Věc C-258/08

Rubrum

Ladbrokes Betting & Gaming Ltd a Ladbrokes International Ltd proti Stichting de Nationale Sporttotalisator

Výrok

rozsudku Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1. Taková vnitrostátní právní úprava, jako je ta, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, která má za cíl potlačovat závislost na hazardních hrách, jakož i boj proti podvodům a která skutečně přispívá k dosažení těchto cílů, může být považována za úpravu, která koherentním a systematickým způsobem omezuje sázkovou činnost, i když je držiteli nebo držitelům výhradního povolení dovoleno zatraktivnit jeho nebo jejich nabídku na trhu prostřednictvím zavedení nových hazardních her a prostřednictvím reklamy. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda ilegální hry mohou v dotyčném členském státě představovat problém, kterému by bylo možné čelit rozšířením povolených a regulovaných činností a zda toto rozšíření nemá rozsah, který by ho mohl učinit neslučitelným s cílem potlačovat uvedenou závislost.

2. Při použití právní úpravy členského státu týkající se hazardních her, která je v souladu s článkem 49 SES, není vnitrostátní soud povinen v každém konkrétním případě ověřit, zda je prováděcí opatření k zajištění dodržování této právní úpravy způsobilé zaručit uskutečnění cíle sledovaného touto právní úpravou a zda je v souladu se zásadou proporcionality, pokud je toto opatření nezbytným prvkem pro zajištění užitečného účinku uvedené právní úpravy a pokud v porovnání s omezeními, která vyplývají z téže právní úpravy, neobsahuje žádné dodatečné omezení. Okolnost, zda bylo prováděcí opatření přijato na základě zásahu orgánů veřejné správy, který má zajistit dodržování vnitrostátní právní úpravy, nebo na základě návrhu jednotlivce v rámci občanskoprávního řízení za účelem ochrany práv, která pro něj vyplývají z této právní úpravy, nemá žádný dopad na rozhodnutí sporu, který byl předkládajícímu soudu předložen.

3. Článek 49 SES musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě členského státu, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, která podřizuje organizování a propagaci hazardních her režimu exkluzivity ve prospěch jediného hospodářského subjektu a která zakazuje všem ostatním hospodářským subjektům, včetně hospodářských subjektů se sídlem v jiném členském státu, nabízet prostřednictvím internetu služby, na něž se vztahuje uvedený režim, na území prvně uvedeného členského státu.

Odůvodnění

Z odůvodnění rozsudku (K první otázce) „15) Článek 49 SES vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb - 5) 16) Je nesporné, že právní úprava členského státu, která organizaci a propagaci hazardních her podrobuje režimu exkluzivity ve prospěch jediného hospodářského subjektu a která všem ostatním hospodářským subjektům, včetně hospodářského subjektu usazeného v jiném členském státě, zakazuje nabízet prostřednictvím internetu na území prvního členského státu služby, na které se vztahuje uvedený režim, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 SES - 6) 17) Je však třeba posoudit, zda takové omezení může být připuštěno z titulu odchylných opatření výslovně upravených v článcích 45 SES 7) a 46 SES, která se zde použijí na základě článku 55 SES, 8) nebo odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu v souladu s judikaturou Soudního dvora - 9) 18) Článek 46 odst. 1 SES připouští omezení odůvodněná důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví. Judikatura Soudního dvora stanovila určitý počet naléhavých důvodů obecného zájmu, které mohou odůvodnit rovněž uvedená omezení, jako jsou zejména cíle ochrany spotřebitelů, předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru, jakož i předcházení narušením společenského pořádku obecně - 10) 19) V tomto kontextu mohou zvláštnosti morální, náboženské nebo kulturní povahy, jakož i morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost, které souvisejí s hrami a sázkami, odůvodnit existenci dostatečné posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku - 11) 20) Členské státy mohou podle vlastního žebříčku hodnot volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, zejména pokud jde o jejich přiměřenost - 12) 21) Konkrétněji omezení založená na důvodech uvedených v bodě 18 tohoto rozsudku musí být způsobilá zaručit uskutečnění uvedených cílů v tom smyslu, že tato omezení musí koherentním a systematickým způsobem přispívat k omezování sázkových činností - 13) 22) Podle judikatury Soudního dvora přísluší vnitrostátním soudům ověřit, zda právní úpravy členských států skutečně odpovídají cílům, které by je mohly odůvodnit, a zda se omezení, která ukládají, nejeví jako nepřiměřená vzhledem k těmto cílům - 14) 23) V projednávaném případě ze znění první otázky předložené předkládajícím soudem vyplývá, že posledně uvedený soud jasně identifikoval cíle sledované Wok, a to ochranu spotřebitelů prostřednictvím potlačování závislosti na hazardních hrách, jakož i boj proti podvodům, a že má za to, že vnitrostátní právní úprava - těmto cílům skutečně odpovídá a nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro jejich dosažení. 24) Uvedený soud má nicméně pochybnosti, pokud jde o koherentní a systematickou povahu vnitrostátní právní úpravy, neboť vnitrostátní úprava sice sleduje cíle uvedené v předchozím bodu, avšak současně hospodářským subjektům, které v Nizozemsku mají výhradní povolení k organizování hazardních her - dovoluje za účelem zatraktivnění jejich nabídky na trhu nabízet nové hry a používat reklamní sdělení. 25) Jak již Soudní dvůr rozhodl, kontrolovaná expanzivní politika v odvětví hazardních her může být veskrze koherentní s cílem přilákat hráče provozující zakázané ilegální herní a sázkové činnosti k činnostem povoleným a regulovaným. K dosažení tohoto cíle musejí subjekty s povolením představovat spolehlivou, ale zároveň i atraktivní alternativu k zakázané činnosti, což může samo o sobě znamenat rozšířenou nabídku her, reklamu v určitém rozsahu a využití nových technik distribuce - 15) 26) Je sice pravda, že v odůvodnění - rozsudku Placanica a další je uváděn pouze cíl prevence trestné činnosti v oblasti hazardních her, zatímco ve věci v původním řízení se nizozemská právní úprava zaměřuje rovněž na potlačování hráčské závislosti, nic to však nemění na skutečnosti, že oba tyto cíle musí být posuzovány jako celek, protože souvisí jak s ochrannou spotřebitelů, tak i se společenským pořádkem - 16) 27) Je na předkládajícím soudu, aby s ohledem na okolnosti sporu, který mu byl předložen k rozhodnutí, posoudil, zda vnitrostátní právní úprava, o kterou se jedná v původním řízení, tím, že držitelům výhradního povolení dovoluje nabízet nové hry a provádět reklamu, může být považována za úpravu zapadající do rámce kontrolované expanzivní politiky v odvětví hazardních her zaměřené na účinné usměrňování hráčské vášně do legálních mantinelů. 28) Pokud by vyšlo najevo, že politikou Nizozemského království je silná expanze hazardních her, protože spotřebitele přemrštěným způsobem podněcuje a vybízí k účasti na těchto hrách, přičemž hlavním cílem je získat prostředky, a že financování sociálních činností prostřednictvím odvodu z příjmů pocházejících z povolených hazardních her z tohoto důvodu nepředstavuje užitečný vedlejší výsledek, nýbrž skutečný důvod restriktivní politiky prováděné tímto členským státem, bylo by nutno dospět k závěru, že takováto politika koherentním a systematickým způsobem neomezuje činnosti hazardních her, a není tedy způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sleduje potlačit závislost spotřebitelů na těchto hrách. 29) V rámci tohoto přezkumu je na předkládajícím soudu, aby ověřil zejména to, zda ilegální hry mohou v Nizozemsku představovat problém a zda by rozšíření povolených a regulovaných činností umožňovalo čelit tomuto problému. 30) Vzhledem k tomu, že cíl chránit spotřebitele před závislostí na hře je v zásadě těžko slučitelný s politikou rozšiřování hazardních her, která se vyznačuje zejména vytvářením nových her a reklamou na tyto nové hry, může být takováto politika považována za koherentní, pokud mají tyto ilegální činnosti značný rozsah a pokud mají přijatá opatření za cíl usměrnit hráčskou vášeň spotřebitelů do legálních mantinelů. 31) Pokud by se potvrdilo - že poptávka po hazardních hrách v Nizozemsku již zaznamenala, zejména v oblasti ilegální nabídky, značný vzestup, je nutno tuto skutečnost zohlednit. 32) Účelem vnitrostátní právní úpravy, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, je nejen bojovat proti podvodům a trestné činnosti v oblasti hazardních her, nýbrž i zaručit ochranu spotřebitelů. Proto je tedy nutné najít správnou rovnováhu mezi požadavkem kontrolovaného rozvoje povolených hazardních her za účelem zatraktivnění nabídky těchto her pro veřejnost a nezbytností v maximální možné míře snížit závislost spotřebitelů na těchto hrách. 33) Pro účely tohoto posouzení by mohly být užitečné některé skutečnosti uvedené ve spisu, který byl předložen Soudnímu dvoru. 34) Podle rozhodnutí z roku 2004, kterým bylo nadaci De Lotto uděleno výhradní povolení k organizaci sportovních sázek, je tato ‚nadace zodpovědná za to, že marketingová činnost a reklama bude obsahově zdrženlivá a vyvážená a dbá zejména na to, aby byla utlumena nadměrná účast na hazardních hrách organizovaných podle tohoto rozhodnutí`. 35) Krom toho dopisem ze dne 23. června 2004 nizozemský ministr spravedlnosti vyzval držitele povolení ‚silně omezit množství reklamních sdělení a dát této restriktivní reklamní politice formu a obsah vypracováním kodexu upravujícího jednání a reklamu pořadatelů hazardních her, který bude platit pro všechny tyto pořadatele`. Tento kodex vstoupil v Nizozemsku v platnost dne 15. února 2006. 36) Tyto skutečnosti by mohly dokazovat existenci vůle vnitrostátních orgánů vymezit rozvoji hazardních her v Nizozemsku přísné hranice. 37) Nicméně je na předkládajícímu soudu, aby přezkoumal, zda vývoj trhu hazardních her v Nizozemsku dovoluje konstatovat existenci účinné kontroly šíření hazardních her prováděné orgány tohoto členského státu, a to jak na úrovni rozsahu reklamy prováděné držiteli výhradního povolení, tak i na úrovni vytváření nových her těmito držiteli, a přiměřeným způsobem tedy vzájemně skloubit současné naplnění cílů sledovaných vnitrostátní právní úpravou. 38) S ohledem na výše uvedené úvahy je nutno na první otázku odpovědět, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je ta, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, která má za cíl potlačovat závislost na hazardních hrách, jakož i boj proti podvodům, a která skutečně přispívá k dosažení těchto cílů, může být považována za úpravu, která koherentním a systematickým způsobem omezuje sázkovou činnost, i když je držiteli nebo držitelům výhradního povolení dovoleno zatraktivnit jeho nebo jejich nabídku na trhu prostřednictvím zavedení nových hazardních her a prostřednictvím reklamy. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda ilegální hry mohou v dotyčném členském státě představovat problém, kterému by bylo možné čelit rozšířením povolených a regulovaných činností, a zda toto rozšíření není takového rozsahu, který by ho mohl učinit neslučitelným s cílem potlačovat uvedenou závislost.“ (Ke druhé otázce) „40) Jak bylo uvedeno - je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda jsou právní úpravy členských států, které omezují základní svobody zakotvené ve Smlouvě, způsobilé zaručit uskutečnění cílů obecného zájmu, které by je mohly odůvodnit a zda se omezení, která ukládají, nejeví jako nepřiměřená vzhledem k těmto cílům. 41) Formulace druhé otázky je založena na předpokladu, že nizozemská právní úprava týkající se hazardních her je slučitelná s článkem 49 SES. 42) Ve věci v původním řízení vychází omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 SES přímo z ustanovení Wok, neboť tato ustanovení podrobují organizaci a propagaci hazardních her režimu exkluzivity ve prospěch jediného hospodářského subjektu a všem ostatním hospodářským subjektům, včetně hospodářského subjektu usazeného v jiném členském státě, zakazují nabízet prostřednictvím internetu na území dotyčného členského státu služby, na které se uvedený režim vztahuje. 43) Prováděcí opatření vnitrostátní právní úpravy, o kterou se jedná ve věci v původním řízení - je prvkem, který je nezbytný pro ochranu, kterou tento členský stát hodlá v oblasti hazardních her na svém území zajistit a v porovnání s omezeními, která vyplývají přímo z ustanovení Wok, tedy nemůže být považováno za dodatečné omezení. 44) Uvedené prováděcí opatření totiž pouze zajišťuje užitečný účinek nizozemské právní úpravy v oblasti hazardních her. Bez takovéhoto opatření by zákaz stanovený ve Wok nebyl účinný, neboť hospodářské subjekty, které nemají povolení vnitrostátních orgánů, by na nizozemském trhu mohly hazardní hry nabízet. 45) Vzhledem k tomu, že prováděcí opatření nařízené vnitrostátním soudem samo o sobě nevyvolává dodatečná omezení na trhu, je přezkum jeho slučitelnosti s právem Unie úzce spjat s přezkumem, který vnitrostátní soud provedl v souvislosti se slučitelností Wok s článkem 49 SES. 46) Za těchto podmínek - již není nezbytné zkoumat, zda je prováděcí opatření skutečně odůvodněno naléhavým důvodem obecného zájmu, zda je způsobilé dosáhnout cílů zaměřených na omezení závislosti na hře a na boj proti podvodům, ani to, zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné. 47) Krom toho okolnost, zda uvedené prováděcí opatření bylo přijato na základě zásahu orgánů veřejné správy, který má zajistit dodržování vnitrostátní právní úpravy, nebo na základě návrhu jednotlivce v rámci občanskoprávního řízení za účelem ochrany práv, která pro něj vyplývají z uvedené právní úpravy, nemá žádný dopad na rozhodnutí sporu, který byl předkládajícímu soudu předložen. 48) Předmětem tohoto sporu je totiž použití článku 49 SES, jehož ustanovení přiznávají jednotlivcům práva, jež mohou uplatnit před soudem a jimž musí vnitrostátní soudy poskytnout ochranu - 17) 49) Je na vnitrostátních soudech, aby nezávisle na tom, na základě jakého procesního prostředku jim byla věc předložena, přijaly všechna nezbytná opatření k tomu, aby ve členském státě v situacích, které spadají do rozsahu působnosti práva Unie, zaručily výkon práva volného poskytování služeb hospodářskými subjekty. 50) Z výše uvedených úvah vyplývá, že na druhou otázku je nutno odpovědět, že při použití právní úpravy členského státu týkající se hazardních her, která je v souladu s článkem 49 SES, není vnitrostátní soud povinen v každém konkrétním případě ověřit, zda je prováděcí opatření k zajištění dodržování této právní úpravy způsobilé zaručit uskutečnění cíle sledovaného touto právní úpravou a zda je v souladu se zásadou proporcionality, pokud je toto opatření nezbytným prvkem pro zajištění užitečného účinku uvedené právní úpravy a pokud v porovnání s omezeními, která vyplývají z téže právní úpravy, neobsahuje žádné dodatečné omezení. Okolnost, zda bylo prováděcí opatření přijato na základě zásahu orgánů veřejné správy, který má zajistit dodržování vnitrostátní právní úpravy, nebo na základě návrhu jednotlivce v rámci občanskoprávního řízení za účelem ochrany práv, která pro něj vyplývají z této právní úpravy, nemá žádný dopad na rozhodnutí sporu, který byl předkládajícímu soudu předložen.“ (Ke třetí otázce) „54) V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Evropské unie. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhá skutečnost, že hospodářský subjekt - nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nepředstavuje dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů - 18) 55) Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, nesou s sebou hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu oproti tradičním trhům takových her navíc odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody hospodářských subjektů páchané vůči spotřebitelům - 19) 56) Na skutečnost, že hospodářský subjekt, který nabízí prostřednictvím internetu hazardní hry, neprovádí v dotyčném členském státu aktivní prodejní politiku, zejména z důvodu okolnosti, že v tomto státu nepoužívá reklamu, nelze pohlížet tak, že je v rozporu s úvahami uvedenými v obou předcházejících bodech. Tyto úvahy jsou založeny pouze na účincích snadné dostupnosti hazardních her prostřednictvím internetu, a nikoli na případných rozdílných důsledcích aktivní nebo pasivní nabídky poskytování služeb tohoto subjektu. 57) Z toho vyplývá, že omezení, o které jde v původním řízení, lze s ohledem na zvláštnosti související s nabízením hazardních her prostřednictvím internetu považovat za omezení odůvodněná cílem boje proti podvodům a trestné činnosti - 20) 58) Na třetí otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 49 SES musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě členského státu, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, která podřizuje organizování a propagaci hazardních her režimu exkluzivity ve prospěch jediného hospodářského subjektu a která zakazuje všem ostatním hospodářským subjektům, včetně hospodářských subjektů se sídlem v jiném členském státu, nabízet prostřednictvím internetu služby, na něž se vztahuje uvedený režim, na území prvně uvedeného členského státu.“

Poučení

Skutkové a právní okolnosti Otázky vnitrostátního soudu (K první otázce) (Ke druhé otázce) (Ke třetí otázce) Výrok rozsudku Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto: Citace interpretovaných ustanovení: Článek 52 SFEU (bývalý článek 46 SES) Článek 56 SFEU (bývalý článek 49 SFEU)