10 Af 26/2015– 109

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a.s. sídlem Cholevova 1530/1, Hrabůvka, Ostrava–Jih zastoupena JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., advokátem sídlem Pobřežní 394/12, Praha proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 27. 2. 2015,č. j. MF–44025/2014/34/2901–RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2014, č. j. MF–60115/2013/34–2 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

2. Prvostupňovým rozhodnutím bylo zrušeno – rozhodnutí ze dne 16. 12. 2011, č. j. 34/97433/2011, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: I704162, – rozhodnutí ze dne 4. 11. 2010, č. j. 34/95854/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML7131, – rozhodnutí ze dne 14. 8. 2008, č. j. 34/69905/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: 716141, vše na adrese Komenského náměstí 259, 752 01 Kojetín.

II. Napadené rozhodnutí

3. Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

4. Jako první rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně, týkající se porušení práva na spravedlivý proces. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že jí byla žalovaným zaslána výzva podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, která byla spojena s oznámením o zahájení řízení podle § 46 odst. 3 správního řádu, čímž jí sice žalovaný formálně poskytl možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, avšak fakticky jí nebylo umožněno toto oprávnění vykonat, neboť v této fázi řízení nevěděla, o jaké podklady se jedná. Městu Kojetín jako dotčenému orgánu byla navíc stanovena stejná lhůta k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení a žalobkyně se tak s nimi nemohla seznámit. Jelikož podklady pro vydání prvostupňového rozhodnutí v souladu s § 50 odst. 1 správního řádu tvoří i vyjádření žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení, neobstojí v této souvislosti argumentace žalovaného, že podklady pro vydání rozhodnutí tvořily pouze příslušná obecně závazná vyhláška a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Jelikož žalobkyni v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nebyla dána možnost vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí, došlo vydáním prvostupňového rozhodnutí k porušení procesních práv žalobkyně a rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a § 4 odst. 4 správního řádu.

5. Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nesprávné aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že nálezy Ústavního soudu a tedy ani zrušení přechodného ustanovení v podobě čl. II bodu 4 zákona o loteriích nelze považovat za okolnost dodatečně vyšlou najevo, jak ji předpokládá právě § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Dále žalobkyně v této souvislosti namítala, že postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl v dané věci vyloučen, neboť přednost před tímto postupem má postup podle speciálního přechodného ustanovení v podobě čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona, z něhož vyplývá, že doba platnosti povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 nemůže být po dobu jejich platnosti nijak vrchnostensky omezena. Kromě toho ani žalovaným tvrzený rozpor uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou nemůže být onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Příslušná novela zákona o loteriích byla navíc přijata v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“), čímž došlo k porušení notifikační procedury a tento zákon, stejně jako obecně závazná vyhláška přijatá na jeho základě jsou z tohoto důvodu nepoužitelné a právně nevynutitelné.

6. Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. V této souvislosti žalobkyně namítala, že udělené povolení nabyla v dobré víře a udělené povolení je závazné nejen pro žalobkyni, ale i pro žalovaného, který jej vydal. Pokud by žalovaný byl skutečně oprávněn postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích udělené povolení zrušit, byl by povinen rovněž zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne. S touto otázkou se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí vůbec nevypořádal, což zakládá jeho nepřezkoumatelnost.

7. Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neopodstatněnosti zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Kojetína č. 2/2012, o zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na celém území města (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 2/2012“). V této souvislosti žalobkyně namítala, že příslušná zařízení nebyla provozována v rozporu touto obecně závaznou vyhláškou, neboť ta na základě svého přechodného ustanovení umožňuje další provoz výherních hracích přístrojů, a toto ustanovení je nutno analogicky aplikovat i na jiné typy herních zařízení. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 2/2012 diskriminační, neboť bez jakéhokoliv zdůvodnění umožnila na základě přechodného ustanovení další provoz pouze jednoho druhu loterií a jiných podobných her. Obecně závaznou vyhlášku navíc žalobkyně považuje za nezákonnou a vydanou v rozporu s ústavním pořádkem a v rozporu s právem Evropské unie, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) SIA Garkalns v. Rigas dome, C–470/11, bod 42. Účinnost obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 by proto měla být pozastavena a obecně závazná vyhláška měla být následně postupem podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen „zákon o obcích“) zrušena.

8. Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neprovedení žalobkyní navržených důkazů. V této souvislosti žalobkyně namítala, že nesouhlasí se závěrem žalovaného, že jí navržené důkazy nejsou v dané věci relevantní. Žalobkyně proto trvá na jejich provedení a navrhuje, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání.

9. Jako šestý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a ústavními principy. V této souvislosti žalobkyně opětovně namítala, že postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je v rozporu s ústavními principy ochrany dobré víry a právní jistoty, nepřípustnosti zpětného působení právních norem, ochrany legitimního očekávání a práva užívat svůj majetek.

10. Jako sedmý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se důsledků zrušení udělených povolení. V této souvislosti žalobkyně namítala, že v důsledku zrušení udělených povolení dojde ke zrušení pracovních míst, výpadkům příjmů státního i obecních rozpočtů a ke zmaření účelně vynaložených investic, jejichž kompenzace bude předmětem nároků na náhradu škody.

11. Jako osmý rozkladový argument označil ministr financí návrh žalobkyně, aby v řízení o rozkladu byly provedeny důkazy výslechem jí označených osob za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni a provozovateli příslušné provozovny a prokázání řádného průběhu legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 a dále důkazy zjištěním, zda město Kojetín pro dotčenou adresu vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů, zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na této adrese prostřednictvím kolaudačního souhlasu, zápisem ze zasedání zastupitelstva města Kojetín, na kterém byla přijata obecně závazná vyhláška č. 2/2012, provedením místního šetření v příslušné provozovně, znaleckým posudkem pro prokázání výše újmy vzniklé zrušením povolení a zajištěním stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně dopadu rušení pracovních míst na nezaměstnanost v regionu.

12. Jako devátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se rozporu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora z důvodu absence transparentnosti režimu udělování povolení, přechodných ustanovení, odůvodněných zákazů a omezení a z důvodu nepřiměřenosti omezení volného pohybu služeb. V této souvislosti žalobkyně namítala, že s ohledem na zásadu aplikační přednosti práva Evropské unie nejsou žalovaný ani ministr financí oprávněni aplikovat ta ustanovení národního práva, která jsou v rozporu s unijním právem. Tuto zásadu podle žalobkyně žalovaný v řízení porušil, což způsobilo nezákonnost prvostupňového rozhodnutí.

13. Jako desátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se narušování hospodářské soutěže. V této souvislosti žalobkyně namítala, že město Kojetín narušuje vydanou obecně závaznou vyhláškou hospodářskou soutěž, neboť je v rozporu se stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 týkajícím se regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Ministr financí by proto měl podat podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, aby postup města Kojetína prošetřil a do skončení šetření řízení přerušit. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný i město Kojetín se dopouští svým postupem nepřípustné veřejné podpory provozovatelů určitých druhů loterií a jiných podobných her.

14. Ministr financí se neztotožnil s námitkami žalobkyně uvedenými v prvním rozkladovém argumentu. Konstatoval, že § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, tedy i s výzvou k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Žalovaný již v oznámení o zahájení řízení uvedl, že podklady pro vydání rozhodnutí jsou tvořeny obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Obecně závazná vyhláška je vyhlášena zveřejněním na úřední desce a nález Ústavního soud byl vyhlášen ve Sbírce zákonů, tudíž byly žalobkyni známy. V řízení následně k doplnění spisu nedošlo, a proto nebyl dán důvod, aby žalovaný opětovně postupoval podle § 36 odst. 3 správního řádu a znovu vyzýval žalobkyni k vyjádření k podkladům rozhodnutí. Kdyby k takové situaci došlo, pak by žalovaný žalobkyni postupem podle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření k podkladům rozhodnutí znovu vyzval. Žalobkyně navíc měla právo kdykoliv nahlížet do spisu a činit si z něj výpisy, či si pořídit kopii spisu nebo jeho části.

15. Dále se ministr financí zabýval námitkami uvedenými ve druhém, třetím, šestém a sedmém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám žalobkyně ministr financí uvedl, že z nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyplývá, že v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, se nejedná o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V této souvislosti ministr financí podotknul, že jemu ani žalovanému nepřísluší jakkoliv rozhodovací činnost Ústavního soudu hodnotit, ale vždy postupují v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími. Aplikace obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 na dříve udělená povolení je tak nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, ale je také plně v souladu s ústavním pořádkem, neboť v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 vyjádřil Ústavní soud názor, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích předpokládá rušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Takovou nastalou skutečností je nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, který zrušil čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012, a to až do 31. 12. 2014.

16. Ministr financí dále uvedl, že v případě přechodných ustanovení zákona o loteriích nelze hovořit o speciální úpravě, která by měla přednost před § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Tato přechodná ustanovení sice stanoví, že povolení vydaná před 1. 1. 2012 zanikají ve lhůtě v povolení stanovené, pokud dále není stanoveno jinak, to však neznamená, že dobu, na kterou byla tato povolení udělena, nelze změnit. Tato ustanovení je totiž nezbytné vykládat podle jejich účelu a smyslu, což znamená, že dosavadním povolením bude zachována jejich platnost, avšak pouze za předpokladu, že nebudou v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. V této souvislosti ministr financí rovněž připomněl, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil udělená povolení k provozování loterií a jiných podobných her v případě jejich rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se tím zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. Žalovaný tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce, který dala najevo prostřednictvím příslušné obecně závazné vyhlášky. Dále ministr financí uvedl, že novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Ministru financí ani žalovanému pak nepřísluší, aby o případné nevynutitelnosti právního předpisu rozhodoval, neboť se řídí platnými a účinným právními předpisy včetně základních zásad upravujících činnosti správních orgánů, mezi něž patří i rozhodování podle skutkového a právního stavu existujícího v době vydání rozhodnutí.

17. Ministr financí dále uvedl, že pokud žalobkyně argumentuje negativními důsledky zrušení udělených povolení v podobě zmaření vynaložených investic a existenčních problémů, nelze u provozovatelů loterií a jiných podobných her, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti ministr financí konstatoval, že princip proporcionality, jehož se žalobkyně rovněž dovolává, doznal v důsledku rozhodovací praxe Ústavního soudu podstatných změn.

18. Ministr financí se neztotožnil ani s námitkami žalobkyně uvedenými ve čtvrtém rozkladovém argumentu. Uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra a žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012 nezákonnou neshledalo. Město Kojetín prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her a žalovaný při svém rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti ministr financí zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném od 14. 10. 2011.

19. Dále se ministr financí zabýval námitkami uvedenými v pátém a osmém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že se ztotožňuje s postupem žalovaného, který neprovedl dokazování navrhované žalobkyní, neboť důkazní prostředky navržené žalobkyní by neměly vliv na výsledek řízení. Účastníci řízení sice mají v souladu s § 52 správního řádu povinnost označit na podporu svých tvrzení důkazy, těmito návrhy však není správní orgán vázán. Jelikož předmětem řízení bylo posouzení, zda jsou loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012, nevznikla žalovanému povinnost navrhované důkazy provést, neboť toto dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu řízení a skutečnosti z nich zjištěné by nebyly relevantním podkladem pro vydání rozhodnutí. Ze stejných důvodů neprovedl ministr financí důkazy navrhované žalobkyní ani v řízení o rozkladu. Stejně jako žalovaný neshledal ani ministr financí důvod k nařízení ústního jednání.

20. Ministr financí rovněž nesouhlasil s námitkami žalobkyně uvedenými v devátém rozkladovém argumentu. Ministr financí zopakoval, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami obcí, jejichž prostřednictvím jsou oprávněny regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území, provádí Ministerstva vnitra. Ministerstvo vnitra, je oprávněno pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky, pokud shledá její rozpor s právními předpisy a je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. Je to proto podle ministra financí právě Ministerstvo vnitra a Ústavní soud, kteří zajišťují soulad výkonu pravomocí příslušných orgánů v případě regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek s právem Evropské unie. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Dále ministr financí uvedl, že o případné neaplikaci vnitrostátní normy, která je rozporu s právem Evropské unie, nepřísluší rozhodovat jemu ani žalovanému, ale vnitrostátnímu soudu. Žádné rozhodnutí českého soudu o neaplikaci zákona o loteriích přitom nebylo doposud vydáno. Žalovaný naopak není zmocněn k tomu, aby přezkoumával rozpor platných a účinných právních předpisů s jinými právními předpisy, či unijním právem, a to včetně obecně závazných vyhlášek, ale je povinen se jimi řídit. Proto byl žalovaný oprávněn zrušit povolení, které bylo s obecně závaznou vyhláškou v rozporu.

21. Ministr financí neakceptoval ani námitky žalobkyně uvedené v desátém rozkladovém argumentu. Zopakoval, že posuzování souladu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 s ústavním pořádkem, právem Evropské unie a ani zákonem o ochraně hospodářské soutěže nepřísluší žalovanému. Žalovaný se proto, pokud postupuje podle platných a účinných právních předpisů, nedopouští nepřípustné veřejné podpory. Zda se nepřípustné veřejné podpory nedopouští obec, nepřísluší posuzovat žalovanému, ale Ministerstvu vnitra v rámci výkonu jeho dozorové činnosti nad obecně závaznými vyhláškami. Dále ministr financí uvedl, že stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nemá charakter rozhodnutí. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže tímto prostřednictvím tohoto stanoviska pouze vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nijak nekonstatoval rozpor dotčené obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve svém stanovisku navíc mimo jiné uvedl, že nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území, jako je tomu v případě obecně závazné vyhlášky č. 2/2012. Ministr financí proto neshledal důvod, aby podával podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, aby možné narušení hospodářské soutěže v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 prošetřil, a tudíž ani nepovažoval za potřebné řízení do skončení případného šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže přerušit, jak navrhovala žalobkyně.

III. Žaloba

22. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněné a že v řízení nebyly provedeny jí navržené důkazy. Ministr financí podle názoru žalobkyně v napadeném rozhodnutí opomenul některé zásadní argumenty, které žalobkyně v rámci řízení o rozkladu uplatnila, a v napadeném rozhodnutí se dostatečně nezabýval argumenty žalobkyně uvedenými v doplnění jejího rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí týkajícími se rozporu regulace loterií s právem Evropské unie, přednostní aplikace unijního práva a rozporu obecně závazné vyhlášky s právem hospodářské soutěže. Prvostupňové rozhodnutí ani napadené rozhodnutí navíc podle žalobkyně nezohledňují princip proporcionality. Ministr financí se dále v napadeném rozhodnutí nevypořádal zejména s návrhem žalobkyně, aby podal podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, s argumenty žalobkyně týkajícími se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb., a s možnými důsledky zrušení udělených povolení pro žalobkyni. Nevypořádání těchto námitek způsobuje podle žalobkyně nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. Ministr financí se v napadeném rozhodnutí rovněž ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo nutno provádět žádný z důkazů navržených žalobkyní, žalobkyně však trvá na tom, že provedení jí nevržených důkazů je pro zjištění skutečného stavu věci nezbytné. Neprovedení navržených důkazů je tak podle názoru žalobkyně procesní vadou a ministr financí tímto postupem porušil právo žalobkyně na spravedlivý proces.

23. Žalobkyně dále namítala, že v řízení se žalovaný dopustil další procesní vady, neboť oznámení o zahájení řízení spojil s výzvou k učinění návrhů důkazů, vyjádření a jiným úkonům podle § 36 odst. 1 správního řádu, s výzvou k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu a s výzvou městu Kojetínu k poskytnutí informací důležitých pro řízení podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalovaný sice žalobkyni tímto postupem formálně poskytl žalobkyni možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, avšak fakticky jí nebylo umožněno, aby toto své právo vykonala, neboť žalobkyni nebylo známo, o jaké podklady se jedná, a městu Kojetínu byla poskytnuta stejná lhůta pro poskytnutí informací důležitých pro řízení. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován. Spojení výzev dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení bylo proto podle žalobkyně závažnou procesní vadou a ministr financí postupoval podle žalobkyně v rozporu se zákonem, když tento postup v napadeném rozhodnutí potvrdil.

24. Žalobkyně dále namítala, že během řízení o rozkladu podala dne 26. 9. 2014 námitku podjatosti všech členů rozkladové komise ministra financí, která se podílela na rozhodování o rozkladu, a dne 7. 11. 2014 námitku podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise společně s námitkou systémové podjatosti. O námitce podjatosti rozkladové komise bylo rozhodnuto rozhodnutím ministra financí ze dne 21. 10. 2014, o námitce osobní podjatosti členů rozkladové komise a o námitce systémové podjatosti rozhodnutím ministra financí ze dne 22. 12. 2014. Proti těmto rozhodnutím podala žalobkyně rozklad, a to dne 7. 11. 2014 a dne 6. 1. 2015. O těchto rozkladech však nebylo před vydáním napadeného rozhodnutí ministrem financí rozhodnuto. Žalobkyně je přesvědčena, že tímto postupem ministra financí bylo porušeno její právo na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení, neboť z judikatury Nejvyššího správního soudu, ze které žalobkyně na podporu své argumentace citovala, podle žalobkyně vyplývá, že musí být před vydáním meritorního rozhodnutí ve věci vyřízeny všechny podané opravné prostředky proti rozhodnutí o námitkách. V opačném případě je vydané meritorní rozhodnutí nezákonné.

25. Dále žalobkyně namítala, že je nesprávný závěr žalovaného a ministra financí, že na povolení udělené žalobkyni je možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť takový názor nemá oporu v zákoně. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do práv žalobkyně, neboť žalobkyně nabyla udělené povolení v dobré víře na základě správního rozhodnutí a mohla tak legitimně očekávat, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti. I pokud by existovala možnost, že žalovaný a ministr financí byli přesto oprávněni postupovat podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli povinni, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili. Před vydáním nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 navíc žalovaný vykládal § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že na jeho základě nelze ex post regulovat již povolené loterie. Existovala tak dlouhodobá zavedená praxe, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, které bylo potvrzeno i přechodnými ustanoveními zákona č. 300/2011 Sb. Negativní důsledky toho, že tento výklad žalovaného byl podle závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 v rozporu s právem obcí na samosprávu, nemůže být přednášen na žalobkyni a jiné provozovatele loterií. Prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí byla proto podle žalobkyně vydána v rozporu s ústavními principy.

26. Žalobkyně dále namítala, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je navíc ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., která stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Zákon o loteriích umožňoval změnit vydaná povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou pouze na základě čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., avšak poté, co bylo nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 toto ustanovení zrušeno, již žádné ustanovení zákona o loteriích zrušení udělených povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Žalovaný tedy nemohl aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť byl povinen aplikovat příslušná ustanovení čl. II zákona č. 300/2011 Sb. jakožto ustanovení speciální a udělené povolení proto nelze podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích vůbec zrušit. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by navíc nebylo možno v daném případě udělená povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 vůbec zrušit, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho aplikaci. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo možno udělení povolení zrušit pouze v případě, že nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce za takovou okolnost považovat nelze, neboť není možné, aby takovou okolností byla skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení, v němž bylo povolení vydáno. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je svou podstatou sankčním ustanovením, které se vztahuje na případy, kdy by žalobkyně porušila nějakou svou zákonnou povinnost, tohoto se však žalobkyně nedopustila. Navíc vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což s ohledem na ustálenou judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, která byla přijata na základě tohoto zákona.

27. Dále žalobkyně namítala, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie a s ohledem na zásadu aplikační přednosti práva Evropské unie, proto žalovaný ani ministr financí nemohli v řízení aplikovat ta ustanovení zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, která jsou s tímto právem v rozporu. Jelikož se touto zásadou neřídili, jsou prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí nezákonná. Z judikatury Soudního dvora, na kterou žalobkyně na podporu své argumentace hojně odkazovala, podle názoru žalobkyně vyplývá, že aby omezení provozování loterií a jiných podobných her bylo v souladu s právem Evropské unie, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a město Kojetín dovolávají, a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Tyto požadavky však zákon o loteriích ani obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nesplňují. Jimi zavedený způsob regulace loterií a jiných podobných her neobsahuje mechanismus, který by zabránil svévolné aplikaci pravomocí obcí při regulaci loterií, a zároveň nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který může žalobkyni přivodit újmu. Cíl regulace deklarovaný v obecně závazné č. 2/2012 je jen obecnou proklamací a neodůvodňuje konkrétní způsob regulace touto obecně závaznou vyhláškou zavedený a nelze tak posoudit, zda zvolená opatření nepřekračují rámec opatření nezbytných. Jelikož obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nestanoví žádné přechodné období pro provozování herních zařízení povolených před její účinností, zasahuje nepřiměřeným způsobem do práv žalobkyně.

28. Žalobkyně dále namítala, že zrušení udělených povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 je neopodstatněné, neboť dotčená herní zařízení nebyla provozována v rozporu s touto obecně závaznou vyhláškou. Sama obecně závazná vyhláška je pak podle žalobkyně nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem, a proto k ní soud nemůže v řízení přihlížet. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012 v čl. 2 stanoví, že „sázkové hry podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, tj. výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.“ Pojem výherní hrací přístroj však umožňuje dle judikatury Ústavního soudu, jak vyplývá například z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dvojí výklad, přičemž Ústavní soud se ve své judikatuře přiklonil k výkladu, že pod pojem výherní hrací přístroj lze zahrnout také videoloterní terminály, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení. Vzhledem k tomu, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 reguluje provoz dalších typů loterií a jiných podobných her, bylo by diskriminační, pokud by její přechodné ustanovení bylo aplikováno pouze na výherní hrací přístroje, neboť není možné stanovit výjimku pouze pro jeden typ zařízení a bez jakéhokoliv věcného zdůvodnění jeho provozování zvýhodnit.

29. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012 také stanovuje plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový zákaz je však podle žalobkyně protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality. Město Kojetín by mělo zákaz formulovat jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat proporcionalitu přijaté úpravy vzhledem k zamýšlenému cíli. Cíl regulace provozu loterií a jiných podobných není ani v obecně závazné vyhlášce č. 2/2012 vyjádřen a není proto zřejmé, co konkrétně k plošnému zákazu jejich provozu vedlo. Ustanovení čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 navíc bezdůvodně zvýhodňuje provozovatele loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, přičemž toto selektivní zvýhodnění nebylo ze strany města Kojetína vůbec objasněno ani jakkoliv věcně podloženo. Jelikož město Kojetín toto zvýhodnění vůbec nezdůvodnilo a zavedlo jej bez jakéhokoliv věcného opodstatnění, neobstojí uvedené omezení podle žalobkyně zejména s ohledem na 3. a 4. krok tzv. testu čtyř kroků, který v případě posouzení souladu obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem aplikuje Ústavní soud, tedy aby omezení stanovená obecně závaznou vyhláškou byla rozumná, přiměřená a nediskriminační.

30. Jak vyplývá ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, obecně závazná vyhláška č. 2/2012 je rovněž v rozporu se soutěžním právem. Podle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení hospodářské soutěže je nezbytným předpokladem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. V případě zavedení regulace prostřednictvím obecně závazných vyhlášek pak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže považuje za nutné, aby byla definována dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro její uplatnění, přičemž taková pravidla musí být předem známá a přezkoumatelná. Tyto požadavky obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nesplňuje a z tohoto důvodu byl postup města Kojetína při vydání obecně závazné vyhlášky i obecně závazná vyhláška samotná v rozporu se soutěžním právem a tedy i v rozporu se zákonem.

IV. Vyjádření žalovaného

31. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012.

32. K námitce žalobkyně, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť ministr financí se v napadeném rozhodnutí nevypořádal s veškerou argumentací uplatněnou v řízení o rozkladu, žalovaný uvedl, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak se ministr financí se všemi argumenty žalobkyně, které se týkaly předmětu daného řízení, vypořádal, které skutečnosti byly vzaty za podklad rozhodnutí i podle jaké právní normy rozhodl a jakými úvahami se při rozhodování řídil. Z judikatury Ústavního soudu pak vyplývá, že není nutné každé rozhodnutí odůvodňovat natolik rozsáhle, aby poskytovalo podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení. Žalovaný je tedy toho názoru, že jak prvostupňové rozhodnutí, tak napadené rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna, a tudíž nejsou nepřezkoumatelné.

33. K námitce žalobkyně, že v řízení nebyly provedeny žalobkyní navrhované důkazy, žalovaný uvedl, že podle § 52 správního řádu není správní orgán vázán návrhy účastníků, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. V daném případě žalovaný důkazy navrhované žalobkyní neprovedl, neboť se nejednalo o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí ve věci a dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu správního řízení, což bylo v prvostupňovém rozhodnutí i napadeném rozhodnutí odůvodněno.

34. Žalovaný dále uvedl, že žalobkyně již v oznámení o zahájení řízení byla seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí, a to obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Žalobkyni bylo rovněž umožněno, aby uplatnila své právo nahlížet do spisu. Lhůta, která byla v oznámení o zahájení řízení žalobkyni stanovena podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro navrhování důkazů, vyjádření ve věci a jiné úkony a pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, byla žalobkyni na její žádost prodloužena. Žalobkyně se v prodloužené lhůtě k zahájení řízení vyjádřila. Vzhledem ke skutečnosti, že v rámci řízení nedošlo k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí, k namítanému porušení procesního práva žalobkyně nemohlo dojít. V případě, že by spis byl o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí doplněn, žalovaný by žalobkyni novou výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí zaslal.

35. K námitce žalobkyně týkající se porušení jejího práva na spravedlivý proces a zásady rovnosti účastníků, žalovaný uvedl, že ministr financí při rozhodování o námitkách podjatosti postupoval v souladu se zákonem. Ministr financí svými usneseními rozhodl tak, že námitkám podjatosti nevyhověl. Rozklad proti usnesení, jimiž byly tyto námitky zamítnuty, nemá podle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek a takové usnesení je proto podle § 74 odst. 1 správního řádu předběžně vykonatelné. V řízení tak lze pokračovat za účasti úřední osoby, proti níž námitka podjatosti směřovala. Napadené rozhodnutí, jímž bylo ve věci meritorně rozhodnuto, nemůže být proto nezákonné z důvodu, že bylo vydáno dříve, než ministr financí s konečnou platností rozhodl o námitkách podjatosti, tedy než bylo rozhodnuto o rozkladech podaných proti usnesením, jimiž byly námitky podjatosti zamítnuty.

36. Žalovaný dále uvedl, že nepovažuje svůj postup při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her za protiústavní. Jak vyplývá ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 zmíněného již v odůvodnění napadeného rozhodnutí, v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

37. K námitce žalobkyně týkající se nutnosti přednostní aplikace přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a zopakoval, že z čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona vyplývá, že povolení vydaná před 1. 1. 2012 budou ponechána v platnosti, avšak pouze za předpokladu, že nebudou v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. Skutečnost, že došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak neznamená, že dobu platnosti uděleného povolení nelze změnit, ať již například z důvodu žádosti držitele uděleného povolení nebo na základě aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Toto ustanovení je součástí zákona o loteriích a je použitelné v každém případě, kdy nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Zrušením čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. došlo ke zrušení tzv. ochranné lhůty a obecně závazné vyhlášky byly na dříve udělená povolení ihned aplikovatelné. Pokud došlo k rozporu uděleného povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, žalovaný zahájil správní řízení. V této souvislosti žalovaný připomněl, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do Ústavního práva obcí na samosprávu. Žalovaný tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje záměr příslušné obce, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her na jejím území. Ke zrušení udělených povolení došlo pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012. Obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce příslušného obecního úřadu a po nabytí účinnosti jsou závazné pro všechny adresáty a nikdo se tak nemůže dovolávat jejich neznalosti.

38. K námitce žalobkyně, že zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv, žalovaný uvedl, že již v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný uvedl, že využívá–li § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušování zákona o loteriích. Při aplikaci tohoto ustanovení ve správním řízení pak dochází ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností.

39. Žalovaný nesouhlasil s názorem žalobkyně, že nález Ústavního soudu, zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií nebo jiných podobných her nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž bylo toto ustanovení zrušeno, uvedl, že žádný z cílů sledovaných tímto ustanovením nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu obcí na samosprávu, resp. pravomoci regulovat umístění videoloterních terminálů na jejich území. V tomto nálezu Ústavní soud rovněž uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Dále žalovaný uvedl, že obecně závaznou vyhlášku lze aplikovat i na povolení, jež nabyla právní moci před její účinností. Tento závěr vyplývá nejen ze samotného znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích ale také z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud vyslovil závěr, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možnost loterii či jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou po vydání povolení.

40. Žalovaný následně shrnul průběh notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a v této souvislosti uvedl, že podle jeho názoru je zákon o loteriích jedním z příkladů právního předpisu, v jehož obsahu se prolínají hmotněprávní i procesněprávní ustanovení. Jelikož ne každé jeho ustanovení má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že veškerá ustanovení tohoto zákona podléhají povinnosti notifikační procedury. V této souvislosti poukázal žalovaný na stanovisko generálního advokáta ve věci C–443/98, Unilever Italia SpA proti Central Food SpA., z něhož vyplývá, že i v případě nedodržení předepsané procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice 98/34/ES. Takovým ustanovením je v rámci zákona o loteriích právě ustanovení o regulační pravomoci obcí obsažené v § 50 odst. 4, ke kterému navíc nebyly v rámci notifikačního procesu vzneseny žádné připomínky, a tudíž lze učinit závěr, že toto ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky práva Evropské unie. Domnívá–li se však žalobkyně, že k porušení směrnice 98/34/ES došlo, může se dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě také činí.

41. Žalovaný dále připomněl, že ke zrušení udělených povolení by však došlo i v případě, pokud by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat a neexistoval by. Již před přijetím tohoto zákona měly obce pravomoc regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem výherní hrací přístroj byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a následných rozhodnutí nejvyšších soudů tak, že pod pojem výherní hrací přístroj se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích a pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla zakotvena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Dále žalovaný uvedl, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice 98/34/ES.

42. Žalovaný dále uvedl, že namítá–li žalobkyně, že česká právní úprava nestanoví v rozporu s judikaturou Soudního dvora dostatečně transparentní, objektivní a předem známá kritéria regulace provozování loterií a jiných podobných her, takovou otázku mu nepřísluší hodnotit, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami.

43. K žalobkyní namítané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy a tvrzenému rozporu s judikaturou Soudního dvora žalovaný uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti obcí je výrazem ústavně garantovaného práva na samosprávu, do něhož nemá žalovaný právo zasahovat.

44. Ve vztahu k argumentaci žalobkyně stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 žalovaný uvedl, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže mimo jiné ve svém stanovisku uvedl, že nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na svém území. V případě obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 je zřejmé, že obec přistoupila k zákazu provozování na celém svém území a nemohlo tedy dojít k zásahu do hospodářské soutěže ve smyslu § 19a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve svém stanovisku, které nemá charakter rozhodnutí, navíc pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor příslušné obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem.

45. K námitce diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 žalovaný uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný zákonnost obecně závazných vyhlášek oprávněn přezkoumávat není. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Žalovaný je povinen v takovém případě aplikovat obecně závaznou vyhlášku bez výhrad. Město Kojetín přitom prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 jednoznačně vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích v znění účinném od 14. 10. 2011.

46. Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

V. Doplnění žaloby

47. Žalobkyně doplnila podanou žalobu podáním ze dne 16. 12. 2015 v reakci na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam,C–98/14.

48. Žalobkyně v úvodu svého podání uvedla, že z rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary,C–98/14, jakož i z další judikatury Soudního dvora, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalovaný i ministr financí byli v řízení povinni přednostně aplikovat právo Evropské unie, neboť ve věci je přítomen tzv. unijní prvek. V rozsudku Berlington Hungary, body 25 a 26 dospěl Soudní dvůr k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže alespoň část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byla tvořena občany jiných členských států Evropské unie, kteří tato zařízení aktivně využívali, neboť tito občané představují příjemce služeb poskytovaných ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Rovněž žalobkyně v prostorách, kde se nacházela zařízení, která žalobkyně na základě uděleného povolení, které bylo napadeným rozhodnutím zrušeno, provozovala, poskytovala služby příslušníkům jiných členských států Evropské unie. Tudíž i na žalobkyni se vztahují závěry z rozsudku Berlington Hungary vyplývající. Na podporu svého tvrzení přiložila žalobkyně ke svému podání čestné prohlášení J. D., který byl jako mandatář žalobkyně v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvoval jednotlivé prostory, ve kterých byla sázková zařízení umístěna. Jelikož ve věci je přítomen unijní prvek, byli žalovaný i ministr financí povinni v řízení, v němž byla zrušena udělená povolení, povinni aplikovat právo Evropské unie, což neučinili, neboť jak vyplývá z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a napadeného rozhodnutí, existenci unijního prvku ve věci neshledali. Obě rozhodnutí jsou proto z tohoto důvodu podle žalobkyně nezákonná.

49. Žalobkyně dále uvedla, že z rozsudku Berlington Hungary, bod 92 vyplývá, že aby opatření přijatá členským státem Evropské unie v souvislosti s omezeními provozování sázkových zařízení byla v souladu s právem Evropské unie, musí být přiměřená. Příslušné právní předpisy omezující provozování sázkových zařízení musí kumulativně splňovat tato kritéria: skutečně sledují cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví. Opatření, která tato kritéria nesplňují, jsou v rozporu s čl. 56 SFEU a tím i s čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie chránícím vlastnické právo. Podle názoru žalobkyně není v případě zákona o loteriích ani obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 žádné z uvedených kritérií splněno a stanovená opatření jsou proto nepřiměřená.

50. Z rozsudku Berlington Hungary, bod 61 vyplývá, že pokud členský stát zamýšlí za účelem ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí a souvisejícími celospolečenskými riziky přijmout opatření, které je způsobilé omezit volný pohyb služeb, musí být schopen poskytnout všechny informace, které umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce však takové podklady při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb., který zavedl do zákona o loteriích právní úpravu, na jejímž základě bylo správní řízení se žalobkyní vedeno, neměl. Jejich existence nevyplývá ani ze znění zákona č. 300/2011 Sb. ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu a souvisejícího sněmovního tisku. Zákonodárce tedy při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. nedoložil a neumožnil tedy ani ověřit, zda přijaté opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce kromě toho umožnil na základě zákona č. 300/2011 Sb. obcím prostřednictvím obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území provozování loterií a jiných podobných her de facto jakýmkoliv způsobem od úplného povolené do úplného zákazu, a to bez nutnosti jakéhokoliv odůvodnění. Obce tedy mohou při regulaci na svém území postupovat zcela svévolně a nemusí brát v potaz ani svá demografická a geografická specifika. Takový přístup je však podle žalobkyně zjevně nesystematický, jelikož umožňuje obcím regulovat provoz loterií a jiných podobných her svévolně dle jejich neomezeného uvážení. Místo dosažení deklarovaného cíle tak poskytuje tento způsob regulace obcím možnost arbitrárních zásahů narušujících podnikatelské prostředí a hospodářskou soutěž a vede k diskriminaci některých provozovatelů sázkových zařízení a vlastníků nemovitostí v těch obcích, kde je umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry pouze na některých místech. V rozsudku Berlington Hungary, bod 85 Soudní dvůr navíc konstatoval, že pokud zákonodárce umožnil rušení povolení opravňující jejich držitele k výkonu podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období nebo systém přiměřené náhrady. Opačný postup je nepřiměřený a v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie. Zákon o loteriích ani obecně závazná vyhláška č. 2/2012 však žádné přechodné období nestanovují a provoz sázkových zařízení v souladu s dříve vydaným povolením bez dalšího znemožňuje.

51. Z uvedených důvodů je proto žalobkyně přesvědčena, že zákon o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. ani obecně závazná vyhláška č. 2/2012 neodpovídají pravidlům vymezeným Soudním dvorem pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb v rámci Evropské unie a žalovaný i ministr financí bylo povinni tuto právní úpravu pro její rozpor s unijním právem neaplikovat. Stejně by měl podle názoru žalobkyně postupovat i soud v tomto řízení.

52. Žalovaný se k doplnění žaloby nevyjádřil, pouze soudu zaslal znovu své podání ze dne 17. 6. 2015, jímž se vyjadřoval k podané žalobě.

53. Žalobkyně se dále stručně vyjádřila ve věci podáním ze dne 28. 4. 2017, v němž poukázala na rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 118, ve kterém soud v obdobné věci mimo jiné dospěl k závěru o nezákonnosti obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna a města Varnsdorfu, a proto je podle čl. 95 odst. 1 Ústavy neaplikoval. V právě projednávané věci by měl soud podle názoru žalobkyně postupovat shodně. Ani k tomuto vyjádření žalobkyně se žalovaný nevyjádřil.

VI. Dosavadní průběh řízení

54. Usnesením ze dne 28. 5. 2019, č. j. 10 Af 26/2015 – 70 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 – 61).

55. Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C–311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 7. 4. 2021, č. j. 10 Af 26/2015 – 73 rozhodl o pokračování v řízení.

56. Přípisem ze dne 8. 4. 2021, č. j. 10 Af 26/2015 – 75 městský soud vyrozuměl město Kojetín o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Město Kojetín se ve stanovené lhůtě nevyjádřilo, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal. Dále soud usnesením ze dne 1. 12. 2021, č. j. 10 Af 26/2015 – 92 město Kojetín vyzval, aby soudu ve lhůtě do 10 dnů od doručení tohoto usnesení sdělilo důvody, na jejichž základě bylo na území města Kojetína obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 povoleno dle čl. 2 této vyhlášky po nabytí její účinnosti další provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e) zákona o loteriích, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, a to nejdéle do doby stanovené vydaným povolením, avšak provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. g), i), j), l), m), n) a § 50 odst. 3 téhož zákona bylo dnem nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 na celém území města Kojetína zakázáno bez jakéhokoliv přechodného období. Město Kojetín se k těmto důvodům vyjádřilo ve sdělení ze dne 13. 12. 2021, č. j. MK13268/2021 – FO/Kra (dále jen „sdělení č. j. MK13268/2021 – FO/Kra“), jehož přílohou byla důvodová zpráva k návrhu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 a odpověď k žádosti o zaslání podkladů Města Kojetína ze dne 21. 11. 2014, č. j. MK 12223/2014 – ST/sek (dále jen „odpověď č. j. MK 12223/2014 – ST/sek“) Ministerstvu vnitra, a ve sdělení ze dne 21. 12. 2021, č. j. MK13820/2021 – FO/Kra (dále jen „sdělení č. j. MK13820/2021 – FO/Kra“).

VII. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného

57. Žalobkyně se následně ve věci vyjádřila podáním ze dne 14. 4. 2021. V úvodu svého vyjádření žalobkyně poukázala na rozsudek Soudního dvora BONVER WIN, C–311/19 a závěry z něj vyplývající. Dále žalobkyně konstatovala, že případ, který byl posuzován Soudním dvorem, je skutkově podobný s právě projednávanou věcí a je tedy zřejmé, že i v této věci se má aplikovat právo Evropské unie, a to konkrétně čl. 56 SFEU, neboť je ve věci dán unijní prvek. Existenci unijního prvku, který je předpokladem pro aplikaci práva Evropské unie, žalobkyně doložila a považuje ji za prokázanou čestným prohlášením osoby, která jako mandatář žalobkyně byla v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvovala jednotlivé prostory, ve kterých byla sázková zařízení umístěna. Žalobkyně rovněž připomněla, že povinnost zkoumat existenci unijního prvku uznal ve své judikatuře ve skutkově obdobné věci na základě rozsudku BONVER WIN i Nejvyšší správní soud. Žalobkyně je navíc toho názoru, že i pokud by existenci unijního prvku netvrdila a nedoložila, bylo by na základě judikatury Ústavního soudu povinností soudu přesto zkoumat, zda se v daném případě právo Evropské unie neaplikuje.

58. Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 21. 4. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora BONVER WIN vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně existenci unijního prvku ve vztahu k čl. 56 SFEU tvrdila až v doplnění k žalobě ze dne 16. 12. 2015, tedy značně opožděně, a to i oproti rozhodnutí Soudního dvora ve věci Berlington Hungary. V této souvislosti odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 – 74. Dle názoru žalovaného proto v tomto případě nelze aplikovat čl. 56 SFEU.

59. Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

60. Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozsudku BONVER WIN.

61. Žalobkyně ani žalovaný se již ve věci dále nevyjádřili.

VIII. Ústní jednání

62. Dne 24. 5. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již ve svých písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedli nic nového.

63. Soud v rámci ústního jednání zrekapituloval podstatný obsah správního spisu.

64. Oznámením o zahájení řízení ze dne 20. 5. 2013, č. j. MF–60115/2013/34 doručeným žalobkyni dne 27. 5. 2013, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Kojetína ve věci – rozhodnutí č. j. 34/97433/2011, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: I704162, – rozhodnutí č. j. 34/95854/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTI LOTTO, model: MULTI LOTTO, výrobní číslo: ML7131, – rozhodnutí č. j. 34/69905/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému IVT BOSS MEDIA S TERMINÁLY SYNOT, model: SYNOT, výrobní číslo: 716141, vše na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval město Kojetín jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území města Kojetína.

65. Město Kojetín se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 3. 6. 2013, v němž uvedlo, že k tomuto dni zůstává v platnosti obecně závazná vyhláška č. 2/2012.

66. Podáním ze dne 10. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–60115/2013/34 alespoň do 16. 8. 2013, a to z důvodu rozsáhlosti materie a velkého počtu správních řízení týkajících se provozování loterií a jiných podobných her, které žalovaný se žalobkyní zahájil. Usnesením ze dne 17. 6. 2013, č. j. MF–60115/1/2013/34 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí o 21 dní od doručení tohoto usnesení. Usnesením č. j. MF–60115/1/2013/34 bylo žalobkyni doručeno dne 20. 6. 2013.

67. Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáním ze dne 12. 7. 2013. Žalobkyně namítala, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu adresovanou žalobkyni k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci a k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a současně s výzvou dle § 136 odst. 3 adresovanou městu Kojetínu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení, porušil její právo na spravedlivý proces, neboť žalobkyně dosud neví, o jaké podklady se pro vydání rozhodnutí se jedná, a rovněž nebyla seznámena s tím, zda a jaké informace město Kojetín žalovanému poskytlo. Dále žalobkyně namítala, že postup žalovaného spočívající v aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nezákonný a neústavní, neboť je v rozporu s principem ochrany dobré víry a právní jistoty, s principem nepřípustnosti retroaktivního působení právních norem a s principem ochrany oprávněných očekávání. Žalovaný navíc neměl podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně v daném případě vůbec postupovat, neboť přednost má postup dle čl. II bodu 1 věty druhé zákona č 300/2011 Sb., ve vztahu k němuž je § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením obecným. Obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012 kromě tohoto ani nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, ustanovení zákona o loteriích nejsou vůči žalobkyni vynutitelná z důvodu vad notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a postup žalovaného podle zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. je v rozporu s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora. Žalobkyně také namítala, že není dán důvod ke zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012, neboť provoz technických zařízení provozovaných na základě uděleného povolení není s touto obecně závaznou vyhláškou v rozporu a obecně závazná vyhláška č. 2/2012 je navíc nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem, neboť obsah obecně závazné vyhlášky je v rozporu s principem proporcionality, je diskriminační, a je v rozporu se zásadami práva Evropské unie. Z těchto důvodů by měla být pozastavena její účinnost a obecně závazná vyhláška č. 2/2012 by měla být následně zrušena, k čemuž by měl žalovaný dát podnět Ministerstvu vnitra. Dále se žalobkyně ve svém podání zabývala možnými důsledky zrušení udělených povolení (vznik škody na straně žalobkyně a dalších dotčených subjektů, rušení pracovních míst a nutností vymáhat vzniklou škodu po České republice). Žalobkyně ve vyjádření dále navrhla, aby žalovaný provedl v rámci řízení důkazy výslechem jí označených osob za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni a provozovateli příslušné provozovny a prokázání řádného průběhu legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky č. 2/2012. Dále žalobkyně navrhla, aby žalovaný zjistil, zda samo město Kojetín pro dotčenou adresu vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů a zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na této adrese prostřednictvím kolaudačního souhlasu, nebo souhlasu s užíváním stavby, aby si vyžádal zápis ze zasedání zastupitelstva města Kojetína, na kterém byla přijata obecně závazná vyhláška č. 2/2012, aby provedl místní šetření v příslušné provozovně, aby ustanovil znalce za účelem vypracování posudku pro prokázání výše újmy vzniklé zrušením povolení a aby zajistil stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně dopadu rušení pracovních míst na nezaměstnanost v regionu. Za účelem projednání všech tvrzení, skutečností a provedení důkazů žalobkyně navrhla, aby žalovaný nařídil ústní jednání. Žalobkyně rovněž namítla podjatost všech úředních osob a zaměstnanců žalovaného, neboť mají zájem na výsledku řízení, který je předurčen politickým záměrem. V závěru svého podání žalobkyně navrhla, aby dal žalovaný podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 a řízení přerušil do doby, než bude rozhodnuto o zrušení obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, a aby ve věci následně žalovaný rozhodl tak, že se udělené povolení ponechává v platnosti, nebo zahájené řízení zastavil.

68. Své vyjádření doplnila žalobkyně podáním ze dne 8. 8. 2013, v němž označila konkrétní úřední osoby, jejichž podjatost namítala, a doplnila důvody jejich podjatosti.

69. Dne 4. 10. 2013 využila žalobkyně svého práva nahlížet do spisu a seznámila se shromážděným spisovým materiálem, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF–58684/2013/34 z téhož dne.

70. Prvostupňovým rozhodnutím byla zrušena rozhodnutí č. j. 34/97433/2011, 34/95854/2010 a 34/69905/2008, a to v části uvedené v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60115/2013/34. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012, jíž bylo s účinností od 1. 5. 2012 zakázáno provozování loterií a jiných podobných her, které provozovala žalobkyně na základě udělených povolení, na celém území města Kojetína. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních. V závěru napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že dokazování v rozsahu navrženém žalobkyní neprovedl, neboť žalobkyní navržené důkazy by nepředstavovaly relevantní podklad pro vydání rozhodnutí a jejich provádění by přesahovalo rámec předmětu řízení nebo navržené důkazy s předmětem řízení vůbec nesouvisely. V případě zjišťování, zda město Kojetín pro dotčenou adresu vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů a zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na této adrese, pak žalovanému nepřísluší posuzovat řízení jiného správního orgánu. Důvody pro nařízení ústního jednání žalovaný rovněž neshledal, neboť nebyly dány důvody pro jeho nařízení ve smyslu § 49 správního řádu.

71. Podáním ze dne 2. 5. 2014 žalobkyně navrhla, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání a provedeny jí navržené důkazy, neboť je to podle jejího názoru pro uplatnění jejích práv nezbytné.

72. Dne 23. 5. 2014 žalobkyně opětovně využila svého práva nahlížet do spisu a seznámila se shromážděným spisovým materiálem, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF–59970/2013/34 z téhož dne.

73. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 23. 5. 2014, který doplnila podáním ze dne 7. 7. 2014, v němž navrhla, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání a provedeny jí navržené důkazy, neboť je to podle jejího názoru pro uplatnění jejích práv nezbytné, a dále podáními ze dne 23. 6. 2014, 26. 9. 2014, 10. 10. 2014 a 27. 1. 2015, jimiž doplňovala svou argumentaci. V podaném rozkladu a jeho doplněních uplatnila žalobkyně námitky týkající se porušení práva na spravedlivý proces, nesprávné aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neopodstatněnosti zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012, její nezákonnost a rozpor s ústavním pořádkem a zásadami práva Evropské unie, porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání, neprovedení žalobkyní navržených důkazů, rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a ústavními principy, důsledků zrušení udělených povolení a narušování hospodářské soutěže. Tyto námitky žalobkyně jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podané žalobě.

74. Napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

75. Podáním ze dne 25. 9. 2014 namítla žalobkyně podjatost všech členů rozkladové komise ministra financí připravující návrh rozhodnutí o rozkladu. Usnesením ze dne 21. 10. 2014, č. j. MF–68959/2014/2901 ministr financí námitce podjatosti nevyhověl.

76. Podáním ze dne 7. 11. 2014, v němž označila konkrétní osoby, jejichž podjatost namítala, žalobkyně znovu namítla podjatost členů rozkladové komise. Usnesením ze dne 22. 12. 2014, č. j. MF–80024/2014/29–2 ministr financí námitce podjatosti opět nevyhověl.

77. Podáním ze dne 7. 11. 2014 podala žalobkyně proti usnesení ministra financí č. j. MF–68959/2014/2901 rozklad, který ministr financí usnesením ze dne 15. 5. 2015, č. j. MF–75718/2014/2902–RK zamítl a napadené usnesení potvrdil.

78. Podáním ze dne 6. 1. 2015 podala žalobkyně rozklad proti usnesení ministra financí č. j. MF–80024/2014/29–2, který ministr financí usnesením ze dne 15. 5. 2015, č. j. 80024/2014/29–RK zamítl a napadené usnesení potvrdil.

79. Dále soud konstatoval obsah čestného prohlášení J. D., které bylo přílohou podání žalobkyně ze dne 16. 12. 2015, jímž doplňovala podanou žalobu. Z obsahu čestného prohlášení vyplývá, že J. D. jakož mandatář žalobkyně osobně navštěvoval prostory na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů těchto prostor zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

80. Dále soud konstatoval obsah listin, které město Kojetín zaslalo soudu na základě usnesení soudu č. j. 10 Af 26/2015 – 75, jímž soud město Kojetín vyzval, aby soudu sdělilo důvody, proč bylo obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 stanoveno přechodné období pouze pro provozování sázkových her uvedených v čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012.

81. Z upřesnění sdělení č. j. MK13268/2021 – FO/Kra v podobě sdělení č. j. MK13820/2021 – FO/Kra vyplývá, že v době, kdy byla přijímána obecně závazná vyhláška č. 2/2012, byl na území města Kojetína povolen provoz 48 technických zařízení v podobě výherních hracích přístrojů, jejichž provozování bylo povoleno městským úřadem Kojetín a 81 zařízení v podobně videoloterních terminálů, jejichž provozování bylo povoleno žalovaným. Platnost povolení k provozování všech výherních hracích přístrojů skončila do konce roku 2012. O platnosti povolení k provozování videoloterních terminálů nebylo město Kojetín oprávněno rozhodovat, neboť o jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 příslušelo rozhodovat žalovanému.

82. Z důvodové zprávy k návrhu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 vyplývá, že z celkem 48 výherních hracích přístrojů 4 výherní hrací přístroje měly uděleno povolení na období 1 – 3/2012, 26 přístrojů na období 1 – 6/2012, 7 přístrojů na období 1 – 12/2012, 1 přístroj na období 3 – 11/2012 a 10 přístrojů na období 3 – 12/2012.

83. Z odpovědi č. j. MK 12223/2014 – ST/sek vyplývá, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 byla přijata zastupitelstvem města Kojetína s cílem ukončit existenci herních zařízení na území města Kojetína. Hlavními důvody, které k přijetí obecně závazné vyhlášky vedly, byly eliminace nežádoucích jevů, především ve vztahu k mládeži a sociálně slabým občanům, výskyt heren v centru města a nedaleko škol a veřejných institucí a negativní reakce veřejnosti na existenci heren a hracích automatů. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012 byla zastupitelstvem přijata s vědomím, že město Kojetín přijde o příjmy z provozu těchto zařízení na svém území.

84. Dále soud konstatoval, že z veřejně dostupných údajů na stránkách Českého statistického úřadu <https://www.czso.cz/csu/czso/pocet–obyvatel–v–obcich–k–112012–izjb59u5xn> vyplývá, že k 1. 1. 2012 mělo město Kojetín celkem 6 378 obyvatel. To znamená, že v době přijímání obecně závazné vyhlášky připadalo jedno povolené herní zařízení přibližně na každých 50 obyvatel města.

85. Soud neprovedl žalobkyní navrhovaný důkaz stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterii a jiných podobných her obcemi ze dne 1. 9. 2014. Skutečnosti, které jím žalobkyně navrhovala prokazovat, se netýkají předmětu soudního řízení a jeho provedení proto nebylo potřebné ke zjištění skutečností majících vliv na posouzení rozhodných otázek soudem.

IX. Posouzení věci Městským soudem v Praze

86. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí Městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

87. Žaloba není důvodná. IX. a. Obecná východiska 88. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví–li tak zvláštní zákon (písm. d)).

89. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

90. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

91. Dne 1. 5. 2012 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 2/2012.

92. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích se na celém území města Kojetína zakazuje.

93. Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 sázkové hry podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, tj. výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.

94. Z uvedeného je zřejmé, že nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 byl na území města Kojetína povolen pouze provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e) zákona o loteriích, a to jen za předpokladu, že jejich provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, tj. před 1. 5. 2012. Provoz ostatních druhů loterií a jiných podobných her, které mohlo město Kojetín v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích zakázat, byl ode dne 1. 5. 2012, kdy obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nabyla účinnosti, na území města Kojetína zakázán. IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí 95. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen jej pro vady řízení zrušit. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí nevypořádal se všemi jejími rozkladovými námitkami.

96. Podle konstantní judikatury je nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, z něhož není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 – 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 – 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).

97. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že rozhodnutí správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (srov. usnesení rozšířeného senátu Nevyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80, a ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 – 47). Námitky uplatněné v odvolání proto může odvolací správní orgán vypořádat i tím způsobem, že se ztotožní se závěry správního orgánu prvního stupně, které v rozhodnutí o odvolání převezme, nebo se na ně odkáže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 – 86), čímž může implicitně odpovědět na námitky odvolatele tak, že je neshledal důvodnými (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64, bod 73).

98. Městský soud především konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí ani napadeného rozhodnutí, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal.

99. Žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí brojila podáním ze dne 23. 5. 2014 a svou argumentaci následně doplňovala prostřednictvím podání ze dne 23. 6. 2014, 26. 9. 2014, 10. 10. 2014 a 27. 1. 2015. Ministr financí v napadeném rozhodnutí shrnul námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních do jednotlivých rozkladových argumentů (str. 6 až 10) a následně se zabýval jejich vypořádáním (str. 10 až 16).

100. Co se týče jednotlivých rozkladových námitek, které podle názoru žalobkyně nebyly v napadeném rozhodnutí ministrem financí vypořádány, námitku rozporu regulace loterií s právem Evropské unie uplatnila žalobkyně v podání ze dne 23. 5. 2014 (str. 8), v podání ze dne 23. 6. 2014 (str. 9 a 13), v podání ze dne 26. 9. 2014 (str. 3 až 5), v podání ze dne 10. 10. 2014 (str. 8) a v podání ze dne 27. 1. 2015 (str. 3 až 5), námitku přednostní aplikace unijního práva v podání ze dne 27. 1. 2015 (str. 2, 3 a 5), návrh, aby ministr financí podal podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky v podání ze dne 23. 5. 2014 (str. 3 a 8), námitku nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb. v podání ze dne 10. 10. 2014 (str. 8), a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení v podání ze dne 23. 6. 2014 (str. 13 až 15).

101. Ministr financí námitku rozporu regulace loterií s právem Evropské unie zahrnul do druhého, třetího a devátého rozkladového argumentu (str. 7, 8 a 9), námitku přednostní aplikace unijního práva do devátého rozkladového argumentu (str. 9), návrh žalobkyně, aby podal podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky do čtvrtého rozkladového argumentu (str. 8), námitku nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb. do druhého rozkladového argumentu (str. 7), a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení do sedmého rozkladového argumentu (str. 8).

102. Ministr financí se v napadeném rozhodnutí ke všem těmto námitkám explicitně vyjádřil. Byť je jeho argumentace v některých případech stručná, považuje jí soud přesto ve vztahu ke všem rozkladovým námitkám za srozumitelnou a jednotlivé námitky dostatečným způsobem vypořádávající. K námitce rozporu regulace loterií s právem Evropské unie a přednostní aplikace práva Evropské unie se ministr financí vyjádřil na str. 14 a 15 napadeného rozhodnutí, kde uvedl, že je to podle jeho názoru Ministerstvo vnitra a Ústavní soud, kteří zajišťují soulad výkonu pravomocí příslušných orgánů v případě regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek s právem Evropské unie a že o případné neaplikaci vnitrostátní normy, která je rozporu s právem Evropské unie, nepřísluší rozhodovat jemu ani žalovanému, ale vnitrostátnímu soudu. Z uvedeného je zřejmé, že ministr financí tyto rozkladové námitky žalobkyně vypořádal tak, že dospěl k závěru, že mu nepřísluší rozhodovat o souladu národní právní úpravy s unijním právem a že není oprávněn v případě rozporu těchto právních úprav národní právo neaplikovat. K návrhu žalobkyně, aby podal Ministerstvu vnitra k zahájení řízení podle zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, se ministr financí vyjádřil na str. 13 napadeného rozhodnutí, kde uvedl s odkazem na argumentaci žalovaného obsaženou v prvostupňovém rozhodnutí, že důvod pro podání podnětu neshledal. K námitce týkající se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES se ministr financí vyjádřil na str. 12 napadeného rozhodnutí, kde opět s odkazem na argumentaci žalovaného v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice a také zopakoval, že jemu ani žalovanému nepřísluší o případné nevynutitelnosti právního předpisu pro jeho rozpor s touto směrnicí. Ministr financí se neopomněl vypořádat ani s námitkami týkajícími se možných důsledků zrušení udělených povolení. Na str. 13 napadeného rozhodnutí s odkazem na judikaturu Ústavního soudu ministr financí uvedl, že argumenty žalobkyně ohledně zmařených investic a existenčních problémů jsou irelevantní, neboť u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, neboť si museli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku, přijetí, změny či zrušení právních předpisů. Dále k těmto námitkám žalobkyně ministr financí v napadeném rozhodnutí uvedl, že případná otázka náhrady škody není předmětem jím vedeného řízení, ale řízení před soudem.

103. Tato žalobní námitka tedy není důvodná. IX. c. Procesní vady 104. Žalobkyně namítala, že ministr financí se v napadeném rozhodnutí ztotožnil s názorem žalovaného, že v řízení nebylo potřeba provádět žádný z důkazů navržených žalobkyní, čímž bylo v řízení porušeno její právo na spravedlivý proces.

105. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 As 29/2009 – 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla–li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89).

106. Předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci byl rozpor udělených povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012. Žalobkyní navržené důkazy, jak vyplývá z jejího vyjádření k oznámení o zahájení řízení ze dne 12. 7. 2013 i z jejích dalších podání, v nichž se na toto vyjádření odkazuje (např. doplnění rozkladu ze dne 23. 6. 2014, str. 16), se však týkaly prokazování újmy vzniklé žalobkyni, legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, povolení provozu výherních hracích přístrojů a souhlasu stavebního úřadu s užíváním příslušné provozovny jako herny. Podle názoru zdejšího soudu provedení těchto důkazů nebylo nezbytné pro zjištění skutkového stavu věci. Žalovanému pro posouzení otázky, která byla předmětem řízení, zcela postačilo, pokud vycházel z nálezů Ústavního soudu, obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 a povolení č. j. 34/97433/2011, č. j. 34/95854/2010 a č. j. 34/69905/2008, které sám dříve žalobkyni udělil. V prvostupňovém rozhodnutí (poslední strana) pak žalovaný dostatečným způsobem odůvodnil, proč provedení žalobkyní navržených důkazů ke zjištění skutkového stavu nebylo potřeba a proč je nepovažoval za relevantní podklad pro rozhodnutí ve věci. Rovněž ministr financí se s návrhy na provedení těchto důkazů v řízení o rozkladu neopomněl zabývat a jejich neprovedení rovněž odpovídajícím způsobem v napadeném rozhodnutí (str. 13 a 14) odůvodnil. S tímto postupem se soud ztotožňuje. Provedení žalobkyní navržených důkazů nebylo pro zjištění stavu věci nezbytné. Bylo by proto v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenou v § 6 správního řádu, pokud by správní orgány v řízení tyto důkazy prováděly.

107. Tato žalobní námitka také není důvodná.

108. Soud pro úplnost poznamenává, že správní orgány rovněž nepochybily, pokud v řízení nenařídily ústní jednání, ačkoliv žalobkyně jeho nařízení opakovaně navrhovala. Správní řízení je v zásadě neveřejné a písemné. Výjimky stanoví § 49 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní orgán nařídí ústní jednání ve věci vždy tehdy, pokud mu to ukládá zákon, jakož i tehdy, je–li ústní jednání nezbytné ke splnění účelu správního řízení a uplatnění práv jeho účastníků. Ústní jednání má, nestanoví–li zvláštní zákon něco jiného, opodstatnění zpravidla tehdy, vystupuje–li v řízení více účastníků, kteří mají protichůdné zájmy, mají–li být vyslýcháni svědci nebo prováděny jiné důkazy. Je na úvaze správního orgánu, aby s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem věci posoudil, zda je vhodné, aby se ústní jednání konalo (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 10. 2001, č. j. 22 Ca 435/2000 – 34). Zákon o loteriích správním orgánům nařízení ústního jednání neukládá, bylo tedy na jejich úvaze, zda návrhu žalobkyně vyhoví. V daném případě nebylo nezbytné nařídit ústní jednání k provádění dokazování a jiný důvod ve smyslu § 49 odst. 1 v daném případě z povahy řízení podle názoru soudu nevyplývá.

109. Dále žalobkyně namítala, že se žalovaný dopustil vážné procesní vady tím, že spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován.

110. Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

111. Podle § 46 správního řádu řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není–li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby (odst. 1). Oznámení o zahájení řízení může být spojeno s jiným úkonem v řízení (odst. 3).

112. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobkyni bylo doručeno oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60115/2013/34, jímž žalovaný oznámil žalobkyni, že zahajuje podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích z moci úřední správní řízení ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry, v nichž byla zrušena rozhodnutí, na základě kterých provozovala žalobkyně loterie a jiné podobné hry na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín, dne 27. 5. 2013. Doručením tohoto oznámení bylo správní řízení z moci úřední podle § 46 odst. 1 správního řádu zahájeno. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalším úkonem v řízení, což je v tomto oznámení právě s odkazem na § 46 odst. 3 správního řádu explicitně uvedeno. Tímto dalším úkonem byla mimo jiné výzva učiněná v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu, jejímž prostřednictvím žalovaný vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení.

113. Podle § 46 odst. 3 správní řádu může být oznámení o zahájení řízení spojeno s jiným úkonem v řízení, přičemž z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že tímto úkonem nemůže být i výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu. Již v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243 přitom dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.

114. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou, jíž vyzval žalobkyni k uplatnění jejího práva vyplývajícího z § 36 odst. 3 správního řádu, a stanovil jí zároveň lhůtu, ve které se může k podkladům rozhodnutí vyjádřit, žádné procesní právo žalobkyně neporušil. Z oznámení o zahájení řízení bylo rovněž jednoznačně zřejmé, do kdy mohla žalobkyně svá práva uplatňovat, neboť v něm byla stanovena lhůta 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení, tedy ode dne 27. 5. 2013.

115. Žalovaný následně žalobkyni lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí na základě její žádosti prodloužil usnesením č. j. MF–60115/1/2013/34. Žalobkyně svého práva seznámit se s podklady rozhodnutí využila dne 4. 10. 2013. Z obsahu správního spisu vyplývá, že spis byl po zahájení řízení kromě podání žalobkyně, v nichž se vyjadřovala k řízení, doplněn o podání města Kojetína ze dne 3. 6. 2013. S tímto podáním se žalobkyně při nahlížení do spisu nepochybně měla možnost seznámit. Z obsahu správního spisu nevyplývá a žalobkyně to ani netvrdí, že by byl spis poté, co se žalobkyně s jeho obsahem seznámila, doplňován o další podklady.

116. Z uvedeného je zřejmé, že postup žalovaného, kdy spolu s oznámením o zahájení řízení zaslaném žalobkyni zaslal žalobkyni také výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu, nebyl v tomto případě zcela vhodný. Žalovaný totiž zároveň spolu s tímto oznámením zaslal městu Kojetínu výzvu podle § 136 odst. 3 správního řádu, kterou jí vyzval ve stejné lhůtě jako žalobkyni k poskytnutí informací důležitých pro řízení. Žalovaný tak žalobkyni k seznámení se s podklady rozhodnutí stanovil stejnou lhůtu, jakou stanovil městu Kojetínu k případnému poskytnutí podkladů. Mohla tak nastat situace, že by žalobkyně využila svého práva seznámit se s podklady dříve, než by město Kojetín na výzvu žalovaného zareagovala. Žalovaný tedy nemusel mít v okamžiku, kdy by žalobkyně využila svého práva podle § 36 odst. 3 správního řádu, ještě všechny potřebné podklady k rozhodnutí k dispozici (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015 – 68, bod 54 a násl.), což by ve svém důsledku znamenalo vadu řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 73/2015 – 40, bod 30 a násl.).

117. Tento postup žalovaného však v daném případě nemohl ovlivnit zákonnost rozhodnutí ve věci. Žalobkyně svého práva seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí předtím, než bylo žalovanému doručeno sdělení osoby zúčastněné na řízení, nevyužila, neboť do spisu nahlížela až dne 4. 10. 2013, kdy spis již obsahoval veškeré podklady pro vydání rozhodnutí. Žádná práva žalobkyně tak tímto postupem zkrácena nebyla. Tím, že žalovaný před vydáním prvostupňového rozhodnutí již žalobkyni opětovně nevyrozumíval o tom, že ukončil shromažďování podkladů a nevyzval ji znovu podle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí, proto ani nemohlo dojít k žádnému porušení tohoto ustanovení.

118. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

119. Žalobkyně dále namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť ministr financí toto rozhodnutí vydal dříve, než rozhodl o rozkladech žalobkyně proti rozhodnutí o námitkách podjatosti, které žalobkyně v řízení uplatnila.

120. Zcela shodnou námitkou žalobkyně se ve své judikatuře opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 – 51, bod 48, ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 – 38, bod 38 až 40, ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019 – 33, bod 71, ze dne 6. 4. 2021, č. j. 3 As 221/2019 – 53, bod 37, ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019 – 49, bod 59). Z uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývá, že závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá v případě této námitky smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto závěry z ní vyplývající jen ve stručnosti zrekapituluje.

121. Z obsahu správního spisu vyplývá a žalobkyně to ani nezpochybňuje, že ministr financí o námitkách žalobkyně týkajících se podjatosti členů rozkladové komise rozhodl usneseními č. j. MF–68959/2014/2901 a č. j. MF–80024/2014/29–2, která byla vydána před tím, než vydal napadené rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom již ve svém rozsudku ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012 – 32, bod 17 dospěl k závěru, že „§ 14 správního řádu hovoří pouze o rozhodnutí o námitce podjatosti, tedy o vydání usnesení, kterým se námitce vyhoví či nikoli. Ustanovení § 76 odst. 5 správního řádu nepřiznává odkladný účinek odvolání proti usnesení, kterým nebylo námitce podjatosti vyhověno. Správní orgán I. stupně proto mohl pokračovat v řízení proti stěžovateli již po (nepravomocném) rozhodnutí o námitce podjatosti…“ Z právě uvedeného vyplývá, že zákonné podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí byly splněny, neboť veškeré žalobkyní uplatněné námitky podjatosti členů rozkladové komise byly ministrem financí (byť nepravomocně) před vydáním tohoto rozhodnutí vyřízeny.

122. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích 123. Žalobkyně namítala, že na jí udělené povolení není možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně představuje porušení principů právní jistoty, je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv a je v rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti.

124. Účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají nepřípustnou retroaktivitu a nic tedy nebránilo tomu, aby toto ustanovení bylo žalovaným aplikováno i v případě povolení uděleného žalobkyni. Ústavně garantované právo obcí regulovat v samostatné působnosti na svém území hazard, tedy omezit či zakázat nabídku služeb v podobě loterií a jiných podobných her, bylo opakovaně potvrzeno judikaturou Ústavního soudu. Tato judikatura přitom nevyvolala změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstala fakticky po celou dobu účinnosti zákona o loteriích nezměněná. V důsledku série nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS. 6/13 došlo pouze ke změně výkladové praxe žalovaného, která byla uvedena do souladu s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, a s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela žalobkyně přinejmenším teoreticky počítat, neboť toto ustanovení zákona o loteriích zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mimo jiné tehdy, jestliže po jeho vydání nastanou okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 88 a 89). V této souvislosti nelze rovněž odhlédnout od skutečnosti, že ke zrušení udělených povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, bod 37).

125. Žalovaný za tohoto stavu věci tak postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).

126. Co se týče žalobkyní namítaného zásahu do legitimního očekávání a právní jistoty, touto otázkou se opakovaně zabýval ve své judikatuře Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 31 až 33, ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018 – 75, bod 66 nebo č. j. 4 As 260/2019 – 38, bod 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 – 41, bod 31).

127. V rozsudku č. j. 5 As 116/2018 – 75, bod 66 Nejvyšší správní soud na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“ 128. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 33 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 – 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ 129. Uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Městský soud se pak s těmito závěry plně ztotožňuje.

130. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

131. Žalobkyně dále namítala, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, neboť na její případ dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., které je ve vztahu k § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením speciálním.

132. Podle čl. II bodu 1 věty druhé zákona č. 300/2011 Sb. povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.

133. Také touto zcela shodnou námitkou žalobkyně se ve své judikatuře opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4.2021, č. j. 6 As 132/2019 – 55, body 29 až 32, ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 218/2016 – 76 a č. j. 5 As 117/2018 – 67, vždy body 45 až 50 a č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 81 až 86). Z uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývá, že závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá rovněž v případě této námitky smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto závěry z ní vyplývající jen ve stručnosti zrekapituluje.

134. Podle názoru žalobkyně by povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 nebylo možné zrušit. Takový výklad zákona o loteriích by však byl rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, který je podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny orgány i osoby). Podle něj by totiž obce mohly regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území pouze ve vztahu k povolením vydaným až po 1. 1. 2012, ačkoli pravomoc k této regulaci měly již před tímto datem. Fakticky by se tak znovu vytvořilo přechodné období, po které by nebylo možné zrušit povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jež by byla v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, tedy právní stav, který Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 shledal v rozporu s ústavně zaručeným právem obcí na samosprávu. Ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. je proto nutno vykládat ústavně konformním způsobem tak, že úprava zániku povolení k provozování loterií a jiných podobných her v tomto přechodném ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. se nijak nedotýká pravomoci žalovaného zrušit povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. tedy nebrání zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 podle § 43 zákona o loteriích.

135. Tato žalobní námitka také není důvodná.

136. Dále žalobkyně namítala, že nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce nelze považovat za takovou okolnost, pro kterou by bylo možné udělené povolení na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušit.

137. Již v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nastalou nebo dodatečně najevo vyšlou okolností, pro kterou lze povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích zrušit, může být nejen okolnost skutkové povahy, ale též o okolnost rázu právního. Právě takovou právní okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde bylo dosud povoleno provozování loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. Od tohoto závěru se dosud Nejvyšší správní soud ve své judikatuře neodchýlil. Shodný závěr vyplývá i z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 55, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 43 a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, bod 39, z nichž při formulaci závěru uvedeného v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 Nejvyšší správní soud vycházel.

138. Je tedy zřejmé, že onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou je možno udělené povolení k provozování loterií a jiných podobných her zrušit, může být i okolnost právní, tedy i vydání právního aktu v podobě nálezu Ústavního soudu, nebo obecně závazné vyhlášky.

139. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

140. Žalobkyně také namítala, že i pokud by bylo možno v jejím případě aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli žalovaný i ministr financí v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 povinni zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili.

141. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 – 47, bod 57).

142. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

143. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 – 75).

144. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

145. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Město Kojetín využilo své samosprávné pravomoci a prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 zakázalo provoz loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení na jeho území.

146. Přijetím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem města Kojetína na samosprávu, jejíž součástí je i jeho právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace. Žalobkyni, jak již městský soud vyložil výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území města Kojetína nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo města Kojetína na samosprávu realizované prostřednictvím zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovně nacházející se na jeho území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.

147. Žalovaný, resp. ministr financí se v napadeném rozhodnutí zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabýval. Jak žalovaný na straně 5 prvostupňového rozhodnutí, tak ministr financí na straně 12 napadeného rozhodnutí obdobně uvedli, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů. Ministr financí k tomu v napadeném rozhodnutí dodal, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu.

148. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný, resp. ministr financí v napadeném rozhodnutí zásadu proporcionality zohlednil, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo města Kojetína na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení udělených povolení nebude přestavovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.

149. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb.

150. Žalobkyně namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům a ze stejných důvodů je nepoužitelná a nevymahatelná i obecně závazná vyhláška č. 2/2012 přijatá právě na základě tohoto zákona.

151. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se již rovněž opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 – 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17, č. j. 2 As 35/2018 – 51 body 23 až 25, č. j. 4 As 373/2018 – 47, body 41 až 44), a to v řízeních jejichž účastníkem byla přímo žalobkyně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017 – 87, bod 38 a násl.). Také k této námitce tak existuje jednotná judikatura, a nemá proto ani v případě této námitky smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a tudíž závěry této judikatury opět jen stručně shrnuje.

152. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, obecně závazná vyhláška č. 2/2012 by obstála i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 23 až 25). Lze tedy uzavřít, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 je závazným a vynutitelným právním předpisem vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her.

153. Soud pro úplnost poznamenává, že samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 – 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 – 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 – 67, bod 35 až 37).

154. Tato žalobní námitka tedy není důvodná. IX. f. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 155. Žalobkyně namítala rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie, neboť nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který je způsobilý přivodit žalobkyni újmu. V podání ze dne 16. 12. 2015 poukázala žalobkyně na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary a znovu zdůraznila rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to i s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie chránícím vlastnické právo. V podání ze dne 14. 4. 2021 pak žalobkyně doplnila svou argumentaci o odkaz na rozsudek BONVER WIN.

156. Městský soud předesílá, že povinnost aplikovat zásadu přednosti unijního práva včetně povinnosti nepoužít vnitrostátní normu, která je v rozporu s právem Evropské unie, není omezena jen na soudy, ale týká se i správních orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37, bod 8 až 10 a judikaturu tam citovanou). Nejvyšší správní soud v obdobných věcech týkajících se stejné žalobkyně také již opakovaně judikoval, že tato povinnost se vztahuje i na obecně závazné vyhlášky obcí regulující provozování loterií a jiných podobných her (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 – 46, bod 38, ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 161, bod 67 a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 159/2019 – 49, bod 33). Je tedy nepochybné, že žalovaný i ministr financí založili svá rozhodnutí na nesprávném předpokladu, že nemohou hodnotit soulad vnitrostátního předpisu s unijním právem a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právo Evropské unie.

157. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 – 139, bod 37 vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.

158. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C–665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 159. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 18, 20 a 21, č. j. 9 As 236/2017 – 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 – 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 – 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.

160. Žalobkyně existenci unijního prvku prokazovala čestným prohlášením J. D. Soud v této souvislosti poznamenává, že žalobkyně žalobní bod, v němž namítala rozpor národní právní úpravy s unijním právem, uplatnila již v podané žalobě (viz čl. VIII žaloby), a byl tudíž uplatněn včas (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 221/2019 – 53, body 25 a 26, ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3 As 223/2019 – 52, body 23 a 24, č. j. 3 As 222/2019 – 49, body 33 a 34, ze dne 30. 6. 2021, č. j. 4 As 261/2019 – 37, body 27 až 29). Skutečnost, že důkaz, jímž hodlala existenci unijního prvku prokazovat, navrhla až dodatečně, po uplynutí lhůty pro uplatnění žalobních bodů, nebránila tomu, aby soud tento důkaz provedl. Na navrhování důkazů na podporu žalobních tvrzení se totiž koncentrace řízení nevztahuje, a není proto omezeno lhůtou stanovenou v § 71 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2007, č. j. 4 Azs 176/2006 – 84).

161. Žalovaný v řízení před soudem tvrzení žalobkyně o existenci unijního prvku nijak nezpochybňoval, pouze namítal, že žalobkyně jeho existenci tvrdila opožděně. Žalovaný ani nenavrhoval důkazy, jejichž prostřednictvím by tvrzení žalobkyně, že na adrese uvedené v čestném prohlášení poskytovala služby rovněž občanům jiných členských států Evropské unie, vyvracel. Po provedeném dokazování tak nemá soud pochybnosti o tom, že žalobkyně v objektu provozovny na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín nabízela a poskytovala služby v podobě loterií a jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích i občanům jiných členských zemí Evropské unie. Soud tedy uzavírá, že ve vztahu k provozovně na adrese Komenského náměstí 259, Kojetín se žalobkyni existenci unijního prvku (skutečnost, že poskytovala služby v podobě loterií nebo jiných podobných her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie) podařilo prokázat.

162. Podle čl. 56 SFEU platí, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

163. Jelikož žalobkyně prokázala, že poskytovala služby i občanům jiných členských států Evropské unie přistoupil soud k posouzení souladu aplikované právní úpravy s unijním právem, neboť je nepochybné, že rozhodnutím žalovaného, pro jehož vydání byla podkladem obecně závazná vyhláška č. 2/2012, je žalobkyni bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby rovněž těmto osobám (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C–390/12, bod 39). Vnitrostátní úprava, konkrétně obecně závazná vyhláška č. 2/2012, tedy představuje omezení volného pohybu služeb i z hlediska žalobkyně ve vztahu k jejím zákazníkům z jiných členských států Evropské unie, a bylo je proto namístě posoudit, zda takové může omezení být odůvodněno na základě kritérií unijního práva.

164. Ustanovení čl. 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je–li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 10. 2011, Football Association Premier League a další, C–403/08 a C–429/08, bod 85 a zde citovanou judikaturu).

165. Uvedené potvrdil Soudní dvůr též v rozsudku BONVER WIN, v němž uvedl (body 18 a 19), že čl. 56 SFEU zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, přičemž turisté musí být považováni za příjemce služeb (v této souvislosti odkázal na rozsudky ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16; ze dne 2. 2 1989, Cowan, 86/87, bod 15 a ze dne 2. 4 2020, Ruska Federacija, C–897/19 PPU, bod 52) a že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 SFEU (s odkazem na rozsudek Berlington Hungary, bod 26 a zde citovanou judikaturu).

166. Z uvedených závěrů Soudního dvora však nelze dovozovat, že každé omezení volného pohybu služeb musí představovat porušení čl. 56 SFEU. V rozsudku Berlington Hungary, bod 92 Soudní dvůr shrnul následující principy, pro které je přípustné omezení volného pohybu služeb: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 167. Jakkoliv je formulace čl. 56 SFEU konstruována toliko na zákaz omezení volného pohybu služeb, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, že půjde o faktický zákaz poskytování služeb. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. 3. 1994, Schindler, C–275/92 konstatoval (ve věci posuzoval legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které v těchto případech omezují volný pohyb služeb – předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnout se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má při překročení negativní sociální důsledky; a zajistit že loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. Konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (body 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy Soudní dvůr akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie.

168. Také z pozdější judikatury Soudní dvora vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. rozsudek ze dne 8. 9. 2010, Carmen Media Group, C–46/08, bod 55; ze dne 22. 1. 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C–463/13, body 48 a 49 a tam citovanou judikaturu). K těmto závěrům se Soudní dvůr s odkazem na uvedenou judikaturu přihlásil i v rozsudku Berlington Hungary (bod 58), v němž uvedl: „ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her.“ 169. Soudní dvůr setrvale judikuje, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (srov. v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 21. 9. 1999 Läärä a další, C–124/97, body 35 a 36; ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C–67/98, body 33 a 34, a rozsudek ze dne 8. 9. 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C–42/07, bod 58). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (srov. rozsudek Zenatti, C–67/98, bod 37).

170. Vnitrostátní (česká) právní úprava relevantní v projednávané věci v sobě spojuje obecný rámec, který vymezuje zákon o loteriích a speciální úpravu ve formě obecně závazné vyhlášky, kterou k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Účinností zákona č. 300/2011 Sb. byl do zákona o loteriích vložen § 50 odst. 4, ve znění, které obcím výslovně umožnilo stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Město Kojetín realizovalo toto zmocnění prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012.

171. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na: www.psp.cz, jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ 172. Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné „hrací ulice“), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ 173. Pokud jde o konkrétní regulaci sázkových her, loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích v místě, ta je, jak již bylo uvedeno, podle obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 na území města Kojetína konstruována jako úplný zákaz jejich provozu na území celého města, avšak s výjimkou stanovenou pro loterie a jiné podobné hry uvedené v čl. 2 této obecně závazné vyhlášky. Obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 tak nebyl stanoven plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Kojetína bez výjimky.

174. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pravidla rovného zacházení zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na sídle společností, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (srov. rozsudky ze dne 14. 2. 1995, Schumacker, C–279/93, bod 26; ze dne 22. 3. 2007, Talotta, C–383/05, bod 17, a ze dne 18. 3. 2010, Gielen, C–440/08, bod 37). Již v rozsudku Essent Energie Productie,C–91/13, body 44 a 48 Soudní dvůr uvedl: „je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora vyžaduje článek 56 SFEU nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby. […] Avšak vnitrostátní právní úprava oblasti, která nebyla na unijní úrovni harmonizována a která se bez rozdílu uplatňuje na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území dotyčného členského státu, může být odůvodněná i přes svůj omezující účinek na volný pohyb služeb, pokud odpovídá naléhavému důvodu obecného zájmu a tento zájem již není chráněn pravidly, kterým poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, je způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.“ 175. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012 konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, neobsahuje. Důvody, pro které přistoupilo město Kojetín k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území objasnilo město Kojetín v odpovědi č. j. MK 12223/2014 – ST/sek. V této odpovědi město Kojetín uvedlo, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 byla přijata s cílem ukončit existenci herních zařízení na území města Kojetína a hlavními důvody, které k přijetí obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 vedly, byla snaha o eliminaci nežádoucích jevů spojených s hraním hazardních her, a to především ve vztahu k mládeži a sociálně slabým občanům, dále výskyt heren v centru města a nedaleko škol a veřejných institucí a negativní reakce veřejnosti na existenci heren a hracích automatů. Je tedy zřejmé, že cílem regulace provozu loterií a jiných podobných her na území města Kojetína prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 je ochrana osob před negativními následky spojenými s hraním hazardních her, a to především zvlášť zranitelných osob (mládeže a sociálně slabých občanů) a tedy ve svém důsledku také ochrana veřejného pořádku, jenž je těmito negativními následky ohrožován.

176. Jak již bylo uvedeno, obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nebyla s ohledem na čl. 2 koncipována jako plošný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území města Kojetína. Z upřesnění sdělení č. j. MK13268/2021 – FO/Kra v podobě sdělení č. j. MK13820/2021 – FO/Kra a z důvodové zprávy k návrhu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 však vyplývá, že nejpozději ke dni 31. 12. 2012 vypršela platnost veškerých dříve udělených povolení k provozování výherních hracích přístrojů podle § 2 písm. e) zákona o loteriích uvedených v čl. 2 obecně závazné vyhlášky. Od následujícího dne, tedy od 1. 1. 2013, se tak toto ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 stalo obsoletním a od tohoto data tak obecně závazná vyhláška č. 2/2012 představuje úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území města Kojetína.

177. Řízení, v němž byla napadeným rozhodnutím zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území města Kojetína udělená žalobkyni, bylo zahájeno dne 27. 5. 2013, kdy bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60115/2013/34. Jelikož v této době již byl na základě obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 stanoven úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Kojetína, nebylo nezbytné, aby město Kojetín ve svých vyjádřeních zvlášť zdůvodňovalo, proč bylo obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 zakázáno provozování veškerých hazardních her s výjimkou těch uvedených v čl. 2 obecně závazné vyhlášky ani proč bylo touto obecně závaznou vyhláškou zakázáno provozování hazardních her právě na adrese Komenského náměstí 259, když stejný – rovný a nediskriminační – zákaz platil na území celého města. Žalobkyně ani nikdo jiný v době zahájení řízení na daném území zkrátka nemohli provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích a nejedná se tudíž ani o rozlišování v případě cizích a domácích hráčů – zákaz se vztahoval jednotně na všechny potenciální hráče bez výjimky.

178. Jak vyplývá z odpovědi č. j. MK 12223/2014 – ST/sek, město Kojetín v rámci odůvodnění regulace (tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě) v rozhodné době nepřikládali žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 a 3 zákona o loteriích). Tento následek regulace v podstatě akceptovali jako nutný ale přijatelný. Pro město Kojetín nebylo tedy rozhodující, zda pro jeho rozpočet bude nějak zásadní, pokud pozbude příjmů z provozování loterií. Převažujícím faktorem regulace bez ohledu na tyto fiskální okolnosti tedy skutečně byla eliminace provozu hazardu na území města.

179. Městský soud shledal, že odůvodnění obecného i speciálního (konkrétního) rámce právní regulace zákazu dle obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 sleduje legitimní cíl, jak jej definovala jak vnitrostátní judikatura, tak i judikatura Soudního dvora. Tento cíl byl v projednávané věci shledán a prokázán, ostatně ani žalobkyně nezpochybňovala, že by regulace hazardu měla jiný, než tento tvrzený ochranný důvod.

180. Jak již bylo výše uvedeno, Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary stanovil, že omezení volného pohybu služeb v těchto případech ale musí být přiměřené a že vnitrostátní předpis deklarovaného cíle má dosáhnout koherentním a systematickým způsobem.

181. Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je součástí, ostatně stejně jako právo vlastnit majetek, obecných zásad práva Evropské unie. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Evropskou unií a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 10. 1995, Fishermen´s Organisations a další, C–44/94, bod 55; ze dne 28. 4. 1998, Metronome Musik, C–200/96, bod 21, a ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C–20/00 a C–64/00, bod 68).

182. Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 zákona o loteriích jako hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen „herní plán“). Nezáleží přitom na tom, provádí–li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení. Podle § 1 odst. 3 zákona o loteriích okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.

183. Již ze samotné této zákonné definice vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz provozu je tedy určitě jednáním způsobilým eliminovat negativní jevy, které mají původ v podstatě hazardu – vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace dalších negativních jevů spojených s hazardem – jak je definuje výše mj. judikatura Soudního dvora.

184. Z odpovědi č. j. MK 12223/2014 – ST/sek vyplývá, že cílem města Kojetína bylo dosáhnout úplného odstranění veškerých herních zařízení z území města a eliminovat tak negativní jevy s hraním hazardních her spojené. Jestliže, jak vyplývá z provedených důkazů, před přijetím obecně závazné vyhlášky disponovalo povolením k provozu na území města Kojetína celkem 129 herních zařízení, tedy připadalo jedno povolené zařízení přibližně na každých 50 obyvatel města, považuje soud za věrohodné, že existence heren a herních zařízení byla předmětem negativních reakcí veřejnosti, jak je uvedeno v odpovědi č. j. MK 12223/2014 – ST/sek.

185. Město Kojetín ochrany proti následkům hazardu v uvedeném rozsahu (tj. legitimního cíle) dosahovalo tím, že stanovilo počínaje 1. 1. 2013 na celém svém území naprostý zákaz loterií a jiných podobných her bez ohledu na provozovatele a osoby hráčů. Jestliže zde existoval reálný zájem na eliminaci hazardu jako spouštěče s tím souvisejících negativních jevů, nebyla podle názoru soudu jiná alternativa, jak tohoto cíle dosáhnout méně omezujícím způsobem poskytování těchto služeb.

186. Vzhledem k uvedenému rozsahu je tedy podle názoru městského soudu akceptovatelné, pokud dotčená obecně závazná vyhláška č. 2/2012 ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích na území města Kojetína pouze neomezovala poskytování těchto služeb, ale stanovila na jeho území úplný zákaz hazardu.

187. Zákonodárce sám loterie dle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území České republiky neomezil (popř. např. nedefinoval podmínky pro zákaz jednotně pro celé území), ale konkrétní regulaci ponechal na samosprávy a jejich místní potřeby a podmínky (přičemž v tomto případě obecně závazná vyhláška č. 2/2012 stanovila akceptovatelný zákaz na celém území města Kojetína). Při tomto způsobu regulace zohlednil zákonodárce právě to, že jsou to obce, které se s následky provozování hazardu na jejich území musí vyrovnat a potýkat. Je proto příhodné, že zákonodárce zvolil konkrétní formu regulace prostřednictvím obecně závazné vyhlášky jakožto projevu práva obce na samosprávu podle článku 104 odst. 3 Ústavy. Tento postup podle názoru soudu představuje systematický a ucelený způsob regulace i na úrovni zákona.

188. Rozsudek Berlington Hungary jako další požadavek ovlivňující posouzení, zda je právní regulace omezení volného pobytu služeb – hazardu v souladu s unijními principy, poukázal na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a zásadu ochrany vlastnictví dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

189. Městský soud nezpochybňuje, že žalobkyně nepochybně byla dotčena tím, že jí byla předčasně zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která při své podnikatelské činnosti využívala.

190. Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a jednak, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. zejména rozsudky ze dne 15. 2. 1996, Duff a další, C–63/93, bod 20; ze dne 18. 5. 2000, Rombi a Arkopharma, C–107/97, bod 66, jakož i ze dne 7. 6. 2005, Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) a další, C–17/03, bod 80). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2004, Sudholz, C 17/01, bod 34).

191. Zásada právní jistoty poté nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (srov. rozsudek VEMW a další, C–17/03, bod 81 a ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C–201/08, bod 49).

192. Z ustálené judikatury Soudního dvora pak vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. 7. 2004, Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 a C–38/02, bod 70 a zde citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 7. 9. 2006, Španělsko v. Rada, C–310/04, bod 81).

193. V rozsudku Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 poté Soudní dvůr vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti jako je oblast společných organizací trhu, jejíchž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. zejména rozsudek ze dne 14. 10. 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C–104/97 P, bod 52).

194. Judikatura Soudního dvora Evropské unie tedy neshledává zásah do uvedených unijních zásad obecně v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

195. Ve stejném duchu se vyjádřil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud v již zmíněných rozsudcích č. j. 5 As 116/2018 – 75, body 66 a 67, č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 31 až 33, nebo č. j. 4 As 260/2019 – 38, body 32 a 33 a č. j. 7 As 445/2019 – 41, bod 31.

196. Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Uvedené ustanovení zákona o loteriích totiž po celou dobu své účinnosti (tj. od začátku do konce doby účinnosti zákona o loteriích do 31. 12. 2016) vždy uvádělo, že orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné. Jak již soud uvedl výše, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

197. Podle názoru městského soudu tedy muselo a mělo být žalobkyni dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být její povolení zrušeno, nastanou–li předvídané okolnosti, a to zejména nastanou–li ty okolnosti, pro které by nemohla být loterie povolena. Jak již vyložil i Soudní dvůr, hospodářské subjekty nemají žádné právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podléhá–li regulaci to odvětví, jehož regulace se vyvíjí. Judikatura Nejvyššího správního soudu se poté shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her právě s odkazem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělená povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, jaký provedl Nejvyšší správní soud, nepochybně obstojí i v tom pojetí, které zastává i Soudní dvůr (viz výše).

198. Městský soud je proto toho názoru, že žalobkyně tedy i přes to, že fakticky i právně držela povolení udělené žalovaným na delší dobu, i tak musela počítat i s tím, že nastanou okolnosti a regulace, pro které bude přijata právní úprava, která tuto licenci omezí. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace provedený obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušil.

199. Podle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

200. Pokud jde o soulad omezení vlastnického práva žalobkyně s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, městský soud již výše vyložil, že omezení hazardu a negativních vlivů s tím spojených je právě oním legitimním cílem a obecným zájmem, který Soudní dvůr připouští k omezení volného pohybu služeb, přičemž městský soud rovněž shledal, že důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení k omezující regulaci přistoupila, tento obecný zájem a legitimní cíl sledují. Současně soud shledal, že intenzita omezení, tj. plošný zákaz na celém území města Kojetína s účinností nejpozději od 1. 1. 2013, je adekvátním opatřením k cíli, kterého chtělo město Kojetín zavedením této regulace dosáhnout. Městský soud je proto názoru, že i vlastnické právo žalobkyně (k provozovně na adrese Komenského náměstí 259, k jejímu vybavení, k peněžním prostředkům žalobkyně aj.) dotčené předmětnou právní regulací bylo z hlediska obecného zájmu omezeno přípustně.

201. Podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k EÚLP každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.

202. Soudní dvůr v rozsudku Berlington v této souvislosti (tj. v souvislosti s ochranou vlastnického práva chráněného článkem 1 odst. 1 Protokolu č. 1 (Dodatkového protokolu) k EÚLP poukázal na rozsudek Evropského soudního dvora pro lidská práva (dále jen „ESLP“) Vékony, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Městský soud podotýká, že ESLP v rozsudku Vékony hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální) byť jinak zákonný zásah do vlastnického práva regulaci, kterou byla zrušena koncese žalobce na prodej tabákových produktů (a neudělena další za podmínek nové právní regulace) a to poté, co se po dobu 20 let žalobce tímto prodejem živil, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP v takové situaci vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

203. ESLP rovněž ve věci O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irsko – rozsudek ze dne 7. 6. 2018, č. 44460/16, bod 124 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení článku 1 protokolu č. 1.“ 204. Nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 byl na území města Kojetína zakázán provoz loterií a jiných podobných her, které zde žalobkyně provozovala na základě povolení, která byla zrušena napadeným rozhodnutím. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012, která byla účinná v době jeho vydání, nestanovila pro provozování loterií a jiných podobných her provozovaných žalobkyní a povolených přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky žádné přechodné období. Žalobkyně byla proto dotčena na svých právech prakticky okamžitě po přijetí obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 bez možnosti dále poskytovat tyto služby v dotčených provozovnách po určité přechodné období. Žalobkyně, ani žalovaný netvrdili, že by žalobkyni v souvislosti s tímto zákazem byla poskytnuta nějaká náhrada.

205. Evropská komise pro lidská práva ve věci McKenna v. Irsko (rozhodnutí Komise, č. 16221/90, ze dne 17. 10. 1991) k proporcionalitě tehdejšího opatření (zrušení udělené licence k hazardním hrám na základě zákona a to po 6 letech provozování těchto her) shledala, že šlo o opatření v obecném zájmu a uvedla, že „udělení licence žadatele provozovat své podnikání vždy podléhalo neomezené pravomoci místního orgánu zrušit své rozhodnutí umožňující licencování zábavních loterií. Žadatel si také musel být vědom toho, že část veřejného mínění byla proti pokračování těchto typů podniků v dané oblasti a zájmové skupiny vedly kampaň za zrušení podle čl. 13 [zákona o hraní a loteriích z roku 1956].“ V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoliv rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

206. Oproti tomu v případu Svit Rozvag, TOV a jiní v. Ukrajina, č. 13290/11 ESLP shledal porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku Svit Rozvag). Ukrajina však k této regulaci přikročila prakticky okamžitě během jednoho měsíce od schválení příslušného zákona, přestože původně zákonodárce zamýšlel přechodné období v délce cca 1 roku.

207. Od rozhodnutí ve věci McKenna se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ze dne 29. 3. 2010 ve věci Depalle v. Francie, č. 34044/02, že v těchto případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (srov. odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

208. Městský soud již výše konstatoval, že legitimním důvodem města Kojetína pro přijetí obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 byl zájem na úplném odstranění nabídky hazardu na území města a s tím spojených negativních společenských jevů. Podle názoru městského soudu si žalobkyně těchto okolností, kontroverznosti provozování loterijních her podle zákona o loteriích, i toho, že kterékoliv její povolení s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být při změně okolností zrušeno, musela být vědoma.

209. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povoleních udělených žalovaným byla bez významu. Poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nová povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude–li plnit podmínky udělených povolení a nenastanou–li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejích povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

210. Za těchto okolností je proto městský soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobkyně a nad tím, aby sama nenesla náklady spojené s regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií a jiných podobných her provozovaných podle zákona o loteriích, které mohla žalobkyně v dotčené provozovně provozovat, v důsledku regulace zavedené obecně závaznou vyhláškou města Kojetína (tj. bez přechodného období) byl tak přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobkyně ať už ve smyslu Dodatkového protokolu k EÚLP, tak formulačně obdobného článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.

211. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace stanovená § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2012 není v rozporu s právem Evropské unie či EÚLP. Městský soud tedy neshledal důvod pro to, aby tuto vyhlášku na věc žalobkyně ve vztahu k provozovně nacházející se na adrese Komenského náměstí 259 na území města Kojetína neaplikoval.

212. Tato žalobní námitka tedy není důvodná.

213. Jak již bylo uvedeno, žalovaný i ministr financí založili svá rozhodnutí na nesprávném předpokladu, že nemohou hodnotit soulad vnitrostátního předpisu s unijním právem a v případě jejich rozporu přednostně aplikovat právo Evropské unie. Jelikož však soud neshledal obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012, která byla účinná v době vydání napadeného rozhodnutí, rozpornou s unijním právem, neměl nesprávný názor žalovaného a ministra financí na otázku aplikace unijního práva vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. X. g. Rozpor obecně závazné vyhlášky s vnitrostátním právem 214. Žalobkyně namítala, že na udělené povolení se obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nevztahuje, neboť podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 lze i po nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky provozovat sázkové hry podle § 2 písm. e) zákona o loteriích, tedy výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky. Podle žalobkyně je nutno pojem výherní hrací přístroj v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 v tomto případě vykládat široce a pod pojem výherní hrací přístroj lze proto zahrnout také videoloterní terminály, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení.

215. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 41 dospěl k závěru, že „Pokud zákon o loteriích v § 50 odst. 4 umožňuje obcím v obecně závazné vyhlášce stanovit, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno, pak je pro vymezení pojmu výherní hrací přístroj rozhodující ustanovení § 2 písm. e) loterijního zákona, nikoliv § 17 odst. 1 téhož zákona, které – jak již uvedeno – dopadá pouze na režim povolování dle části druhé.“ 216. Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud ve své judikatuře nijak nerozšiřoval výklad pojmu výherní hrací přístroj uvedený v § 2 písm. e) zákona o loteriích nad rámec jeho zákonné definice. Naopak dospěl k závěru, že pro účely regulace provozování loterií a jiných podobných her na území obce prostřednictvím obecně závazné vyhlášky má být tento pojem vykládán právě v souladu s § 2 písm. e) zákona o loteriích.

217. Žalobkyně ve svých vyjádřeních v průběhu řízení vedeném žalovaným ani v podané žalobě nijak nezpochybňovala, že na základě udělených povolení na území města Kojetína provozovala loterie a jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích provozované prostřednictvím centrálního loterního systému a nikoliv výherní hrací přístroje ve smyslu § 2 písm. e) zákona o loteriích. Z ustanovení čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 pak vyplývá, že provoz tohoto druhu loterií a jiných podobných her byl na území města Kojetína ode dne nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 zakázán bez jakéhokoliv přechodného období. Je tedy nepochybné, že tento zákaz se tak vztahoval i na loterie a jiné podobné hry, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení.

218. Tato žalobní námitka není důvodná.

219. Žalobkyně dále namítala, diskriminační povahu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, neboť čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 bezdůvodně zvýhodňuje provozovatele loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích a že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 stanovuje plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový zákaz je podle žalobkyně protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality.

220. Ve vztahu k těmto námitkám městský soud připomíná, že posouzení souladu podzákonného právního předpisu, mezi něž patří i obecně závazné vyhlášky obcí se zákonem (a na základě argumentu a minore ad maius též ústavním zákonem) nebo s mezinárodní smlouvou soudem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy v konkrétní věci není to samé jako jejich přezkum Ústavním soudem s možností tyto právní předpisy zrušit podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Pokud správní soud učiní v jednom svém rozsudku závěr, že vyhláška určitá obecně závazná vyhláška je diskriminační, neznamená, že tato vyhláška je zrušena. Tento závěr pouze znamená neaplikovatelnost takové vyhlášky v tom daném konkrétním případě, jenž byl předmětem posuzování soudu. To však nebrání tomu, aby v jiném případě byla taková, či textově obdobná obecně závazná vyhláška soudem aplikována (buď proto, že žalobce její diskriminační charakter vůbec netvrdil, anebo tvrdil diskriminaci z jiného důvodu, anebo jeho situace nebyla ve vztahu k údajně diskriminujícímu pravidlu – na rozdíl od předchozího rozsudku – dostatečně srovnatelná apod.) (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2021, č. j. 10 As 265/2020 – 57, bod 21).

221. Jak již bylo uvedeno, pravomoc obcí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující hazard na svém území vychází z čl. 104 Ústavy a vyplývá přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž obce zmocňuje k vydávání obecně závazných vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a není tak vázána pouze na konkrétní zmocnění vyplývající z § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Obecně závazná vyhláška č. 2/2012 neobsahuje nic, co by vybočovalo z pravomoci města Kojetína plynoucí mu z § 10 písm. a) zákona o obcích. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard byla opakovaně potvrzena nálezy Ústavního soudu a soulad této pravomoci s ústavním pořádkem tak byl zcela jasně a nezpochybnitelně aprobován. Soud tudíž konstatuje, že město Kojetín mělo pravomoc obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012 vydat a při jejím vydávání se nepohybovalo mimo svou věcnou působnost vymezenou § 10 písm. a) a d) zákona o obcích. Soud rovněž neshledal rozpor obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 s žádnými jinými vnitrostátními právními předpisy ani s unijním právem.

222. Zdejšímu soudu je samozřejmě známo, že otázkou diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky, které obdobně jako obecně závazná vyhláška č. 2/2012 stanovila zákaz plošný zákaz loterií a jiných podobných her na celém území města, avšak z tohoto zákazu stanovila výjimky pro provozování některých druhů loterií a jiných podobných her, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti příslušné obecně závazné vyhlášky, se ve své judikatuře zabýval Nejvyšší správní soud, a to v již několikrát zmiňovaném rozsudku č. j. 5 As 116/2018 – 75. Jednalo se o obecně závaznou vyhlášku statutárního města Jihlavy č. 4/2011, o zákazu provozování loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 4/2011“), jež v čl. 1 stanovila, že „sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m), n), loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, je zakázáno provozovat na celém území statutárního města Jihlavy“ a v čl. 2 odst. 2, že „povolení k provozování loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e) zákona o loteriích a jiných podobných hrách, vydaná přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, zanikají ve lhůtě stanovené v povolení.“ Z uvedeného je zřejmé, že se jedná o obsahově shodná ustanovení, jako jsou čl. 1 a 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012.

223. Rozsudkem č. j. 5 As 116/2018 – 75 Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 3. 2018, č. j. 3 Af 14/2016 – 108, v němž zdejší soud mimo jiné dospěl k závěru, že vyhláška č. 4/2011 není diskriminační. V této souvislosti Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 As 116/2018 – 75, body 56 až 58 uvedl: „K přechodným ustanovením vyhlášky městský soud uvedl: „V rámci přechodných ustanovení reagovala obec na stávající právní úpravu a odlišila případy povolení vydaných ministerstvem a samotnou obcí, učinila tak v obecné rovině bez ohledu ke konkrétním provozovatelům, což vylučuje i úvahy o diskriminaci konkrétních provozovatelů. Jak již bylo uvedeno, již z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 vyplývá, že není věcí obecní samosprávy zneplatňovat rozhodnutí Ministerstva financí, naopak bude věcí tohoto ministerstva, aby v konkrétních případech posoudilo, zda existence obecně závazné vyhlášky, ať už byla přijata před vydáním rozhodnutí o povolení či po něm, je důvodem pro zrušení jím vydaného povolení.“ Městský soud tedy neshledal posuzovanou vyhlášku diskriminační. Citované závěry městského soudu považuje Nejvyšší správní soud za věcně nesprávné, respektive nedostatečně odůvodněné. Odkaz městského soudu na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, žádným způsobem nevysvětluje, proč osoba zúčastněná na řízení umožnila v čl. 2 odst. 2 vyhlášky provozovatelům výherních hracích přístrojů podle § 2 písm. e) zákona o loteriích provozovat tato herní zařízení až do skončení platnosti vydaných povolení, zatímco provozovatelé ostatních herních zařízení museli počítat již od 1. 1. 2012 (resp. mj. provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů, jímž je i stěžovatel, na základě čl. 2 odst. 1 vyhlášky od 1. 1. 2015) s tím, že jejich povolení budou žalovaným zrušena před skončením jejich platnosti. Toto rozdílné zacházení lze jen stěží vysvětlit pouze tím, kdo provozování jakého typu herního zařízení povolil, resp. měl pravomoc povolit. […] Z uvedeného je zřejmé, že samotná skutečnost, zda je k vydání povolení k provozu konkrétního herního zařízení příslušný žalovaný či obec, nepředstavuje rozdíl, který by odůvodňoval odlišný přístup k jednotlivým zařízením. Vzhledem k tomu, že jiné důvody odlišného přístupu k různým herním zařízením nejsou z napadeného rozsudku ani ze spisové dokumentace patrné, nelze bez dalšího uzavřít, že přechodné ustanovení obecně závazné vyhlášky není diskriminační“ (podtržení doplněno městským soudem).

224. Ačkoliv by se na základě právě citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu mohlo jevit jako jednoznačné, že je na místě uzavřít, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 má s ohledem na svůj čl. 2 ve vztahu k žalobkyni diskriminační charakter, je městský soud toho názoru, že vzhledem ke konkrétním okolnostem posuzovaného případu, jež se liší od případu, jímž se zabýval Nejvyšší správní soud, takový kategorický závěr učinit nelze. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zdejšímu soudu především vytknul, že závěr o nediskriminačním charakteru obecně závazné vyhlášky (jejího přechodného ustanovení) učinil, aniž by jej náležitým způsobem odůvodnil, resp. aniž by měl pro to, aby učinil takový závěr, dostatečné podklady. V tomto řízení si však zdejší soud potřebné podklady pro řádné posouzení otázky diskriminačního charakteru obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 včetně jejího přechodného ustanovení, opatřil.

225. Jak již bylo uvedeno z upřesnění sdělení č. j. MK13268/2021 – FO/Kra v podobě sdělení č. j. MK13820/2021 – FO/Kra a z důvodové zprávy k návrhu obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 vyplývá, že nejpozději ke dni 31. 12. 2012 vypršela platnost veškerých dříve udělených povolení k provozování výherních hracích přístrojů podle § 2 písm. e) zákona o loteriích uvedených v čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012. Od následujícího dne, tedy od 1. 1. 2013, se tak toto ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 stalo obsoletním a od tohoto data tak obecně závazná vyhláška č. 2/2012 představuje úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na území města Kojetína. V době účinnosti čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 přitom nebyla žalobkyni ve své činnosti spočívající v provozování loterií a jiných podobných her na území města Kojetína nijak omezována, neboť řízení, v němž byla napadeným rozhodnutím zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území města Kojetína udělená žalobkyni, bylo zahájeno dne 27. 5. 2013, kdy bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení řízení č. j. MF–60115/2013/34. Teprve od tohoto okamžiku tak žalobkyně musela počítat s tím, že její povolení mohou být žalovaným zrušena ještě před skončením jejich platnosti. V této době však již byl na základě obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 stanoven úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Kojetína a ani provozovatelé loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e) zákona o loteriích již nebyli žádným způsobem na základě čl. 2 této obecně závazné vyhlášky vůči provozovatelům ostatních druhů loterií a jiných podobných her nikterak zvýhodňováni. Byla to naopak žalobkyně, kdo mohl i v době, kdy již provozovatelé loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e) zákona o loteriích museli na základě obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 svou činnost na území města Kojetína ukončit, na základě udělených povolení loterie a jiné podobné hry na území města provozovat. V době, kdy žalovaný zahájil řízení o zrušení povolení udělených žalobkyni, přitom již obecně závazná vyhláška stanovila stejný a nediskriminační zákaz provozování všech druhů loterií na celém území města Kojetína a žádné subjekty tak nebyly jejích dopadů ušetřeny. Ustanovení čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 tak nelze ve vztahu k žalobkyni považovat za diskriminační.

226. Co se týče namítané protiústavnosti plošného zákazu provozování loterií a jiných podobných her na území města Kojetína, který obecně závazná vyhláška č. 2/2012 stanovila prostřednictvím čl. 1, k tomu zdejší soudu uvádí, že Ústavní soud již v nálezu ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95 dospěl k závěru, že nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku. To, že zákonodárce mohl postupovat i jinak, resp. že mohl do právního předpisu zahrnout ustanovení k odstranění tvrdostí v individuálních případech, nelze samo o sobě považovat za zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny osob.

227. Správní soudy i ve shodě s tímto nálezem Ústavního soudu setrvale judikují, že plošný zákaz loterií a podobných her na území obce je přípustným a přiměřeným způsobem jejich regulace, neboť je z něj zřejmý legitimní záměr obce vymýtit provozování loterií z jejího území (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015 – 44, ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 – 71, č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 62, č. j. 2 As 325/2016 – 46, bod 51, č. j. 3 As 222/2019 – 49, bod 40).

228. Plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území obce totiž nerozlišuje mezi jednotlivými provozovateli a dopadá na všechny stejně a bez rozdílu. Nikdo na území obce, jež stanovila plošný zákaz hazardu, hazardní hry provozovat nemůže, a to ať již je před přijetím úpravy provozoval, nebo pokud by měl v úmyslu po jejím přijetí provoz zahájit. Skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium a všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah obecně závazné vyhlášky, mají stejné podmínky. V takovém případě nemůže docházet k porušování principu rovnosti mezi jednotlivými adresáty této právní normy. Městský soud neshledal důvod, aby se od uvedených závěrů Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu odchyloval.

229. S ohledem na výše uvedené soud neshledal žádný důvod, aby obecně závaznou vyhlášku č. 2/2012 postupem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy v dané věci neaplikoval. Město Kojetín při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 2/2012 nepřekročilo svou pravomoc a při jejím vydávání se nepohybovalo mimo svou věcnou působnost. V případě žalobkyně neporušilo vydáním obecně závazné vyhlášky ani hledisko rovného zacházení. S ohledem na cíl, který tím město Kojetín sledovalo, považuje soud rovněž za přiměřené, jakým způsobem byli obecně závaznou vyhláškou omezeni provozovatelé loterií a jiných podobných her na území města. K odkazu žalobkyně na rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 městský soud podotýká, že tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141.

230. Tyto žalobní námitky také nejsou důvodné.

231. Dále žalobkyně namítala, že ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 vyplývá, že obecně závazná vyhláška č. 2/2012 je v rozporu se soutěžním právem, a tudíž nezákonná.

232. Rovněž k této námitce se již opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 30 k ní uvedl: „V obecné rovině tedy za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat, bylo by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních orgánů reálně představitelné. Jsou–li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter, má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.“ V rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 68 pak Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek č. j. 2 As 35/2018 – 51 konstatoval, že „Řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle zákona o loteriích jsou odlišná a na sobě nezávislá.“ V nyní posuzovaném případě je situace shodná, proto soud neshledal důvod, aby se od těchto závěrů Nejvyššího správního soudu jakkoliv odchyloval.

233. Ministr financí se stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v napadeném rozhodnutí zabýval. Na straně 15 mimo jiné konstatoval, že „ÚOHS ve svém stanovisku […] mimo jiné uvedl, že nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území. Takovýmto opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, avšak plně v mezích zákona a žádné soutěžitele nezvýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. V posuzovaném případě je tedy z OZV č. 2/2012 zřejmé, obec přistoupila k zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celém svém území a nemohlo dojít k zásahu obce do hospodářské soutěže […] a takový způsob regulace nevede ke zvýhodňování určitých podnikatelských subjektů...“ Z tohoto důvodu proto ministr financí ani neshledal důvod k podání podnětu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Toto odůvodnění, s nímž se soud ztotožňuje, považuje vzhledem k uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu za dostatečné, jelikož nebylo třeba, aby se ministr financí soutěžněprávními aspekty věci zabýval zevrubněji, neboť to nebylo předmětem správního řízení vedeného žalovaným.

234. Ani tuto žalobní námitku tedy soud důvodnou neshledal.

X. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

235. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že v napadeném rozhodnutí nebyly řádně vypořádány všechny její rozkladové argumenty, což způsobilo jeho nepřezkoumatelnost, že v řízení nebyly provedeny jí navrhované důkazy, že jí nebylo umožněno, aby se před vydáním prvostupňového rozhodnutí vyjádřila k podkladům pro jeho vydání, že nebyly před vydáním napadeného rozhodnutí řádně vypořádány jí vznesené námitky podjatosti rozkladové komise ministra financí, že na povolení udělená žalobkyni nelze aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť to představuje porušení principů právní jistoty a jedná se o nepřípustný retroaktivní zásah do práv žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., že vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako obecně závazné vyhlášky č. 2/2012, která byla přijata na základě tohoto zákona, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie, a to zejména čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezování volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a proto tato ustanovení vnitrostátního práva neměla být žalovaným v řízení aplikována, že se obecně závazná vyhláška č. 2/2012 na udělená povolení nevztahuje a že je obecně závazná vyhláška č. 2/2012 nezákonná, v rozporu se zákonem o obcích, se soutěžním právem a ústavním pořádkem. Jelikož však žádný z uplatněných žalobních bodů nebyl důvodný a soud ani neshledal žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba napadené rozhodnutí zruštit, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

236. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Žalobkyně v řízení úspěšná nebyla a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Právo na náhradu nákladů proto nemá ani jeden z nich.

Poučení

I. Předmět sporu II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Doplnění žaloby VI. Dosavadní průběh řízení VII. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného VIII. Ústní jednání IX. Posouzení věci Městským soudem v Praze IX. a. Obecná východiska IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí IX. c. Procesní vady IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. IX. f. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie X. g. Rozpor obecně závazné vyhlášky s vnitrostátním právem X. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení