-94, bod 39). Stěžejní a závazný pro určení obsahu žaloby je pak její petit, který předurčuje zvolený žalobní typ i konkretizuje, co žalobce podáním sleduje (srov. rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009-197).

18. S námitkou nesprávně vymezeného předmětu řízení dále souvisí také námitka nezákonného vyloučení části žaloby k samostatnému projednání. Proti usnesení městského soudu ze dne 10. 7. 2024, č. j. 15 A 7/2022-162, kterým k vyloučení části žaloby došlo, podal stěžovatel samostatnou kasační stížnost. Řízení proti ní bylo u Nejvyššího správního soudu vedeno pod sp. zn. 7 As 193/2024; Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl pro nepřípustnost (usnesení ze dne 28. 8. 2024, č j. 7 As 193/2024-115). Rozhodnutí, kterými krajské soudy vyloučí část žaloby k samostatnému projednání, jsou podle § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. rozhodnutími, kterými se pouze upravuje vedení řízení. Je zcela v pravomoci městského soudu toto procesní rozhodnutí vydat. Zároveň není v pravomoci Nejvyššího správního soudu takové rozhodnutí přezkoumávat, jelikož není přípustné proti němu podat kasační stížnost. Postup městského soudu byl tedy v tomto ohledu zcela v souladu se 7 As 194/2024 - 142 pokračování zákonem, a nikoliv manipulativní a v rozporu s judikaturou a legitimním očekáváním, jak namítá stěžovatel.

19. Pokud jde o stěžovatelovy námitky týkající se včasnosti žaloby, městský soud tuto námitku rovněž vypořádal dostatečným a logickým způsobem. V bodě 13 napadeného usnesení městský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160, dle kterého objektivní lhůta k podání zásahové žaloby ve smyslu § 84 s. ř. s. počíná běžet od okamžiku, kdy započalo jednání veřejné správy, tedy odkdy se objektivně mohly projevit účinky jednání veřejné správy v právní sféře stěžovatele. Městský soud dále dodal, že se závěry tohoto usnesení na projednávanou věc použijí i přesto, že bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, neboť Ústavní soud vymezil odlišné podmínky posuzování běhu lhůt pouze pro případy trvajících zásahů. Městský soud dále konstatoval, že nesouhlasí s názorem stěžovatele, že se v dané věci jedná o trvající zásah, jelikož k zásahu mohlo dojít pouze tím, že v určitý okamžik byly informace o výrobku zaevidovány do databáze varující před nebezpečnými potravinami. Podstatou zásahu je proto jednorázový faktický úkon. V tomto ohledu také městský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS, ohledně počátku běhu objektivní lhůty pro podání žaloby proti neprovedení zápisu do katastru nemovitostí. V daném případě tedy jde o zásah jednorázový s trvajícími účinky a dvouletá objektivní lhůta pro podání zásahové žaloby již v projednávaném případě marně uplynula před podáním žaloby.

20. Pro doplnění Nejvyšší správní soud dodává, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2013, č. j. 8 Aps 8/2012-28, platí, že u jednorázového zásahu běží objektivní lhůta k podání žaloby od okamžiku, kdy k zásahu došlo, a subjektivní lhůta ode dne, kdy se žalobce o zásahu dozvěděl. U zásahů trvajících nemůže objektivní ani subjektivní lhůta uplynout, dokud namítaný zásah trvá. U zásahů opakovaných je ponecháno na vůli žalobce, který ze zásahů, samostatně napadnutelných žalobou, skutečně napadne. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, platí že „objektivní lhůta bude vždy počítána od okamžiku, kdy došlo k úkonu, který je žalobcem označován za nezákonný.“

21. Judikatura Nejvyššího správního soudu neposkytuje návod, jak jednoznačně určit, zda se jedná o trvající zásah či o jednorázový zásah s trvajícími účinky. Proto je vždy nutné přihlížet ke konkrétním okolnostem případu a posoudit povahu tvrzeného zásahu v intencích stávajících judikaturních východisek ve srovnatelných věcech.

22. Stěžovatel namítá, že v projednávané věci jde o zásah trvající, jelikož jde o každodenně udržovaný, opakující se zásah s trvalými účinky. Nejvyšší správní soud s tímto názorem nesouhlasí. V žalobě specifikovaný zásah má spočívat jednak ve skutečnosti, že výrobek, který stěžovatel jako prodejce nabízí, byl zařazen do katalogu potravin nového typu, a jednak ve skutečnosti, že tento výrobek je zapsán v systému, jehož smyslem je evidování produktů (potravin), u nichž hrozí riziko poškození lidského zdraví. Podstatou popsaného zásahu je jednorázový faktický úkon, jímž došlo k zaevidování informací o produktu Coriolus versicolor v katalogu a v systému RASFF, byť jsou tyto informace stále v těchto registrech uvedeny, a účinky namítaného zásahu tedy i nadále trvají. K tomuto úkonu došlo pouze v jednom konkrétním okamžiku, nejedná se o trvalý a nepřetržitý stav, 7 As 194/2024 jako je tomu například u evidence daňového nedoplatku, jehož intenzita se časem nijak nesnižuje a jehož podstata spočívá v trvajícím a nepřetržitém protiprávním stavu. K povaze tohoto zásahu Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02, uvedl, že pokud spočívá zásah orgánu veřejné moci v evidenci daňového nedoplatku, „jde o zásah svým charakterem trvající do okamžiku, kdy daňový nedoplatek přestane být na osobním daňovém účtu evidován.“

23. Na danou věc lze obdobně aplikovat např. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2022, č. j. 3 As 235/2021-33, ve kterém NSS posoudil zakrytí reklamního zařízení tehdejších stěžovatelů jako zásah jednorázový s trvajícími účinky. Konkrétně v bodech 24 a 25 uvedl, že intenzita daného zásahu „byla nejsilnější právě v okamžiku zakrytí reklamního zařízení a následný stav je pouze důsledkem vyplývajícím z tohoto jednorázového úkonu žalovaného. Nejvyšší správní soud připouští, že jednorázový akt žalovaného, spočívající v zakrytí reklamního zařízení, má pro stěžovatele po určitou dobu nepříznivé následky – těmi je právě ‚trvání‘ zakrytí reklamního zařízení a nepřístupnost reklamy jejím adresátům. Tento následek je však jen logickým důsledkem jednorázového zásahu žalovaného (zakrytí reklamního zařízení) a nelze z něj vyvozovat závěr, že se jedná o zásah trvající. (…) V případě zakrytí reklamního zařízení je zásahem jednorázový úkon správního orgánu spočívající v zakrytí reklamního zařízení – po jeho provedení trvá pouze povinnost vlastníka reklamního zařízení toto zakrytí (a případně i následné odstranění) strpět.“ I v projednávané věci nelze popřít, že zapsání výrobků stěžovatele do uvedených databází má pro něj nepříznivé následky, nicméně ty jsou logickým důsledkem jedinečného neopakovatelného úkonu žalovaného, jehož intenzita byla nejsilnější právě v okamžiku zápisu. Tyto následky nemohou mít vliv na běh lhůty pro podání zásahové žaloby.

24. Nejvyšší správní soud připomíná i závěr z rozsudku ze dne 11. 5. 2022, č. j. 10 As 476/2021-113, ve kterém se desátý senát v obdobné věci shodného stěžovatele ztotožnil se závěrem městského soudu, že zařazení výrobku Coriolus versicolor do systému rychlého varování pro potraviny a krmiva je zásahem jednorázovým s trvajícími následky, a nikoliv trvajícím zásahem. Městský soud v tehdejší věci shodně jako v nynější věci argumentoval tím, že tvrzený zásah spočíval v jednorázovém faktickém úkonu, nikoliv v kontinuálním konání či naopak nečinnosti správního orgánu v tom smyslu, že by tímto způsobem byl udržován namítaný protiprávní stav. Nejvyšší správní soud se v bodě 21 rozsudku č. j. 10 As 476/2021-113 s tímto posouzením ztotožnil, přičemž v bodech 20 až 25 se k opožděnosti obdobné stěžovatelovy žaloby podrobně vypořádal (ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 25. 4. 2023, sp. zn. III. ÚS 1848/22; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). (Obdobně se v jiné, opět podobné, stěžovatelově věci Nejvyšší správní soud vyslovil také např. v rozsudku ze dne 9. 12. 2021, č. j. 8 As 216/2021-79, zejména v bodech 21 až 23; i v tomto případě následnou ústavní stížnost Ústavní soud odmítl, a to usnesením ze dne 5. 4. 2022, sp. zn. IV. ÚS 423/22).

25. Městský soud v části žaloby, která směřovala k ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, identifikoval také nedostatek podmínky řízení spočívající v překážce věci pravomocně rozhodnuté. Stěžovatel proti tomuto bodu v kasační stížnosti žádnou námitku nevznesl, proto se jí Nejvyšší správní soud blíže nezabýval. To se týká rovněž otázky shora specifikované směrnice ministra zemědělství. 7 As 194/2024 - 143 pokračování

26. Nejvyšší správní soud na základě shora uvedeného konstatuje, že městský soud postupoval správně, pokud žalobu odmítl. Za těchto podmínek se nemohl městský soud meritorně zabývat námitkami uplatněnými v žalobě ani navrženými důkazy, jak požadoval stěžovatel v nyní projednávané věci.

IV. Závěr a náklady řízení

27. S ohledem na vše výše uvedené dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

28. O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, žalovaným pak v souvislosti s tímto řízením nevznikly žádné náklady nad rámec jejich běžné činnosti. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. prosince 2024 Tomáš Foltas předseda senátu