8 As 27/2024

Rubrum

8 As 27/2024-95 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudkyň Martiny Küchlerové a Jiřiny Chmelové v právní věci navrhovatelky: Tera Properties a.s., se sídlem Opletalova 1015/55, Praha 1, zast. Mgr. Tomášem Politzerem, advokátem se sídlem Klimentská 1207/10, Praha 1, proti odpůrkyni: obec Drahelčice, se sídlem Na Návsi 25, Drahelčice, zast. Mgr. Jakubem Stránským, advokátem se sídlem Římská 103/12, Praha 2, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2022 – Územního plánu Drahelčice, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 20. 9. 2022, č. 9/4, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti výrokům II. a III. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2023, čj. 51 A 81/2023-81, takto:

Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2023, čj. 51 A 81/2023-81, s e co do výroků II. a III. r u š í a věc s e v tomto rozsahu v r a c í krajskému soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda je možné rozhodnout o věci bez nařízení jednání, aniž by pro tento postup byly splněny podmínky v § 51 odst. 1 s. ř. s., za situace, kdy část opatření obecné povahy je rušena pro nepřezkoumatelnost podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a zároveň dochází k věcnému vypořádání dílčí návrhové argumentace.

2. Odpůrkyně schválila usnesením zastupitelstva ze dne 20. 9. 2022, č. 9/4, opatření obecné povahy č. 1/2022 - Územní plán Drahelčice. 8 As 27/2024

3. Navrhovatelka podala u Krajského soudu v Praze návrh na zrušení územního plánu, a to v částech týkajících se pozemků par. č. 984/1, 984/4, 989/1, 989/2 a 987, které byly v jejím vlastnictví. Navrhovatelka nesouhlasila se zařazením pozemků parc. č. 984/1 a 984/4 (dříve pozemek parc. č. 984) do plochy s označením 545-K a se zařazením pozemků parc. č. 989/1 a 989/2 (dříve pozemek parc. č. 989) do plochy s označením 546–K (v obou případech kód využití NSs – plochy smíšené nezastavěného území – sady a záhumenní zahrady). Dále nesouhlasila se zařazením pozemku parc. č. 987 do plochy s označením 015-Z [kód využití zastavitelné plochy pro bydlení příměstské (BP)].

4. Krajský soud návrhu částečně vyhověl, neboť výrokem I. v záhlaví uvedeného rozsudku územní plán odpůrkyně zrušil v části textového i grafického vymezení plochy s označením 545-K v rozsahu pozemků parc. č. 984/1 a 984/4. Ve zbytku návrh věcně vypořádal a zamítnul. Důvodem pro zrušení části územního plánu bylo, že je nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 101b odst. 4 s. ř. s. Nebyly z ní totiž patrné důvody, které by reagovaly na podstatu námitky navrhovatelky k funkčnímu řešení pozemků parc. č. 984/1 a 984/4. U zbylých pozemků, k nimž byl návrh navrhovatelky zamítnut, se krajský soud věcně zabýval kvalitou vypořádání námitek vznesených právní předchůdkyní navrhovatelky v rámci veřejného projednání územního plánu, proporcionalitou přijatého řešení ve vztahu k předmětným pozemkům a tvrzeními navrhovatelky, že ze strany odpůrkyně došlo ke zneužití její pravomoci, neboť nově přijatou regulací zmařila stavební projekt navrhovatelky na všech výše zmíněných pozemcích.

5. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že vzhledem ke zrušujícímu důvodu podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepovažoval za potřebné nařizovat jednání ani k projednání zbývajících námitek, neboť veškerá potřebná zjištění plynou ze správního spisu, dokazování nebylo dle jeho názoru třeba provádět a účastnící řízení měli možnost se ke všem rozhodným skutečnostem v řízení vyjádřit. Zároveň zdůraznil, že z podání účastníků ani neplyne, že by bylo třeba určité okolnosti vyjasnit při jednání. V této souvislosti krajský soud poukázal na rozsudky NSS ze dne 12. 2. 2015, čj. 9 As 152/2014-43, Frank Bold Society, body 26-30, či ze dne 8. 11. 2022, čj. 7 As 300/2020-26, body 11-14.

6. Nejvyšší správní soud blíže nerekapituloval vypořádání dalších námitek navrhovatelky krajským soudem, a to s ohledem na závěry uvedené níže v části III. tohoto rozsudku.

II. Obsah kasační stížnosti a další vyjádření účastníků

7. Navrhovatelka (dále „stěžovatelka“) namítá, že v řízení před krajským soudem byla vyzvána přípisem ze dne 14. 11. 2023 ke sdělení, zda souhlasí s tím, aby krajský soud rozhodl ve věci bez nařízení jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. V reakci na to stěžovatelka ve stanovené lhůtě (v podání ze dne 27. 11. 2023) uvedla, že s rozhodnutím bez nařízení jednání nesouhlasí. Krajský soud však chybně a překvapivě o věci rozhodl, aniž by jednání nařídil.

8. Podle § 51 odst. 1 s. ř. s. může správní soud meritorně rozhodnout o věci bez jednání tehdy, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Ustanovení § 76 odst. 1 s. ř. s. 8 As 27/2024-96 pokračování potom tyto možnosti rozšiřuje tak, že rozhodnout bez jednání lze také v dalších, taxativně vymezených případech. Z těch však žádný na řešenou věc nedopadá. Nejsou-li důvody pro rozhodnutí bez jednání dány, ukládá § 76 odst. 3 s. ř. s. soudu postupovat tak, že jednání nařídí. Dále stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2023, čj. 9 As 149/2023-139, ze kterého plyne, že k věcnému projednání a rozhodnutí věci je primárně určeno jednání soudu. Není proto přípustným, aby soud některé žalobní námitky posoudil věcně a zároveň rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost bez jednání dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

9. Závěrem uvedla, že řízení předcházející vydání rozsudku krajského soudu je proto stiženo vadou, která má za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Je proto naplněn kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a rozsudek je již z tohoto důvodu v rozsahu výroku II. (a závislého výroku III.) nutné zrušit.

10. Nejvyšší správní soud blíže nerekapituloval další kasační námitky stěžovatelky, a to s ohledem na závěry uvedené níže v části III. tohoto rozsudku.

11. Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti mj. uvedla, že krajský soud v bodě 16 svého rozsudku odůvodnil, proč o návrhu stěžovatelky rozhodl bez nařízení jednání, a odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, na jejímž základě tento svůj postup aproboval. Nadto se § 76 s. ř. s. se podle § 101b odst. 4 s. ř. s. aplikuje pouze přiměřeně. K užití § 76 s. ř. s. je tak soudu posuzujícímu zákonnost opatření obecné povahy dána větší diskrece, než je tomu při posuzování rozhodnutí správních orgánů. Tím se posuzovaný případ liší od situace posuzované v rozsudku čj. 9 As 149/2023-139. Krajský soud se stejně tak v bodě 17 napadeného rozsudku vypořádal s tím, proč nebyly provedeny důkazní návrhy vznesené stěžovatelkou v návrhu na zrušení části územního plánu.

12. Stěžovatelka v replice uvedla, že rozsudek Frank Bold Society na nyní posuzovanou věc nedopadá. Z něj plyne, že by bylo přepjatým formalismem přistoupit ke zrušení rozhodnutí krajského soudu pro ústní neprojednání jedné dílčí otázky, pokud její neprojednání nemůže mít vliv na výrok rozsudku krajského soudu a současně by projednání věci nemohlo přinést ani novou argumentaci, ani žádná nová zjištění. Jeho závěry tak dopadají na situaci, kde došlo k věcnému vypořádání dílčí žalobní argumentace za současného zrušení rozhodnutí správního orgánu z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. V nyní projednávané věci krajský soud zrušil jedním výrokem pro nepřezkoumatelnost část územního plánu a dalším výrokem návrh zamítl, přičemž věcně vypořádal návrhovou argumentaci. Judikatura, na kterou odkazoval krajský soud, je již překonaná.

13. Odpůrkyně reagovala na repliku stěžovatelky ve vztahu ke klíčové procesní otázce odkazem na své dřívější vyjádření.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

14. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná.

15. Podle § 76 s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání rozsudkem a) pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, 8 As 27/2024 b) proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, c) pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí. Nejsou-li důvody pro postup podle ustanovení odstavců 1 a 2 nebo podle § 51, nařídí předseda senátu jednání. Z důvodů uvedených v odstavcích 1 a 2 soud napadené rozhodnutí zruší, popřípadě vysloví jeho nicotnost i tehdy, vyjdou-li tyto vady najevo při jednání.

16. Nejvyšší správní soud z obsahu spisu krajského soudu ověřil, že výzvou ze dne 14. 11. 2023, která byla zástupci stěžovatelky doručena o den později, byla stěžovatelka vyzvána ke sdělení, zda souhlasí s tím, aby soud rozhodl ve věci bez nařízení jednání s tím, že pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří, bude mít soud za to, že souhlasí. Ve sdělení ze dne 27. 11. 2023, které bylo krajskému soudu doručeno téhož dne, stěžovatelka uvedla, že s rozhodnutím věci bez nařízení ústního jednání nesouhlasí.

17. Právo účastníka řízení na veřejné projednání věci v jeho přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit se, je v ústavněprávní rovině garantováno čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jeho porušení je důvodem ke zrušení rozhodnutí, jež je výsledkem řízení, v němž k vadě došlo, a k vrácení věci soudu k dalšímu řízení. Obecně tedy platí, že pokud soud rozhodne ve věci samé bez jednání, aniž jsou pro takový postup splněny podmínky, jedná se o jinou vadu řízení před krajským soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (rozsudky NSS ze dne 11. 11. 2004, čj. 6 Azs 28/2003-59, č. 482/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 11. 2005, čj. 4 As 46/2004-58, ze dne 30. 9. 2009, čj. 8 As 49/2008-62, nebo z 28. 4. 2016, čj. 7 As 27/2016-31).

18. Soudní řád správní upravuje zákonné výjimky z pravidla, že za účelem projednání a rozhodnutí věci se nařizuje ústní jednání. V prvém případě jde o výjimku obecnou, která platí pro všechny typy řízení před správními soudy a je upravena v § 51 odst. 1 s. ř. s. Ta spočívá v tom, že účastníci výslovně či konkludentně souhlasili s projednáním a rozhodnutím věci bez nařízení jednání.

19. Krajský soud se odkázal na rozsudky Frank Bolt Society a čj. 7 As 300/2020-26. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že obdobné závěry jsou zopakovány i v rozsudku NSS ze dne 16. 9. 2024, čj. 1 As 210/2023-57, v bodech 27 až 29. Stěžovatelka oproti tomu poukazovala na rozsudek zdejšího soudu čj. 9 As 149/2023-139, který zastává přísnější judikaturní linii, která by mohla být s první rozporná. Nicméně je nadbytečné se otázkou rozpornosti judikatury zabývat, neboť krajský soud v nyní posuzovaném případě nedodržel ani podmínky judikaturní linie, ze které vyšel.

20. Z rozsudků první judikaturní linie plyne, že pokud soud ruší rozhodnutí správního orgánu z některého z důvodů § 76 s. ř. s. a současně věcně přezkoumá jinou žalobní námitku, je z hlediska povinnosti ústního projednání věci jeho povinností zvážit konkrétní okolnosti. Při nesplnění podmínek v § 51 odst. 1 s. ř. s. tak podle těchto rozsudků zůstává 8 As 27/2024-97 pokračování za výše popsané procesní situace na zvážení krajského soudu, ale při splnění následujících podmínek: - veřejné a ústní projednání dílčí otázky, o které je rozhodováno meritorně, nemůže mít vliv na výrok rozsudku krajského soudu, - a současně by projednání věci nemohlo přinést ani novou argumentaci, ani žádná nová zjištění.

21. Již první výše zmiňovaná podmínka však není v nyní přezkoumávané věci splněna. Pro nepřezkoumatelnost byla zrušena textová a grafická část jedné z ploch územního plánu. Dalším výrokem byla vypořádána jiná návrhová tvrzení stěžovatelky vztahující se k jiným dvěma samostatným plochám územního plánu. Neplatí tak výše nastolená podmínka, že „veřejné a ústní projednání dílčí otázky, o které je rozhodováno meritorně, nemůže mít vliv na výrok rozsudku krajského soudu.“

22. S ohledem na výše uvedené tak krajský soud zatížil tak své rozhodnutí vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

23. Spíše pro doplnění Nejvyšší správní soud uvádí, že se odpůrkyně mýlí ve své interpretaci aplikačního pravidla „přiměřeně“, tedy přiměřené aplikace § 76 s. ř. s. na řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101b odst. 4 s. ř. s. Odpůrkyně se domnívá, že k užití § 76 s. ř. s. je soudu posuzujícímu zákonnost opatření obecné povahy dána větší diskrece, než je tomu při posuzování rozhodnutí správních orgánů. Nejspíše se tak s ohledem na uvedené domnívá, že záleží na posouzení soudu, zda při aplikaci (přiměřené aplikaci) § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nařídí ústní jednání či nikoli. Tento její výklad je ale chybný.

24. Ustanovení § 101b odst. 4 s. ř. s. uvádí, že zcela bez výjimek (ovšem přiměřeně) se má pro řízení o zrušení opatření obecné povahy použít § 76 s. ř. s. o rozhodování bez nařízení jednání. Z tam uvedených podmínek připadají u opatření obecné povahy v úvahu zejména nepřezkoumatelnost (např. chybí-li zcela odůvodnění sporné otázky v opatření obecné povahy nebo je-li nesrozumitelné) a podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí (např. pokud odpůrce svým vadným postupem fakticky znemožnil dotčeným osobám vznést námitky či připomínky). V úvahu může připadat i využití odstavce druhého, tedy vyslovení nicotnosti opatření obecné povahy, a to v případě nedostatku pravomoci opatření obecné povahy vydat a v případě těžkých vad příslušnosti (k tomu srov. K. Černín In KÜHN, Z., KOCOUREK, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 883.). Naopak doslovně v případě opatření obecné povahy nelze aplikovat § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť při zjišťování skutkového stavu věci je vycházeno z jiných podkladů než spisů ze správních řízení.

25. Ustanovení § 76 s. ř. s. je tak v případě řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části aplikováno přiměřeně v tom smyslu, že ne všechny vady vymezené v § 76 s. ř. s. lze aplikovat na opatření obecné povahy namísto rozhodnutí správního orgánu. 8 As 27/2024

26. Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že se pro předčasnost nezabýval ostatními kasačními námitkami stěžovatelky.

27. V dalším řízení tak krajský soud nařídí za účelem ústního projednání věci jednání, na němž projedná návrhová tvrzení vztahující k pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky, o kterých bylo rozhodnuto výrokem II. rozsudku krajského soudu, který je nyní rušen. Zároveň se nabízí zabývat se otázkou, které z pozemků stěžovatelka stále vlastní, neboť ve vztahu k pozemku p. č. 989/2 Nejvyšší správní soud zjistil, že je aktuálně ve vlastnictví Středočeského kraje.

IV. Závěr a náklady řízení

28. Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že krajský soud zatížil své řízení vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., která měla vliv na zákonnost rozsudku. Zrušil proto jeho rozsudek v napadených výrocích II. a III. a věc mu vrátil v tomto rozsahu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku v bodě [30] výše (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

29. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s § 110 odst. 3 větou první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně 12. listopadu 2024 Petr Mikeš předseda senátu