9 As 31/2022

Rubrum

9 As 31/2022 - 32 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Office Park Šantovka s.r.o., se sídlem tř. Kosmonautů 1221/2a, Olomouc, zast. Mgr. Lenkou Novou, advokátkou se sídlem Václavské náměstí 813/57, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 376/12, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 3. 2020, č. j. KUOK 32668/2020, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 19. 1. 2022, č. j. 65 A 53/2020-180, takto:

Výrok

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně požádala podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), o určení, že pozemky v jejím vlastnictví, které specifikovala v žádosti, se nenacházejí v ochranném pásmu Městské památkové rezervace Olomouc (dále také „ochranné pásmo“). Měla totiž za to, že ochranné pásmo ve smyslu § 17 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), nikdy nevzniklo, neboť rozhodnutí Okresního národního výboru Olomouc ze dne 27. 7. 1987, č. j. Kult. 1097/87/Tsř, kterým bylo vyhlášeno (dále jen „rozhodnutí o ochranném pásmu“), je z několika důvodů nicotné. Magistrát města Olomouce (dále jen „správní orgán I. stupně“) k žádosti žalobkyně rozhodnutím ze dne 21. 11. 2019, č. j. SMOL/257593/2019/OPP/Tom, rozhodl tak, že (i) mezi ČR a žalobkyní jako vlastníkem uvedených pozemků existuje právní vztah; (ii) pozemky žalobkyně nejsou kulturní památkou a nenacházejí se na území památkové rezervace; a (iii) zamítá se žádost o určení, že se tyto pozemky nenacházejí v ochranném pásmu památkové rezervace Olomouc. Žalovaný následně v záhlaví uvedeným 9 As 31/2022 rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně proti třetímu z právě uvedených výroků a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. V obou případech měly správní orgány za to, že v řízení podle § 142 správního řádu nemohou zohledňovat případné vady rozhodnutí vydaných v jiných řízeních.

2. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem. Uvedl, že Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) v rozsudku ze dne 7. 2. 2018, č. j. 9 As 330/2016-192, č. 3712/2018 Sb. NSS, vyložil smysl řízení podle § 142 správního řádu a vyloučil, aby jím byly nahrazovány opravné prostředky. Nelze v něm proto přezkoumávat zákonnost dříve vydaných rozhodnutí, a to včetně jejich případné nicotnosti. Tento závěr je obecně platný, což vyplývá také z jeho pozdější aplikace napříč judikaturou. Na jeho aplikovatelnost na projednávaný případ proto nemají vliv ani rozdíly mezi způsobem vzniku kulturní památky, jehož se týkal rozsudek č. j. 9 As 330/2016-192, a způsobem zřízení ochranného pásma. Pro správní orgány bylo v řízení o určení právního vztahu rozhodující pouze to, že rozhodnutí o zřízení ochranného pásma bylo vydáno a pozemky žalobkyně se na daném území nacházejí.

II. Obsah kasační stížnosti žalobkyně a vyjádření žalovaného

3. Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

4. Krajský soud založil svůj názor na judikatuře, kterou podle stěžovatelky nelze v nyní projednávané věci aplikovat. Týkala se totiž kulturních památek, nikoliv ochranných pásem, a zabývala se pouze „běžnou“ nezákonností, nikoliv nicotností.

5. Rozsudek č. j. 9 As 330/2016-192 nelze v projednávaném případě aplikovat, neboť se týkal kulturních památek. Pro posouzení, zda se kulturní památka podle zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o kulturních památkách“), stala rovněž kulturní památkou podle § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, je totiž rozhodný pouze její faktický zápis do seznamu kulturních památek. Z toho důvodu jsou jakékoliv předcházející akty a jejich případná nicotnost bez významu. Naproti tomu u ochranného pásma je podle § 42 odst. 2 zákona o státní památkové péči stěžejní akt, kterým bylo zřízeno, a pokud je tento akt nicotný, pak ke zřízení ochranného pásma vůbec nedošlo. Správní orgán I. stupně byl proto povinen právní existenci rozhodnutí o ochranném pásmu zkoumat.

6. Názor krajského soudu, že v řízení podle § 142 správního řádu nelze zohlednit nicotnost rozhodnutí, je v rozporu s ustálenou judikaturou NSS, podle níž jsou všechny orgány veřejné moci povinny k nicotnosti aktů přihlížet ve všech řízeních. Krajský soud nezohlednil rozdíl mezi běžnou nezákonností a nicotností aktů veřejné moci. Jakkoliv je přezkum zákonnosti pravomocných rozhodnutí v řízení podle § 142 správního řádu vyloučen, přihlédnutí k nicotnosti vyloučeno není. Správní orgány jsou povinny k nicotnosti přihlížet z úřední povinnosti. Pokud je akt nicotný, nikdy nebyl učiněn či vydán, a nemohl proto zřídit ochranné pásmo.

7. Namístě není ani argument právní jistotou, neboť nicotný akt nemůže zakládat adresátům jakákoliv očekávání. K ochraně právní jistoty by naopak přispělo, pokud by 9 As 31/2022 - 33 pokračování správní orgány postavily najisto, zda je rozhodnutí o ochranném pásmu nicotné či nikoliv. Krajský soud v bodě 18. svého rozsudku konstatoval, že rozhodnutí o ochranném pásmu již bylo předmětem řízení, aniž by uvedl, jaké řízení tím myslí, čímž zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Závěrem kasační stížnosti stěžovatelka navrhla, aby nicotnost rozhodnutí o ochranném pásmu posoudil sám NSS.

8. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl její zamítnutí. Stěžovatelčina argumentace je v rozporu se zákonem a relevantní judikaturou. Rozhodnutí o ochranném pásmu, jakož i akty, jimiž bylo historické jádro Olomouce prohlášeno památkovou rezervací, jsou od svého vydání respektovány všemi subjekty a správními orgány. Po roce 1989 proběhlo již vícero pokusů o jejich zpochybnění, avšak žádný z nich nebyl úspěšný. Tyto akty proto obstojí jak právně, tak z hlediska společenského zájmu.

III. Posouzení Nejvyšším správním soudem

9. Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Posoudil ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

10. Stěžovatelka namítá, že judikatura, z níž krajský soud vycházel, na nyní projednávaný případ nedopadá, neboť se nezabývala nicotností a ochrannými pásmy, která vznikala jiným způsobem než kulturní památky. Nejvyšší správní soud se stěžovatelkou nesouhlasí.

11. Podle § 142 odst. 1 správního řádu platí: Správní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.

12. Povahou řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu se NSS zabýval opakovaně. V rozsudku ze dne 24. 8. 2011, č. j. 1 As 92/2011-182, uvedl, že „[j]iž z hlediska systematického je zřejmé, že řízení o určení právního vztahu nemůže být považováno za opravný prostředek. Takovému výkladu však nesvědčí ani smysl a účel této úpravy. Řízení o určení právního vztahu je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních.“ (totožně rozsudek ze dne 2. 3. 2017, č. j. 7 As 298/2016 - 30) Řízení podle § 142 správního řádu tudíž není „superrevizním prostředkem ve vztahu k řízením jiným.“ (rozsudek NSS ze dne 7. 7. 2016, č. j. 10 As 117/2016-64)

13. V rozsudku č. j. 9 As 330/2016-192 NSS uvedl, že jakkoliv zápis ve státních seznamech kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách není rozhodnutím, neznamená to, že „v řízení o určení právního vztahu je možno přezkoumávat zákonnost postupu správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek.“ Tento přístup následně potvrdil také v rozsudku ze dne 27. 3. 2020, č. j. 9 As 397/2018-75, a v rozsudku ze dne 17. 9. 2021, č. j. 10 As 111/2021-50. V rozsudku ze dne 30. 7. 2021, č. j. 9 As 2/2021-40, pak uvedl, že postupem podle § 142 správního řádu nelze zpochybnit ani zákonnost postupu přijetí vyhlášky. Z citované judikatury je tedy 9 As 31/2022 zřejmé, že není podstatné, o jaký správní akt se jedná, či zda se jedná o právní předpis. Závěr je vždy totožný – v řízení podle § 142 správního řádu je vyloučen zpětný přezkum jejich zákonnosti, ať už jde o rozhodnutí správního orgánu, úkon v podobě zápisu do seznamu kulturních památek, či vyhlášku. Vyloučen je tudíž i zpětný přezkum rozhodnutí, kterým bylo zřízeno ochranné pásmo.

14. Stěžovatelčina argumentace, že závěry rozsudku č. j. 9 As 330/2016-192 nejsou na nyní projednávaný případ aplikovatelné v důsledku rozdílu mezi zřízením ochranného pásma a vznikem statusu kulturní památky za účinnosti zákona o kulturních památkách, proto neobstojí. Povaha aktu nemá na výše uvedený závěr vliv. Je také nepodstatné, o jakém řízení krajský soud hovořil v bodě 18. svého rozsudku, neboť to, zda byla zákonnost rozhodnutí o ochranném pásmu Městské památkové rezervace Olomouc v minulosti již v nějakém řízení přezkoumávána či nikoliv, nemá na vyloučení takového přezkumu v řízení podle § 142 správního řádu vliv. Dospěl-li krajský soud k závěru, že přezkum rozhodnutí o ochranném pásmu je s ohledem na judikaturu NSS v řízení o určení právního vztahu vyloučen, jedná se o závěr přezkoumatelný a souladný se zákonem.

15. Důvodná není ani stěžovatelčina námitka, že citovaná judikatura se vztahuje pouze na „obyčejnou“ nezákonnost, a nikoliv na nicotnost. V bodě 75 rozsudku č. j. 9 As 330/2016-192 totiž NSS výslovně uvedl, že v řízení podle § 142 správního řádu nelze zkoumat ani otázku nicotnosti rozhodnutí o zápisu památky. V rozsudku č. j. 9 As 397/2018-75 pro řízení podle § 142 správního řádu výslovně vyloučil také posuzování nicotnosti zápisu do seznamu kulturních památek, neboť „v rámci řízení o určení právního vztahu nelze přezkoumávat, zda byl zápis do státního seznamu kulturních památek proveden v souladu s tehdejšími právními předpisy. Posuzování otázky nicotnosti zápisu přitom není ničím jiným. Byť tedy nicotnost je zásadní vadou, spočívající v právní neexistenci aktu, pro nynější věc nemá relevanci. Podstatná je výlučně faktická existence zápisu.“ Rovněž z bodu 3 rozsudku č. j. 10 As 111/2021-50 vyplývá, že stěžovatelé v tamější věci namítali nicotnost rozhodnutí, ani to nic nezměnilo na závěru NSS, že v řízení podle § 142 správního řádu nelze přezkoumávat zákonnost rozhodnutí správního orgánu vydaného v jiném řízení. Z citované judikatury je tedy zřejmé, že v řízení podle § 142 správního řádu nelze přihlížet ani k námitkám nicotnosti.

16. Správní orgány a krajský soud proto postupovaly správně, pokud s odkazem na judikaturu NSS odmítly v řízení podle § 142 správního řádu posuzovat tvrzenou nicotnost rozhodnutí o ochranném pásmu Městské památkové rezervace Olomouc. Ze stejného důvodu tak nebude činit ani NSS. V projednávaném případě bylo možné v řízení o určení právního vztahu toliko ověřit, (i) zda existuje akt, kterým bylo zřízeno ochranné pásmo Městské památkové rezervace Olomouc, a (ii) zda se stěžovatelčiny pozemky nacházejí v tomto ochranném pásmu (rozsudek č. j. 9 As 2/2021-40, bod 21), nikoli po několika desítkách let přezkoumávat různé aspekty zákonnosti zřízení tohoto ochranného pásma.

IV. Závěr a náklady řízení

17. Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek krajského soudu není nezákonný z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s.

18. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci 9 As 31/2022 - 34 pokračování plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný, který měl ve věci plný úspěch a nechal se pro toto řízení zastoupit advokátem, uplatňuje náklady na právní zastoupení. Nejvyšší správní soud však setrvale judikuje, že náklady na právní zastoupení v případě orgánu veřejné moci zásadně nepředstavují účelně vynaložené náklady ve smyslu § 57 odst. 1 s. ř. s. (viz zejména rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS). Žalovaný ani nijak nezdůvodnil, proč by tomu v jeho případě mělo být jinak. Soud mu tedy náhradu nákladů nepřiznal. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 14. března 2023 JUDr. Pavel Molek předseda senátu