9 As 290/2018

Rubrum

9 As 290/2018 - 26 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: A. Z., zast. JUDr. Zdeňkem Juřinou, advokátem se sídlem Krausova 605/6, Praha 9, proti žalovanému: Úřad městské části Praha 5, se sídlem náměstí 14. října 1381/4, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 2. 2012, č. j. OSU. Koš.347-1476/2012-Je-R, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2018, č. j. 10 A 36/2017 - 33, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta její žaloba z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků.

2. Žalobou napadeným rozhodnutím bylo vydáno dodatečné povolení provedené stavební úpravy bytové jednotky č. X v bytovém domě č. p. X na pozemku parc. č. X, k. ú. X, která je ve vlastnictví M. N. Stěžovatelka namítala, že s ní žalovaný nejednal jako s účastnicí řízení, čímž porušil § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004, správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť vydáním napadeného rozhodnutí byla přímo dotčena na svých právech. Stěžovatelka vlastní bytovou jednotku sousedící s tou, jíž se dotýká napadené rozhodnutí, přičemž má za to, že společenství vlastníků jednotek nebylo oprávněno ji v řízení před stavebním úřadem zastupovat. 9 As 290/2018

3. Obrátila se přímo na soud, aniž by však využila postup podle § 28 odst. 1 správního řádu či jako opomenutý účastník podala dle § 84 správního řádu odvolání poté, co se o vydání rozhodnutí dozvěděla.

4. Takový postup je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, která uvádí, že opomenutý účastník, byť by byl účastníkem jen domněle, může odvolání podat vždy, přičemž pokud odvolací orgán dospěje k závěru, že se o účastníka nejedná, odvolání zamítne jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu (viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 3 Ans 38/2010 - 122, č. 2363/2011 Sb. NSS). Pokud odvolací orgán naopak dospěje k závěru, že odvolání podala osoba, jež účastníkem řízení byla, ale nebylo s ní jako s účastníkem jednáno, zpravidla prvostupňové rozhodnutí zruší pro vadu řízení, která mohla způsobit nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (viz rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113).

5. Protože stěžovatelka před podáním žaloby neuplatnila řádný opravný prostředek, městský soud žalobu bez věcného projednání odmítl.

II. Obsah kasační stížnosti

6. Stěžovatelka napadá usnesení městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.

7. Uvádí, že soud nepřihlédl k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 15. 2. 2012 a nabylo právní moci dne 29. 3. 2012. Lhůta jednoho roku, v níž dle § 84 odst. 1 správního řádu mohla stěžovatelka jako opomenutý účastník podat odvolání, již uběhla.

8. Žalovaný stěžovatelce znemožnil odvolání podat, protože rozhodnutí jí bylo oznámeno více jak tři a půl roku po uplynutí uvedené lhůty (sdělení žalovaného ze dne 12. 12. 2016). V tomto sdělení žalovaný nesprávně uvedl, že účastníky napadeného řízení bylo vedle vlastníka bytové jednotky i společenství vlastníků jednotek (SVJ).

9. Stěžovatelka obsáhle cituje z judikatury NSS, dle které má SVJ ze zákona omezenou právní subjektivitu a způsobilost k právním úkonům ve věcech spojených se správou a provozem domu. Nemůže však žádným způsobem nahradit projev vůle jednotlivého vlastníka bytové jednotky ohledně zastupování ve stavebním řízení (viz rozsudky NSS ze dne 12. 9. 2007, č. j. 3 As 45/2007 - 78; a ze dne 22. 6. 2011, č. j. 1 As 38/2011 - 146).

10. Postup, v rámci kterého stavební úřad nepřizná vlastníku bytové jednotky postavení účastníka řízení, označil NSS v rozsudku ze dne 13. 5. 2011, č. j. 5 As 18/2011 - 81, za protiústavní.

11. Městský soud měl žalobou napadené rozhodnutí zrušit, neboť stěžovatelka v souladu s § 65 s. ř. s. tvrdila, že právě tímto rozhodnutím byla zkrácena na svých právech. Stěžovatelka neměla v důsledku nezákonného jednání žalovaného žádnou 9 As 290/2018 - 27 pokračování možnost opravný prostředek uplatnit a nemá jinou procesní možnost obrany. Právě proto měla být její žaloba věcně projednána.

12. Navrhuje usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.

13. Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

14. Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadené usnesení v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

15. Soud v první řadě předesílá, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby jako kasačnímu soudu mu nepřísluší posuzovat přezkoumatelnost či správnost žalobou napadeného rozhodnutí ani zákonnost postupu žalovaného. V dané situaci je NSS povolán toliko k posouzení zákonnosti důvodu pro odmítnutí žaloby, další námitky stěžovatelky týkající se věci samé či jejího zastupování SVJ jsou proto irelevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2009, č. j. 4 Ads 155/2008 - 88).

16. Jedinou právní otázkou v řízení před NSS je otázka, zda stěžovatelka byla oprávněna podat žalobu, aniž by vyčerpala řádný opravný prostředek.

17. Stěžovatelka se nacházela v postavení opomenutého účastníka řízení, kterému bylo rozhodnutí oznámeno až po uplynutí jednoleté objektivní lhůty, ve které bylo možné nejpozději odvolání podat (viz § 84 správního řádu).

18. Podle § 5 s. ř. s. platí, že nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná tehdy, pokud žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.

19. Dikce uvedených ustanovení vychází z objektivního stavu – nepodání opravného prostředku. Nepočítá se subjektivními důvody, proč tak nemohlo být učiněno. Nebere v úvahu případy, kdy se účastník podat odvolání zdráhá, neboť je považuje za marné či neúčelné. Nemůže brát v potaz ani případy, kdy účastník řízení odvolání neuskuteční bez svého zavinění apod. 9 As 290/2018

20. Podle § 84 odst. 1 správního řádu osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil; zmeškání úkonu nelze prominout. Ustanovení tohoto odstavce neplatí pro účastníky uvedené v § 27 odst. 1.

21. Stěžovatelka uvádí, že jí svědčilo účastenství ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu. K tomu NSS konstatuje, že zákon č. 83/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012 (dále jen „stavební zákon“; žádost o dodatečné povolení stavby byla podána dne 5. 1. 2012), upravoval zvláštní úpravu účastenství v § 95. Stěžovatelce tedy mohlo svědčit účastenství ve smyslu § 95 písm. e) stavebního zákona, které odpovídá účastenství ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu. Žalobou napadeným rozhodnutím nebylo rozhodováno o její žádosti, což by odpovídalo vymezení účastenství podle § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu. Nešlo rovněž o řízení zahajované z moci úřední podle písm. b) tohoto ustanovení. Dodatečné povolení stavby nezaložilo, nezměnilo ani nezrušilo práva či povinnosti stěžovatelky. Rovněž neprohlašovalo, že stěžovatelka má či nemá nějaké právo či povinnost.

22. Na stěžovatelku se tedy propadná objektivní jednoletá lhůta pro podání odvolání vztahuje, což ani v kasační stížnosti nepopírá. Správním řádem stanovené omezující objektivní a subjektivní lhůty jsou výrazem principu právní jistoty. Správní rozhodnutí jakožto akt veřejné moci totiž nemůže být napadáno „donekonečna“, a to ani tehdy, kdy je vadné. Opak by znamenal ztrátu důvěryhodnosti těchto rozhodnutí jakožto celku a nejistotu v právním postavení účastníků i třetích osob. Ke smyslu a účelu lhůt v právu se rovněž vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 560/01, ve kterém dovodil, že „smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Normativní vymezení času pro uplatnění práv může přitom dopadat jak do oblasti hmotných, tak do oblasti procesních subjektivních práv.“

23. Pokud by stěžovatelka mohla napadnout rozhodnutí v časově neomezeném rozsahu, byla by nepoměrně zvýhodněna oproti hlavním účastníkům správního řízení, kteří by nemohli mít nikdy jistotu o právní moci a nezměnitelnosti správního rozhodnutí vydaného v jejich prospěch. Chování v souladu s vydaným správním rozhodnutím by bylo do budoucna nepřiměřeně zatíženo nezanedbatelnou mírou právní nejistoty spočívající v přípustnosti brojit proti takovému rozhodnutí s poukazem na neoznámení rozhodnutí opomenutému účastníku. Právě tomu má uvedená lhůta zabránit.

24. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 15. 5. 2008, č. j. 2 As 11/2008 - 42, vyložil, že § 84 správního řádu nedává žádný prostor pro výklad, že v případě nezaviněného zmeškání objektivní roční lhůty nastává fikce toho, že opravný prostředek podán byl. Právě naopak je znění § 84 správního řádu zcela jednoznačné a nesděluje nic jiného než, že po více než roce od doručení rozhodnutí poslednímu z účastníků by odvolání bylo opožděné i v případě, že jej podá účastník, kterému nebylo bez jeho zavinění 9 As 290/2018 - 28 pokračování rozhodnutí oznámeno. Zároveň je výslovně stanoveno, že zmeškání úkonu nelze prominout. Ke shodnému závěru dospěl NSS i ve stěžovatelkou uváděném rozsudku č. j. 5 As 18/2011 - 81, ve kterém mj. konstatoval, že „stěžovatel tedy skutečně v dané fázi řízení nebyl oprávněn brojit žalobou přímo proti stavebnímu povolení, které bylo vydáno v řízení, jehož se prozatím neúčastnil, naopak k žalobě proti rozhodnutí žalovaného, jímž bylo jeho odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu zamítnuto jako nepřípustné, zcela nepochybně aktivně legitimován byl“.

25. Městský soud postupoval zákonem stanoveným způsobem. Stěžovatelka odvolání nepodala, přičemž v souladu s § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. nastupuje soudní přezkum až po opravných prostředcích v rámci veřejné správy samé, jsou-li tyto k dispozici (a v projednávané věci zákon opravný prostředek připouští). Tato ustanovení nevybočují z ústavní roviny dané věci, neboť subsidiarita soudního přezkumu má své racionální odůvodnění v tom, že soudy nemají suplovat odvolací orgány veřejné správy. Uvedená ustanovení tak konkretizují přístup k soudní ochraně zcela v rámci dispozice dané ústavodárcem a v případě stěžovatelky tak nedochází k porušení práv vyplývajících z čl. 36 odst. 1 či 2 Listiny základních práv a svobod.

IV. Závěr a náklady řízení

26. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. podanou kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.

27. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 4. března 2020 JUDr. Barbara Pořízková předsedkyně senátu