48 C 24/2023

Plný text

Obvodní soud pro Prahu 2 rozhodl soudcem Ivem Krýsou ve věci žalobkyně: osobní údaje žalobkyně sídlem adresa zastoupena advokátem Mgr. jméno příjmení sídlem adresa proti žalované: osobní údaje žalované sídlem adresa žalované za niž jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových sídlem adresa o zaplacení 317 985 Kč s příslušenstvím,

I. Řízení se ohledně částky 35 733 Kč s úrokem z prodlení v zákonné výši z této částky od [datum] do zaplacení zastavuje.

II. Žaloba o zaplacení částky 317 985 Kč s úrokem z prodlení v zákonné výši z této částky od [datum] do zaplacení se zamítá.

III. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradu nákladů řízení částku 900 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku.

1. Žalobkyně se žalobou ze dne [datum] ve znění doplnění ze dne [datum] domáhala na žalované zaplacení nejprve částky 353 718 Kč, poté částky 317 985 Kč coby náhrady škody v podobě ušlého zisku v jejích třech provozovnách způsobené jí šesti nezákonnými mimořádnými opatřeními (dále též jen„ MO“) žalované, a to konkrétně: v souvislosti s 1. MO č.j. 14601/2021-2, které bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp.zn. 6 Ao 11/2021-48, částky 242 193 Kč (70 829,40 Kč, 118 636,30 Kč a 52 727,30 Kč) za období od [datum] do 25.4.2021, 2. MO č.j. 14601/2021-6, které bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp.zn. 8 Ao 11/2021-24, částky 100 842 Kč (55 757,30 Kč a 45 090 Kč) za období od [datum] do 2.5.2021, 3. MO č.j. 14601/2021-7, které bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp.zn. 1 Ao 5/2021-73, částky 147 358 Kč (55 813 Kč, 36 454,50 Kč a 55 090,90 Kč) za období od [datum] do [datum] (u třetí provozovny do [datum]), 4. MO č.j. 14601/2021-10, které bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp.zn. 4 Ao 3/2021-187, částky 121 262 Kč (74 443,40 Kč a 46 812,20 Kč) za období od [datum] do 16.5.2021, 5. MO č.j. 14601/2021-12, které bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp.zn. 6 Ao 22/2021-44, částky 61 600 Kč (61 326,90 Kč a 30272,70 Kč) za období od [datum] do 23.5.2021 a 6. MO č.j. 14601/2021-13, u něhož zrušeno Nejvyšším správním soudem, částky 35 180 Kč za období od [datum] do [datum]. Žalobkyně uvedla, že je podnikatelem v oblasti hostinských a stravovacích služeb, ubytovacích služeb a wellness služeb. Kdyby to nebylo zakázané, poskytovala by služby i v období od [datum] do [datum], a to v bistru na adrese [adresa], privátním wellness na adrese [adresa] adrese [adresa žalobkyně]. Žalobkyní označená MO žalované se ukázala být nezákonná a byla Nejvyšším správním soudem zrušena. K uplatnění nároku u žalované žalobkyně uvedla, že tak učinila podáním ze dne [datum].

2. Žalovaná ve vyjádření k žalobě ze dne [datum] a ze dne [datum] učinila nesporným, že žalobkyně u žalované nárok na náhradu škody ve výši 317 985 Kč uplatnila dne [datum], že žalovaná nárok projednala, což sdělila stanoviskem ze dne 27.12.2022 a že MO č.j. 14601/2021-2 MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN zcela či zčásti zrušena Nejvyšším správním soudem. Dále namítla, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení před Nejvyšším správním soudem. Dále žalovaná rozvedla své námitky vztahující se k okolnostem vydání MO v době pandemie, k funkci státu při ochraně primárních hodnot – života a zdraví člověka. Poukázala na princip předběžné opatrnosti, princip prevence, odkázala na historickou judikaturu z doby první republiky. Žalovaná dále namítla, že MO nejsou aktem individuální aplikace práva, a nejedná se tak o rozhodnutí vydané ve správním řízení a fakticky nejsou ani opatřením obecné povahy, nýbrž jiným právním předpisem. Proto na jejích základě žádnou škodu uplatňovat nelze. Pro případ, že by MO byla opatřeními obecné povahy, pak podle části šesté řízení o jejich vydání nemá účastníky, přičemž odkázala i na § 94a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen„ ZOVZ“). Dle žalované aktivní věcnou legitimaci nemá ani ten, kdo podá u správního soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. Žalovaná namítla, že nejsou splněny kumulativní podmínky pro vyvození odpovědnosti státu za škodu. Chybí odpovědnostní titul, žalobkyně dostatečně netvrdí a neprokazuje příčinnou souvislost ani škodu, kdy odhlíží od samotné pandemie Covid-19 jako jedné z dalších možných příčin škody a rovněž nevzala v úvahu možnost pojištění proti takové události. Žalovaná poukázala na rozhodovací praxi Obvodního soudu pro Prahu 7 i zdejšího soudu, Městského soudu v Praze, Nejvyššího soudu ČR a Ústavního soudu ČR. Žalovaná odkázala rovněž na to, že při vydávání MO vycházel ze závěrů WHO či ECDC, přičemž podrobně rozvedla vývoj a průběh pandemie v rozhodném období a odkázala na odborné články. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout.

3. Jelikož žalobkyně vzala žalobu ohledně částky 35 733 Kč s požadovaným příslušenstvím zpět v doplnění žaloby ze dne [datum], soud řízení v této části zastavil (výrok I). Soud k tomu dodává, že po vyhlášení rozsudku zjistil, že o částečném zastavení řízení již bylo soudem rozhodnuto usnesením ze dne 13.3.2023, č.j. 48 C 24/2023-27 (PM dne 5.4.2023) a výrok I je tudíž duplicitní. Předmětem řízení tak již při jednání dne [datum] byly nároky žalobkyně v celkové výši 317 985 Kč.

4. Soud o věci rozhodl při nařízeném jednání. Soud ve věci neprováděl dokazování, neboť již z žalobních tvrzení bylo zjevné, že žalobě není možné vyhovět, i kdyby žalobkyně, byť jen v některé části prokázala kumulativní splnění všech podmínek pro vyvození odpovědnosti žalované za škodu (srov. rozhodnutí Městského soudu v Praze, sp.zn. 16 Co 96/1998, které bylo publikováno pod [číslo] ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2000). Soud tak pro nadbytečnost ve věci žádné dokazování neprováděl, jak bude vysvětleno dále.

5. Mezi účastníky bylo nesporné, že mimořádná opatření č. j. [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN, [číslo] MIN/KAN byla zcela či zčásti zrušena Nejvyšším správním soudem.

6. Po právní stránce soud věc posoudil následovně.

7. Podle § 1 OdpŠk stát odpovídá za podmínek zákonem stanovených za škodu způsobenou při výkonu státní moci.

8. Podle § 5 písm. a), b) OdpŠk stát odpovídá za podmínek zákonem stanovených za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, a za škodu, která byla způsobena nesprávným úředním postupem.

9. Podle § 7 odst. 1 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda.

10. Podle § 8 odst. 3 OdpŠk nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce.

11. Podle § 14 odst. 1 OdpŠk se nárok na náhradu škody uplatňuje u úřadu uvedeného v § 6, přičemž podle odst. 3 citovaného ustanovení je uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu.

12. Podle § 15 odst. 2 OdpŠk platí, že poškozený se může domáhat náhrady škody u soudu pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.

13. Podle § 26 OdpŠk platí, že pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem.

14. Podle § 1 odst. 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění do [datum], nestanoví-li tento zákon jinak, použije se zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen„ zákon o ochraně veřejného zdraví“).

15. Podle § 94a odst. 2 ZOVZ opatření na úseku řízení jakosti vod ke koupání podle § 82a odst. 1 písm. b) a c) a opatření orgánu ochrany veřejného zdraví podle § 82a odst. 1 písm. d) a na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění, ochrany veřejného zdraví před nebezpečnými a z nebezpečnosti podezřelými výrobky a vodami podle § 80 odst. 1 písm. g), h), p), y), § 80 odst. 5, 6, 7 a § 82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, a stanovení dalších infekčních onemocnění podle § 80 odst. 1 písm. j), vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Toto opatření obecné povahy nabývá účinnosti dnem vyvěšení na úřední desce orgánu ochrany veřejného zdraví, který opatření vydal, a vyvěšuje se na dobu nejméně 15 dnů. Jde-li o opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví, zašle je Ministerstvo zdravotnictví též krajským hygienickým stanicím, které jsou povinny jej bezodkladně vyvěsit na svých úředních deskách na dobu nejméně 15 dnů (pozn. důraz přidal soud).

16. Soud věc právně posoudil podle OdpŠk a nikoli podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb., neboť podle posledně zmíněného zákona lze přiznat pouze skutečnou škodu a nikoli ušlý zisk. Nejvyšší soud ČR v rozhodnutí sp.zn. 30 Cdo 2713/2022 dospěl k závěru, že o nárocích na náhradu škody upravených v zákoně č. 94/2021 Sb. se rozhoduje i v případě, kdy škoda vznikla na základě nezákonného rozhodnutí, nicméně ostatní nároky je třeba posuzovat podle OdpŠk 17. V řízení bylo učiněno nesporným, že žalobkyně své nároky u žalované předběžně uplatnila ve smyslu § 14 odst. 1, 3 OdpŠk, proto věc může být projednána před soudem (§ 15 odst. 2 OdpŠk). Soud dále vycházel z nesporné skutečnosti, že žalobkyní označení mimořádná opatření byla zcela či zčásti zrušena Nejvyšším správním soudem a nesporným konečně bylo, jakož i z toho, že žalobkyně žádné návrhy na zrušení předmětných mimořádných opatření nepodala.

18. K tomu, aby se poškozený mohl domáhat po státu náhrady škody z nezákonného rozhodnutí, je nezbytné, aby zde nejen bylo nezákonné rozhodnutí, ale současně, aby ten, kdo se odškodnění domáhá, byl účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož mu měla vzniknout škoda. Při posouzení otázky, zda předmětná mimořádná opatření žalované lze podřadit pod pojem„ nezákonné rozhodnutí“ a jak nahlížet na otázku splnění podmínky být účastníkem řízení„ ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda“ soud vycházel ze závěrů Nejvyššího soudu ČR obsažených v rozsudku ze dne 21.4.2023, sp.zn. 30 Cdo 414/2023, s nímž soud ještě před zahájením jednání ve věci účastníky seznámil. V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud ČR dospěl v obdobné věci jednak s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27.7.2016, sp.zn. 5 As 85/2015, k závěru, že„ (a) čkoliv tedy dle výše uvedeného nepředstavuje opatření obecné povahy rozhodnutí v užším smyslu, dle důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb., který rozsáhle novelizoval zákon č. 82/1998 Sb. a jehož jedním z cílů bylo reagovat na změny, které vyvolá nabytí účinnosti správního řádu, který od [datum] zavedl nové právní instituty včetně opatření obecné povahy,„ (j) e nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto (nových) institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto instituty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí.“ Úmyslem zákonodárce (byť se tento neprojevil ve výslovné úpravě znění zákona č. 82/1998 Sb.) tudíž bylo považovat pro účely zákona č. 82/1998 Sb. opatření obecné povahy za rozhodnutí (srov. rovněž IŠTVÁNEK, F., SIMON, P., KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2017, s. 180).“ a jednak k závěru, že„ vzhledem k tomu, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona (…) neboť teprve využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá zákonnými prostředky bránit, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 OdpŠk, který nejde-li o případ zvláštního zřetele hodný, vyžaduje využití v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je akcentována obecná právní zásada prevence škod vzniklých z nezákonných rozhodnutí, která poškozený vnímá jako škodlivá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4389/2013). Dle tohoto zákonného ustanovení rovněž není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.“.

19. O tom, že všechna žalobkyní označená mimořádná opatření byla opatřeními obecné povahy, nemá soud žádných pochyb. Jednak to plyne ze shora citované právní úpravy v ZOVZ, a plyne to z početné judikatury Nejvyššího správního soudu, přezkoumávající tento druh mimořádných opatření žalované a rovněž z rozhodovací praxe Ústavního soudu v daném období ve vztahu k přezkumu mimořádných opatření žalované (srov. např. usnesení ÚS ČR sp.zn. III.ÚS 1430/21, či III.ÚS 1482/21). Nemůže tak obstát námitka žalované, že šlo o jiný právní předpis. Tento závěr byl dovozen toliko ve vztahu ke krizovým opatřením vydávaným vládou (srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 22.4.2020, sp.zn. Pl. ÚS 8/20). I sama skutečnost, že označení mimořádné opatření byla přezkoumána Nejvyšším správním soudem svědčí o jejich právní povaze, tedy že byla opatřeními obecné povahy. Kdyby jimi totiž nebyla, a byla jiným právním předpisem, jak namítá žalovaná, nemohl by je přezkoumávat Nejvyšší správní soud, ale toliko Ústavní soud ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR. Soud tak vychází ze závěru, že všechna žalobkyní označená mimořádná opatření byla opatřeními obecné povahy a s ohledem na shora citované judikatorní závěry, s nimiž se soud plně ztotožňuje, je i na posléze pro nezákonnost zrušení opatření obecné povahy třeba nahlížet jako na nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 7 OdpŠk.

20. Současně je však aktivně věcně legitimován k podání žaloby na náhradu škody z nezákonného rozhodnutí/opatření obecné povahy pouze ten, kdo byl účastníkem řízení, v němž bylo předmětné rozhodnutí/opatření obecné povahy zrušeno. Bylo by absurdní po žalobkyni vyžadovat účastenství v řízení o vydání opatření obecné povahy za situace, kdy zákon předpokládá, že se tento druh opatření obecné povahy vydává bez řízení o návrhu takového opatření a je tudíž pojmově vyloučeno, aby v něm vystupovali nějací účastníci. Současně je však zcela spravedlivé po žalobkyni požadovat, aby v situaci, kdy měla za to, že je každé ze šesti mimořádných opatření žalované vydané v rozporu se zákonem, využila zákonem předpokládaný opravný prostředek, neboť návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen (srov. § 101a odst. 1 soudního řádu správního). Soud dal žalobkyni v předstihu, současně s předvoláním k jednání na srozuměnou, že skutečnost, zda žalobkyně ohledně každého ze šesti označených opatření obecné povahy – mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví – podala v zákonem stanovené lhůtě žalobu ke správnímu soudu a kdy se tak stalo, je rozhodnou skutečností, která je dle hmotného práva vyžadována k tomu, aby žalobkyně mohla být se svojí žalobou úspěšná. Žalobkyně při jednání dne 8.8.2023 svá tvrzení doplnila, přičemž uvedla, že ani proti jednomu z šesti označených mimořádných opatření příslušný návrh na jejich zrušení ke správnímu soudu nepodala. Za této situace zde tak sice existují, slovy OdpŠk, nezákonná rozhodnutí, nicméně žalobkyně nesplnila druhou z podmínek, a to že byla účastnicí řízení ve smyslu, který soud výše vyložil.

21. Jelikož na základě takto doplněných žalobních tvrzení je vyloučeno, aby žalobkyně byla se svojí žalobou úspěšná, soud žalobu v celém rozsahu jako nedůvodnou zamítl pro nedostatek aktivní věcné legitimace na straně žalobkyně, a to včetně požadovaného příslušenství (výrok II).

22. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 142 odst. 1 za použití § 151 odst. 1 a 3 o. s. ř., podle něhož účastníku, který měl ve věci plný úspěch, přizná soud náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který ve věci úspěch neměl. V souzeném případě byla zcela úspěšná žalovaná, proti které byla žaloba v celém rozsahu zamítnuta. Náklady žalované jsou představovány částkou 900 Kč sestávající ze 3 režijních paušálů po 300 Kč podle § 151 odst. 3 o.s.ř., a to za písemné vyjádření ze dne ze dne [datum] a ze dne [datum] a za přípravu a účast na jednání dne [datum] (§ 3 odst. 1 písm. a/, b/ a c/ vyhlášky č. 254/2015 Sb.). Soud za dvě samostatná vyjádření žalované přiznal náhradu toliko za jeden úkon, neboť vyjádření ze dne [datum] bylo doplňujícím vyjádření, kterému nepředcházela replika žalobkyně. Není žádný důvod, aby žalobkyni bylo kladeno k tíži, v kolika samostatně doručených vyjádření bude obsaženo vyjádření k žalobě. Žalované nic nebránilo, aby se vyjádřila k žalobě souhrnně v jednom podání.

23. O lhůtě k plnění v nákladovém výroku soud rozhodl podle § 160 odst. 1 části věty před středníkem o.s.ř., když, a to již s ohledem na výši částky, ke stanovení jiné, než obecné třídenní pariční lhůty nebyl shledán důvod, účastníci nic v tomto směru nenavrhovali a ani za řízení nevyšly najevo okolnosti pro stanovení lhůty delší či k plnění ve splátkách.