9 As 195/2022

Rubrum

9 As 195/2022 - 27 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyň: a) nezl. K.M., , zast. zákonnou zástupkyní JUDr. R. M., a b) JUDr. R. M., obě zast. JUDr. Lucií Strakovou, advokátkou se sídlem Babická 2379/1a, Praha 4, proti žalované: Hygienická stanice hlavního města Prahy, se sídlem Rytířská 404/12, Praha 1, na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2022, č. j. 17 A 2/2022-42, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalovaná j e p o v i n n a zaplatit žalobkyni a) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové výši 4 114 Kč k rukám její zástupkyně JUDr. Lucie Strakové, advokátky se sídlem Babická 2379/1a, Praha 4, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně a) a b) se domáhaly žalobou u Městského soudu v Praze určení, že telefonická výzva žalované a vynucování toho, aby se žalobkyně a) podrobila PCR testu na přítomnost koronaviru SARS-CoV-2 (dále jen „covid-19“) a absolvovala karanténu ve dnech od 13. 12. 2021 do 15. 12. 2021, představovaly nezákonný zásah.

2. Městský soud napadeným rozsudkem rozhodl tak, že jednání žalované kvalifikoval jako nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv žalobkyně a) [výrok I.]. Dále zamítl žalobu ve vztahu k žalobkyni b) [výrok II.] a výroky III., IV. a V. rozhodl o nákladech řízení.

3. Městský soud konstatoval, že žalovaná smí nařídit protiepidemická opatření podle § 64 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), pouze 9 As 195/2022 rozhodnutím podle § 67 odst. 1 téhož zákona, které má formu správního rozhodnutí ve smyslu § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Protiepidemická opatření, jako např. karanténu, tedy nelze stanovit jen telefonicky, jak bylo učiněno v případě žalobkyně a). Žalovaná vrchnostensky sdělila žalobkyni b), že je žalobkyně a) v karanténě a musí se podrobit PCR testu, aniž by podle § 67 zákona o ochraně veřejného zdraví vydala rozhodnutí, potažmo se hodlala takové v blízké budoucnosti dodatečně vydat. Ukládání protiepidemických opatření jinou formou než správním rozhodnutím bylo umožněno až novelou zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při pandemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „pandemický zákon“), která nabyla účinnosti dne 26. 2. 2022 (zákon č. 39/2022 Sb.). Daná novela tedy neměla vliv na posouzení projednávané věci.

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyň a) a b)

4. Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá výrok I. rozsudku městského soudu kasační stížností s jedinou kasační námitkou podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

5. Stěžovatelka má rozsudek městského soudu za nezákonný, a to z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem. Stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že konkrétní nařízení karantény vykazovalo nedostatek formy, avšak má za to, že by zásah obstál z hlediska testu proporcionality. Podle stěžovatelky nebylo možné postupovat jinak, než bylo postupováno, neboť nákaza covidem-19 vyvolává smrtelnou nemoc. Proto je nezbytné přednostně chránit ústavně zaručené právo na život [čl. 6 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)] a předcházet tak nadbytečnému šíření nemoci. Jednalo se o situaci zcela mimořádnou a výjimečnou, která podle stěžovatelky připouští, aby bylo odhlédnuto od formální bezchybnosti a úplného dodržování procesních předpisů za účelem ochrany veřejného zdraví.

6. Stěžovatelka dále odkazuje na novelu pandemického zákona, která od 26. 2. 2022 umožňuje postup podle § 8a téhož zákona, tedy možnost určit izolační a karanténní opatření ústně či písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku. Důvodová zpráva k předmětné novele zákona č. 39/2022 Sb. mimo jiné potvrzuje, že lze za účelem ochrany veřejného zdraví nařizovat karanténní opatření i jinak než formou správního rozhodnutí. Stěžovatelka zmiňuje i rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2021, č. j. 10 As 229/2021-31, č. 4246/2021 Sb. NSS, který předmětnou novelou má za překonaný.

7. Žalobkyně a) a b) se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnily se závěry městského soudu. Mají za to, že stěžovatelčin zásah do práva na svobodu pohybu (čl. 14 odst. 1 Listiny) nelze vůbec poměřovat testem proporcionality, neboť tento nebyl, není a ani by neměl být používán pro případy, které se zakládají na porušení zákona. Argumentace stěžovatelky novelou pandemického zákona není namístě, neboť nabyla účinnosti až v únoru 2022, tedy poté, co došlo k zásahu ze strany stěžovatelky.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu 9 As 195/2022 - 28 pokračování

8. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti, namítaného důvodu, včetně důvodů, ke kterým přihlíží z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].

9. Kasační stížnost není důvodná.

10. Žalobkyně a) navštěvuje Gymnázium mezinárodních a veřejných vztahů v Praze 5. Dne 10. 12. 2021 bylo žalobkyni b), jakožto matce žalobkyně a), e-mailem doručeno oznámení školy, že žalobkyni a) nebude od 13. 12. 2021 do 15. 12. 2021 z důvodu možného přenosu onemocnění covid-19 umožněna osobní přítomnost ve škole, neboť jeden z jejích spolužáků byl pozitivně testován na covid-19. Žalobkyni a) byla uložena domácí karanténa a povinnost absolvovat PCR test.

11. Při telefonním hovoru ze dne 13. 12. 2021 mezi žalobkyní b) a zaměstnankyní školy bylo žalobkyni b) sděleno, že během nouzového stavu smí stěžovatelka nařizovat karanténu i SMS zprávou či e-mailem. Danou informaci si žalobkyně b) následně ověřila u stěžovatelky, přičemž jí bylo řečeno, že tímto způsobem obecně postupuje, neboť nemá veškeré údaje o osobách, které přišly do kontaktu s nakaženou osobou, a nemůže tak vydat písemná správní rozhodnutí. Zaměstnankyně stěžovatelky však ke konci hovoru sdělila, že žádný právní předpis tento postup (v prosinci 2021, pozn. NSS) neumožňoval.

12. Stěžejním argumentem stěžovatelky je vhodnost a nutnost spěšného postupu při rychle šířící se infekční nákaze, neboť nebyl prostor pro vydání velkého množství správních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v první řadě nijak nezpochybňuje dobrý úmysl stěžovatelky a je si vědom její nepříznivé a nezáviděníhodné pozice při trasování a kontaktování osob, avšak ani to nemůže zhojit nezákonný zásah, kterého se stěžovatelka dopustila.

13. Stěžovatelka v kasační stížnosti souhlasí s názorem městského soudu a připouští, že nařízení karantény vykazuje nedostatek formy, ale současně má za to, že by zásah do práva na svobodu pohybu podle čl. 14 odst. 1 Listiny z hlediska testu proporcionality obstál. Nejvyšší správní soud však upozorňuje, že takový zásah musí obstát nejen z hlediska testu proporcionality, ale rovněž musí odpovídat jeho forma (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2022, č. j. 2 As 165/2022-18, odst. [11] až [15]).

14. Test proporcionality určuje, které z ústavně zaručených práv má v případě vzájemné kolize přednost, a to posouzením těchto tří kritérií: Kritérium vhodnosti (zda opatření sleduje legitimní cíl), kritérium potřebnosti (zda neexistuje mírnější prostředek k dosažení tohoto cíle) a kritérium přiměřenosti v užším slova smyslu (zde se porovnávají jednotlivé konkurující si zájmy či práva). Každé omezení práv musí splňovat požadavky Listiny, zejména princip zákonnosti, rovnosti, minimalizace zásahu a přiměřenosti. Způsob výkonu veřejné moci, který správní orgán zvolil a který zároveň s sebou nese zásah do základních práv osob, musí odpovídat zákonu a obstát z hlediska testu proporcionality (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08). 9 As 195/2022

15. Argumentace stěžovatelky, dle které kvůli rostoucí nákaze a značnému zatížení orgánů veřejného zdraví bylo novelou pandemického zákona, provedenou zákonem č. 39/2022 Sb. s účinností od 26. 2. 2022, umožněno učinit oznámení o nařízení izolačních a karanténních opatření ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku (§ 8a pandemického zákona v rozhodném znění), je v projednávané věci nedůvodná. K zásahu došlo v období od 13. 12. 2021 do 15. 12. 2021, což je před účinností zmiňované novely pandemického zákona, a proto tato novela je pro posouzení této věci bezvýznamná.

16. V případě omezení práva na svobodu pohybu musí být kumulativně splněny tři podmínky - stanovení omezení v zákoně, nezbytnost tohoto omezení a uskutečnění pro některý z taxativně vymezených důvodů, kterými jsou bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochrana zdraví, ochrana práv a svobod druhých a na vymezených územích též ochrana přírody. Zmíněné důvody jsou podobně vyjádřeny v Listině, ale také v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věci Gartukayev proti Rusku ze dne 13. 12. 2015, stížnost č. 71933/01 a Rosengren proti Rumunsku ze dne 24. 4. 2008, stížnost č. 70786/01). Mezi uvedenými důvody je i omezení pro ochranu zdraví, které lze mimo jiné nařídit podle § 64 zákona o ochraně veřejného zdraví. Chtěla-li tedy stěžovatelka uložit některá z protiepidemických opatření podle daného zákonného ustanovení, měla o tom rozhodnout ve smyslu § 67 odst. 1 téhož zákona. Stěžovatelka telefonickým nařízením karantény zjevně porušila tehdy platnou právní úpravu a dopustila se nezákonného zásahu do práv žalobkyně a). I kdyby předmětný zásah měl obstát z hlediska testu proporcionality, neobstojí pro rozpor se zákonem (obdobně rozsudek NSS č. j. 10 As 229/2021-31).

17. S ohledem na skutečnost, že v době zásahu neexistovala speciální právní úprava umožňující odlišný postup při omezování práva na svobodu pohybu, v projednávané věci nelze uvažovat o provedení testu proporcionality. Vzájemný konflikt mezi ústavně zaručeným právem na život a právem na svobodu pohybu (čl. 6 odst. 1 a čl. 14 odst. 1 Listiny) by bylo možné vyřešit testem proporcionality pouze v případě dodržení zákonného postupu.

18. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením městského soudu, který se věcí pečlivě zabýval a své závěry důkladně odůvodnil. Městský soud je obecně povinen u zásahové žaloby vycházet z právního a skutkového stavu v době, kdy k zásahu do veřejných subjektivních práv došlo (§ 87 odst. 1 s. ř. s.), čemuž v projednávané věci dostál. Nejvyšší správní soud proto neshledal nezákonnost rozsudku městského soudu spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Naopak dospěl k závěru, že stěžovatelka omezila svobodu pohybu žalobkyně a) nezákonným zásahem, a to tím, že ultra vires nařídila protiepidemická opatření v rozporu s § 67 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Stěžovatelka se proto vůči žalobkyni a) dopustila nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s.

IV. Závěr a náklady řízení

19. Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. 9 As 195/2022 - 29 pokračování

20. Žalobkyně a) měla ve věci plný úspěch a má tedy vůči neúspěšné stěžovatelce právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložila. Tyto náklady sestávají z odměny advokátky za zastupování v řízení o kasační stížnosti, tj. sepsání vyjádření. Odměna podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, tak činí 1 x 3 100 Kč [srov. § 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) citované vyhlášky]. K úkonům právní služby je třeba připočíst 1 x 300 Kč paušální náhradu hotových výdajů podle § 13 odst. 4 téže vyhlášky. Náhrada je navýšena o daň z přidané hodnoty, neboť zástupkyně doložila, že je jejím plátcem. Za řízení o kasační stížnosti tak náhrada činí dohromady 4 114 Kč. K zaplacení náhrady nákladů řízení byla stěžovatelce stanovena přiměřená lhůta 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. července 2023 JUDr. Radan Malík předseda senátu