8 As 19/2026

Rubrum

USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Pavla Molka a soudců Radima Kadlčáka (soudce zpravodaj) a Petra Mikeše v právní věci navrhovatelů: a) Spolek chatařů a majitelů loděnic Radslavská zátoka, z. s., se sídlem Roudenská 15, České Budějovice, a b) Spolek chatařů Radslav, z. s., se sídlem Jizerská 1083/1, České Budějovice, oba zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Vodičkova 704/36, Praha 1, proti odpůrkyni: obec Černá v Pošumaví, se sídlem Černá v Pošumaví 46, Černá v Pošumaví, zast. Mgr. Renatou Michálkovou, advokátkou, se sídlem Na Sadech 2033/21, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: LANDIFER, a. s., se sídlem Nemanická 2722, České Budějovice, zast. JUDr. Lucií Vochozkovou, advokátkou, sídlem Hroznová 62/7, České Budějovice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – regulačního plánu „RADSLAV (RP.6) Z.27 – SU“, schváleného usnesením Zastupitelstva obce Černá v Pošumaví ze dne 16. 9. 2024, č. 22/1/2024, o kasačních stížnostech osoby zúčastněné na řízení a odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 1. 2026, č. j. 61 A 28/2025-53, takto:

Výrok

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

Odůvodnění

I. Přehled dosavadního řízení

1. Zastupitelstvo odpůrkyně vydalo usnesením ze dne 16. 9. 2024, č. 22/1/2024, regulační plán „RADSLAV (RP.6) Z.27 – SU“. Daný regulační plán RP.6 nabyl účinnosti dne 18. 12. 2024.

2. Plocha Z.27 je dle koordinačního výkresu regulačního plánu RP.6 členěna takto:

3. Z textové části regulačního plánu RP.6 plyne, že doplňuje a zpřesňuje údaje vyplývající z platného územního plánu odpůrkyně. Rozloha řešeného území je přibližně 18,38 ha. Hlavními cíli daného regulačního plánu RP.6 jsou „vyřešit obsluhu území – dopravní obslužnost; řešení napojení lokality na inženýrské sítě – likvidace odpadních vod zásobování vodou a el. energií; stanovení limitů pro činnosti, děje a zařízení; stanovení limitů objemového a plošného uspořádání území, tj. výšková hladina zástavby, maximální možné procento zastavěnosti, stavební čáry; prověření v širších souvislostech návaznosti návrhu řešení RP zejména na základní urbanistickou kompozici a dopravní vztahy; získání kvalifikovaného podkladu pro rozhodování v území“. Regulační plán RP.6 zároveň nenahrazuje žádné územní rozhodnutí.

4. Navrhovatelé podali proti regulačnímu plánu RP.6 dne 7. 11. 2025 (společný) návrh na jeho zrušení ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích. V něm namítli, že regulační plán RP.6 nebyl posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí (SEA), ačkoliv podle jejich názoru představuje koncepci stanovující podmínky pro rozsáhlou výstavbu rekreačního areálu na ploše přibližně 18,38 ha s povinností vybudovat čistírnu odpadních vod. V této souvislosti poukázali na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU) ze dne 7. 6. 2018, ve věci C-671/16, Inter-Environnement Bruxelles (dále jen „Inter-Environnement Bruxelles 2018“), jakož i na odbornou literaturu. Dále zpochybnili soulad regulačního plánu RP.6 s požadavky ochrany přírody, krajiny a vod, přičemž namítli nedostatky při řešení environmentálních a dopravních aspektů záměru.

5. Krajský soud přezkoumal napadený regulační plán RP.6 a shledal podaný návrh důvodným. Za rozhodující považoval již první návrhovou námitku týkající se absence posouzení vlivů regulačního plánu RP.6 na životní prostředí (SEA). Krajský soud úvodem konstatoval, že na proces pořizování regulačního plánu RP.6 dopadala právní úprava zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon z roku 2006“). S odkazem na jeho § 61 zdůraznil, že regulační plán RP.6 představuje mezistupeň mezi územním plánem a územním rozhodnutím, tedy koncepcí a konkrétním stavebním záměrem. Dále poukázal na dikci § 10i odst. 1 větu první zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o EIA“), s tím, že toto ustanovení o regulačních plánech skutečně nehovoří. To však dle jeho názoru neznamená, že se nemůže jednat o koncepci ve smyslu § 10a téhož zákona, který je přímým promítnutím čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“). Ustanovení § 10a zákona o EIA je tak dle krajského soudu třeba vykládat a aplikovat souladně se směrnicí SEA. Krajský soud proto považoval za přiléhavý odkaz navrhovatelů na rozsudek SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018, jehož závěry týkající se právě čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA v napadeném rozsudku též obsáhle citoval. Na tomto základě se pak krajský soud nepřiklonil k „paušalizujícímu“ závěru obsaženému v dřívějším rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017-37, č. 3627/2017 Sb. NSS, dle něhož se v případě regulačního plánu provádí výhradně EIA, nikoliv SEA.

6. Krajský soud shrnul, že aby bylo regulační plán možné považovat za koncepci vyžadující provedení SEA, je třeba splnit následující podmínky: a) musí stanovit rámec, resp. soubor podstatných kritérií a podmínek, pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o EIA; a b) musí se jednat o dokument vydaný v některé z vyjmenovaných oblastí; popřípadě c) u něj podle stanoviska orgánu ochrany přírody nelze vyloučit významný vliv na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Koncepce splňující zároveň podmínky a) a b) nebo alespoň podmínku c) dle krajského soudu vždy podléhá posouzení SEA podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA.

7. Následně krajský soud vyhodnotil, že přezkoumávaný regulační plán, vydaný dle právní úpravy stavebního zákona z roku 2006, je zcela jistě dokumentem územního plánování, a spadá tak mezi koncepce vymezené v § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA. Skutečnost, že přijetí regulačního plánu není povinné, zároveň nemá na hodnocení regulačního plánu coby koncepce žádný vliv. Podle krajského soudu bylo poté nutné se zabývat samotným obsahem regulačního plánu RP.

6. Vycházeje z jeho odůvodnění krajský soud shledal, že se nevztahuje ke konkrétnímu stavebnímu záměru, ale pouze předepisuje podrobnější regulativy pro jednotlivé (stanovené) plochy. Regulační plán RP.6 tudíž podle krajského soudu určuje rámec pro budoucí povolení záměrů. Uvažované záměry přitom lze podřadit pod bod 116 přílohy č. 1 zákona o EIA (rekreační a sportovní areály vně sídelních oblastí na ploše od stanoveného limitu 1 ha a ubytovací zařízení vně sídelních oblastí s kapacitou od stanoveného limitu 100 lůžek). Jako plochu rekreace totiž bylo nutné hodnotit celé zastavitelné území upravené regulačním plánem RP.6, které vedle hotelového komplexu umožňuje výstavbu apartmánových a rodinných domů, občanského vybavení a sportovišť a které limit 1 ha zcela jednoznačně přesahuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2025, č. j. 1 As 111/2024-66, č. 4666/2025 Sb. NSS).

8. Krajský soud proto v řešeném případě uzavřel, že regulační plán RP.6 naplňuje znaky koncepce dle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA, neboť stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 téhož zákona a zároveň se jedná o dokument vydaný v některé z vyjmenovaných oblastí. Neprovedení SEA ve věci tudíž představovalo vadu, která sama o sobě způsobila nezákonnost celého regulačního plánu RP.

6. Krajský soud tak daný regulační plán podle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil. Dalšími návrhovými body se již nezabýval pro jejich nadbytečnost.

II. Obsah kasačních stížností osoby zúčastněné na řízení a odpůrkyně

9. Osoba zúčastněná na řízení [dále „stěžovatelka a)“], k jejíž žádosti jako vlastnice pozemků v dotčené lokalitě byl regulační plán RP.6 vydán, v podané kasační stížnosti nesouhlasila se závěrem krajského soudu, podle něhož bylo v procesu pořizování a vydání regulačního plánu RP.6 nezbytné provést posouzení vlivů koncepce na životní prostředí (SEA) podle zákona o EIA. Podle stěžovatelky a) krajský soud nesprávně dovodil, že regulační plán RP.6 představuje koncepci podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA.

10. Stěžovatelka a) namítla, že krajský soud pouze stručně uvedl, že rozsudek SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018 představuje judikaturní posun, který bylo třeba zohlednit při eurokonformním výkladu vnitrostátního práva, aniž by blíže vysvětlil, v čem tento posun spočívá nebo jakým způsobem dopadá na českou právní úpravu regulačních plánů. Napadený rozsudek se tak bez dostatečného odůvodnění odchýlil od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména od rozsudku č. j. 4 As 92/2017-37. Krajský soud sice tento rozsudek Nejvyššího správního soudu zmínil, avšak jeho závěry označil za paušalizující, aniž by konkretizoval, v čem má jejich paušalizující povaha spočívat. Podle stěžovatelky a) přitom poukazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu vychází z toho, že regulační plán nepředstavuje koncepci podléhající SEA, ale realizační nástroj územního plánování, u něhož přichází v úvahu pouze posuzování konkrétních záměrů (EIA), a to za podmínek stanovených zákonem o EIA. Stěžovatelka a) zdůraznila, že měl krajský soud respektovat ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu a případný odklon od ní přesvědčivě vysvětlit.

11. K tomu stěžovatelka a) upozornila na skutečnost, že ani judikatura SDEU, na niž rozsudek Inter-Environnement Bruxelles 2018 navazuje, nepředstavovala v době vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 92/2017-37 novum [odkaz na rozsudky SDEU ze dne 27. 10. 2016, ve věci C-290/15, D’Oultremont, a ze dne 22. 3. 2012, ve věci C- 567/10, Inter-Environnement Bruxelles (dále jen Inter-Environnement Bruxelles 2012)]. Krajský soud nadto mechanicky převzal závěry rozsudku SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018, aniž by se zabýval odlišnostmi mezi belgickou právní úpravou, která byla předmětem posouzení SDEU, a českým institutem regulačního plánu. Na podporu své argumentace stěžovatelka a) odkázala také na důvodovou zprávu k zákonu č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „nový stavební zákon“). Z ní plyne, že si byl zákonodárce vědom rozsudku SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018, avšak dospěl k závěru, že český regulační plán nemá koncepční povahu a nepředstavuje plán nebo program ve smyslu směrnice SEA.

12. Dále uvedla, že spolu s odpůrkyní postupovaly při pořizování regulačního plánu RP.6 v souladu s tehdy platnou právní úpravou, správní praxí i ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Nemohly proto rozumně předpokládat, že bude jejich postup zpětně označen za nezákonný z důvodu neprovedení SEA, protože právní předpisy ani soudní praxe její provedení v rozhodné době nevyžadovaly. Napadený rozsudek tak stěžovatelka a) označila za překvapivý, přičemž zdůraznila, že jeho důsledkem je významný zásah do jejích práv a do realizace dlouhodobě připravovaných investičních záměrů.

13. Odpůrkyně [dále „stěžovatelka b)“] úvodem své kasační stížnosti namítla, že v judikatuře SDEU k žádnému posunu nedošlo, a proto se měl krajský soud držet názoru už dříve vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 4 As 92/2017-37. Stejně jako stěžovatelka a) přitom považovala rozsudek SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018 za toliko navazující na předchozí judikaturu tohoto soudu. Napadený rozsudek krajského soudu proto v tomto ohledu označila za nepřezkoumatelný, neboť se odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, a to bez podrobného a přesvědčivého odůvodnění.

14. Stěžovatelka b) zdůraznila, že rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 92/2017-37 vychází z rozlišení mezi územním plánem jako koncepčním nástrojem a regulačním plánem jako nástrojem pouze realizačním. Podle jejího názoru z něj jednoznačně plyne, že regulační plán nepodléhá posouzení SEA, ale pouze případnému posouzení konkrétních záměrů (EIA). Doplnila též, že Nejvyšší správní soud má povinnost vykládat vnitrostátní právo eurokonformně, a nelze proto předpokládat, že tak neučinil.

15. Dále stěžovatelka b) zopakovala, že regulační plán je svou povahou realizačním nástrojem, jelikož stanoví konkrétní podmínky pro využití území v podrobnostech odpovídajících územnímu rozhodnutí. Skutečnost, že obsahuje určitou koncepční úvahu v obecném slova smyslu, podle ní nepostačuje k jeho zařazení mezi koncepce dle právní úpravy SEA. Krajský soud pak podle stěžovatelky b) neodůvodnil, proč bylo ve věci nutné přistoupit k eurokonformnímu výkladu a v čem měl spočívat rozpor české právní úpravy s požadavky směrnice SEA. Stěžovatelka b) je přesvědčena, že právní úprava obsažená v zákoně o EIA je v otázce regulačních plánů jednoznačná a směrnici SEA řádně implementuje. Proto podle ní nebyl důvod rozšiřovat prostřednictvím eurokonformního výkladu okruh dokumentů podléhajících SEA nad rámec zákonného textu. V této souvislosti poukázala také na čl. 3 odst. 3 směrnice SEA, jenž umožňuje členským státům nevyžadovat SEA u plánů a programů stanovujících využití menších oblastí na místní úrovni. Regulační plán podle stěžovatelky zpravidla právě takový charakter má. Krajský soud se však tímto ustanovením směrnice SEA v odůvodnění napadeného rozsudku nezabýval.

16. Stěžovatelka b) dále namítla, že krajský soud bez potřebného hodnocení převzal závěry rozsudku SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018, aniž by prokázal srovnatelnost belgického institutu „nařízení o obecním územním plánování“ s českým regulačním plánem. Za významné považovala i to, že napadený rozsudek dopadá výlučně na právní poměry založené již neúčinným stavebním zákonem z roku 2006. Současně zmínila skutečnost, že nový stavební zákon nadále nezařazuje regulační plán mezi dokumenty podléhající SEA. Stěžovatelka b) též upozornila na ustálenou správní praxi, podle které pořizovatelé územně plánovací dokumentace ani dotčené správní orgány dlouhodobě nevyžadují provádění SEA u regulačních plánů (metodický pokyn Ministerstva životního prostředí).

17. Závěrem stěžovatelka b) namítla, že § 10i zákona o EIA představuje speciální úpravu posuzování politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace. Jelikož v tomto ustanovení není regulační plán mezi dokumenty podléhajícími SEA uveden, je třeba argumentem a contrario dovodit, že zákonodárce jeho posuzování v režimu SEA nezamýšlel. Záměrem zákonodárce tak bylo dlouhodobě považovat regulační plán za realizační, nikoliv koncepční, nástroj územního plánování.

III. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu

18. Předkládající senát se v návaznosti na napadený rozsudek krajského soudu při předběžném projednání věci zabýval zejména otázkou, zda regulační plán (dle § 61 stavebního zákona z roku 2006) může být „koncepcí“ podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA, vyžadující provedení SEA, pokud je toto ustanovení vykládáno eurokonformně, tedy v souladu s čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA.

19. Dle názoru předkládajícího senátu nelze danou otázku zodpovědět toliko na základě vnitrostátního systematického zařazení regulačního plánu v dotčené právní úpravě. Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu však paušálně vychází z obecné teze, že regulační plán je prováděcím (realizačním) nástrojem, nikoliv koncepčním nástrojem, a proto není posuzován jako koncepce ve smyslu zákona o EIA.

20. K tomu lze odkázat zejména na rozsudek č. j. 4 As 92/2017-37 (bod 26), podle nějž „je třeba vzít v úvahu také to, že regulační plán je pořizován v území pouze fakultativně, a pokud absentuje (tak tomu je v drtivé většině případů), je dána pouze souvislost územní plán – územní rozhodnutí. Tomu odpovídá i úprava v zákoně č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, podle které se SEA (posouzení vlivů koncepce na životní prostředí) provádí pouze u zásad územního rozvoje a územního plánu, zatímco v případě regulačního plánu je prováděna tzv. EIA (posouzení vlivu záměru na životní prostředí), srov. § 10i odst. 1 a 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. S jistým zjednodušením tak lze regulační plán označit za hromadné územní rozhodnutí (srov. Lachmann, M. In: Roztočil, A. a kol. Stavební zákon. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 241). Proto krajský soud správně uvedl, že územní plán představuje koncepční nástroj územního plánování, zatímco regulační plán a územní rozhodnutí jsou nástroji realizačními.“

21. Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 16. 10. 2020, č. j. 5 As 96/2019-39 (bod 40), popsal, že „regulační plán je nejpodrobnější územně plánovací dokumentací. Jedná se o prováděcí (realizační) nástroj územního plánování, nikoliv o nástroj koncepční. S ohledem na svůj charakter není regulační plán posuzován jako koncepce (koncepcí je nadřazená územně plánovací dokumentace). Regulační plán v plochách vymezených v územním plánu vymezí konkrétní pozemky, včetně stavebních pozemků (popřípadě stanoví podrobné podmínky pro jejich vymezení) a stanoví podrobné podmínky pro využití těchto pozemků, včetně podmínek pro umístění a prostorové uspořádání staveb, ochranu hodnot a charakteru území, vytváření příznivého životního prostředí a podmínek pro ochranu veřejného zdraví a požární ochranu.“

22. Možno poukázat i na rozsudek ze dne 14. 5. 2026, č. j. 22 As 242/2025-63 (body 45 a 46), v němž Nejvyšší správní soud výslovně zopakoval, že regulační plán je nejpodrobnější územně plánovací dokumentací, přičemž se jedná o prováděcí (realizační) nástroj, nikoliv nástroj koncepční, a není tudíž posuzován jako koncepce. Zároveň bylo v tomto rozsudku uvedeno, že „územní plán je tedy závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu. To ovšem neznamená, že by úprava obsažená v regulačním plánu musela přesně zrcadlit úpravu obsaženou v územním plánu. Podstatné je, aby regulační plán respektoval koncepci vymezenou územním plánem. Tu může doplňovat a upřesňovat, aniž by to vedlo k rozporu mezi územně plánovacími dokumentacemi.“

23. Obdobně lze zmínit též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2026, č. j. 7 As 151/2025-113 (bod 39), ze dne 12. 2. 2026, č. j. 1 As 177/2023-140 (bod 39), ze dne 23. 9. 2024, č. j. 5 As 59/2023-103 (bod 58), ze dne 29. 2. 2024, č. j. 10 As 109/2022-67 (bod 35), ze dne 18. 10. 2022, č. j. 1 As 105/2021-57 (bod 45), a ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021-53, č. 4294/2022 Sb. NSS (bod 32), v nichž se v návaznosti na již shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 92/2017-37 ve stručnosti uvádí, že „územní plán představuje koncepční nástroj územního plánování, zatímco regulační plán a územní rozhodnutí jsou nástroji realizačními.“

24. Vycházeje z výše popsaného má osmý senát za to, že se od tohoto právního názoru musí odchýlit alespoň potud, pokud je jím paušálně vyloučena možnost (popř. je tato možnost zásadně opomíjena), aby regulační plán podléhal posouzení SEA, ačkoliv může naplňovat autonomní unijní pojem „plán nebo program“ dle čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA, resp. představovat koncepci podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA.

25. V tomto ohledu předkládající senát odkazuje zejména na závěry SDEU vyslovené v rozsudku Inter-Environnement Bruxelles 2018. SDEU zde upozornil na to, že cílem směrnice SEA je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s uvedenou směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí (rozsudek SDEU ze dne 21. 12. 2016, ve věci C-444/15, Associazione Italia Nostra Onlus). Ustanovení omezující oblast její působnosti, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, tak musí být vykládána široce (rozsudek SDEU D'Oultremont).

26. S odkazem na čl. 2 písm. a) směrnice SEA poté SDEU vyložil, že plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy, musí být považovány za „vyžadované“ ve smyslu a za účelem uplatňování směrnice SEA, a tudíž podrobeny posuzování jejich vlivů na životní prostředí za podmínek stanovených touto směrnicí (rozsudek SDEU Inter- Environnement Bruxelles 2012). Vyloučení plánů a programů, jejichž přijímání není povinně vyžadováno, z oblasti působnosti směrnice SEA, by totiž mohlo ohrozit užitečný účinek uvedené směrnice s ohledem na její cíl, který spočívá v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

27. SDEU v tomto rozsudku též zdůraznil, že podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA se posouzení vlivů na životní prostředí provádí systematicky u všech plánů a programů, které se připravují v určitých odvětvích a stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA (rozsudek SDEU ze dne 17. 6. 2010, ve věcech C- 105/09 a C-110/09, Terre wallonne a Inter-Environnement Wallonie). Pokud jde o první z těchto podmínek, pak se toto ustanovení týká zejména odvětví „územního plánování nebo využívání půdy“. Co se týče druhé z těchto podmínek, pro určení, zda určitý akt stanovuje rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA, je třeba posoudit obsah a účel takového aktu a zohlednit rozsah posouzení vlivů záměrů na životní prostředí tak, jak je stanoven uvedenou směrnicí. SDEU přitom již konstatoval, že pojem „plány a programy“ se týká všech aktů, kterými se stanovením pravidel a kontrolních postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek SDEU D'Oultremont). K tomu doplnil, že pojem „podstatný soubor kritérií a podmínek“ musí být chápán kvalitativně, a nikoli kvantitativně. Je totiž třeba zamezit možným strategiím obcházení povinností stanovených ve směrnici SEA, jež mohou mít podobu roztříštěných opatření, čímž by se snižoval užitečný účinek této směrnice.

28. Ze znění přezkoumávaného aktu ve věci řešené SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2018 vyplývalo, že obsahoval zejména ustanovení týkající se územního plánování pro zóny v okolí staveb a pro jiné volné stavební plochy, pro zóny tvořené cestami, zóny tvořené dvory a zahradami, oplocení, připojení staveb k sítím a kanalizacím, sběru srážkové vody a různých stavebních charakteristik, zejména možností jejich úprav a dlouhé životnosti, některých jejich vnějších aspektů anebo přístupu vozidel k nim. Taková kritéria a podmínky pak mohou mít dle SDEU vliv na osvětlení, vítr, krajinu v městských oblastech, kvalitu ovzduší, biodiverzitu, hospodaření s vodou, trvanlivost staveb a obecněji na emise v dotčené zóně. SDEU proto shledal, že daný akt spadal pod pojem „plány a programy“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice SEA a musel být podroben posouzení vlivů na životní prostředí.

29. Tento závěr současně nemohl být dle SDEU zpochybněn námitkou týkající se obecného rámce právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení. Kromě toho, že ze samotného znění čl. 2 písm. a) první odrážky směrnice SEA vyplývá, že se pojem „plány a programy“ může vztahovat na normativní akty přijaté v podobě právního nebo správního předpisu, tato směrnice neobsahuje zvláštní ustanovení pro politiky nebo obecné předpisy, které by vyžadovaly vymezení vůči plánům a programům ve smyslu uvedené směrnice.

30. SDEU také zdůraznil, že posouzení vlivů na životní prostředí provedené podle směrnice EIA nemůže zbavovat dotčené orgány povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, které vyžaduje směrnice SEA s cílem zohlednit aspekty životního prostředí, které jsou v ní zvlášť upraveny. Samotná okolnost, že pozdější žádosti o územní povolení budou podléhat postupu posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice EIA, tak nemohla zpochybnit potřebu provést posouzení vlivů na životní prostředí u plánu nebo programu, jenž spadá do oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA a který stanoví rámec, v němž budou tyto urbanistické záměry později povolovány, ledaže posouzení vlivů tohoto plánu nebo programu již bylo v úplnosti provedeno (rozsudek SDEU Inter-Environnement Bruxelles 2012).

31. V poukazované věci tak SDEU uzavřel, že čl. 2 písm. a), čl. 3 odst. 1 a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA musí být vykládány v tom smyslu, že „nařízení o územním plánování“, jež bylo předmětem věci v původním řízení a které stanovovalo určité požadavky pro uskutečnění stavebních projektů, spadá pod pojem „plány a programy“, které mohou mít významný vliv na životní prostředí ve smyslu směrnice SEA.

32. Předkládající senát dále odkazuje na nedávný rozsudek SDEU ze dne 9. 7. 2026, ve věci C-771/24, Fédération belge du stationnement ASBL a Interparking SA, který ve svém obsahu navázal na už shora poukazovanou judikaturu SDEU. V zásadě potvrdil tezi, že se strategické posuzování vlivů na životní prostředí (SEA) odvíjí od regulačních účinků určitého aktu, nikoliv od jeho názvu, formy či zdánlivě technického charakteru. V této věci přitom vznikl původní spor v souvislosti s vyhláškou vlády Regionu Brusel – hlavní město, která stanovila provozní podmínky pro krytá i venkovní parkoviště. Vyhláška ukládala obecně použitelné požadavky týkající se mimo jiné osvětlení, zařízení pro vsakování dešťových vod, dobíjecích míst pro elektromobily či prostor pro jízdní kola. Tato vyhláška se tedy nepodobala klasickému územnímu plánu, jelikož neurčovala žádné lokality, nepřidělovala pozemky a nestanovovala žádné limity parkovací kapacity. SDEU i přesto konstatoval, že parkoviště spadají do sektoru dopravy, neboť představují infrastrukturu nezbytnou pro mobilitu. Současně uzavřel, že čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA nevyžaduje samostatný „plánovací“ rozměr. Rozhodující je, zda opatření prostřednictvím použitelných pravidel a postupů přezkumu vytváří podstatný soubor kritérií a podrobných pravidel pro povolování a uskutečňování jednoho či více záměrů, které mohou mít významné vlivy na životní prostředí. Daný rozsudek tak fakticky potvrzuje, že jakmile je překonána vstupní podmínka podle čl. 2 písm. a) směrnice SEA (tj. plán nebo program podléhal přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo byl připraven úřadem pro legislativní proces tak, aby mohl být přijat parlamentem nebo vládou, a je vyžadován právními a správními předpisy), převládá regulační obsah nad správní nomenklaturou [Vomáčka, V.: „When Technical Rules Become Strategic: Fédération belge du stationnement and Interparking (C-771/24)”, EU Law Live, 15. 7. 2026].

33. Na základě všeho dříve popsaného tak osmý senát uvádí, že závěr plynoucí z odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu, že regulační plán je toliko realizačním nástrojem, může být správným popisem jeho funkce v hierarchii české právní úpravy územně plánovací dokumentace. Z tohoto funkčního popisu však bez dalšího neplyne, že regulační plán nemůže být „plánem nebo programem“ dle směrnice SEA, resp. „koncepcí“ ve smyslu eurokonformního výkladu § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA. Unijní pojem „plán nebo program“ dle směrnice SEA má totiž autonomní povahu a jeho naplnění se posuzuje podle shora uvedených kritérií vyložených SDEU.

34. Ostatně rozsudek Inter-Environnement Bruxelles 2018 řešil akt, který obsahoval ustanovení týkající se zejména počtu, uspořádání a velikosti budov, jakož i ploch zastavěných těmito budovami; volných stavebních ploch, včetně osázené půdy v těchto prostorách; stokových soustav pro srážkové vody, včetně staveb nádrží pro odtok přívalových dešťů a rekuperačních cisteren, projektování budov ve vztahu k jejich potenciálnímu využití, jejich životnosti a jejich odstranění; koeficientu biotopu, což je poměr mezi ekologicky upravitelnými plochami a velikostí parcely; projektování střech, zejména pokud jde o včlenění krajinných prvků a zeleně. SDEU pak nepovažoval tuto podrobnou, prováděcí a pro navazující povolování závaznou povahu regulace za okolnost vylučující SEA.

35. Úvaha, že je regulační plán obdobou hromadného územního rozhodnutí, proto nemůže bez dalšího obstát jako důvod pro jeho „automatické“ vyřazení z působnosti směrnice SEA. Jak už bylo také výše zmíněno, samotné vnitrostátní rozlišování mezi formami územně plánovací regulace nemůže zmařit účinnost směrnice SEA. Správní orgány by měly zahajovat posuzování potřeby SEA na základě skutečného obsahu a právních účinků určitého aktu, nikoliv podle jeho označení [Vomáčka, V.: Interpreting the SEA directive: a focus on plans, programmes, and reasonable alternatives., ERA Forum 26, 2025]. Ani skutečnost, že regulační plán navazuje na územní plán, tak sama o sobě nevylučuje povinnost posouzení SEA. Stejně tak by předchozí SEA provedené pro územní plán nemělo být zcela automaticky považováno za dostatečné i pro pozdější regulaci. Rozhodující je, zda byly skutečně posouzeny důsledky a rozumné alternativy spojené s později přijatými pravidly, a to v době, kdy byly ještě otevřené různé možnosti řešení [Vomáčka, V.: „When Technical Rules Become Strategic: Fédération belge du stationnement and Interparking (C-771/24)”, EU Law Live, 15. 7. 2026].

36. Předkládající senát přitom neprosazuje závěr, že každý regulační plán automaticky podléhá posouzení SEA. Takový závěr by byl nepřípadně zobecňující a neodpovídal by ani výše poukazovaným judikaturním závěrům SDEU. Ostatně dle čl. 3 odst. 3 směrnice SEA platí, že plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2, vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí. Rozhodné musí být právě individuální posouzení konkrétního aktu – regulačního plánu – tj. jeho právního základu, obsahu, účelu, územního rozsahu, vazby na budoucí schvalování záměrů a způsobilosti ovlivnit životní prostředí. SEA by tak nebyla např. nutná v případech, v nichž by regulační plán pouze konkretizoval řešení již plně posouzené v rámci nadřazené územně plánovací dokumentace, resp. za situace, kdy by byly zájmy chráněné směrnicí SEA už v předchozím posouzení dostatečně zohledněny, nebo by regulační plán nepřidával nový podstatný soubor kritérií pro budoucí povolování záměrů (resp. tato kritéria by měla pouze podpůrný nebo doporučující charakter).

37. Z uvedeného tak dle osmého senátu vyplývá, že je dosavadní judikaturní tezi Nejvyššího správního soudu [viz zejména rozsudek č. j. 4 As 92/2017-37 (bod 26)] nutno korigovat. Regulační plán totiž nelze z působnosti směrnice SEA paušálně vyloučit jen proto, že je v kontextu české právní úpravy považován pouze za realizační nástroj. Takové (obecné) vyloučení je dle předkládajícího senátu v rozporu se širokým výkladem pojmu „plány a programy“, jenž ve své konstantní judikatuře zastává SDEU.

38. Nad rámec popsaného lze poukázat i na komentářovou literaturu, ze které k § 10i zákona o EIA plyne, že „odstavec 1 výslovně označuje, které typy územně plánovací dokumentace se posuzují jako koncepce. Ve výčtu těchto typů chybí regulační plán, který představuje další typ územně plánovací dokumentace dle StavZ (§ 61 a násl.). Dosud poslední novelou zákona o EIA provedenou zákonem č. 39/2015 Sb. bylo z komentovaného ustanovení vypuštěno pravidlo pro posuzování regulačního plánu nahrazujícího rozhodnutí o umístění záměru. Dle stávající právní úpravy StavZ (§ 61) totiž regulačním plánem nelze nahradit územní rozhodnutí pro záměr, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí podle zvláštního právního předpisu. Zvláštní ustanovení § 10i tedy nyní o regulačním plánu mlčí, ani stavební zákon neobsahuje zvláštní úpravu posouzení vlivů tohoto dokumentu na úseku územního plánování. Regulační plán tedy bude posuzován jako koncepce dle obecné právní úpravy zákona o EIA“ (Bahýľová, L., Kocourek, T., Vomáčka, V.: Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. 1. vydání., C. H. Beck, Praha: 2015, k § 10i).

39. V nyní projednávané věci se regulační plán RP.6 seznatelně nevztahuje ke konkrétnímu stavebnímu záměru (tj. nenahrazuje územní rozhodnutí), ale předepisuje podrobnější regulativy pro jednotlivé plochy. Stanoví tak zejména zastavitelnost a přípustné využití jednotlivých ploch, požadavky na veřejnou infrastrukturu, koridory dopravní infrastruktury, výškové a půdorysné regulativy pro jednotlivé stavby apod. Dle předkládajícího senátu proto bylo třeba posoudit, zda tyto regulativy ve svém souhrnu představují významný soubor kritérií a podrobných pravidel pro budoucí schvalování a realizaci záměrů ve smyslu již citované judikatury SDEU.

40. Dosavadní právní názor Nejvyššího správního soudu však takové posouzení a priori vylučuje, a to poukazem na (toliko) realizační povahu regulačního plánu. Předkládající senát se naproti tomu domnívá, že je nezbytné nejprve aplikovat shora odkazovaný unijní test podle rozsudku Inter-Environnement Bruxelles 2018. Teprve jeho výsledek totiž může rozhodnout, zda konkrétní regulační plán spadá do působnosti směrnice SEA a zda mělo být provedeno strategické posouzení vlivů na životní prostředí (SEA).

41. Předkládající senát proto nesouhlasí s dosavadním právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným zejména v rozsudcích č. j. 4 As 92/2017-37, č. j. 5 As 96/2019- 39 a č. j. 22 As 242/2025-63, že realizační povaha regulačního plánu fakticky bez dalšího vylučuje posouzení SEA, ačkoliv by takový regulační plán bylo případně možno z hlediska jeho formy a obsahu podřadit pod „plán nebo program“ dle směrnice SEA, resp. jej shledat za „koncepci“ podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA.

42. Vzhledem k dříve uvedeným závěrům a zejména citované judikatuře SDEU současně není dle osmého senátu nutné předkládat SDEU předběžnou otázku ohledně toho, zda je v nyní posuzované věci regulační plán „plánem nebo programem“ dle směrnice SEA, neboť jak rozsah působnosti unijního práva, tak v obecné rovině i relevantní kritéria již byly judikaturou SDEU poměrně jasně vymezeny. Podle předkládajícího senátu se tedy v tomto rozsahu jedná o acte eclairé.

43. Osmý senát je však přesvědčen, že přesto nemůže ve věci rozhodnout, protože judikatura jiných senátů Nejvyššího správního soudu není pouze ojedinělá, ale opakovaně a dlouhodobě dochází k odlišným závěrům. Proto je podle předkládajícího senátu namístě věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupit rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu k posouzení následující právní otázky: Může být regulační plán (dle § 61 stavebního zákona z roku 2006) „koncepcí“ podle § 10a odst. 1 písm. a) zákona o EIA, vyžadující provedení SEA, pokud je toto ustanovení vykládáno eurokonformě ve smyslu čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA? P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení Filip Dienstbier (předseda senátu), Lenka Krupičková, Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Ivo Pospíšil, Aleš Roztočil a Karel Šimka. V případě dlouhodobé nepřítomnosti některého ze členů uvedeného senátu může být senát doplněn podle pravidel uvedených v rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu o jiné soudce, kterými jsou Radovan Havelec a Vojtěch Šimíček. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu. V Brně 3. září 2026 Pavel Molek předseda senátu