9 Afs 223/2022

Rubrum

9 Afs 223/2022 - 55 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: V30 s.r.o., se sídlem Vnější 920/30, Praha 4, zast. Mgr. Janem Bičištěm, advokátem se sídlem Václavské náměstí 2132/47, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o žalobě na ochranu proti nečinnosti, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 12. 2022, č. j. 3 A 68/2022-57, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové výši 3 400 Kč k rukám zástupce žalobkyně Mgr. Jana Bičiště, advokáta se sídlem Václavské náměstí 2132/47, Praha 1, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Žalovaný n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Předmětem projednávané věci je povaha podání žalobkyně, kterým se bránila proti sdělení Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“) o ukončení administrace její žádosti o dotaci vydaného podle § 11 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění účinném do 31. 8. 2019 (dále jen „zákon o SZIF“).

2. Dne 23. 1. 2019 vydal SZIF Oznámení o ukončení administrace žádosti žalobkyně o dotaci č. j. SZIF/2019/0080641 (dále též „Oznámení SZIF“), ve smyslu § 11 odst. 5 zákona o SZIF, jelikož žalobkyně neodstranila nedostatky své žádosti a uplatněný projekt 9 Afs 223/2022 neplnil funkční celek. V závěru oznámení SZIF žalobkyni poučil o tom, že „[v] případě, že by Oznámení bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, Ministerstvo zemědělství je usnesením zruší (§ 11 odst. 5 zákona o SZIF). Za tímto účelem může žadatel podat podnět k Přezkumné komisi Ministerstva zemědělství nebo použít další postupy podle čl. 12 písm. a) Pravidel. Tyto postupy (včetně podnětu k Přezkumné komisi) nemají vliv na právní účinky Oznámení o ukončení administrace.“

3. Žalobkyně se proti Oznámení SZIF bránila podáním ze dne 6. 2. 2019, které nadepsala jako Reakce na Oznámení SZIF a adresovala jej Přezkumné komisi žalovaného s tím, že žalovaný je ve smyslu § 11 odst. 5 zákona o SZIF orgánem přezkoumávajícím Oznámení SZIF. Žalovaný toto podání posoudil jako žádost o přezkum a zaslal žalobkyni dne 1. 11. 2019 sdělení o nevyhovění této žádosti s tím, že žádost o přezkum již dvakrát projednala Přezkumná komise pro projektová opatření Programu rozvoje venkova a potvrdila závěr SZIF, že projekt žalobkyně nesplňuje podmínku funkčního celku. Žádosti o přezkum proto nemůže být vyhověno.

4. Žalobkyně napadla postup žalovaného správní žalobou, kterou se domáhala jednak zrušení jeho sdělení ze dne 1. 11. 2019 jakožto rozhodnutí o odvolání proti Oznámení SZIF, jednak eventuálně ochrany proti nezákonnému zásahu, příp. nečinnosti žalovaného, který se odvoláním odmítl zabývat.

5. Městský soud usnesením ze dne 26. 7. 2022, č. j. 3 A 1/2020-94, vyloučil žalobu na ochranu proti nečinnosti k samostatnému projednání. Následně jí nyní napadeným rozsudkem vyhověl a uložil žalovanému povinnost rozhodnout o podání žalobkyně ze dne 6. 2. 2019 jako o odvolání proti Oznámení SZIF. Městský soud posoudil Oznámení SZIF jako rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), proti kterému zákon o SZIF v té době nevylučoval možnost podat odvolání. Jelikož z hlediska obsahu lze podání žalobkyně považovat jak za odvolání, tak za podnět k zahájení přezkumného řízení, žalovaný měl žalobkyni vyzvat k upřesnění jejího podání. Navíc, když je podání nazváno Reakce. To, že žalovaný žalobkyni nevyzval k upřesnění, jí nelze přičítat k tíži. Městský soud též zohlednil, že žalobkyně nebyla v Oznámení SZIF řádně poučena, což jí též nemůže být kladeno k tíži. Neúplné poučení zároveň může vysvětlovat, proč žalobkyně ve svém podání výslovně zmiňuje § 11 odst. 5 zákona o SZIF a Přezkumnou komisi. Žalobkyni totiž nezbylo než se řídit neúplným poučením. Podání se přitom dostalo do sféry žalovaného jakožto orgánu příslušného k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí SZIF. Městský soud uzavřel, že byť žalovaný podání žalobkyně již vyřídil jako podnět k přezkumnému řízení, dosud o něm nerozhodl jako o odvolání, a je proto nadále nečinný.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně

6. Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl výše označený rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhl napadený rozsudek zrušit a zastavit řízení o nečinnosti, nebo věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.

7. Stěžovatel nesouhlasí s posouzením podání žalobkyně jako odvolání a zdůraznil, že podání bylo vyřízeno jako žádost o přezkum sdělením ze dne 1. 11. 2019. Podání 9 Afs 223/2022 - 56 pokračování žalobkyně ani náznakem nehovoří o odvolání, naopak bylo adresováno přímo Přezkumné komisi. Žalobkyně přitom postupovala v souladu s kapitolou 11 písm. a) Obecných podmínek Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace Programu rozvoje venkova na období 2014-2020 (dále jen „Pravidla“). Vyrozumění stěžovatele představuje oznámení o nezahájení přezkumného řízení ve smyslu § 94 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), které je vyloučeno ze soudního přezkumu. Stěžovatel k tomu odkázal na § 70 písm. a) s. ř. s. a rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS, ze dne 5. 9. 2018, č. j. 10 Afs 339/2017-48, a ze dne 14. 1. 2022, č. j. 5 Afs 298/2021-40. Správní žaloba proti vyrozumění stěžovatele tedy není přípustná a je třeba ji odmítnout.

8. Dle stěžovatele nemůže být následkem chybějícího či nedostatečného poučení otočení vůle žalobkyně. Ta své podání nenazvala odvoláním, ale obrátila se na Přezkumnou komisi výslovně dle § 11 odst. 5 zákona o SZIF, který i dle rozsudku č. j. 10 Afs 339/2017-48 upravuje dozorčí prostředek. S odkazem stěžovatele na rozsudek č. j. 10 Afs 339/2017-48, který řešil obdobnou věc, se navíc městský soud nijak nevypořádal.

9. Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

10. Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a za stěžovatele jedná pověřený zaměstnanec, který má právnické vzdělání (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

11. Kasační stížnost není důvodná.

12. Nejvyšší správní soud se předně zabýval obecně namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Ke konkrétnímu obsahu pojmu nepřezkoumatelnosti srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS. Konstatování nepřezkoumatelnosti by přitom mělo být vyhrazeno opravdu výjimečným případům, kdy není z odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec patrno hodnocení podstatných důvodů či skutečností (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, odst. [29]). V tomto ohledu je napadený rozsudek přezkoumatelný, jelikož z jeho odůvodnění je patrné, z jakých skutečností městský soud vycházel a jakými úvahami se při svém rozhodování řídil. 9 Afs 223/2022

13. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje ani skutečnost, že se městský soud výslovně nezabýval rozsudkem č. j. 10 Afs 339/2017-48. Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního i Ústavního soudu platí, že povinnost řádného odůvodnění neznamená povinnost reagovat na každé dílčí tvrzení účastníků řízení, ale postačí přednést ucelené a přesvědčivé odůvodnění vypořádávající argumentaci (především žalobní, příp. kasační) jako celek (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 222/18, z rozsudků NSS např. ze dne 19. 11. 2021, č. j. 8 As 222/2019-61, odst. [14], a tam citovanou judikaturu, nebo ze dne 30. 3. 2023, č. j. 9 As 123/2022-55, odst. [12]). Tomu městský soud v projednávané věci dostál a tato kasační námitka tedy není důvodná.

14. Předmětem věci samé je povaha podání žalobkyně ze dne 6. 2. 2019 a otázka, zda je stěžovatel ve vztahu k tomuto podání nečinný, jelikož o něm nerozhodl jako o odvolání.

15. Podle § 37 odst. 1 věty druhé správního řádu se podání (jako úkon směřující vůči správnímu orgánu) posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.

16. Podle § 82 odst. 2 věty první a druhé správního řádu musí odvolání vedle obecných náležitostí podle § 37 odst. 2 správního řádu obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.

17. Podle § 11 odst. 5 zákona o SZIF, ve znění účinném do 31. 8. 2019, platilo, že [n]a uzavření dohody o poskytnutí dotace podle odstavce 4 není právní nárok. Pokud Fond žádosti o dotaci před datem uzavření dohody podle odstavce 4 nevyhoví, sdělí písemně a bez zbytečného odkladu žadateli důvody nevyhovění. V případě, že by toto sdělení Fondu bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, ministerstvo jej usnesením zruší.

18. Městský soud v napadeném rozsudku správně dovodil, že sdělení SZIF podle § 11 odst. 5 věty druhé zákona o SZIF je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a za úpravy účinné v době rozhodování SZIF i stěžovatele proti němu bylo možné podat odvolání jako řádný opravný prostředek (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 61/2013-43, č. 2909/2013 Sb. NSS, odst. [37] až [46] a [49] až [54], citovaný i městským soudem, dále stěžovatelem opakovaně citovaný č. j. 10 Afs 339/2017-48, odst. [10] až [15], nebo novější rozsudky ze dne 2. 2. 2023, č. j. 9 Afs 181/2021-40, odst. [12], a ze dne 20. 10. 2023, č. j. 3 Afs 204/2021-31, odst. [11]). Podle § 68 odst. 5 správního řádu platí, že v poučení správního rozhodnutí se uvede, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává.

19. Vedle toho Nejvyšší správní soud judikoval, že třetí věta § 11 odst. 5 zákona o SZIF upravuje dozorčí prostředek obdobný přezkumnému řízení podle § 94 správního řádu a přípis, kterým ministerstvo informuje žadatele o dotaci, že postup SZIF byl v pořádku a není na místě rušit jeho sdělení o ukončení administrace žádosti o dotaci, není rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví, jak správně namítá stěžovatel. 9 Afs 223/2022 - 57 pokračování O tomto dozorčím prostředku přitom není povinnost poučovat, takové poučení je pouze nad rámec zákonné poučovací povinnosti (srov. rozsudky č. j. 10 Afs 339/2017-48, odst. [18], č. j. 9 Afs 181/2021-40, odst. [13] a [14], nebo č. j. 3 Afs 204/2021-31, odst. [13] a [14]).

20. V projednávané věci žalobkyně napadla Oznámení SZIF podáním, které nazvala Reakce a adresovala Přezkumné komisi stěžovatele, který je přezkumným orgánem podle § 11 odst. 5 zákona o SZIF. Stěžovatel proto namítá, že neměl pochyb, že se jedná o podnět k přezkumu a jako takový jej vyřídil sdělením ve smyslu § 94 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje s posouzením městského soudu, že podání žalobkyně je třeba považovat za odvolání, o kterém stěžovatel v době rozhodování městského soudu nerozhodl, tedy byl nečinný.

21. Především Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že podání žalobkyně výslovně nezmiňuje ani odvolání, ale ani přezkumné řízení ve smyslu § 94 správního řádu (viz bod 27. napadeného rozsudku). Podání je toliko v hlavičce adresováno Přezkumné komisi stěžovatele a v úvodu vlastního textu žalobkyně zmiňuje stěžovatele jako orgán přezkoumávající Oznámení SZIF podle § 11 odst. 5 SZIF, což ovšem může být vysvětleno nedostatečným poučením, jak bude blíže rozvedeno níže. Obsahově podání odpovídá odvolání ve smyslu § 82 odst. 2 správního řádu. Jednoznačně směřuje proti Oznámení SZIF, se kterým žalobkyně zjevně nesouhlasí a namítá nezákonnost postupu SZIF i ukončení administrace její žádosti o dotaci. Na 16 stranách detailně argumentuje proti postupu a závěrům SZIF, shrnuje svá dosavadní vyjádření vůči SZIF a provedené úpravy žádosti o dotaci a uzavírá, že není pravda, že její projekt neplní funkční celek a že by nedoplnila požadované údaje, neodstranila chyby v žádosti, nedoložila opravenou povinou přílohu a opakovaně neposkytla potřebné informace. Požaduje proto, aby stěžovatel konstatoval nezákonnost postupu SZIF a došlo k uzavření dohody o poskytnutí dotace. V závěru podání žalobkyně též uvedla, aby ji stěžovatel podle potřeby kontaktoval, což neučinil a místo toho po více než půl roce vydal sdělení o nevyhovění žádosti o přezkum. Nejvyšší správní soud toliko nad rámec poznamenává, že podle § 94 odst. 1 poslední věty správního řádu jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.

22. Městský soud při posouzení podání žalobkyně zcela správně zohlednil též skutečnost, že žalobkyně nebyla v Oznámení SZIF řádně poučena o možnosti podat odvolání, jak vyžaduje § 68 odst. 5 správního řádu, ale nad rámec pouze o přezkumu podle § 11 odst. 5 zákona SZIF. Nejvyšší správní soud v této souvislosti souhlasí s městským soudem, že za takové situace nelze žalobkyni vyčítat, že v podání odkazuje právě na § 11 odst. 5 zákona o SZIF a zmiňuje Přezkumnou komisi, když o jiném opravném prostředku nebyla v rozporu se zákonem poučena (viz bod 27. napadeného rozsudku).

23. Nejvyšší správní soud naopak nepřisvědčuje stěžovateli, že by na základě chybného poučení docházelo ke změně vůle žalobkyně. Žalobkyně dle obsahu žaloby považovala své podání za odvolání a upozornila také na skutečnost, že jej podala v odvolací lhůtě 15 dnů ve smyslu § 85 odst. 1 správního řádu (viz žaloba na č. l. 3 spisu městského soudu), s čímž se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Městský soud v bodě 28. napadeného rozsudku 9 Afs 223/2022 též příhodně podotknul, že podání žalobkyně se dostalo do sféry stěžovatele jakožto příslušného odvolacího orgánu podle § 9a písm. a) zákona o SZIF.

24. K dílčímu tvrzení stěžovatele, že žalobkyně postupovala podle Pravidel, Nejvyšší správní soud pouze stručně uvádí, že rozhodná je zákonná úprava, dle které bylo možné podat proti Oznámení SZIF odvolání, žalobkyně o této možnosti v rozporu se zákonem nebyla poučena a její podání obsahově odpovídá odvolání. Své podání zároveň nenazvala žádost o přezkum ve smyslu § 11 odst. 5 zákona o SZIF a kapitoly 11 písm. a) Pravidel, ale neurčitým pojmem Reakce. Tato argumentace stěžovatele tedy není přiléhavá.

25. S ohledem na všechny uvedené skutečnosti posoudil Nejvyšší správní soud podání žalobkyně ze dne 6. 2. 2019 ve shodě s městským soudem jako odvolání, o kterém stěžovatel ke dni vydání napadeného rozsudku nerozhodl. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že sdělení stěžovatele ze dne 1. 11. 2019 nelze v žádném případě považovat za rozhodnutí o odvolání žalobkyně, neboť z jeho obsahu je zjevné, že jde o vyřízení podnětu k zahájení přezkumného řízení podle § 94 odst. 1 in fine správního řádu. Sdělení ani neobsahuje jedinou náležitost rozhodnutí ve smyslu § 68 správního řádu (výrok, odůvodnění včetně vypořádání námitek účastníků řízení a poučení).

IV. Závěr a náklady řízení

26. Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.

27. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, má tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložila. Tyto náklady sestávají z odměny advokáta za zastupování v řízení o kasační stížnosti, přičemž zástupce žalobkyně učinil jeden úkon – sepsání vyjádření k návrhu stěžovatele na vydání předběžného opatření, který Nejvyšší správní soud zamítl usnesením ze dne 19. 1. 2023, č. j 9 Afs 223/2022-47. Odměna podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, tak činí 3 100 Kč [§ 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) citované vyhlášky]. K úkonu právní služby je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 4 téže vyhlášky. Náhrada není zvýšena o daň z přidané hodnoty, neboť zástupce výslovně kasačnímu soudu sdělil, že není plátcem (vyjádření na č. l. 37 spisu NSS). Za řízení o kasační stížnosti tak náhrada nákladů řízení činí dohromady 3 400 Kč, které je stěžovatel povinen uhradit žalobkyni k rukám jejího zástupce ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 14. prosince 2023 JUDr. Radan Malík předseda senátu 9 Afs 223/2022 - 58 pokračování