Ars 1/2026

Rubrum

ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka, soudkyně Michaely Bejčkové a soudců Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka, Milana Podhrázkého a Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) v právní věci navrhovatele: T. G., a účastníka řízení: statutární město Prostějov, sídlem nám. T. G. Masaryka 130/14, Prostějov, o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu konaném dne 11. 4. 2026 na území statutárního města Prostějov, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 5. 2026, č. j. 63 A 17/2026-28, takto:

Výrok

I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 5. 2026, č. j. 63 A 17/2026-28, s e ruší.

II. Návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu s e o d m í t á .

III. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o návrhu a o kasační stížnosti.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval rozsahem soudního přezkumu rozhodnutí v místním referendu, které bylo neplatné pro nedostatečnou účast oprávněných osob [§ 48 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o místním referendu“)], namítá-li navrhovatel vady, jež mohou vést k vyslovení neplatnosti tohoto rozhodnutí (§ 58 téhož zákona).

2. V Prostějově se dne 11. 4. 2026 uskutečnilo referendum, které iniciovalo zastupitelstvo účastníka řízení. Oprávněné osoby se v něm mohly vyjádřit k plánované výstavbě bazénu a jeho velikosti. Referenda se ovšem zúčastnilo pouze 13,078 % oprávněných osob, takže rozhodnutí v referendu bylo pro nedostatečnou účast neplatné.

3. Navrhovatel se u krajského soudu domáhal vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Konkrétně namítal, že položená otázka byla návodná, vnitřně rozporná a nesrozumitelná. To mohlo ovlivnit výsledek hlasování i účast.

4. Krajský soud mu nepřisvědčil a návrh napadeným usnesením zamítl. Navrhovateli vytkl příliš striktní a formalistický přístup k položené otázce (body 18 a 19 napadeného usnesení) a poukázal na to, že výstavba bazénu byla v Prostějově poměrně široce diskutovaným tématem (bod 20 tamtéž). Znění otázky podle něj nepřekročilo přípustné meze a otázka byla jednoznačná (body 21 a 22 tamtéž).

II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníka řízení

5. Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. V ní navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení a vyslovil, že rozhodnutí v referendu je neplatné.

6. Stěžovatel namítl, že odůvodnění napadeného usnesení je příliš obecné a nekonkrétní a že by je bylo možné použít k zamítnutí jakéhokoli návrhu. Krajský soud se totiž omezil pouze na obecná konstatování a nevypořádal se s namítanými vadami položené otázky.

7. Stěžovatel dále vytkl položené otázce několik formulačních nedostatků. Konkrétně namítal užití hodnoticích kritérií, jimž byla propůjčena zdánlivá odborná legitimita, zjevně propagační vyznění otázky ve prospěch kladné odpovědi, spojení několika samostatných otázek do otázky jediné, které neumožňovalo hlasovat o každé z nich zvlášť, a užití nejasných pojmů. Celkově tak stěžovatel poukazuje na matoucí a víceznačnou referendovou otázku, která využívá různých manipulativních technik, jež krajský soud vyhodnotil nesprávně. Za podstatné pro vyhovění návrhu považoval to, že vytýkané vady samy o sobě postačují k vyslovení neplatnosti rozhodnutí, takže není třeba zabývat se jejich vlivem na výsledek hlasování.

8. Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené usnesení je přezkoumatelné, krajský soud zohlednil relevantní judikaturu a postupoval s vědomím zdrženlivého soudního přezkumu ve věcech místního referenda. Užité formulace nikoho v omyl neuváděly a pouze popisují genezi projektu. Oprávněné osoby byly s kontextem výstavby bazénu detailně seznámeny. Za klíčové poté označil, že referendum je neplatné z důvodu nízké účasti. Již proto je zcela vyloučeno, aby drobné textové nuance v otázce převzaté z původního návrhu předloženého přípravným výborem měly jakýkoliv vliv na platnost a závaznost referenda. Intenzita namítaných vad nedosahuje hranice pro vyslovení neplatnosti přijatého rozhodnutí soudem. Navrhl proto kasační stížnost zamítnout.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

9. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal usnesení krajského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost je důvodná, nicméně z jiných důvodů, než předkládal stěžovatel.

10. Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval rozsahem soudního přezkumu rozhodnutí přijatých v místním referendu, která jsou neplatná již pro nedostatečnou účast oprávněných osob. Tyto úvahy totiž představují základní „metodologický“ rámec a ovlivňují způsob vypořádání stěžovatelových námitek.

11. Předně je nutné určit, jaký typ vady představuje nejednoznačná otázka. V následném soudním přezkumu místního referenda totiž přichází v úvahu dva možné návrhy, a to návrh na vyslovení neplatnosti hlasování a návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu (§ 58 odst. 1 zákona o místním referendu). Jde o dva možné výroky v jednom typu řízení (rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2016, č. j. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, body 30 a 34). Neplatnost hlasování se vztahuje k porušení pravidel, která upravují průběh samotného hlasování nebo s nimi souvisí, jako je vedení kampaně a proces zjišťování výsledků. Neplatnost rozhodnutí poté přichází v úvahu, pokud se referendum nemělo pro rozpor se zákonem vůbec uskutečnit (bod 31 tamtéž).

12. Zákon vymezuje pro otázky pokládané v referendu několik podmínek. Vedle toho, že se musejí týkat samostatné působnosti obce nebo statutárního města a nesmějí spadat do zákonem vymezených oblastí (§ 6 a 7 zákona o místním referendu), musejí být také jednoznačné (§ 8 odst. 3 tamtéž). Tedy a contrario nejednoznačné otázky jsou nepřípustné. Jde o samostatný důvod nepřípustnosti, který není vázán na výluky uvedené v § 7 citovaného zákona (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, body 45 a 46).

13. Z uvedeného plyne, že námitky zpochybňující jednoznačnost otázky se týkají neplatnosti rozhodnutí, a nikoliv neplatnosti hlasování. Referendum o nejednoznačné otázce se totiž vůbec nemělo konat a novým hlasováním nelze tuto vadu zhojit.

14. Stěžovatel se v posuzované věci domáhal vyslovení neplatnosti rozhodnutí, jelikož položenou otázku považoval za nejednoznačnou. Krajský soud jeho návrh věcně přezkoumal a konstatoval, že položená otázka byla jednoznačná. Pominul však, že rozhodnutí bylo již ze zákona neplatné pro nedostatečnou účast oprávněných osob. V takovém případě však věcný přezkum, jde-li o vady způsobující neplatnost rozhodnutí, nepřichází v úvahu.

15. Nejvyšší správní soud vychází z toho, že správní soudy mohou ve věcech místního referenda pouze vyslovit neplatnost rozhodnutí, nikoli je zrušit [§ 91a odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Neplatné je však rozhodnutí v referendu už tehdy, pokud se jej nezúčastní alespoň 35 % oprávněných osob (a contrario § 48 odst. 1 zákona o místním referendu). Již nedostatečná účast v referendu tedy způsobuje neplatnost rozhodnutí. Jedná se o stejný důsledek, jehož se návrhem k soudu nyní domáhá stěžovatel, tedy vyslovení neplatnosti rozhodnutí, které je neplatné, byť z jiného důvodu.

16. Zákon o místním referendu nerozlišuje důvody, pro které je rozhodnutí v referendu neplatné. Nové referendum se v případě soudem vyslovené neplatnosti nekoná (rozsudek NSS č. j. Ars 4/2015-45, bod 35) a zákon nepředpokládá opakování ani v případě nedostatečné účasti. Ani v jednom případě pak neplatí překážka pro vyhlášení nového referenda, jelikož ta se vztahuje obecně pouze na situace, „jestliže od platného rozhodnutí […] v téže věci neuplynulo 24 měsíců“ [§ 7 písm. h) zákona o místním referendu]. Tato překážka na neplatná rozhodnutí nedopadá bez ohledu na důvod jejich neplatnosti.

17. Navrhovatel tak obecně nemůže dosáhnout příznivějšího výsledku než toho, který již plyne ze zákona. Proto věcné neprojednání takového návrhu nemůže představovat ani odepření práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

18. Soudní přezkum rozhodnutí v referendu, které je již pro nízkou účast neplatné, z hlediska dalších vad způsobujících neplatnost rozhodnutí proto nepřichází v úvahu. Namítá-li však navrhovatel neplatnost hlasování a vady s tím související, musí soud návrh věcně projednat (takto např. rozsudek NSS ze dne 7. 2. 2019, č. j. Ars 4/2018-45; nebo usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2023, č. j. 51 A 5/2023-70, č. 4539/2024 Sb. NSS). Nelze totiž vyloučit, že vady hlasování (například nepřipuštění oprávněných osob k hlasování) nebo vady při sčítání hlasů mohly vést k nesprávně a nezákonně stanovenému údaji o celkové účasti oprávněných osob, a tedy způsobit neplatnost rozhodnutí.

19. Všechny stěžovatelem namítané vady se týkaly jednoznačnosti položené otázky, a tedy neplatnosti rozhodnutí. To však bylo neplatné již pro nízkou účast oprávněných osob. V takové situaci správním soudům přezkum rozhodnutí nepřísluší. Krajský soud proto pochybil, jestliže návrh věcně přezkoumal z hlediska jednoznačnosti otázky. Námitky uplatněné před krajským soudem ani v kasační stížnosti nemohou na neplatnosti rozhodnutí v referendu, která nastala ze zákona, nic změnit.

20. Zbývá posoudit, jak mají správní soudy naložit s návrhem na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu, které je již neplatné ze zákona.

21. Zákon o místním referendu (§ 58 odst. 1), stejně jako soudní řád správní [§ 91a odst. 1 písm. c)], hovoří o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu. Vyžadují tak, aby návrh směřoval jen proti rozhodnutí, které bylo přijato. Existence platného rozhodnutí je tedy podmínkou řízení o návrhu na vyslovení jeho neplatnosti. V posuzovaném případě však tato podmínka není splněna, neboť rozhodnutí v referendu nebylo s ohledem na nízkou účast oprávněných osob platné; jinými slovy to znamená, že žádné (platné) rozhodnutí nebylo v referendu přijato. Proto již v řízení před krajským soudem existoval nedostatek podmínek řízení, který je z podstaty věci neodstranitelný. To je důvod pro odmítnutí návrhu [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Jelikož se krajský soud návrhem i přesto věcně zabýval, založil tím zmatečnost svého řízení, k čemuž Nejvyšší správní soud přihlédl i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).

IV. Závěr a náklady řízení

22. Nejvyšší správní soud shrnuje, že rozhodnutí v místním referendu, která jsou ze zákona neplatná, správní soudy z hlediska dalších vad způsobujících neplatnost rozhodnutí nepřezkoumávají. Takový návrh odmítnou pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení.

23. Krajský soud tedy pochybil, pokud stěžovatelův návrh neodmítl a věcně projednal, čímž své rozhodnutí zatížil zmatečností. Nejvyšší správní soud proto napadené usnesení zrušil, a protože k tomu byly dány důvody již v řízení před krajským soudem, návrh sám odmítl [§ 110 odst. 1 a 2 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Takový postup nemůže být pro stěžovatele překvapivý (např. nález ÚS ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 49), jelikož k otázkám vztahu soudního přezkumu a rozhodnutí v referendu neplatného ze zákona se sám, stejně jako účastník řízení, již vyjadřoval.

24. Nejvyšší správní soud současně rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o návrhu ani o kasační stížnosti (§ 93 odst. 4 s. ř. s.; k aplikovatelnosti v kasačním řízení viz rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2017, č. j. Ars 1/2017-44, bod 60). P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 2. září 2026 Vojtěch Šimíček předseda senátu