10 A 84/2023 – 53

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobce: Ing. J. D. zastoupen advokátem JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D. sídlem Slavíkova 1568/23, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 01 Praha 1 za účasti: 1) JUDr. A. V. 2) P. V. o žalobách proti rozhodnutím žalovaného č. j. MHMP 532311/2023, sp. zn. S–MHMP 385402/2022/STR a č. j. MHMP 481878/2023, sp. zn. S–MHMP 385385/2022/STR z 20. 3. 2023 takto:

Výrok

I. Žaloby se zamítají.

II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci a stavební řízení.

1. Jádrem sporu je splnění podmínek pro zastavení řízení o dvou žalobcových žádostech o dodatečné povolení dvou staveb – „Oplocení západní hranice pozemku parc. č. X k.ú. T.“ a „Oplocení východní hranice pozemku parc. č. X k. ú. T.“. Tyto dvě nepovolené stavby jsou součástí systému oplocení pozemku ještě spolu se stavbou „Nepovolené oplocení jižní části pozemku č. pare. X k.ú. T.“, která je předmětem jiného, avšak skutkově i právně obdobného řízení, vedeného u zdejšího soudu pod sp. zn. 18 A 39/2023.

2. Posuzovaná věc má kořeny v roce 2014, kdy Úřad městské části Praha 8 (dále jen „stavební úřad“) při několika kontrolních prohlídkách zjistil, že V. D., tehdejší vlastnice pozemku parc. č. X (dále jen „pozemek“) a matka nynějšího žalobce, nechala na západní, východní a jižní hranici pozemku bez jakéhokoli povolení nebo opatření stavebního úřadu provést stavbu betonového oplocení. Stavební úřad na základě její žádosti vydal z 24. 9. 2015 rozhodnutí podle § 129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, o dodatečném povolení stavby v rozsahu oplocení západní, východní a jižní strany pozemku. Žalovaný ovšem toto rozhodnutí zrušil z důvodu porušení § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, neboť stavební úřad nezahájil z moci úřední řízení o odstranění nepovolené stavby a rovnou vedl řízení o jejím dodatečném povolení. V rámci nového projednání byli V. D. a nový spoluvlastník pozemku, nynější žalobce, přípisem z 14. 8. 2017 vyzvání k doplnění žádosti o doklady nutné pro dodatečné povolení stavby. Stavebníci ani v prodloužené lhůtě žádost nedoplnili, a stavební úřad proto řízení usnesením z 18. 1. 2018 zastavil. Stavebníci se proti tomuto rozhodnutí odvolali, avšak žalovaný jejich odvolání rozhodnutím z 21. 2. 2019 zamítl a usnesení stavebního úřadu potvrdil.

3. Při následné kontrolní prohlídce stavební úřad zjistil, že černá stavba oplocení při jižní hranici pozemku byla nahrazena novou černou stavbou (opět šlo o betonové oplocení) blíže hranici s pozemkem parc. č. V ve vlastnictví L. a J. H. Dne 27. 2. 2017 podali stavebníci žádost o dodatečné povolení oplocení jižní strany pozemku včetně jednoho pole západní hranice a dvou polí východní hranice pozemku. Toto řízení stavební úřad usnesením z 18. 3. 2020 přerušil, jelikož vyvstal občanskoprávní spor mezi stavebníky a osobami zúčastněnými na soudním řízení, jakožto vlastnicemi pozemků parc. č. Y a Z, o existenci pozemkové služebnosti chůze a jízdy k pozemku pare. č. X ve prospěch pozemků pare. č. Y a Z, s níž stavba oplocení kolidovala. Během tohoto správního řízení (10. 10. 2019) podali stavebníci samostatné žádosti o dodatečné povolení oplocení západní a východní strany pozemku. Řízeni o obou těchto žádostech byla taktéž přerušena z důvodu popsaného civilního soudního sporu, jejž stavební úřad vyhodnotil jako řízení o předběžné otázce. Dne 10. 3. 2021 byl stavebnímu úřadu předložen pravomocný rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 8 č. j. 23 C 292/2015–634 z 25. 9. 2019, podle nějž sporná služebnost ve prospěch vlastníků pozemků patřících osobám zúčastněným existuje v rozsahu dvou metrů po celé jižní straně pozemku parc. č. X.

4. Stavební úřad poté rozhodl o pokračování obou řízení a přípisem ze 4. 8. 2021 (resp. z 6. 8. 2021 v druhém řízení) vyzval stavebníky k doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby o dokumentaci, která bude v souladu s přílohou č. 1 k vyhlášce č. 503/2006 Sb., o dokumentaci staveb, (sic), aby byl zřejmý rozsah předmětu řízení, a to ve lhůtě do 30. 9. 2021. Stavebníci požádali 1. 10. 2021 o prodloužení lhůty, a stavební úřad jim vyhověl, stanoviv nově konec lhůty na 30. 11. 2021. Stavebníci požádali 3. 12. 2021 o prodloužení lhůty do 31. 1. 2022. Stavební úřad vydal 7. 12. 2021 dvě usnesení, jejichž výrokem č. 1 zamítl žádost o prodloužení lhůty k doplnění příslušné žádosti o dodatečné povolení stavby a výrokem č. 2 řízení o příslušné žádosti zastavil pode § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, z důvodu neodstranění popsané vady žádosti.

5. Žalobce podal proti oběma usnesením odvolání, která žalovaný žalobou napadenými rozhodnutími zamítl a zastavení řízení potvrdil. Žalovaný v obou rozhodnutích poukázal na dosavadní události popsané shora a na průběh jednotlivých řízení a zdůraznil, že žalobce byl již v obou dřívějších řízeních podrobně seznámen s tím, jaké konkrétní podklady má pro dodatečné povolení staveb předložit. Žalovaný se tak neztotožnil s odvolací námitkou, podle níž výrok „dokumentace je neúplná“ je neurčitý a stavební úřad nikdy stavebníkovi nesdělil, jaké nedostatky v dokumentaci spatřuje. Nesprávné označení příslušné vyhlášky – správně mělo být uvedeno č. 499/2006 Sb. – nezákonnost rozhodnutí nezpůsobuje. Nakonec žalovaný v obou rozhodnutích uvedl, že podle pravomocného rozsudku Odvodního soudu pro Prahu 8, ve znění rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 18 Co 123,124,780/2020–724 z 2. 12. 2020, jakož i podle údajů zapsaných v katastru nemovitostí, je pozemek zatížen věcným břemenem, do nějž východní i západní oplocení zasahují. Konstitutivní zásada zápisu do katastru nemovitostí je v daném případě závažným důvodem pro zastavení řízení.

6. Žalobce podal proti oběma rozhodnutím žalovaného žaloby, které soud spojil usnesením z 6. 9. 2023 ke společnému projednání. II. Argumentace účastníků řízení a osob na něm zúčastněných.

7. Žalobce v obou žalobách namítl, že kolize dodatečně povolovaného oplocení s věcným břemenem váznoucím na pozemku parc. č. X nemůže být důvodem pro zastavení řízení, nýbrž mohla by být nanejvýš důvodem pro zamítnutí žádosti. Jedná se totiž o otázku jejího meritorního posouzení. Žalobce připustil, že důvody pro zastavení řízení mohou být i věcné, ale v takovém případě musejí být zjevné a nesporné, nikoli založené na dokazování (porovnávání rozsahu služebnosti s dokumentací stavby) či plynoucí ze správního uvážení. To ovšem nebyl nynější případ.

8. Žalovaný navíc sám přiznal, že rozsudek zdejšího soudu č. j. 18 Co 123,124,780/2020–724, jímž bylo potvrzeno sporné věcné břemeno, byl zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu č. j. 22 Cdo 1407/2021–933 z 29. 6. 2022. Žádné pozdější rozhodnutí vydané v této věci ve správním spisu obsaženo není. Za této situace nemohl žalovaný vycházet z důvěry v zápis věcného břemene v katastru nemovitostí, a již jen z tohoto důvodu nemohou napadená rozhodnutí obstát. Ostatně právě kvůli tomuto soudnímu sporu bylo řízení o dodatečném povolení stavby dříve přerušeno, a stavební úřad měl i v tomto případě postupovat shodně.

9. Jako důvod pro zastavení řízení neobstojí ani údajné neodstranění vad žádostí. Žalobce je přesvědčen, že předložil dokumentaci rozsahem i obsahem odpovídající vyhlášce č. 499/2006 Sb. i druhu stavby, z níž byl zřejmý předmět řízení i soulad stavby s právními předpisy. Stavební úřad navíc odkázal na vyhlášku č. 503/2006 Sb., která náležitosti dokumentace staveb vůbec neupravuje. Výzva spočívající v tom, že „dokumentace je neúplná“, je podle žalobcova názoru neurčitá. Tento žalobní bod rozvinul žalobce ve vztahu k rozhodnutí o západním oplocení tak, že žalovaný sice v napadeném rozhodnutí popsal, jaké vady v předložené dokumentaci spatřuje, avšak již nevysvětlil, proč nebyly sděleny již ve výzvě stavebního úřadu. Řízení tak bylo zastaveno v rozporu s § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, aniž byl žalobce k odstranění vad žádosti vyzván. Ve vztahu k rozhodnutí o východním oplocení žalobce namítl, že důvody, pro které předložená dokumentace odporuje právním předpisům nebo je neúplná, nejsou uvedeny ani v prvostupňovém, ani v druhostupňovém rozhodnutí. Žalovaný odkázal na řízení o oplocení jižní a západní strany pozemku, avšak případná poučení či závěry správních orgánů učiněné v jiných správních řízeních nemohou být v této věci relevantní. Rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

10. Žalovaný ve vyjádřeních k oběma žalobám uvedl, že řízení o žalobcových žádostech byla zastavena kvůli neodstranění jejich vad. Pouze nad rámec tohoto důvodu žalovaný poukázal na skutečnosti vztahující se k existenci věcného břemene. Žalobce v žalobě navíc odkazuje na rozsudky, jež byly překonány dalším rozsudkem zdejšího soudu v odvolacím řízení. Žalovaný připustil, že výzvy stavebního úřadu k odstranění vad žádostí nebyly dostatečně konkrétní, ale žalobci byly nedostatky předložené dokumentace známy z předchozích řízení. Ve vztahu k rozhodnutí týkajícímu se východního oplocení žalovaný dále poukázal na to, že žalobce údajný nedostatek poučení namítl až v odvolání, a nikoli v reakci na samotnou výzvu, po níž naopak opakovaně požádal o prodloužení stanovené lhůty. Žalovaný je přesvědčen, že pokud stavebník zamýšlí legalizovat stavbu, kterou provedl bez povolení, je na něm, aby byl aktivní a vynaložil všechno úsilí k dosažení tohoto cíle. Žalobcova pasivita od podání žádostí (10. 10. 2019) do podání odvolání (7. 1. 2022) naopak svědčí o tom, že vady podání ho netížily a toliko vyčkával na další postup stavebního úřadu.

11. Osoby zúčastněné na řízení ve svých vyjádřeních k žalobám shodně uvedly, že žalobce spolu se svou matkou postavili první černou stavbu oplocení již v roce 2014, a částečně tak zasáhli do rozsahu služebnosti, kterou osoby zúčastněné využívaly jako jedinou přístupovou cestu ke svému rodinnému domu. S černou stavbou samozřejmě nesouhlasily, za což se jim žalobce se svou matkou pomstili jednak tím, že spornou služebnost nechali vymazat na základě lživých údajů z katastru nemovitostí (nezákonnost tohoto postupu uznal později sám katastrální úřad), jednak tím, že vybudovali opět na černo nové oplocení, které spornou služebnost zahradilo a ponechalo osobám zúčastněným pro přístup k jejich nemovitosti koridor o šířce pouhých 0,5 metru. V průběhu budování této druhé černé stavby byla přivolána policie a stavební úřad zakázal žalobci pokračovat ve stavbě, avšak žalobce toho nedbal a stavbu dokončil. Osoby zúčastněné tak se svými dětmi nemohou plnohodnotně užívat vlastní rodinný dům již od roku 2016 a namísto toho musejí žít v nájemním bydlení. Ohledně věci samé se osoby zúčastněné ztotožnily s názorem žalovaného: Žalobce si musel být dobře vědom toho, jaké náležitosti musí mít dokumentace potřebná pro dodatečné povolení stavby, a zastavení řízení obstojí také s ohledem na existenci věcného břemene, jelikož pro zákonnost napadeného rozhodnutí je významné pouze to, že tato okolnost znemožnila dodatečné povolení stavby, a nesejde na tom, zda bylo řízení o žádosti zastaveno nebo byla žádost zamítnuta. III. Posouzení věci soudem.

12. Soud ověřil, že žaloby byly podány včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuji všechny formální náležitosti na ně kladené. Následně soud přezkoumal žalobou napadená rozhodnutí i řízení, která jim předcházela, v rozsahu žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti; přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.

13. Ve věci rozhodl soud podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť žádný z účastníků nevyjádřil s tímto postupem po poučení soudem nesouhlas. Důvodem pro nařízení jednání nebyla ani potřeba dokazování, neboť veškeré listiny nezbytné pro rozhodnutí jsou obsaženy ve správním spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek NSS č. j. 9 Afs 8/2008–117 z 29. 1. 2009), případně jsou soudu známy z úřední činnosti (k tomu podrobněji níže).

14. Úvodem právního hodnocení soud považuje za nutné uvést, že stavební úřad zastavil obě řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby podle § 66 odst. 1 správního řádu proto, že žalobce v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Žalovaný v napadených rozhodnutích shledal, že tento důvod pro zastavení řízení byl v obou řízeních naplněn, jelikož žalobce nedoplnil žádost způsobem stanoveným ve výzvě stavebního úřadu ani v prodloužené lhůtě. K tomuto důvodu pak žalovaný přidal ještě jeden další, a sice existenci služebnosti váznoucí na pozemku parc. č. X, zapsané v katastru nemovitostí, s níž černé stavby kolidují a která jejich dodatečné povolení znemožňuje.

15. Řízení o odstranění stavby, jakož i o jejím dodatečném povolení, je upraveno především v § 129 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení nařídí stavební úřad odstranění stavby vlastníku stavby (nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby) prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem (nebo bez opatření nebo jiného úkonu toto rozhodnutí nahrazující) anebo v rozporu s ním, pokud stavba nebyla dodatečně povolena [odst. 1 písm. b)]. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde–li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde–li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až 115. [Odst. 2 věty čtvrtá až šestá.] Stavbu lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, b) není prováděna či provedena na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem [§ 129 odst. 3]. Rozsah a obsah dokumentace pro vydání rozhodnutí o umístění stavby jsou upraveny v příloze č. 1 vyhlášky č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb.

16. Podle § 111 odst. 3 věty první stavebního zákona platí, že pokud žádost neobsahuje požadované náležitosti, stavební úřad vyzve stavebníka k jejímu doplnění a řízení přeruší. Toto ustanovení představuje rozšíření § 45 odst. 2 správního řádu, podle nějž nemá–li žádost předepsané náležitosti nebo trpí–li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě. O vadu žádosti o dodatečné povolení stavby se přitom jedná také v případě, že projektová dokumentace neobsahuje povinné údaje nebo není zpracována dle charakteru stavby v rozsahu předepsaném prováděcím předpisem (srov. Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018; komentář k § 111 odst. 3).

17. Stavební úřad v obou (obsahově shodných) výzvách k odstranění vad podání shledal, že žádost byla podána bez předepsaných náležitostí a neposkytuje dostatečný podklad pro své posouzení, a vyzval žalobce k tomu, aby ji doplnil o dokumentaci stavby, jejíž rozsah a obsah bude v souladu s přílohou č. 1 k vyhlášce č. 503/2006 Sb., o dokumentaci staveb. Z dokumentace totiž musí být jednoznačně zřejmý rozsah předmětu řízení (§ 86 stavebního zákona), jakož i její soulad s právními předpisy (§ 129 odst. 3 stavebního zákona). Stavební úřad zároveň poučil žalobce o tom, že v případě nedoplnění žádosti bude řízení o ní zastaveno.

18. Žalobce má pravdu, že takto formulovaná výzva k odstranění vad žádosti sama o sobě není natolik určitá, aby dostála požadavkům shora citovaných ustanovení. Nejsou v ní totiž dostatečně konkrétně specifikovány ani údajné vady, ani podklady, které má žadatel předložit. Soud nicméně souhlasí s žalovaným, že tato vada nemá vliv na zákonnost napadených rozhodnutí. Žalovaný svůj názor opřel o argument, že žalobci byly veškeré náležitosti žádosti a jejích příloh známy z předchozích řízení o dodatečném povolení daných staveb.

19. K poučovací povinnosti správního orgánu soud předesílá, že veřejná správa je službou veřejnosti (§ 4 odst. 1 správního řádu) a komunikace úřadu s účastníkem řízení má pomoci provést jej správním řízením tak, aby při dodržení zákonných požadavků dosáhl svého záměru. Podle § 4 odst. 2 správního řádu poskytne správní orgán v souvislosti se svým úkonem dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je–li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Správní soudy opakovaně konstatovaly, že obecné zásady správního řízení musejí být dodržovány nejen jakožto konkrétní ustanovení správního řádu, ale uplatní se při veškerých postupech veřejné správy. Ač procesní pravidla interakci mezi úředníkem a účastníkem formalizují, nejsou účelem samy o sobě a jejich uplatňování je primárně cestou, nikoli cílem. Správní orgány tedy mohou vyvodit pro žadatele nepříznivé procesní důsledky, pouze pokud své požadavky vyjevily dostatečně srozumitelným způsobem a žadatel měl skutečnou, nikoli jen formální či teoretickou možnost výzvě k doplnění náležitostí jeho žádosti vyhovět. (Rozsudky NSS č. j. 6 As 136/2013–56 z 10. 9. 2014 nebo č. j. 2 Azs 75/2014–26 z 10. 10. 2014.)

20. Z uvedeného vyplývá, že účelem poučovací povinnosti správního orgánu není zformulování bezchybné výzvy – ta totiž není účelem o sobě –, nýbrž informování žadatele o tom, co má v dané situaci učinit k dosažení požadovaného výsledku, takovým způsobem, jenž mu poskytne reálnou možnost výzvě k doplnění žádosti vyhovět. Výzva k odstranění vad žádosti tak musí odrážet okolnosti konkrétní věci, a to jak osobní poměry žadatele, tak průběh a další specifika daného řízení. To přitom neznamená jen to, že v určitých případech budou nároky na náležitosti výzvy vyšší než obvykle, ale také to, že v jiných případech mohou být naopak (i výrazně) nižší, odůvodňují–li to okolnosti daného případu. Účelem poučovací povinnosti je, aby účastník řízení věděl, co má učinit, a aby měl reálnou možnost tak učinit.

21. Tento přístup se promítl například také v judikatuře k obdobně pojatému § 128 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád („Správce daně prověří údaje uvedené daňovým subjektem v přihlášce k registraci nebo v oznámení o změně registračních údajů a v případě pochybností o jejich správnosti nebo úplnosti vyzve daňový subjekt, aby údaje vysvětlil, doložil, popřípadě doplnil nebo změnil, a zároveň stanoví lhůtu, v níž je daňový subjekt povinen tak učinit.“). NSS v rozsudku č. j. 2 Afs 55/2022–33 z 24. 5. 2023 s odkazem na svá dřívější rozhodnutí naznal, že za určitých okolností lze považovat za dostatečnou výzvu správce daně k doplnění žádosti obsahující toliko požadavek na „předložení dalších důkazních prostředků k prokázání soustavné ekonomické činnosti“ (bod 16 rozsudku), což je formulace v jádru obdobná té použité stavebním úřadem v nynější věci. NSS zdůraznil, že „smyslem požadavků kladených na obsah výzvy je to, aby daňovému subjektu byly sděleny pochybnosti způsobem umožňujícím mu určitou odpověď a předložení důkazních prostředků“ nebo že vadné akty (na rozdíl od aktů nicotných) „vyvolávají právní následky, a jejich vadnost tak může být zhojena dalším průběhem řízení, zejména tím, že příjemce aktu si jej správně vyloží a jedná v souladu s vůlí původce aktu, byť nepřesně vyjádřenou“. Pro tehdy posuzovanou věc, v níž žalobkyně reagovala předložením dalších podkladů k prokázání svých tvrzení – pak vyvodil, že „[ž]alobkyni tedy muselo být z obsahu výzvy dostatečně zřejmé, v čem spočívají pochybnosti správce daně, pokud na výzvu uvedeným způsobem reagovala.“ Skutečnost, že správce daně předložené podklady následně nevyhodnotil jako dostatečné, žádost zamítl a žalobkyně se dozvěděla konkrétní výtky vůči svým podkladům až z rozhodnutí o odvolání, neměla podle názoru NSS žádnou váhu. NSS v citované věci zohledňoval při posuzování dostatečnosti výzvy k doplnění podání zejména skutečnosti, které nastaly po jejím vydání (a které budou hrát významnou roli také v nynější věci), avšak podstata jeho argumentace je přenositelná také na náš případ: požadavky správního orgánu nemusejí být vyjádřeny v samotné výzvě, ale je důležité, jestli je žadatel z celého kontextu řízení pochopí. A pokud je přípustné, aby srozumitelnost výzvy vyplynula z událostí nastalých po jejím vydání, pak principálně není důvodu, proč by nemohly mít stejné účinky také události nastalé před jejím vydáním; spíše naopak.

22. Žalovaný v obou rozhodnutích shledal, že žalobci byl obsah dokumentace pro dodatečné povolení oplocení bezesporu znám již od počátku, kdy stavební úřad stavbu dodatečně povolil (později zrušeným) rozhodnutím z 24. 9. 2015. Následně o tom stavební úřad stavebníka opětovně poučil ve výzvě z 21. 6. 2017, jež nakonec vyústila v zastavení řízení o žádosti právě z důvodu nedoplnění vyžadovaných příloh rozhodnutím žalovaného z 21. 2. 2019. Žalovaný odkázal taktéž na obsah výzvy z 22. 1. 2018, z níž citoval poučení stavebného úřadu adresované žalobci, podle nějž dokumentace musí být zpracována v souladu s přílohou č. l k vyhlášce č. 499/20016 Sb., včetně kompletní výkresové části, a podle nějž je třeba dokumentaci upravit podle stávajícího stavu stavby a podle platné legislativy, jakož i doložit aktuální závazná stanoviska dotčených orgánů a soulad stavby s § 129 odst. 3 stavebního zákona.

23. V rozhodnutí týkajícím se západního oplocení žalovaný tuto úvahu rozvedl tak, že stavebník si musel být v nynějším řízení vědom toho, že „dokumentace obsahující jediný výkres katastrální mapy se zvýrazněným proběhem západní hranice pozemku doplněný o text ‚délka oplocení cca 40,90 m‘“ nemůže ke splnění zákonných požadavků postačovat (s. 6 rozhodnutí). Vzápětí žalovaný doplnil, že „[v]ýkres postrádá informace v kótách jako je základní kóta zobrazující délku stavby. Absentuje okótované umístění stavby vzhledem k hranicím, přestože stavba západní části oplocení je od severní a jižní hranice pozemku pare. č. X odsazena. Zcela absentuje výkres pohledu na oplocení a jednotlivé řezy, z nichž by byla zřejmá výška, konstrukční řešení stavby a průběh terénu. Zmíněný slovní popis ‚délka oplocení cca 40,90 m‘, je v Průvodní zprávě v bodu A.4.8 doplněn poznámkou ‚bude doloženo skutečným zaměřením‘, což je nedostačující. Zaměření skutečné délky a výšky oplocení musí být podkladem pro zpracování dokumentace.“ Žalovaný pokračoval: „Některé body Souhrnné technické zprávy vyjmenované v uvedené vyhlášce zcela chybí (např. údaj o tom, zda se jedná o dočasnou nebo trvalou stavbu, údaje o provedeném kácení, demolicích a asanacích souvisejících se stavbou a řada dalších bodů), případně údaje, které mají být předmětem Souhrnné technické zprávy jsou zařazeny v Průvodní zprávě, přičemž nejsou zpracovány odpovídajícím způsobem – např. v bodu A.4.5 předložené Průvodní zprávy nazvaném ‚údaje o dodržení technických požadavků na stavbu a obecných technických požadavků zabezpečujících bezbariérové užívání staveb‘ je uvedeno: ‚neuplatní se vzhledem k druhu stavby‘, což je nepřípustné, neboť technické požadavky na stavby (v hlavním městě Praze), tj. pražské stavební předpisy musí splňovat všechny stavby, v opačném případě je nelze umístit resp. povolit. Dokumentace je navíc podle bodu A.3.6 Průvodní zprávy ‚údaje o dodržení obecných požadavků na výstavbu zpracována v souladu s vyhláškou č. 501/2006 Sb. o obecných požadavcích na využívání území, přestože soulad s touto vyhláškou je z důvodu § 85 odst. 4 Pražských stavebních předpisů zcela irelevantní. Vyhláška č. 501/2006 Sb., je vyhláškou republikovou, která na území hlavního města nedopadá. V bodu B.1.8.1 Souhrnné technické zprávy je uvedeno, že dotčený pozemek je situován při ulici P., kterou v okolí pozemku pare. č. X v k. ú. T. nelze nalézt.“ 24. Z napadeného rozhodnutí je tedy zřejmé, jaké konkrétní nedostatky žalobcova žádost (resp. k ní přiložená dokumentace) podle názoru správních orgánů měla, i jejich úvaha, proč si byl žalobce těchto nedostatků vědom, přestože ve výzvě k doplnění žádosti nebyly takto podrobně specifikovány. Žalobce přitom v žalobě ani jednu z těchto skutečnosti nerozporuje: Netvrdí, že mu náležitosti žádosti nebyly známy již z předchozích řízení o žádostech o dodatečné povolení stavby, ale jen že mu nebyly stavebním úřadem dostatečně konkrétně sděleny. To však bez dalšího nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, jak soud shora vyložil. Navíc v rozhodnutí z 21. 2. 2019, na které žalovaný výslovně poukázal, žalovaný sdělil žalobci konkrétní vady předložené dokumentace, např. neprokázání souladu stavby s funkčním využitím (dotčený pozemek byl vymezen jako PS – sady, zahrady a vinice) nebo nepřípustnou výšku plotu s ohledem na úroveň přilehlého terénu (místy více než 2,5 m) [s. 4 a 5 rozhodnutí]. Tyto nedostatky dokumentace se přitom přinejmenším částečně překrývají s nedostatky popsanými v nynější věci, např. pokud jde o výšku plotu s ohledem na přilehlý terén. Zároveň žalobce netvrdí, že jeho žádost (ať už ta dřívější nebo současná) netrpěla těmi konkrétními nedostatky, na které jej žalovaný upozornil (ať už v rozhodnutí z 21. 2. 2019 nebo v tom nyní přezkoumávaném), případně že nebránily pokračování v řízení. Omezil se pouze na krajně neurčitá konstatování, že „[byla] předložena dokumentace v rozsahu a obsahu odpovídající příslušné vyhlášce (č. 499/2006 Sb.), jakož je z ní i zřejmý předmět řízení a soulad stavby s právními předpisy“ a že „rozsah a obsah dokumentace odpovídají druhu stavby, kterým je jen oplocení pozemku (navíc prefabrikované)“ (s. 5 žaloby). Ta však nejsou způsobilá vyvrátit konkrétní argumenty žalovaného. Těžiště tohoto žalobního bodu spočívá v tom, že popsané důvody nebyly uvedeny již ve výzvě ze 4. 8. 2021 (resp. 6. 8. 2021) k odstranění vad žádosti a v prvostupňovém rozhodnutí. Žalobce má v tomto ohledu pravdu, ale popsaný postup stavebního úřadu nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, pokud žalobce úspěšně nezpochybnil názor žalovaného, že žalobci bylo zřejmé, jakým způsobem má žádost doplnit. A to se žalobci nepovedlo.

25. Žalovaný poukázal na to, že o žádosti o dodatečné povolení oplocení daného pozemku rozhoduje již potřetí, přičemž v předchozích případech stavební úřad stavebníkovi osvětlil, jaké náležitosti a přílohy má jeho žádost mít (stavebníkem v době vydání prvního rozhodnutí byla ještě žalobcova matka, ale toto rozhodnutí je součástí i nynějšího správního spisu, takže žalobce byl s jeho obsahem i s průběhem řízení seznámen). Žalovaný též uvedl, že oplocení je stavbou, která svým rozsahem, účelem a typovou jednoduchostí nezakládá důvody pro náročné zpracování dokumentace; ba naopak představuje jednoduché a pro zpracovatele dokumentace časově nenáročné zpracování stavebně technického řešení stavby do výkresové podoby (s. 5 napadeného rozhodnutí). Ze správního spisu je přitom zřejmé, že plot zbudovaný v roce 2016 měl takřka shodné charakteristiky jako ten zbudovaný v roce 2014 (lišilo se zejména jeho umístění), takže rozsah náležitostí žádosti o dodatečné povolení stavby byl shodný; v mezičase před podáním nyní posuzované žádosti pak k žádné změně stavby nedošlo. Nakonec je z pohledu soudu významné, že žalobce reagoval na výzvu k odstranění vad žádosti o dodatečné povolení stavby opakovanou žádostí o prodloužení stanovené lhůty, a nikoli žádosti o upřesnění výzvy nebo jakýmkoli vyjádřením pochybností o tom, co po něm stavební úřad požaduje. Také tento žalobcův postup nasvědčuje, že mu byly požadavky stavebního úřadu zcela srozumitelné a jeho nynější obrana je toliko účelová.

26. S ohledem na všechny tyto skutečnosti má soud za to, že obstojí názor žalovaného, podle nějž byla výzva k odstranění vad žalobcovy žádosti dostatečná, jelikož žalobce si byl na základě dřívějšího postupu stavebního úřadu a průběhu předchozího řízení týkajících se jeho černých staveb vědom toho, jaké vady měla jeho dříve předložená dokumentace a jaké konkrétní požadavky musí splňovat podklady předložené stavebnímu úřadu, aby mohlo řízení pokračovat, což podporuje také žalobcův postup po vydání výzvy. Nezákonnost napadeného rozhodnutí tak nemůže způsobit ani zjevná chyba v psaní obsažená ve výzvě, která identifikovala vyhlášku o dokumentaci staveb nesprávně číslem 503/2006 Sb. namísto čísla 499/2006 Sb. Ostatně ani žalobce v žalobě neuvádí, že by jej toto formální pochybení stavebního úřadu jakkoli zmátlo.

27. Odůvodnění rozhodnutí týkajícího se východního oplocení se v tomto bodě částečně odlišuje. Žalovaný odkázal na průběh předchozích řízení i na obsah výzev k odstranění vad dřívějších žádostí, jak to soud popsal v bodě 22 tohoto rozsudku. Toto napadené rozhodnutí nicméně neobsahuje konkrétní popis nedostatků žádosti a jejích příloh, rekapitulovaný v bodě 23 tohoto rozsudku. Namísto něj žalovaný na s. 5 rozhodnutí dodal: „Nedostatky byly stále opakující, byť předmětem byly stále části jednoduché stavby oplocení. Takže na základě zkušeností v probíhajícím řízení o dodatečném povolení stavby oplocení jižní strany pozemku vedené pod sp. zn. MCP8 029340/2017/OV.Pes si odvolatel musel být vědom, že podání žádosti o dodatečné povolení stavby oplocení východní strany pozemku s dokumentací, která obsahuje toliko jeden výkres s katastrální mapou obsahující jen barevné zvýraznění průběhu hranice mezi pozemky X a Y k.ú. T. doplněný textem ‚délka cca 33,0 m‘, musí být nedostatečné.“ 28. Obecně řečeno soud takovéto odůvodnění za dostatečné nepovažuje. Podle § 68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění rozhodnutí uvedou důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Shodné nároky platí zásadně také pro všechna rozhodnutí stavebního úřadu, jak vyplývá z §§ 92 a 115 stavebního zákona a prováděcí vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu (srov. např. její §§ 9 odst. 1 nebo 18c odst. 1). Jestliže je řízení o žádosti zastaveno pro neodstranění jejích vad, pak z rozhodnutí správních orgánů musí být zřejmé, jaké konkrétní vady žádost podle jejich názoru měla a proč kvůli nim nebylo možné v řízení pokračovat, a to bez ohledu na to, zda si byl žadatel těchto nedostatků vědom. Jen takové odůvodnění totiž zajistí účinnou kontrolu věcné správnosti a zákonnosti rozhodnutí správních orgánů ze strany soudní moci. Soud ovšem připomíná, že rozhodnutí obou správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek, a odvolací orgán tak může zásadně doplňovat úvahy prvostupňového orgánu (např. rozsudek NSS č. j. 1 Afs 88/2009–48 z 19. 11. 2009).

29. Rozhodnutí týkající se východního oplocení samo o sobě těmto požadavkům nedostálo. Nelze však odhlédnout od širšího kontextu věci. Žalobce zahájil tři samostatná řízení týkající se v podstatě shodných staveb – jednotlivých částí oplocení téhož pozemku, o nichž se ostatně vedlo v roce 2015 jediné řízení. K žádostem týkajícím se západního a východního oplocení, jimiž se soud v tomto řízení zabývá, přiložil obsahově takřka totožné přílohy: průvodní a souhrnnou zprávu. Stavební úřad v obou věcech zaslal žalobci obsahově shodnou výzvu k odstranění vad žádosti. Obě stavební řízení měla shodný průběh a byla zakončena vydáním žalobou napadených rozhodnutí v týž den. Také žalovaný zdůraznil, že se nedostatky žádosti stále opakovaly a že není rozhodné, o jakou část oplocení se právě jedná, neboť rozsah dokumentace je shodný pro kteroukoliv část oplocení (s. 6 rozhodnutí týkajícího se východního oplocení). Žalovaný v tomto rozhodnutí ostatně nepřímo odkázal na odůvodnění rozhodnutí týkajícího se západního oplocení, když podotkl, že „nároky na obsah dokumentace musí být shodné jako v případě dokumentace pro dodatečné povolení oplocení jižní strany nebo západní strany pozemku“ (s. 5 rozhodnutí).

30. Za této situace by soud považoval za nemístně formalistické a procesně nehospodárné rozhodnutí týkající se východního oplocení rušit. Žalovaný by totiž v následném řízení pouze zkopíroval dva odstavce textu ze svého druhého rozhodnutí, jinak by vydal obsahově shodné rozhodnutí. Platí to tím spíš, že žalobcův postup v celé věci nevzbuzuje dojem, že mu záleží na rychlém rozhodnutí věci, jako spíš na konzervaci současného stavu a jeho černých staveb. Jedná se o opakovanou žádost o dodatečné povolení oplocení a žalobce během obou řízení opakovaně žádal o prodlužování lhůt, omlouval se z jednání atd., přestože šlo v podstatě o primitivní stavbu. Na obstarání odpovídající dokumentace měl žalobce jen v tomto řízení více než dva roky a stavební úřad mu stanovil k doplnění žaloby lhůtu v celkové délce čtyř měsíců. Žalobce byl srozuměn s tím, jaké náležitosti má jeho žádost mít, a měl dostatek času na její doplnění. Ani tento žalobní bod tak není důvodný.

31. Žalovaný přidal v napadených rozhodnutích ještě druhý důvod pro zastavení řízení, a sice existenci služebnosti váznoucí na pozemku parc. č. X ve prospěch pozemků pare. č. Y a Z, s níž dodatečně povolované stavby kolidují. Žalobce v žalobě zpochybnil tento důvod za prvé argumentem, že tato skutečnost nemůže odůvodnit zastavení řízení o žádosti, jelikož spadá do jejího meritorního posouzení. A za druhé tvrzením, že žalovaný odůvodnil existenci služebnosti poukazem na rozsudek, jenž byl již zrušen, a zápis v katastru nemovitostí tak nemohl požívat presumpce správnosti. Tímto vymezením žalobního bodu je předurčen rozsah soudního přezkumu, a soud se tak touto argumentací žalovaného nemůže zabývat z jiných hledisek, například s ohledem na její případnou překvapivost pro žalobce. Soudní řízení totiž ovládá zásada dispoziční, jejímž důsledkem je přezkum napadeného rozhodnutí toliko v mezích žalobních bodů, jakož i skutečnost, že obsah, rozsah a kvalita žaloby předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Soud není povinen, ale ani oprávněn domýšlet argumenty za žalobce nebo z vlastní iniciativy vyhledávat podporu pro jeho argumentaci ve správním spisu. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli žalobcova advokáta (namátkou rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 4 As 3/2008–78 z 24. 8. 2010 nebo rozsudek téhož soudu č. j. 9 Afs 35/2012–42 z 18. 7. 2013).

32. Soud přisvědčuje žalobci, že existence věcného břemene nemůže být důvodem pro zastavení řízení, jelikož spadá do meritorního posouzení žádosti. Nicméně ani toto pochybení nezpůsobuje bez dalšího nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na podporu tohoto závěru soud odkazuje na rozsudek NSS č. j. 4 As 262/2018–66 z 25. 5. 2021, jenž se týkal obdobné situace: Stavební úřad zastavil řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby pro neodstranění jejích vad, avšak za vadu označil rozpor stavby s regulativy územně plánovací dokumentace obce Zdiby. NSS konstatoval, že nejde o náležitost, jejíž naplnění stavební úřad zkoumá za účelem zajištění úplnosti a dostatečnosti posuzované žádosti, ale o jednu ze skutečností, která je předmětem věcného hmotněprávního posouzení stavebním úřadem poté, co je zjištěno, že žádost obsahuje všechny nezbytné náležitosti. Přesto nepovažoval za nutné rozhodnutí správního orgánu pro tuto vadu zrušit, a to s ohledem na tři okolnosti: 1) stavební úřad postupoval podle (nesprávného) závazného právního názoru odvolacího orgánu; 2) dodatečně povolovaná stavba byla předmětem správních a soudních řízení již 11 let; 3) stavebníkovi nevznikla žádná újma na jeho veřejných subjektivních právech, jelikož jím sledovaného výsledku řízení (dodatečného povolení stavby) by nebylo dosaženo tak jako tak (body 37 až 39 rozsudku).

33. Druhá a třetí okolnost existují také v nynější věci (spory ohledně oplocení žalobcova pozemku se vlečou po dobu devíti let); ostatně i žalobce uznal, že existence sporného věcného břemene by mohla být důvodem pro zamítnutí jeho žádosti. Podle názoru soudu jsou právě tyto dvě okolnosti pro posouzení věci podstatnější než ta první, kterou nynější případ od toho posuzovaného NSS odlišuje. Z hlediska ochrany žalobcových veřejných subjektivních práv – o která v soudním řízení jde – se jeví jako nejvýznamnější právě výsledek řízení, jenž by byl z hlediska dosažení žalobcova cíle v řízení shodný. Naproti tomu skutečnost, že správní orgán postupoval nezákonně v důsledku nesprávného závazného právního názoru nadřízeného správního orgánu, nemá z pohledu veřejných subjektivních práv účastníka řízení velkou váhu a sama o sobě nemůže sloužit správnímu orgánu jako omluva a důvod pro zhojení nezákonnosti jeho rozhodnutí. Soud proto shledal, že shora popsané okolnosti postačují k závěru, že toto pochybení žalovaného nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí, a to ani v případě, že by zde nebyl jiný důvod pro zastavení řízení o žádosti.

34. Soud zdůrazňuje, že věcnou správnost názoru žalovaného zpochybnil žalobce v žalobě toliko poukazem na zrušení rozsudku zdejšího soudu z 2. 12. 2020, o nějž žalovaný existenci věcného břemene (potažmo správnost zápisu v katastru nemovitostí) opřel. Také v tomto bodě má žalobce pravdu, avšak pro posouzení správnosti závěru žalovaného je klíčové, že v okamžiku vydání napadených rozhodnutí již existoval nový rozsudek zdejšího soudu č. j. 18 Co 123,124,780/2020–974, vydaný 12. 10. 2022, jenž byl obsahově totožný jako rozsudek, z nějž vycházel žalovaný: zdejší soud v něm potvrdil existenci pozemkové služebnosti v rozsahu určeném již Obvodním soudem pro Prahu 8, ale rozšířil jej na služebnost chůze i jízdy. Tato skutečnost je zdejšímu soudu známa z jeho činnosti ve smyslu § 121 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, neboť šlo o rozhodnutí jiného jeho senátu (rozsudek NSS č. j. 1 As 88/2009–84 z 10. 2. 2010). Stejně tak je nepochybně známa účastníkům řízení: žalobce a osoby zúčastněné byli účastníky tohoto občanskoprávního soudního řízení a rozsudek jim byl doručen, a žalovaný na něj výslovně odkázal ve vyjádřeních k žalobám. Zároveň účastníci řízení museli rozumně očekávat, že soud k této skutečnosti přihlédne, jelikož právě od ní se odvíjel jeden ze stěžejních žalobních bodů. Tuto skutečnost proto nebylo třeba v řízení před soudem dokazovat. Za pozornost v tomto ohledu stojí, že žalobce v žalobě neargumentoval tím, že pravomocné rozhodnutí o existenci sporné služebnosti neexistuje, nýbrž tím, že „[j]iná (následná) rozhodnutí vydaná v tomto řízení již potom žalovaný neuvádí“.

35. V okamžiku vydání žalobami napadených rozhodnutí byla sporná služebnost zapsána v katastru nemovitostí na základě pravomocného rozhodnutí soudu, a žalovaný vyložil, že existence této služebnosti bránila tomu, aby bylo žalobcovým žádostem o dodatečné povolení staveb vyhověno. Pokud by se na tomto stavu po vydání správních rozhodnutí cokoli změnilo, žalobce by se mohl domáhat nápravy standardními právními prostředky, zejména podáním nové žádosti, neboť usnesení o zastavení řízení nevytváří překážku věci rozhodnuté. Popsané pochybení žalovaného tak nemá vliv na zákonnost napadených rozhodnutí. IV. Závěr a náklady řízení.

36. Soud zjistil v postupu správních orgánů několik pochybení, ale žádné z nich nemělo za následek nezákonnost napadených rozhodnutí. Ve výzvách k odstranění vad žádostí o dodatečné povolení staveb nebyly konkrétně popsány nedostatky žalobcem předložené dokumentace. Žalovaný tyto nedostatky v rozhodnutí týkajícím se západního oplocení popsal a své rozhodnutí postavil na tom, že žalobci byly nároky na dokumentaci známy z předchozích řízení o obsahově shodných žádostech, což potvrdil také žalobcův postup po vydání výzvy k odstranění vad žádostí. Ze správního spisu je přitom zřejmé, že žalovaný v předchozím řízení sdělil žalobci konkrétní výhrady k předložené dokumentaci a že tyto výhrady přinejmenším zčásti přetrvaly také u dokumentace předložené v nynějším řízení. Tento stěžejní (a konkrétní) argument žalobce v žalobě nezpochybnil (pouze neurčitě konstatoval, že dokumentace měla všechny náležitosti), nýbrž soustředil se na to, že výhrady mu musely být výslovně sděleny ve výzvě k odstranění vad žádosti. S tímto názorem se soud neztotožnil. Shodný závěr pak soud – s ohledem na velmi specifické okolnosti této věci – aplikoval rovněž na rozhodnutí týkající se východního oplocení, jehož odůvodnění by izolovaně neobstálo. Žalobce vady svých žádostí ve stanovené lhůtě neodstranil, přestože na to měl dostatek času, a stavební úřad proto řízení správně zastavil. Tento výrok by přitom v testu zákonnosti obstál rovněž s ohledem na to, že v době vydání napadených rozhodnutí existovala pozemková služebnost, u níž žalovaný shledal, že jsou s ní dodatečně povolované stavby v kolizi. To vyplývalo jednak z údajů zapsaných v katastru nemovitostí, jednak z pravomocného rozhodnutí zdejšího soudu. Také při přezkumu tohoto závěru byl soud striktně omezen žalobními body. Jelikož žádný z nich neshledal důvodným, zamítl žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

37. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, ale nevznikly mu žádné náklady nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.

38. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu svých nákladů, neboť jí soud neuložil splnění žádné povinnosti a neshledal ani existenci žádných důvodů hodných zvláštního zřetele, jež by ospravedlnily jiný postup (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).