9 Afs 141/2022

Rubrum

9 Afs 141/2022 - 43 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Tomáše Blažka v právní věci žalobce: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, zast. Mgr. Jiřím Schüllerem, LL.M., MBA, advokátem se sídlem U Sluncové 666/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 1. 2019, č. j. MF 25856/2018/1203-12, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2022, č. j. 3 Af 13/2019-86, takto:

Výrok

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2022, č. j. 3 Af 13/2019-86, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Dne 21. 4. 2015 uzavřely Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad (dále též „poskytovatel dotace“) a osoba zúčastněná na řízení (dále též „příjemce dotace“) Smlouvu o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad na modernizaci vybavení prostor a učeben školy v rámci projektu s názvem Gymnázium Kadaň – Multifunkční výukové centrum. Na základě provedených kontrol poskytovatel dotace zkrátil dotaci o výdaje za dodané a fakturované položky, ohledně kterých byly shledány rozdíly oproti položkám uvedeným ve Smlouvě o dílo uzavřené dne 30. 3. 2015 mezi příjemcem dotace a zhotovitelem stavby. Shledané rozdíly se týkaly především stropních kazet, obkladů a podlahové krytiny. Námitky příjemce dotace proti protokolům o kontrole zamítl poskytovatel dotace jako nedůvodné.

2. Příjemce dotace s jejím krácením nesouhlasil, a proto podal k žalovanému návrh na zahájení sporného řízení z veřejnoprávní smlouvy. Žalovaný výše nadepsaným rozhodnutím návrhu příjemce dotace v plném rozsahu vyhověl a uložil poskytovateli dotace povinnost zaplatit příjemci dotace korekce druhé platby dotace v částce 100 278,75 Kč a třetí 9 Afs 141/2022 platby dotace v částce 811 608,89 Kč, jakož i náklady řízení ve výši 45 595 Kč odpovídající zaplacenému správnímu poplatku. Žalovaný shledal, že projekt byl realizován a dotace využita v souladu se Smlouvou o dotaci, jelikož byl splněn účel poskytnuté dotace, projekt byl realizován v souladu se žádostí o poskytnutí dotace, nebyl porušen zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoVZ“), a byl dodržen rozpočet. Dle žalovaného představují neproplacené částky způsobilé výdaje, a příjemci dotace proto vznikl nárok na jejich proplacení. Žalovaný nepřisvědčil námitkám poskytovatele dotace, že příjemce dotace měl v průběhu zadávacího řízení provést změny výkazu výměr, nebo změny oznámit, nebo použít jiné stropní desky, že projekt nebyl realizován na základě písemné smlouvy, že došlo ke změně projektu a že byl porušen zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, a Pravidla způsobilých výdajů.

3. Proti rozhodnutí žalovaného se poskytovatel dotace bránil žalobou, kterou zamítl městský soud výše nadepsaným rozsudkem. Od 1. 1. 2022 přitom do všech práv a povinností Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad vstoupil nynější žalobce. Ve vztahu k neproplacené části dotace dospěl městský soud ke stejnému závěru jako žalovaný, že projekt byl realizován a dotace využita v souladu se Smlouvou o dotaci a částky 100 278,75 Kč a 811 608,89 Kč představují způsobilé výdaje. V souladu s čl. I. bodem 4. Smlouvy o dílo totiž mohly být jednotlivé položky vyměněny za jiný, kvalitativně a technicky srovnatelný výrobek. Stropní, podhledové, kazety o toliko rozdílné tloušťce (10 mm namísto 12,5 mm) byly dodány a fakturovány proto, že v tloušťce 12,5 mm uvedené v původním katalogovém listu a převzaté do položkového rozpočtu se nevyrábí. Položky podlahových krytin a obkladaček byly dle městského soudu nahrazeny obdobnými položkami v odpovídající kvalitě a technickém zpracování. Takové změny jsou v souladu se Smlouvou o dílo, která připouštěla odchylky od položkového rozpočtu, a nejsou podstatnými změnami ve smyslu § 82 odst. 7 ZoVZ. Smlouva o dotaci přitom obsahovala toliko rámcový rozpočet, se kterým nesrovnalosti jednotlivých položek nejsou v rozporu. Městský soud nepřisvědčil žalobci, že žádost o poskytnutí dotace obsahovala Přílohu č. 7 Projektovou dokumentaci, jejíž součástí byl podrobný rozpočet. Podle čl. XXIV. Smlouvy o dotaci byla nedílnou součástí této smlouvy žádost bez příloh a součástí správního spisu není žádná písemnost, která by prokázala, že nedílnou součástí Smlouvy o dotaci, resp. žádosti o poskytnutí dotace byl položkový rozpočet. Žalobcem předložený dokument Titulní list přílohy k žádosti, na jehož druhé straně následuje mj. Stavební rozpočet, uvedené dle městského soudu neprokazuje.

4. Městský soud neshledal důvodnou ani poslední žalobní námitku, že žalovaný nevypořádal námitky žalobce, konkrétně nezohlednil, že podle § 7 odst. 1 ZoVZ musí být smlouva na veřejnou zakázku písemná. Dle městského soudu se žalovaný dostatečně vypořádal s celkovou argumentací žalobce a v odst. [50] na str. 12 napadeného rozhodnutí uvedl, že projekt byl realizován na základě písemné Smlouvy o dílo.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

5. Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl výše označený rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „s. ř. s.“). Navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. 9 Afs 141/2022 - 44 pokračování

6. Stěžovatel má za to, že napadený rozsudek je nezákonný, nepřezkoumatelný a nesrozumitelný. Příjemce dotace postupoval v rozporu se ZoVZ a městský soud věc nesprávně posuzoval pouze podle ustanovení Smlouvy o dílo, která je v rozporu se ZoVZ. Městský soud nevzal v úvahu, že jakákoliv změna veřejné zakázky musí být provedena písemně a musí být předem oznámena poskytovateli dotace. I v případě, že Smlouva o dílo umožňovala změnu v položkovém rozpočtu, byl příjemce dotace povinen provést změnu tak, aby dodržel povinnosti stanovené mu v ZoVZ a v předpisech poskytovatele dotace. Není přitom rozhodné, zda šlo o marginální změny či nikoliv. Ustanovení § 7 odst. 1 ZoVZ neumožňuje, aby část veřejné zakázky, byť malá, byla plněna bez písemné smlouvy. Příjemce dotace tak byl povinen uzavřít písemný dodatek ke Smlouvě o dílo, ve kterém by příslušné změny zohlednil. Městský soud tedy věc vůbec neposuzoval z pohledu ZoVZ – zda mohl příjemce dotace provést změnu, aniž by tato změna byla promítnuta v uzavřeném písemném dodatku – ani z pohledu předpisů stěžovatele, zejména Metodiky změn projektů – zda byl příjemce povinen nahlásit změny projektu.

7. Stěžovatel dále namítl, že příjemce dotace k žádosti o její poskytnutí předložil projektovou dokumentaci, ve které sám uvedl položkový rozpočet, ve kterém byly sporné položky uvedeny. Sám tak tyto položky učinil součástí žádosti o poskytnutí dotace, přičemž podle čl. VIII. odst. 3 Smlouvy o dotaci byl příjemce „povinen realizovat projekt v souladu se Žádostí o poskytnutí dotace“. Stěžovatel část Přílohy č. 7 žádosti o poskytnutí dotace, tj. položkový rozpočet, přiložil ke kasační stížnosti.

8. Stěžovatel nepovažuje za přiléhavý odkaz městského soudu na § 82 ZoVZ, neboť ve věci není sporu o to, zda se jednalo o změny podstatné či nepodstatné. Příjemce dotace byl povinen nahlásit každou změnu a ohledně každé změny uzavřít písemný dodatek ke Smlouvě o dílo, který byl následně povinen v souladu se ZoVZ uveřejnit.

9. Dle stěžovatele není relevantní argument o nedostupnosti jiné tloušťky stropních kazet. V nabídkách stavebnin lze dohledat stropní kazety tloušťky 12,5 mm. Stěžovatel příkladmo takové kazety uvedl.

10. Stěžovatel závěrem nezpochybňuje, že byl naplněn cíl poskytnuté dotace, avšak k naplnění cílů musí dojít v souladu s právními předpisy a předpisy poskytovatele dotace. Stěžovatel připomněl § 44 odst. 1 ZoVZ, dle kterého za správnost a úplnost zadávacích podmínek odpovídá zadavatel.

11. Žalovaný ve vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou. K věcnému posouzení věci uvedl, že projekt byl realizován na základě písemné Smlouvy o dílo, čímž došlo k naplnění § 7 odst. 1 ZoVZ. Žalovaný trvá na tom, že zjištěné změny nebyly změnami projektu ve smyslu Smlouvy o dotaci ani podstatnými změnami ve smyslu § 82 odst. 7 ZoVZ, ale jednalo se o marginální změny položek rozpočtu, které mohly být provedeny na základě čl. I. bodu 4. Smlouvy o dílo. Projekt byl tedy řádně realizován a byl naplněn účel Smlouvy o poskytnutí dotace. Žalovaný zopakoval, že převzetí chybného údaje ohledně tloušťky podhledových kazet nelze přičítat k tíži příjemce dotace a k záměně všech výrobků za kvalitativně a technicky srovnatelné došlo po odsouhlasí generálním projektantem, tedy v souladu se Smlouvou o dílo. Žalovaný odmítl tvrzení stěžovatele, že výdaje za předmětné položky nebyly způsobilými výdaji projektu, na jejichž proplacení příjemci dotace vznikl nárok. 9 Afs 141/2022

12. Ohledně Přílohy č. 7 žádosti o poskytnutí dotace se žalovaný ztotožnil s městským soudem, že tato příloha (jakož i ostatních 16 příloh popsaných na str. 40 až 46 pod bodem 22. žádosti) není nedílnou součástí Smlouvy o poskytnutí dotace, ale jedná se pouze o součást žádosti o poskytnutí dotace. Povinností příjemce dotace bylo dodržovat rámcový rozpočet uvedený pod bodem 13. žádosti o poskytnutí dotace. S tímto rámcovým rozpočtem nejsou změny individuálně určených položek v rozporu. Žalovaný se s městským soudem ztotožnil též v tom, že z volně přiložených rozpočtových podkladů stěžovatele nelze ověřit, zda dané písemnosti byly součástí projektové dokumentace (tedy žádosti o poskytnutí dotace a Smlouvy o poskytnutí dotace) či nikoliv.

13. Napadený rozsudek dle žalovaného není nepřezkoumatelný. Městský soud se vypořádal s veškerými žalobními námitkami a odůvodnění napadeného rozsudku je vnitřně souladné, argumentačně souvislé a skutkové závěry vyplývají ze zjištěného skutkového stavu. Žalovaný k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38, k výkladu pojmu nepřezkoumatelnost, kdy správní orgány ani soudy nemají povinnost se vypořádat s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí.

14. Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

15. Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

16. Kasační stížnost je důvodná.

17. Předmětem projednávané věci je, zda příjemce dotace mohl provést změny v dílčích položkách rozpočtu, aniž by tyto změny promítl v písemném dodatku ke Smlouvě o dílo, příp. v jiné písemnosti. Stěžovatel se dovolává úpravy v ZoVZ a namítá, že městský soud se tímto vůbec nezabýval a omezil se pouze na znění Smlouvy o dílo jako takové. Tato námitka je důvodná.

18. Stěžovatel, resp. původní žalobce se v žalobě na několika místech dovolával právě § 7 odst. 1 ZoVZ a požadavku písemnosti provedených změn v jednotlivých položkách. Stěžovatel v žalobě opakovaně namítal, že změněné položky nebyly dodány na základě písemné smlouvy, čímž příjemce dotace porušil § 7 odst. 1 ZoVZ, jakož i čl. I. bod 4. Smlouvy o dotaci, dle kterého byl příjemce dotace povinen řídit se vybranými dokumenty včetně Příručky pro žadatele (viz žalobu na č. l. 3 a 4 spisu městského soudu). V závěru žaloby stěžovatel namítl, že žalovaný nehodnotil, že smlouva na veřejnou zakázku musí být v souladu s § 7 odst. 1 ZoVZ písemná.

19. Městský soud se v napadeném rozsudku navzdory výše popsané žalobní argumentaci zaměřil na čl. I. bod 4. Smlouvy o dílo, dle kterého mohly být jednotlivě určené položky 9 Afs 141/2022 - 45 pokračování rozpočtu (výrobky) zaměněny za jiné, kvalitativně a technicky srovnatelné výrobky, a posuzoval, zda ke změnám dotčených položek došlo v souladu se Smlouvou o dílo. Na závěr napadeného rozsudku se v bodě 52. vypořádal se žalobní námitkou o nevypořádání argumentace písemností ze strany žalovaného – městský soud konstatoval, že žalovaný se se stěžovatelovou argumentací vypořádal, když na str. 12. napadeného rozhodnutí uvedl, že projekt byl proveden na základě písemné Smlouvy o dílo. Věcně však městský soud tuto otázku neposuzoval a nijak se tedy nezabýval hlavní žalobní argumentací stran požadavku stěžovatele na písemnost provedených změn. Stěžovatel přitom nerozporoval, že nemohlo dojít ke změně jednotlivých položek, avšak opakovaně namítal a namítá, že k takovým změnám mohlo dojít pouze na základě písemné smlouvy, konkrétně písemného dodatku ke Smlouvě o dílo. Nejvyšší správní soud opakuje, že s touto námitkou se městský soud nijak nevypořádal.

20. Jakkoliv soud obecně nemusí podrobně odpovědět na každý dílčí argument účastníka řízení (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 222/18, obdobně rozsudek NSS č. j. 8 Afs 267/2017-38, odst. [16], citovaný i žalovaným ve vyjádření, nebo ze dne 30. 3. 2023, č. j. 9 As 123/2022-55, odst. [12]), městský soud v projednávané věci vůbec nevypořádal stěžejní žalobní argumentaci. Tím zatížil napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů (obecně k pojmu nepřezkoumatelnost srov. např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS), a proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil. V dalším řízení je na městském soudu, aby posoudil žalobu v rozsahu skutečně uplatněných žalobních bodů a odůvodnil, zda příjemce dotace mohl provést změny v položkách rozpočtu, aniž by tak učinil na základě písemné smlouvy, např. písemného dodatku ke Smlouvě o dílo.

21. Shledaná nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, která je důvodem pro jeho zrušení, nebrání Nejvyššímu správnímu soudu ve vypořádání dalších kasačních námitek, resp. reagování na dílčí tvrzení stěžovatele, proto k nim kasační soud uvádí následující.

22. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli v tom, že úprava v § 82 ZoVZ stran podstatnosti a nepodstatnosti změn není relevantní za situace, kdy stěžovatel namítá, že všechny změny měly být provedeny na základě písemné smlouvy, s čímž se městský soud nijak nevypořádal.

23. Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že příjemce dotace měl provedené změny též oznámit poskytovateli dotace, tj. stěžovateli. Stěžovatel však tuto námitku neuplatnil před městským soudem, ač zjevně mohl. Jedná se tedy o opožděnou námitku, která je v řízení o kasační stížnosti nepřípustná (§ 104 odst. 4 s. ř. s.).

24. K dílčí kasační argumentaci ohledně Přílohy č. 7 žádosti o poskytnutí dotace Nejvyšší správní soud pouze stručně uvádí, že sám stěžovatel celou dobu posuzoval dodané a fakturované položky ve vztahu k položkovému rozpočtu v rámci Smlouvy o dílo. Oba předložené položkové rozpočty (u Smlouvy o dílo a jako zjevná součást Přílohy č. 7 žádosti 9 Afs 141/2022 o poskytnutí dotace) se pak v zásadě neliší (viz též bod 51. napadeného rozsudku), proto se Nejvyšší správní soud Přílohou č. 7 blíže nezabýval.

25. Nejvyšší správní soud se nezabýval ani tvrzením stěžovatele, že v nabídkách stavebnin lze dohledat stropní kazety o tloušťce 12,5 mm. Tato skutečnost není pro projednávanou věc relevantní, podstatné je, zda mohl příjemce dotace provést změny položek (výrobků), aniž by o tom uzavřel písemný dodatek.

IV. Závěr a náklady řízení

26. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek městského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).

27. O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3, věta první, s. ř. s.). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 16. listopadu 2023 JUDr. Radan Malík předseda senátu