8 Afs 130/2018

Rubrum

8 Afs 130/2018-54 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: Absolute v.o.s., se sídlem Teslova 1129/2b, Přívoz, Ostrava, zastoupené JUDr. Pavlem Nastisem, advokátem se sídlem Sokolská třída 936/21, Ostrava, proti žalované: Česká národní banka, se sídlem Na Příkopě 28, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 28. 4. 2016, čj. 2016/049512/CNB/110, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2018, čj. 11 Af 32/2016-49, takto:

Výrok

I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2018, čj. 11 Af 32/2016-49, a rozhodnutí bankovní rady žalované ze dne 28. 4. 2016, čj. 2016/049512/CNB/110, s e z r u š u j í a věc s e v r a c í žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná j e p o v i n n a nahradit žalobkyni náklady soudního řízení ve výši 27 200 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.

III. Žalovaná n e m á právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I.

1. Česká národní banka (dále „ČNB“ nebo „žalovaná“) rozhodnutím ze dne 3. 2. 2016 uložila žalobkyni pokutu ve výši 30 000 Kč za správní delikt spočívající v tom, že provozovala zprostředkovatelskou činnost v pojišťovnictví v rozporu s údaji uvedenými v registru pojišťovacích zprostředkovatelů a samostatných likvidátorů pojistných událostí (dále jen „registr“) [§ 26 odst. 2 písm. a) zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí (dále jen „zákon o pojišťovacích 8 Afs 130/2018-55 zprostředkovatelích“)]. Bankovní rada ČNB v řízení o rozkladu částečně změnila I. výrok rozhodnutí ČNB v části popisující jednání žalobkyně. Namísto jednání spočívajícího v opakovaném neoznámení změny ve složení statutárního orgánu, nově výrok zněl, že žalobkyně vykonávala zprostředkovatelskou činnost, aniž by měla v registru správně uvedeny údaje týkající se členů jejího statutárního orgánu. Ve svém důsledku tak bankovní rada přehodnotila jednání žalobkyně dříve posouzené jako pokračující správní delikt a nově jej vyhodnotila jako správní delikt trvající. Právní kvalifikace deliktu ani uložená sankce se však nezměnily a bankovní rada rozhodnutí ve zbytku potvrdila. II.

2. Žalobkyně podala proti rozhodnutí bankovní rady ČNB žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem uvedeným v záhlaví zamítl. V odůvodnění uvedl, že zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích stanovuje, že mezi údaje zapisované do registru patří údaje o statutárním orgánu osoby zapisované do registru i tehdy, je-li statutárním orgánem právnická osoba. Žalobkyně byla povinna oznámit ČNB jakoukoli změnu zapisovaných údajů, a protože tak neučinila, provozovala zprostředkovatelskou činnost v rozporu s údaji uvedenými v registru. Toto jednání má přitom povahu trvajícího správního deliktu, proto nemohlo dojít k zániku odpovědnosti, jak tvrdila žalobkyně. Zákon taktéž nepředepisuje, že by žalovaná mohla za uvedené jednání uložit pokutu pouze tehdy, pokud předtím uložila opatření k nápravě. III.

3. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost opírající se o důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžovatelka namítla, že městský soud nesprávně vyhodnotil následující námitky uplatněné již v žalobě: (1) zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích nestanovuje, že by se do registru zapisovaly údaje o fyzické osobě oprávněné jednat za statutární orgán, je-li statutární orgán právnickou osobou; (2) ČNB je povinna z úřední povinnosti provést v registru změnu, o které se dozví při výkonu své činnosti; (3) protože jednání stěžovatelky nelze posoudit jako trvající skutek, u skutku ze dne 10. 12. 2013 již její odpovědnost zanikla; (4) vytýkané jednání nespadá pod skutkovou podstatu § 26 odst. 2 písm. a) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích; (5) za nesplnění oznamovací povinnosti dle § 13 odst. 8 téhož zákona nelze uložit pokutu, ale jen opatření k nápravě. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu, rozhodnutí bankovní rady ČNB i rozhodnutí ČNB. IV.

4. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že kasační námitky představují doslovně převzatou žalobní argumentaci; protože je kasační stížnost opravným prostředkem proti rozhodnutí krajského soudu, musí se vztahovat právě k tomuto rozhodnutí, čemuž by měly odpovídat i kasační námitky. Kasační stížnost by proto měla být jako nepřípustná či neopodstatněná a nedůvodná odmítnuta. Jinak se ve vyjádření ke konkrétním kasačním námitkám ztotožnila s argumentací obsaženou v rozhodnutí bankovní rady ČNB a městského soudu. 8 Afs 130/2018-56 V.

5. Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou. Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

6. Kasační stížnost je důvodná.

7. K vyjádření žalované Nejvyšší správní soud poznamenává, že z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak městský soud posoudil její žalobní námitky a domáhá se přezkumu a následného zrušení napadeného rozhodnutí městského soudu, a to z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem) a 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení před soudem). Stěžovatelka vyložila, v čem spatřuje nesprávné právní posouzení věci městským soudem. Přitom jsou její kasační námitky po obsahové stránce stejné, jako námitky žalobní s tím, že městský soud její argumentaci nevyhověl, a proto nyní žádá Nejvyšší správní soud, aby zjednal nápravu. Kasační námitky se tak vztahují k rozsudku městského soudu, a Nejvyšší správní soud proto přistoupil k meritornímu přezkoumání kasační stížnosti.

8. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že jí bylo vytknuto neoznámení změny fyzické osoby oprávněné jednat za právnickou osobu, která je statutárním orgánem stěžovatelky. Dle zákona se totiž do registru zapisují jen údaje o fyzických osobách, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členy. Protože statutárním orgánem stěžovatelky jsou pouze právnické osoby (spolky), neměla povinnost jejich změnu nahlásit.

9. Již městský soud stěžovatelku upozornil, že ČNB nepožadovala nahlášení fyzických osob, které jednají za členy jejího statutárního orgánu (přitom členy jejího statutárního orgánu byly právnické osoby – spolky). Jednání stěžovatelky spočívalo v tom, že nenahlásila změnu ve složení jejího statutárního orgánu, tedy počet členů statutárního orgánu (jejích společníků – spolků) v registru neodpovídal počtu společníků zapsaných v obchodním rejstříku.

10. Podle § 12 odst. 3 písm. b) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích: „Do registru se zapisují následující údaje včetně jejich změn: b) u právnické osoby obchodní firma včetně právní formy, popřípadě název, sídlo, identifikační číslo, jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a bydliště osob, které jsou členy statutárního orgánu právnické osoby, nebo osoby, která je statutárním orgánem žadatele, u odpovědného zástupce jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a adresa bydliště, u organizační složky podniku právnické osoby se sídlem v třetím státě její adresa v České republice“.

11. Žalovaná i městský soud předmětné ustanovení vyložily tak, že u zprostředkovatele, který je právnickou osobou, se zapíše jeho obchodní firma včetně právní formy a dále se doplní údaj o právnické osobě, která je jeho statutárním orgánem či jeho členem, u níž se zapíše její název, sídlo a identifikační číslo. Stěžovatelka však s uvedeným výkladem nesouhlasila. 8 Afs 130/2018-57

12. Pro učinění závěru o tom, co se zapisuje do registru a zda tedy stěžovatelka porušila svou povinnost, pokud změnu takových údajů nenahlásila, je nezbytné určit, k jakému subjektu se v citovaném ustanovení pojí „název, sídlo a identifikační číslo“, zda k zapisovanému zprostředkovateli, či k jeho statutárnímu orgánu. Přitom ohledně výkladu ke komu se vztahují zapisované údaje „jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a bydliště“ není pochyb; jde totiž o identifikační údaje fyzických osob, a proto se zapisují u fyzické osoby, která je statutárním orgánem, nebo jeho členem.

13. Problematické se jeví užití spojky „popřípadě“ ve spojení: „obchodní firma včetně právní formy, popřípadě název, sídlo, identifikační číslo“. Přitom městský soud a stěžovatelka dospívají k odlišným výkladům daného ustanovení. Podle jednoho výkladu od sebe „popřípadě“ odděluje dvě skupiny údajů, které se pak oddělené vztahují vždy k jinému subjektu – zprostředkovateli, nebo k osobám tvořícím jeho statutární orgán. Na základě tohoto výkladu by se u zprostředkovatele zapisovala jen jeho obchodní firma včetně právní formy, a u osoby, která je jeho statutárním orgánem nebo jeho členem, pak její název, sídlo a identifikační číslo. Druhý výklad je postaven na tom, že se slovo „popřípadě“ váže k obchodní firmě a názvu, a pak je ho nutné vykládat ve smyslu „nebo“, tedy obchodní firma včetně právní formy nebo název. V druhém případě by se proto u zprostředkovatele zapsala jeho obchodní firma včetně právní formy nebo jeho název a dále jeho sídlo a identifikační číslo. Tím by se okruh zapisovaných údajů vyčerpal a název, sídlo a identifikační číslo by už nebylo možno vztáhnout k osobě, která je statutárním orgánem zprostředkovatele, nebo jeho členem.

14. Pro správný výklad je nezbytné zkoumat, v jakém smyslu je slovo „popřípadě“ užito v celém zákoně o pojišťovacích zprostředkovatelích. Zmíněné slovo se vyskytuje například v následujících ustanoveních citovaného zákona: identifikačními údaji se rozumí u fyzické osoby jméno, popřípadě jména, příjmení, popřípadě obchodní firma a místo podnikání, je-li odlišné od bydliště, adresa bydliště, datum narození a registrační číslo [§3 písm. i)]; do registru se zapíše u fyzické osoby jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození, adresa bydliště, identifikační číslo poskytnuté správcem základního registru osob, popřípadě obchodní firma a místo podnikání [§ 12 odst. 3 písm. a)]; pojistitel je povinen poskytnout klientovi také informace o jazyku, popřípadě jazycích, ve kterých se souhlasem klienta bude pojistitel komunikovat s pojistníkem během trvání pojištění a ve kterých jsou poskytovány pojistné podmínky a další informace podle tohoto ustanovení [§ 21a odst. 3 písm. d)].

15. Z uvedeného je zřejmé, že se slovo „popřípadě“ v citovaném předpisu užívá pro výčet náležitostí a je nutné jej vykládat ve smyslu „nebo“.

16. Nejvyšší správní soud dále upozorňuje na rozdíl mezi obchodní firmou právnické osoby a názvem právnické osoby. ČNB v rozhodnutí prvního stupně uvádí, že „[o]bchodní firma je v daném případě název společnosti a bylo by tudíž nelogické, aby se v dané větě znovu opakovalo uvedení názvu společnosti. Daný název, sídlo a identifikační číslo uvedené ve větě dále se vztahuje k právnickým osobám, pokud jsou členy statutárního orgánu právnické osoby.“ S takovým výkladem však soud nemůže souhlasit. Dle § 8 tehdy účinného zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, je obchodní firma název, pod kterým je podnikatel zapsán do obchodního rejstříku. Na podnikatele nezapsaného v obchodním rejstříku se nevztahují ustanovení o firmě; právní úkony je povinen činit, je-li fyzickou osobou, pod 8 Afs 130/2018-58 svým jménem a příjmením, a je-li právnickou osobou, pod svým názvem. Z uvedeného je zřejmé, že právnické osoby zapsané do obchodního rejstříku mají obchodní firmu a právnické osoby v rejstříku nezapsané pak název. Zákon tedy rozlišuje mezi obchodní firmou právnické osoby a názvem právnické osoby.

17. Užívá-li § 12 odst. 3 písm. b) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích vedle sebe obchodní firmu a název právnické osoby, nejedná se o totéž, ale zákonodárce zde pamatoval na právnické osoby zapisované do obchodního rejstříku a rovněž na ty, které se nezapisují. Pokud tedy citované ustanovení stanoví, že se do registru u právnické osoby zapisují obchodní firma včetně právní formy, popřípadě název, sídlo, identifikační číslo, znamená to, že se u právnické osoby, která má obchodní firmu, zapíše tato její firma včetně právní formy, dále její sídlo a identifikační číslo; u právnické osoby, která má jenom název, se zapíše její název, a dále její sídlo a identifikační číslo.

18. Dle citovaného ustanovení se do registru zapisují též údaje o statutárním orgánu zapisovaného zprostředkovatele a to: jméno nebo jména, příjmení, datum narození a bydliště osob, které jsou statutárním orgánem či jeho členy. Jak je uvedeno již výše, zmíněné identifikační údaje se ze své povahy mohou vztahovat jen k fyzickým osobám. Soud proto musí přisvědčit námitce stěžovatelky, že zákon ukládá povinnost zapisovat identifikační údaje jen u těch členů statutárního orgánu, nebo osoby, která je statutárním orgánem, jež jsou fyzickými osobami.

19. Statutárním orgánem stěžovatelky coby veřejné obchodní společnosti byli všichni společníci; těmi byly výhradně právnické osoby, a to občanská sdružení, z kterých se od 1. 1. 2014 staly spolky. Stěžovatelka tedy neměla fyzickou osobu, která by byla statutárním orgánem či jeho členem, u níž by byla povinnost zapsat její identifikační údaje. Neměla proto povinnost oznamovat změnu evidovaných údajů (srov. § 13 odst. 8 zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích), neboť údaje o jejím statutárním orgánu, je-li tvořen právnickými osobami, se dle zákona nemusí zapisovat. V tomto smyslu se proto nemohla dopustit správního deliktu dle § 26 odst. 2 písm. a) téhož zákona, který spočívá v provozování zprostředkovatelské činnosti v pojišťovnictví nebo činnosti samostatného likvidátora pojistných událostí v rozporu s údaji uvedenými v registru podle § 12.

20. Nejvyšší správní soud rozumí závěru uvedenému v rozhodnutí bankovní rady ČNB, tedy že by bylo nelogické, aby pojišťovací zprostředkovatelé hlásili údaje o svém statutárním orgánu jenom tehdy, pokud by jeho členy byly pouze fyzické osoby. Ze znění § 12 odst. 3 písm. b) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích však výkladem nelze dospět k závěru, že se povinnost zápisu údajů o statutárním orgánu vztahuje na členy statutárního orgánu, jsou-li právnickými osobami. Lze se domnívat, že v tomto rozsahu zákonodárce pochybil, pokud zákonná úprava pamatuje pouze na osoby fyzické. V takovém případě však soud nemůže nedostatek právní úpravy dotvořit výkladem, neboť by musel přistoupit k využití analogie. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 27/2008-67 lze analogii práva nebo zákona použít v oblasti správního trestání jen v omezeném rozsahu, a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem. V nyní posuzovaném případě by však analogie byla na újmu stěžovatelky, neboť by se rozšířila její odpovědnost. Ve svém důsledku by 8 Afs 130/2018-59 totiž byla sankcionována za to, že provozovala zprostředkovatelskou činnost v rozporu s údaji zapisovanými do registru, které se však dle znění zákona nemusí zapisovat. Takový postup by byl v rozporu s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, neboť každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. VI.

21. S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud shledal naplnění kasačního důvodu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a rozsudek městského soudu proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že již v řízení před městským soudem byly dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí bankovní rady žalované, Nejvyšší správní soud využil své pravomoci dané § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., městskému soudu nevrátil věc k dalšímu řízení a současně se zrušením rozsudku městského soudu rozhodl z důvodu procesní ekonomie také o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí bankovní rady žalované a o vrácení věci žalované k dalšímu řízení [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.]. V něm je žalovaná povinna respektovat zde vyslovený závazný právní názor Nejvyššího správního soudu.

22. Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením § 120 s. ř. s. má úspěšná stěžovatelka právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Náklady v jejím případě tvoří odměna a hotové výdaje jejího zástupce, přičemž výše odměny za jeden úkon právní služby činí 3100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif]. Nejvyšší správní soud přiznal stěžovatelce částku 12 400 Kč za čtyři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení před městským soudem [§ 11 odst. 1 písm. a) advokátního tarifu], dvou podáních ve věci samé - správní žaloba a kasační stížnost [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu] a účasti na jednání před městským soudem v trvání do dvou hodin [§ 11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu]. K odměně za čtyři úkony právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových výdajů zástupce stěžovatelky ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem částku 1200 Kč (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Soud nepřiznal požadovanou odměnu za úkon převzetí a příprava zastoupení v řízení o kasační stížnosti, neboť zástupce stěžovatelku zastupoval již v řízení před městským soudem; nepřiznal ani odměnu za repliku stěžovatelky ze dne 28. 6. 2018, neboť neobsahovala žádnou novou argumentaci.

23. Soud zástupci stěžovatelky dále přiznal náhradu cestovních výdajů ve výši 668 Kč v souvislosti s jednáním před Městským soudem v Praze (cesta Ostrava – Praha a zpět), které zástupce doložil kopií jízdenek ve výši 269 Kč a 399 Kč. Zástupci náleží též náhrada za čas promeškaný cestou k tomuto jednání [§ 14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu] za celkem 8 hodin, tedy 1600 Kč (tj. 16 x 100 Kč).

24. Protože je zástupce stěžovatelky plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna podle § 57 odst. 2 s. ř. s. o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 15 868 Kč, tj. po zaokrouhlení 3322 Kč. Celkem tedy náleží na odměně a náhradě hotových výdajů spojených se zastoupením stěžovatelky částka 19 200 Kč. Další náklady stěžovatelky tvoří zaplacené soudní poplatky, a to 3000 Kč za žalobu proti rozhodnutí 8 Afs 130/2018-60 správního orgánu a 5000 Kč za kasační stížnost. Celkem tedy stěžovatelce náleží náhrada nákladů řízení před správními soudy ve výši 27 200 Kč. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně 26. září 2018 JUDr. Michal Mazanec předseda senátu