10 Af 36/2015– 102

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Jaromíra Klepše a JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a.s. sídlem Cholevova 1530/1, Hrabůvka, Ostrava–Jih zastoupena JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., advokátem sídlem Pobřežní 394/12, Praha proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 20. 4. 2015,č. j. MF–124791/2013/10/2901–RK, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání výroku II. v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti výrokům I. až VI., VIII. až XXI., XXIII. a XXXIII. rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2013, č. j. MF–61812/12/2013/34 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí v tomto rozsahu potvrzeno.

2. Uvedenými výroky prvostupňového rozhodnutí byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Březenecká 4799, Na Příkopech 5344, Revoluční 45, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306/301, Wolkerova 701/8, Nerudova 66/12, 28. října 1068).

II. Napadené rozhodnutí

3. Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

4. Jako první rozkladový argument ministr financí označil námitku žalobkyně, že žalovaný zahájil řízení pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutova č. 16/2011, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 16/2011“), která však již pozbyla účinnosti. Žalovaný měl proto řízení zastavit. Jako druhý rozkladový argument ministr financí označil námitku žalobkyně, že u technických zařízení uvedených ve výrocích VII. a XXIII. prvostupňového rozhodnutí již byla povolení k jejich provozování zrušena, nebo je žalovaný ani na uvedených adresách neeviduje.

5. Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení práva na spravedlivý proces. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že jí byla žalovaným zaslána výzva podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, která byla spojena s oznámením o zahájení řízení podle § 46 odst. 3 správního řádu, čímž jí sice žalovaný formálně poskytl možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, avšak fakticky jí nebylo umožněno toto oprávnění vykonat, neboť v této fázi řízení nevěděla, o jaké podklady se jedná. Statutárnímu městu Chomutov jako dotčenému orgánu byla navíc stanovena stejná lhůta k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení a žalobkyně se tak s nimi nemohla seznámit. Jelikož podklady pro vydání prvostupňového rozhodnutí v souladu s § 50 odst. 1 správního řádu tvoří i vyjádření žalobkyně a osoby zúčastněné na řízení, neobstojí v této souvislosti argumentace žalovaného, že podklady pro vydání rozhodnutí tvořily pouze příslušná obecně závazná vyhláška a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Jelikož žalobkyni v rozporu s § 36 odst. 3 správního řádu nebyla dána možnost vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí, došlo vydáním prvostupňového rozhodnutí k porušení procesních práv žalobkyně a rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a § 4 odst. 4 správního řádu.

6. Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se nesprávné aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že nálezy Ústavního soudu a tedy ani zrušení přechodného ustanovení v podobě čl. II bodu 4 zákona o loteriích nelze považovat za okolnost dodatečně vyšlou najevo, jak ji předpokládá právě § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Dále žalobkyně v této souvislosti namítala, že postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl v dané věci vyloučen, neboť přednost před tímto postupem má postup podle speciálního přechodného ustanovení v podobě čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona, z něhož vyplývá, že doba platnosti povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 nemůže být po dobu jejich platnosti nijak vrchnostensky omezena. Kromě toho ani žalovaným tvrzený rozpor uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou nemůže být onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Příslušná novela zákona o loteriích byla navíc přijata v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34/ES“), čímž došlo k porušení notifikační procedury a tento zákon, stejně jako obecně závazná vyhláška přijatá na jeho základě jsou z tohoto důvodu nepoužitelné a právně nevynutitelné.

7. Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. V této souvislosti žalobkyně namítala, že udělené povolení nabyla v dobré víře a udělené povolení je závazné nejen pro žalobkyni, ale i pro žalovaného, který jej vydal. Pokud by žalovaný byl skutečně oprávněn postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích udělené povolení zrušit, byl by povinen rovněž zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne. S touto otázkou se žalovaný v prvostupňovém rozhodnutí vůbec nevypořádal, což zakládá jeho nepřezkoumatelnost.

8. Jako šestý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neopodstatněnosti zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutova č. 2/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 2/2013“), která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 16/2011. V této souvislosti žalobkyně namítala, že obecně závazná vyhláška reguluje pouze místa pro provozování loterií a jiných podobných her a nikoliv a čas jejich provozování a že nabyla účinnosti dnem vyhlášení bez jakékoliv legisvakanční lhůty. Dále žalobkyně namítala, že je obecně závazná vyhláška č. 2/2013 diskriminační, neboť stanoví pro různé druhy loterií a jiných podobných her odlišná omezení a podmínky jejich provozování, aniž by tyto rozdíly statutární město Chomutov zdůvodnilo. Obecně závaznou vyhlášku navíc žalobkyně považuje za nezákonnou a vydanou v rozporu s ústavním pořádkem a v rozporu s právem Evropské unie, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) SIA Garkalns v. Rigas dome, C–470/11, bod 42. Účinnost obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 by proto měla být pozastavena a obecně závazná vyhláška měla být následně postupem podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (dále jen „zákon o obcích“) zrušena.

9. Jako sedmý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se neprovedení žalobkyní navržených důkazů. V této souvislosti žalobkyně namítala, že nesouhlasí se závěrem žalovaného, že jí navržené důkazy nejsou v dané věci relevantní. Žalobkyně proto trvá na jejich provedení a navrhuje, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání.

10. Jako osmý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a ústavními principy. V této souvislosti žalobkyně opětovně namítala, že postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je v rozporu s ústavními principy ochrany dobré víry a právní jistoty, nepřípustnosti zpětného působení právních norem, ochrany legitimního očekávání a práva užívat svůj majetek.

11. Jako devátý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se důsledků zrušení udělených povolení. V této souvislosti žalobkyně namítala, že v důsledku zrušení udělených povolení dojde ke zrušení pracovních míst, výpadkům příjmů státního i obecních rozpočtů a ke zmaření účelně vynaložených investic, jejichž kompenzace bude předmětem nároků na náhradu škody.

12. Jako desátý rozkladový argument označil ministr financí návrh žalobkyně, aby v řízení o rozkladu byly provedeny důkazy výslechem jí označených osob za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni a provozovateli příslušné provozovny a prokázání řádného průběhu legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 a dále důkazy zjištěním, zda statutární město Chomutov pro dotčené adresy vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů, zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na těchto adresách prostřednictvím kolaudačního souhlasu, zápisem ze zasedání zastupitelstva statutárního města Chomutova, na kterém byla přijata obecně závazná vyhláška č. 2/2013, provedením místního šetření v příslušné provozovně, znaleckým posudkem pro prokázání výše újmy vzniklé zrušením povolení a zajištěním stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně dopadu rušení pracovních míst na nezaměstnanost v regionu.

13. Jako jedenáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se rozporu obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora z důvodu absence transparentnosti režimu udělování povolení, přechodných ustanovení, odůvodněných zákazů a omezení a z důvodu nepřiměřenosti omezení volného pohybu služeb.

14. Jako dvanáctý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se narušování hospodářské soutěže. V této souvislosti žalobkyně namítala, že statutární město Chomutov narušuje vydanou obecně závaznou vyhláškou hospodářskou soutěž, neboť je v rozporu se stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 týkajícím se regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Ministr financí by proto měl podat podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, aby postup statutárního města Chomutova prošetřil a do skončení šetření řízení přerušit. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný i statutární město Chomutov se dopouští svým postupem nepřípustné veřejné podpory provozovatelů určitých druhů loterií a jiných podobných her.

15. Ministr financí k námitce uplatněné v prvním rozkladovém argumentu uvedl, že správní řízení bylo zahájeno pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011, která byla následně zrušena obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013, ta obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutova č. 2/2014, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 2/2014“) a v době rozhodování o rozkladu je platná a účinná obecně závazná vyhláška statutárního města Chomutova č. 1/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2015“), která obecně závaznou vyhlášku č. 2/2014 zrušila. Přímo z povahy správního řízení vyplývá, že správní orgán je povinen při své rozhodování vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu je v době vydání rozhodnutí, tedy v daném případě posuzovat rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015. Námitce uvedené ve druhém rozkladovém argumentu ministr financí částečně přisvědčil, výroky VII. a XXII. prvostupňového rozhodnutí zrušil a v tomto rozsahu řízení zastavil.

16. Ministr financí se neztotožnil s námitkami žalobkyně uvedenými ve třetím rozkladovém argumentu. Konstatoval, že žalobkyně byla v řízení vyzvána podle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a její právo na spravedlivý proces tak nebylo porušeno.

17. Dále se ministr financí zabýval námitkami uvedenými ve čtvrtém, pátém, osmém a devátém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám žalobkyně ministr financí uvedl, že z nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyplývá, že v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, se nejedná o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V této souvislosti ministr financí podotknul, že jemu ani žalovanému nepřísluší jakkoliv rozhodovací činnost Ústavního soudu hodnotit, ale vždy postupují v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími. Dále ministr financí uvedl, že v době jeho rozhodování je platná obecně závazná vyhláška č. 1/2015, která je proto v řízení o rozkladu aplikována, stejně jako byla v řízení před žalovaným aplikována obecně závazná vyhláška č. 16/2011 a č. 2/2013. Aplikace obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 na dříve udělená povolení je pak nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, ale je také plně v souladu s ústavním pořádkem, neboť v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 vyjádřil Ústavní soud názor, že ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích předpokládá rušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Takovou nastalou skutečností je nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, který zrušil čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012, a to až do 31. 12. 2014.

18. Ministr financí dále uvedl, že v případě přechodných ustanovení zákona o loteriích nelze hovořit o speciální úpravě, která by měla přednost před § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Tato přechodná ustanovení sice stanoví, že povolení vydaná před 1. 1. 2012 zanikají ve lhůtě v povolení stanovené, pokud dále není stanoveno jinak, to však neznamená, že dobu, na kterou byla tato povolení udělena, nelze změnit. Tato ustanovení je totiž nezbytné vykládat podle jejich účelu a smyslu, což znamená, že dosavadním povolením bude zachována jejich platnost, avšak pouze za předpokladu, že nebudou v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. V této souvislosti ministr financí rovněž připomněl, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil udělená povolení k provozování loterií a jiných podobných her v případě jejich rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se tím zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. Žalovaný tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce, který dala najevo prostřednictvím příslušné obecně závazné vyhlášky. Dále ministr financí uvedl, že novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu podle směrnice 98/34/ES. Ministru financí ani žalovanému pak nepřísluší, aby o případné nevynutitelnosti právního předpisu rozhodoval, neboť se řídí platnými a účinným právními předpisy včetně základních zásad upravujících činnosti správních orgánů, mezi něž patří i rozhodování podle skutkového a právního stavu existujícího v době vydání rozhodnutí.

19. Ministr financí dále uvedl, že pokud žalobkyně argumentuje negativními důsledky zrušení udělených povolení v podobě zmaření vynaložených investic a existenčních problémů, nelze u provozovatelů loterií a jiných podobných her, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti ministr financí konstatoval, že princip proporcionality, jehož se žalobkyně rovněž dovolává, doznal v důsledku rozhodovací praxe Ústavního soudu podstatných změn 20. Ministr financí se neztotožnil ani s námitkami žalobkyně uvedenými v šestém rozkladovém argumentu. Uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra a žalovaný není oprávněn přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Statutární město Chomutov prostřednictvím příslušné obecně závazné vyhlášky vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her a žalovaný při svém rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek. V této souvislosti ministr financí zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném od 14. 10. 2011. K okamžité účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 ministr financí uvedl, že takový postup umožňuje § 12 odst. 2 zákona o obcích, čehož statutární město Chomutov využilo. Dále ministr financí uvedl, že neshledal důvod, aby podal podnět Ministerstvu vnitra k pozastavení obecně závazné vyhlášky, a tudíž ani důvod pro přerušení řízení.

21. Dále se ministr financí zabýval námitkami uvedenými v sedmém a desátém rozkladovém argumentu. K těmto námitkám ministr financí uvedl, že se ztotožňuje s postupem žalovaného, který neprovedl dokazování navrhované žalobkyní, neboť důkazní prostředky navržené žalobkyní by neměly vliv na výsledek řízení. Účastníci řízení sice mají v souladu s § 52 správního řádu povinnost označit na podporu svých tvrzení důkazy, těmito návrhy však není správní orgán vázán. Jelikož předmětem řízení bylo posouzení, zda jsou loterie a jiné podobné hry provozovány v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, nevznikla žalovanému povinnost navrhované důkazy provést, neboť toto dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu řízení a skutečnosti z nich zjištěné by nebyly relevantním podkladem pro vydání rozhodnutí. Ze stejných důvodů neprovedl ministr financí důkazy navrhované žalobkyní ani v řízení o rozkladu. Stejně jako žalovaný neshledal ani ministr financí důvod k nařízení ústního jednání.

22. Ministr financí rovněž nesouhlasil s námitkami žalobkyně uvedenými v jedenáctém rozkladovém argumentu. Ministr financí zopakoval, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami obcí, jejichž prostřednictvím jsou oprávněny regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území, provádí Ministerstva vnitra. Ministerstvo vnitra je oprávněno pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky, pokud shledá její rozpor s právními předpisy a je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. Je to proto podle ministra financí právě Ministerstvo vnitra a Ústavní soud, kteří zajišťují soulad výkonu pravomocí příslušných orgánů v případě regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek s právem Evropské unie. Dále ministr financí zdůraznil, že Ústavní soud nezrušil žádnou obecně závaznou vyhlášku platnou a účinnou během tohoto řízení.

23. Ministr financí neakceptoval ani námitky žalobkyně uvedené v dvanáctém rozkladovém argumentu. Zopakoval, že posuzování souladu obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem, právem Evropské unie a ani zákonem o ochraně hospodářské soutěže nepřísluší žalovanému. Žalovaný se proto, pokud postupuje podle platných a účinných právních předpisů, nedopouští nepřípustné veřejné podpory. Postup žalovaného je plně v souladu s právními předpisy a právem Evropské unie. Zda se nepřípustné veřejné podpory nedopouští obec, nepřísluší posuzovat žalovanému, ale Ministerstvu vnitra v rámci výkonu jeho dozorové činnosti nad obecně závaznými vyhláškami. Dále ministr financí uvedl, že stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nemá charakter rozhodnutí. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže prostřednictvím tohoto stanoviska pouze vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nijak nekonstatoval rozpor obecně závazné vyhlášky statutárního města Chomutova se soutěžním právem.

III. Žaloba

24. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněné a že v řízení nebyly provedeny jí navržené důkazy. Ministr financí podle názoru žalobkyně v napadeném rozhodnutí opomenul některé zásadní argumenty, které žalobkyně v rámci řízení o rozkladu uplatnila, a v napadeném rozhodnutí se dostatečně nezabýval argumenty žalobkyně uvedenými v doplnění jejího rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí týkajícími se rozporu regulace loterií s právem Evropské unie, přednostní aplikace unijního práva a rozporu obecně závazné vyhlášky s právem hospodářské soutěže. Prvostupňové rozhodnutí ani napadené rozhodnutí navíc podle žalobkyně nezohledňují princip proporcionality. Ministr financí se dále v napadeném rozhodnutí nevypořádal zejména s argumenty žalobkyně týkajícími se vady řízení způsobené postupem žalovaného při změně obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 na obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013, nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb., procesních vad řízení před žalovaným a s možnými důsledky zrušení udělených povolení pro žalobkyni. Nevypořádání těchto námitek způsobuje podle žalobkyně nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. Ministr financí se v napadeném rozhodnutí rovněž ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění skutečného stavu věci nebylo nutno provádět žádný z důkazů navržených žalobkyní, žalobkyně však trvá na tom, že provedení jí nevržených důkazů je pro zjištění skutečného stavu věci nezbytné. Neprovedení navržených důkazů je tak podle názoru žalobkyně procesní vadou a ministr financí tímto postupem porušil právo žalobkyně na spravedlivý proces.

25. Žalobkyně dále namítala, že v řízení se žalovaný dopustil dalších procesních vady. Řízení bylo zahájeno z důvodu rozporu uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011, avšak v prvostupňovém rozhodnutí žalovaný uvedl, že udělené povolení bylo zrušeno pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013. Žalovaný tedy v průběhu řízení změnil jeho předmět, aniž by to žalobkyni jakkoliv oznámil, čímž se dopustil závažné procesní vady, pro kterou byl ministr financí povinen prvostupňové rozhodnutí zrušit. Procesní vady se žalovaný dopustil také tím, že oznámení o zahájení řízení spojil s výzvou k učinění návrhů důkazů, vyjádření a jiným úkonům podle § 36 odst. 1 správního řádu, s výzvou k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu a s výzvou statutárnímu městu Chomutovu k poskytnutí informací důležitých pro řízení podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalovaný sice žalobkyni tímto postupem formálně poskytl žalobkyni možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, avšak fakticky jí nebylo umožněno, aby toto své právo vykonala, neboť žalobkyni nebylo známo, o jaké podklady se jedná, a statutárnímu městu Chomutovu byla poskytnuta stejná lhůta pro poskytnutí informací důležitých pro řízení. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován. Spojení výzev dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení bylo proto podle žalobkyně závažnou procesní vadou a ministr financí postupoval podle žalobkyně v rozporu se zákonem, když tento postup v napadeném rozhodnutí potvrdil.

26. Žalobkyně dále namítala, že během řízení o rozkladu podala dne 26. 9. 2014 námitku podjatosti všech členů rozkladové komise ministra financí, která se podílela na rozhodování o rozkladu, a dne 7. 11. 2014 námitku podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise společně s námitkou systémové podjatosti. O námitce podjatosti rozkladové komise bylo rozhodnuto rozhodnutím ministra financí ze dne 21. 10. 2014, o námitce osobní podjatosti členů rozkladové komise a o námitce systémové podjatosti rozhodnutím ministra financí ze dne 22. 12. 2014. Proti těmto rozhodnutím podala žalobkyně rozklad, a to dne 7. 11. 2014 a dne 6. 1. 2015. O těchto rozkladech však nebylo před vydáním napadeného rozhodnutí ministrem financí rozhodnuto. Žalobkyně je přesvědčena, že tímto postupem ministra financí bylo porušeno její právo na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení, neboť z judikatury Nejvyššího správního soudu, ze které žalobkyně na podporu své argumentace citovala, podle žalobkyně vyplývá, že musí být před vydáním meritorního rozhodnutí ve věci vyřízeny všechny podané opravné prostředky proti rozhodnutí o námitkách. V opačném případě je vydané meritorní rozhodnutí nezákonné.

27. Dále žalobkyně namítala, že je nesprávný závěr žalovaného a ministra financí, že na povolení udělené žalobkyni je možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť takový názor nemá oporu v zákoně. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do práv žalobkyně, neboť žalobkyně nabyla udělené povolení v dobré víře na základě správního rozhodnutí a mohla tak legitimně očekávat, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti. I pokud by existovala možnost, že žalovaný a ministr financí byli přesto oprávněni postupovat podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli povinni, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili. Před vydáním nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 navíc žalovaný vykládal § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že na jeho základě nelze ex post regulovat již povolené loterie. Existovala tak dlouhodobá zavedená praxe, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, které bylo potvrzeno i přechodnými ustanoveními zákona č. 300/2011 Sb. Negativní důsledky toho, že tento výklad žalovaného byl podle závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 v rozporu s právem obcí na samosprávu, nemůže být přednášen na žalobkyni a jiné provozovatele loterií. Prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí byla proto podle žalobkyně vydána v rozporu s ústavními principy.

28. Žalobkyně dále namítala, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je navíc ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., která stanoví, že povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak. Zákon o loteriích umožňoval změnit vydaná povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou pouze na základě čl. II. bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., avšak poté, co bylo nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 toto ustanovení zrušeno, již žádné ustanovení zákona o loteriích zrušení udělených povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepřipouští. Žalovaný tedy nemohl aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť byl povinen aplikovat příslušná ustanovení čl. II zákona č. 300/2011 Sb. jakožto ustanovení speciální a udělené povolení proto nelze podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích vůbec zrušit. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by navíc nebylo možno v daném případě udělená povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015 zrušit, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho aplikaci. Na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo možno udělení povolení zrušit pouze v případě, že nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce za takovou okolnost považovat nelze, neboť není možné, aby takovou okolností byla skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení, v němž bylo povolení vydáno. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je svou podstatou sankčním ustanovením, které se vztahuje na případy, kdy by žalobkyně porušila nějakou svou zákonnou povinnost, tohoto se však žalobkyně nedopustila. Navíc vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což s ohledem na ustálenou judikaturu Soudního dvora způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, která byla přijata na základě tohoto zákona.

29. Dále žalobkyně namítala, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie a s ohledem na zásadu aplikační přednosti práva Evropské unie, proto žalovaný ani ministr financí nemohli v řízení aplikovat ta ustanovení zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, která jsou s tímto právem v rozporu. Jelikož se touto zásadou neřídili, jsou prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí nezákonná. Z judikatury Soudního dvora, na kterou žalobkyně na podporu své argumentace hojně odkazovala, podle názoru žalobkyně vyplývá, že aby omezení provozování loterií a jiných podobných her bylo v souladu s právem Evropské unie, musí se zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna veřejným zájmem, musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a statuární město Chomutov dovolávají, a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takových cílů. Tyto požadavky však zákon o loteriích ani obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nesplňují. Jimi zavedený způsob regulace loterií a jiných podobných her neobsahuje mechanismus, který by zabránil svévolné aplikaci pravomocí obcí při regulaci loterií, a zároveň nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který může žalobkyni přivodit újmu. Cíl regulace deklarovaný v obecně závazné vyhlášce č. 1/2015 je jen obecnou proklamací a neodůvodňuje konkrétní způsob regulace touto obecně závaznou vyhláškou zavedený a nelze tak posoudit, zda zvolená opatření nepřekračují rámec opatření nezbytných. Jelikož obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nestanoví žádné přechodné období pro provozování herních zařízení povolených před její účinností, zasahuje nepřiměřeným způsobem do práv žalobkyně.

30. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je nezákonná, neboť byla vydána v rozporu se zákonem o obcích. Statutární město Chomutov podle čl. 3 obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 zcela vyloučilo z důvodu naléhavého obecného zájmu dobu legisvakance obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, avšak loterie a jiné podobné hry již byly v té době na území statutárního města Chomutova regulovány obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014, a proto nelze nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 dne vyhlášení ospravedlnit naléhavým obecným zájmem podle § 12 zákona o obcích.

31. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015 také stanovuje plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový zákaz je však podle žalobkyně protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality. Statutární město Chomutov by mělo zákaz formulovat jen v nejméně omezujícím rozsahu a zvažovat proporcionalitu přijaté úpravy vzhledem k zamýšlenému cíli. Cíl regulace provozu loterií a jiných podobných není ani v obecně závazné vyhlášce č. 1/2015 vyjádřen a není proto zřejmé, co konkrétně k plošnému zákazu jejich provozu vedlo. Toto omezení představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání. Toto omezení proto podle žalobkyně neobstojí zejména s ohledem na 3. a 4. krok tzv. testu čtyř kroků, který v případě posouzení souladu obecně závazných vyhlášek s ústavním pořádkem aplikuje Ústavní soud, tedy aby omezení stanovená obecně závaznou vyhláškou byla rozumná, přiměřená a nediskriminační.

32. Jak vyplývá ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014, obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je rovněž v rozporu se soutěžním právem. Podle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže musí být postup obce vždy založen na objektivním odůvodnění, z něhož je zřejmé, že způsobené omezení hospodářské soutěže je nezbytným předpokladem k dosažení legitimního cíle a že míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje. V případě zavedení regulace prostřednictvím obecně závazných vyhlášek pak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže považuje za nutné, aby byla definována dostatečně určitá a nediskriminační pravidla pro její uplatnění, přičemž taková pravidla musí být předem známá a přezkoumatelná. Tyto požadavky obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nesplňuje a z tohoto důvodu byl postup statutárního města Chomutova při vydání obecně závazné vyhlášky i obecně závazná vyhláška samotná v rozporu se soutěžním právem a tedy i v rozporu se zákonem.

IV. Vyjádření žalovaného

33. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011.

34. K námitce žalobkyně, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť ministr financí se v napadeném rozhodnutí nevypořádal s veškerou argumentací uplatněnou v řízení o rozkladu, žalovaný uvedl, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak se ministr financí se všemi argumenty žalobkyně, které se týkaly předmětu daného řízení, vypořádal, které skutečnosti byly vzaty za podklad rozhodnutí i podle jaké právní normy rozhodl a jakými úvahami se při rozhodování řídil. Z judikatury Ústavního soudu pak vyplývá, že není nutné každé rozhodnutí odůvodňovat natolik rozsáhle, aby poskytovalo podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení. Žalovaný je tedy toho názoru, že jak prvostupňové rozhodnutí, tak napadené rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněny, a tudíž nejsou nepřezkoumatelné.

35. K námitce žalobkyně, že v řízení nebyly provedeny žalobkyní navrhované důkazy, žalovaný uvedl, že podle § 52 správního řádu není správní orgán vázán návrhy účastníků, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. V daném případě žalovaný důkazy navrhované žalobkyní neprovedl, neboť se nejednalo o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí ve věci a dokazování by bylo prováděno nad rámec předmětu správního řízení, což bylo v prvostupňovém rozhodnutí i napadeném rozhodnutí odůvodněno.

36. Žalovaný dále uvedl, že žalobkyně již v oznámení o zahájení řízení byla seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí, a to obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Žalobkyni bylo rovněž umožněno, aby uplatnila své právo nahlížet do spisu. Lhůta, která byla v oznámení o zahájení řízení žalobkyni stanovena podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro navrhování důkazů, vyjádření ve věci a jiné úkony a pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, byla žalobkyni na její žádost prodloužena. Žalobkyně se v prodloužené lhůtě k zahájení řízení vyjádřila. Vzhledem ke skutečnosti, že v rámci řízení nedošlo k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí, k namítanému porušení procesního práva žalobkyně nemohlo dojít. V případě, že by spis byl o relevantní podklad pro vydání rozhodnutí doplněn, žalovaný by žalobkyni novou výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí zaslal.

37. K námitce žalobkyně týkající se porušení jejího práva na spravedlivý proces a zásady rovnosti účastníků, žalovaný uvedl, že ministr financí při rozhodování o námitkách podjatosti postupoval v souladu se zákonem. Ministr financí svými usneseními rozhodl tak, že námitkám podjatosti nevyhověl. Rozklad proti usnesení, jimiž byly tyto námitky zamítnuty, nemá podle § 76 odst. 5 správního řádu odkladný účinek a takové usnesení je proto podle § 74 odst. 1 správního řádu předběžně vykonatelné. V řízení tak lze pokračovat za účasti úřední osoby, proti níž námitka podjatosti směřovala. Napadené rozhodnutí, jímž bylo ve věci meritorně rozhodnuto, nemůže být proto nezákonné z důvodu, že bylo vydáno dříve, než ministr financí s konečnou platností rozhodl o námitkách podjatosti, tedy než bylo rozhodnuto o rozkladech podaných proti usnesením, jimiž byly námitky podjatosti zamítnuty.

38. Žalovaný dále uvedl, že nepovažuje svůj postup při rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her za protiústavní. Jak vyplývá ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 zmíněného již v odůvodnění napadeného rozhodnutí, v případech, kdy žalovaný využívá postup podle § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

39. K námitce žalobkyně týkající se nutnosti přednostní aplikace přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a zopakoval, že z čl. II bodu 1 věty druhé tohoto zákona vyplývá, že povolení vydaná před 1. 1. 2012 budou ponechána v platnosti, avšak pouze za předpokladu, že nebudou v rozporu s příslušnou obecně závaznou vyhláškou. Skutečnost, že došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak neznamená, že dobu platnosti uděleného povolení nelze změnit, ať již například z důvodu žádosti držitele uděleného povolení nebo na základě aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Toto ustanovení je součástí zákona o loteriích a je použitelné v každém případě, kdy nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které nebylo možno loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Zrušením čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. došlo ke zrušení tzv. ochranné lhůty a obecně závazné vyhlášky byly na dříve udělená povolení ihned aplikovatelné. Pokud došlo k rozporu uděleného povolení s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, žalovaný zahájil správní řízení. V této souvislosti žalovaný připomněl, že již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do Ústavního práva obcí na samosprávu. Žalovaný tedy aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje záměr příslušné obce, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií a jiných podobných her na jejím území. Ke zrušení udělených povolení došlo pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou. Obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce příslušného obecního úřadu a po nabytí účinnosti jsou závazné pro všechny adresáty a nikdo se tak nemůže dovolávat jejich neznalosti.

40. K námitce žalobkyně, že zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv, žalovaný uvedl, že již v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný uvedl, že využívá–li § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušování zákona o loteriích. Při aplikaci tohoto ustanovení ve správním řízení pak dochází ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností.

41. Žalovaný nesouhlasil s názorem žalobkyně, že nález Ústavního soudu, zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb. ani vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií nebo jiných podobných her nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž bylo toto ustanovení zrušeno, uvedl, že žádný z cílů sledovaných tímto ustanovením nelze považovat za legitimní ve smyslu aprobace zásahu obcí na samosprávu, resp. pravomoci regulovat umístění videoloterních terminálů na jejich území. V tomto nálezu Ústavní soud rovněž uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Dále žalovaný uvedl, že obecně závaznou vyhlášku lze aplikovat i na povolení, jež nabyla právní moci před její účinností. Tento závěr vyplývá nejen ze samotného znění § 43 odst. 1 zákona o loteriích ale také z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud vyslovil závěr, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možnost loterii či jinou podobnou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou po vydání povolení.

42. Žalovaný následně shrnul průběh notifikace zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a v této souvislosti uvedl, že podle jeho názoru je zákon o loteriích jedním z příkladů právního předpisu, v jehož obsahu se prolínají hmotněprávní i procesněprávní ustanovení. Jelikož ne každé jeho ustanovení má technickou povahu, není možné přistoupit na premisu, že veškerá ustanovení tohoto zákona podléhají povinnosti notifikační procedury. V této souvislosti poukázal žalovaný na stanovisko generálního advokáta ve věci C–443/98, Unilever Italia SpA proti Central Food SpA., z něhož vyplývá, že i v případě nedodržení předepsané procedury budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice 98/34/ES. Takovým ustanovením je v rámci zákona o loteriích právě ustanovení o regulační pravomoci obcí obsažené v § 50 odst. 4, ke kterému navíc nebyly v rámci notifikačního procesu vzneseny žádné připomínky, a tudíž lze učinit závěr, že toto ustanovení bylo přijato v souladu s požadavky práva Evropské unie. Domnívá–li se však žalobkyně, že k porušení směrnice 98/34/ES došlo, může se dovolávat ochrany u národního soudu, což v tomto případě také činí.

43. Žalovaný dále připomněl, že ke zrušení udělených povolení by však došlo i v případě, pokud by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl přijat a neexistoval by. Již před přijetím tohoto zákona měly obce pravomoc regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem výherní hrací přístroj byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a následných rozhodnutí nejvyšších soudů tak, že pod pojem výherní hrací přístroj se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích a pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry byla zakotvena v § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Dále žalovaný uvedl, že mu nepřísluší rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice 98/34/ES.

44. Žalovaný dále uvedl, že namítá–li žalobkyně, že česká právní úprava nestanoví v rozporu s judikaturou Soudního dvora dostatečně transparentní, objektivní a předem známá kritéria regulace provozování loterií a jiných podobných her, takovou otázku mu nepřísluší hodnotit, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy nebo mezinárodními smlouvami.

45. K žalobkyní namítané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy a tvrzenému rozporu s judikaturou Soudního dvora žalovaný uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto je na místě, aby tuto oblast regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek právě místní orgány, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Institut kontroly obecně závazných vyhlášek je české právní úpravě znám, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které je rovněž oprávněno podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na zmiňovaný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Vydávání obecně závazných vyhlášek v rámci samostatné působnosti obcí je výrazem ústavně garantovaného práva na samosprávu, do něhož nemá žalovaný právo zasahovat.

46. Ve vztahu k argumentaci žalobkyně stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 žalovaný uvedl, že nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií a jiných podobných her na svém území. V případě obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 je zřejmé, že obec přistoupila k zákazu provozování na celém svém území a nemohlo tedy dojít k zásahu do hospodářské soutěže ve smyslu § 19a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve svém stanovisku, které nemá charakter rozhodnutí, navíc pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor příslušné obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem.

47. K námitce diskriminační povahy obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 žalovaný uvedl, že dozor nad zákonností obecně závazných vyhlášek obcí spadá do pravomoci Ministerstva vnitra. Žalovaný zákonnost obecně závazných vyhlášek oprávněn přezkoumávat není. Takovou pravomoc má Ministerstvo vnitra, které obecně závaznou vyhlášku nezákonnou neshledalo. Žalovaný je povinen v takovém případě aplikovat obecně závaznou vyhlášku bez výhrad. Statutární město Chomutov přitom prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 jednoznačně vyjádřilo svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazných vyhlášek umístění interaktivních loterních terminálů a obdobných technických zařízení aproboval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 Ústavní soud a pravomoc obcí v této oblasti tak byla dána před nabytím § 50 odst. 4 zákona o loteriích v znění účinném od 14. 10. 2011.

48. Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

V. Doplnění žaloby

49. Žalobkyně doplnila podanou žalobu podáním ze dne 27. 7. 2016 v reakci na rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam,C–98/14.

50. Žalobkyně v úvodu svého podání uvedla, že z rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary,C–98/14, jakož i z další judikatury Soudního dvora, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalovaný i ministr financí byli v řízení povinni přednostně aplikovat právo Evropské unie, neboť ve věci je přítomen tzv. unijní prvek. V rozsudku Berlington Hungary, body 25 a 26 dospěl Soudní dvůr k závěru, že unijní prvek je dán, jestliže alespoň část klientely, která prostory se sázkovými zařízeními navštěvovala, byla tvořena občany jiných členských států Evropské unie, kteří tato zařízení aktivně využívali, neboť tito občané představují příjemce služeb poskytovaných ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Rovněž žalobkyně v prostorách, kde se nacházela zařízení, která žalobkyně na základě uděleného povolení, které bylo napadeným rozhodnutím zrušeno, provozovala, poskytovala služby příslušníkům jiných členských států Evropské unie. Tudíž i na žalobkyni se vztahují závěry z rozsudku Berlington Hungary vyplývající. Na podporu svého tvrzení přiložila žalobkyně ke svému podání čestná prohlášení L. L. a Ing. T. A., kteří působili na pozici regionálních manažerů žalobkyně. Jelikož ve věci je přítomen unijní prvek, byli žalovaný i ministr financí povinni v řízení, v němž byla zrušena udělená povolení, povinni aplikovat právo Evropské unie, což neučinili, neboť jak vyplývá z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí a napadeného rozhodnutí, existenci unijního prvku ve věci neshledali. Obě rozhodnutí jsou proto z tohoto důvodu podle žalobkyně nezákonná.

51. Žalobkyně dále uvedla, že z rozsudku Berlington Hungary, bod 92 vyplývá, že aby opatření přijatá členským státem Evropské unie v souvislosti s omezeními provozování sázkových zařízení byla v souladu s právem Evropské unie, musí být přiměřená. Příslušné právní předpisy omezující provozování sázkových zařízení musí kumulativně splňovat tato kritéria: skutečně sledují cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i práva na vlastnictví. Opatření, která tato kritéria nesplňují, jsou v rozporu s čl. 56 SFEU a tím i s čl. 17 Listiny základních práv a svobod Evropské unie chránícím vlastnické právo. Podle názoru žalobkyně není v případě zákona o loteriích ani obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 žádné z uvedených kritérií splněno a stanovená opatření jsou proto nepřiměřená.

52. Z rozsudku Berlington Hungary, bod 61 vyplývá, že pokud členský stát zamýšlí za účelem ochrany spotřebitelů před hráčskou závislostí a souvisejícími celospolečenskými riziky přijmout opatření, které je způsobilé omezit volný pohyb služeb, musí být schopen poskytnout všechny informace, které umožní ověřit, že uvedené opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce však takové podklady při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb., který zavedl do zákona o loteriích právní úpravu, na jejímž základě bylo správní řízení se žalobkyní vedeno, neměl. Jejich existence nevyplývá ani ze znění zákona č. 300/2011 Sb. ani z důvodové zprávy k tomuto zákonu a souvisejícího sněmovního tisku. Zákonodárce tedy při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. nedoložil a neumožnil tedy ani ověřit, zda přijaté opatření splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality. Zákonodárce kromě toho umožnil na základě zákona č. 300/2011 Sb. obcím prostřednictvím obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území provozování loterií a jiných podobných her de facto jakýmkoliv způsobem od úplného povolení do úplného zákazu, a to bez nutnosti jakéhokoliv odůvodnění. Obce tedy mohou při regulaci na svém území postupovat zcela svévolně a nemusí brát v potaz ani svá demografická a geografická specifika. Takový přístup je však podle žalobkyně zjevně nesystematický, jelikož umožňuje obcím regulovat provoz loterií a jiných podobných her svévolně dle jejich neomezeného uvážení. Místo dosažení deklarovaného cíle tak poskytuje tento způsob regulace obcím možnost arbitrárních zásahů narušujících podnikatelské prostředí a hospodářskou soutěž a vede k diskriminaci některých provozovatelů sázkových zařízení a vlastníků nemovitostí v těch obcích, kde je umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry pouze na některých místech. V rozsudku Berlington Hungary, bod 85 Soudní dvůr navíc konstatoval, že pokud zákonodárce umožnil rušení povolení opravňující jejich držitele k výkonu podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období nebo systém přiměřené náhrady. Opačný postup je nepřiměřený a v rozporu se základními zásadami práva Evropské unie. Zákon o loteriích ani obecně závazná vyhláška č. 1/2015 však žádné přechodné období nestanovují a provoz sázkových zařízení v souladu s dříve vydaným povolením bez dalšího znemožňuje.

53. Z uvedených důvodů je proto žalobkyně přesvědčena, že zákon o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. ani obecně závazná vyhláška č. 1/2015 neodpovídají pravidlům vymezeným Soudním dvorem pro právní předpisy omezující volný pohyb služeb v rámci Evropské unie a žalovaný i ministr financí bylo povinni tuto právní úpravu pro její rozpor s unijním právem neaplikovat. Stejně by měl podle názoru žalobkyně postupovat i soud v tomto řízení.

54. Žalobkyně se dále stručně vyjádřila ve věci podáním ze dne 3. 5. 2017, v němž poukázala na rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 – 118, ve kterém soud v obdobné věci mimo jiné dospěl k závěru o nezákonnosti obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna a města Varnsdorfu, a proto je podle čl. 95 odst. 1 Ústavy neaplikoval. V právě projednávané věci by měl soud podle názoru žalobkyně postupovat shodně.

55. Žalovaný se ani k jednomu podání žalobkyně nevyjádřil.

VI. Dosavadní průběh řízení

56. Usnesením ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 Af 36/2015 – 64 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 – 61).

57. Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C–311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 7. 4. 2021, č. j. 10 Af 36/2015 – 67 rozhodl o pokračování v řízení.

58. Přípisem ze dne 8. 4. 2021, č. j. 10 Af 36/2015 – 69 městský soud vyrozuměl statutární město Chomutov o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Statutární město Chomutov podáním ze dne 9. 4. 2021, č. j. MMCH/48162/2021/OIA/Kuhn soudu sdělilo, že nebude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

VII. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného

59. Žalobkyně se následně ve věci vyjádřila podáním ze dne 14. 4. 2021. V úvodu svého vyjádření žalobkyně poukázala na rozsudek Soudního dvora BONVER WIN, C–311/19 a závěry z něj vyplývající. Dále žalobkyně konstatovala, že případ, který byl posuzován Soudním dvorem, je skutkově podobný s právě projednávanou věcí a je tedy zřejmé, že i v této věci se má aplikovat právo Evropské unie, a to konkrétně čl. 56 SFEU, neboť je ve věci dán unijní prvek. Existenci unijního prvku, který je předpokladem pro aplikaci práva Evropské unie, žalobkyně doložila a považuje ji za prokázanou čestnými prohlášeními osob, které jako regionální manažeři žalobkyně byly v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a zároveň i navštěvovaly jednotlivé prostory, ve kterých byla sázková zařízení umístěna. Žalobkyně rovněž připomněla, že povinnost zkoumat existenci unijního prvku uznal ve své judikatuře ve skutkově obdobné věci na základě rozsudku BONVER WIN i Nejvyšší správní soud. Žalobkyně je navíc toho názoru, že i pokud by existenci unijního prvku netvrdila a nedoložila, bylo by na základě judikatury Ústavního soudu povinností soudu přesto zkoumat, zda se v daném případě právo Evropské unie neaplikuje.

60. Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 21. 4. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora BONVER WIN vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně existenci unijního prvku tvrdila pouze obecně a žádným způsobem jej neprokazovala. V této souvislosti žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51. V této souvislosti odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2021, č. j. 9 As 236/2017 – 74. Dle názoru žalovaného proto v tomto případě nelze aplikovat čl. 56 SFEU.

61. Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

62. Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozsudku BONVER WIN.

63. Žalobkyně ani žalovaný se již ve věci dále nevyjádřili.

VIII. Ústní jednání

64. Dne 24. 5. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Účastníci setrvali na svých stanoviscích prezentovaných již ve svých písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedli nic nového.

65. Soud v rámci ústního jednání zrekapituloval podstatný obsah správního spisu.

66. Oznámením o zahájení řízení ze dne 25. 5. 2013, č. j. MF–61812/2013/34 doručeným žalobkyni dne 5. 6. 2013, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova ve věci rozhodnutí uvedených v bodech I. až XXXVI. tohoto oznámení, a to v částech těchto rozhodnutí týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých bodech oznámení č. j. MF–61812/2013/34. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval statutární město Chomutov jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území statutárního města Chomutova.

67. Podáním ze dne 26. 6. 2013 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty stanovené oznámením o zahájení řízení č. j. MF–61812/2013/34 alespoň do 25. 8. 2013, a to z důvodu rozsáhlosti materie a velkého počtu správních řízení týkajících se provozování loterií a jiných podobných her, které žalovaný se žalobkyní zahájil. Usnesením ze dne 3. 7. 2013, č. j. MF–61812/I/2013/34 prodloužil žalovaný žalobkyni lhůtu k vyjádření k podkladům rozhodnutí o 21 dní od doručení tohoto usnesení. Usnesení č. j. MF–61812/I/2013/34 bylo žalobkyni doručeno dne 11. 7. 2013.

68. Statutární město Chomutov se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 26. 6. 2013, zn. MMC/76458/2013/OE/RichR, v němž uvedlo, že trvá na zrušení všech povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013, jež byla schválena zastupitelstvem města Chomutova dne 17. 6. 2013 a z důvodu naléhavého obecného zájmu nabyla účinnosti dnem vyhlášení, tj. 19. 6. 2013. Dále statutární město Chomutov uvedlo, že videoloterijní terminály a hry podobného typu mají sociálně patologický vliv na obyvatelstvo a nesou s sebou negativní jevy z pohledu narušení veřejného pořádku ve městě. Za účelem ochrany veřejného pořádku a prevence před těmito škodlivými jevy přijalo zastupitelstvo statutárního města Chomutova příslušné obecně závazné vyhlášky, kterými v souladu se zákonem provozování loterií a jiných podobných her reguluje. V této souvislosti statutární město Chomutov připomnělo, že Ústavní soud ve svých nálezech přiznal obcím oprávnění vydávat na základě Ústavy, tedy bez nutnosti speciálního zákonného zmocnění, obecně závazné vyhlášky k zabezpečení veřejného pořádku a tato pravomoc obcí se bezpochyby vztahuje i na oblast regulace loterií a jiných podobných her.

69. Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáním ze dne 1. 8. 2013. Žalobkyně namítala, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu adresovanou žalobkyni k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci a k vyjádření se k podkladům rozhodnutí a současně s výzvou dle § 136 odst. 3 adresovanou statutárnímu městu Chomutovu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení, porušil její právo na spravedlivý proces, neboť žalobkyně dosud neví, o jaké podklady se pro vydání rozhodnutí se jedná, a rovněž nebyla seznámena s tím, zda a jaké informace statutární město Chomutov žalovanému poskytlo. Dále žalobkyně namítala, že postup žalovaného spočívající v aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích je nezákonný a neústavní, neboť je v rozporu s principem ochrany dobré víry a právní jistoty, s principem nepřípustnosti retroaktivního působení právních norem a s principem ochrany oprávněných očekávání. Žalovaný navíc neměl podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně v daném případě vůbec postupovat, neboť přednost má postup dle čl. II bodu 1 věty druhé zákona č. 300/2011 Sb., ve vztahu k němuž je § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením obecným. Obecně závaznou vyhlášku kromě tohoto ani nelze považovat za okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, ustanovení zákona o loteriích nejsou vůči žalobkyni vynutitelná z důvodu vad notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. podle směrnice 98/34/ES a postup žalovaného podle zákona o loteriích ve znění zákona č. 300/2011 Sb. je v rozporu s právem Evropské unie a judikaturou Soudního dvora. Žalobkyně také namítala, že není dán důvod ke zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011, neboť ta již byla zrušena, a není z ní proto možno dovozovat jakékoliv právní následky. Zahájené řízení by proto měl žalovaný postupem podle § 66 odst. 2 správního řádu zastavit. Aktuálně účinná obecně závazná vyhláška 2/2013 je navíc nezákonná, jelikož byla vydána v rozporu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v rozporu se zákonem o obcích, neboť nabyla účinnosti dnem vyhlášení, avšak takový postup nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem. Obecně závazná vyhláška 2/2013 je rovněž v rozporu s ústavním pořádkem, neboť obsah obecně závazné vyhlášky je diskriminační a je v rozporu se zásadami práva Evropské unie. Z těchto důvodů by měla být pozastavena její účinnost a tato obecně závazná vyhláška by měla být následně zrušena, k čemuž by měl žalovaný dát podnět Ministerstvu vnitra. Žalobkyně dále uvedla, že některá povolení uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61812/2013/34 již byla žalovaným zrušena, některá zařízení, jichž se oznámení o zahájení řízení týkalo, již neprovozuje a neprovozuje rovněž zařízení na některých adresách uvedených v oznámení. Dále se žalobkyně ve svém podání zabývala možnými důsledky zrušení udělených povolení (vznik škody na straně žalobkyně a dalších dotčených subjektů, rušení pracovních míst a nutností vymáhat vzniklou škodu po České republice). Žalobkyně ve vyjádření dále navrhla, aby žalovaný provedl v rámci řízení důkazy výslechem jí označených osob za účelem prokázání škody vzniklé žalobkyni a provozovateli příslušné provozovny a prokázání řádného průběhu legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky 2/2013. Dále žalobkyně navrhla, aby žalovaný zjistil, zda samo statutární město Chomutov pro dotčené adresy vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů a zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na těchto adresách prostřednictvím kolaudačního souhlasu, nebo souhlasu s užíváním stavby, aby si vyžádal zápis ze zasedání zastupitelstva statutárního města Chomutova, na kterém byla přijata obecně závazná vyhláška č. 2/2013, a aby provedl místní šetření v příslušné provozovně, aby ustanovil znalce za účelem vypracování posudku pro prokázání výše újmy vzniklé zrušením povolení a aby zajistil stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně dopadu rušení pracovních míst na nezaměstnanost v regionu. Za účelem projednání všech tvrzení, skutečností a provedení důkazů žalobkyně navrhla, aby žalovaný nařídil ústní jednání. V závěru svého podání žalobkyně navrhla, aby dal žalovaný podnět Ministerstvu vnitra k zahájení řízení o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 a řízení přerušil do doby, než bude rozhodnuto o zrušení obecně závazné vyhlášky č. 2/2013, a aby ve věci následně žalovaný rozhodl tak, že se udělené povolení ponechává v platnosti, nebo zahájené řízení zastavil.

70. Výzvou k vyjádření ze dne 10. 10. 2013, č. j. MF–61812/10/2013/34 vyrozuměl žalovaný žalobkyni a statutární město Chomutov o tom, že shromáždil podklady pro vydání rozhodnutí a současně je v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu vyzval, aby se k pokladům pro vydání rozhodnutí vyjádřily, a to ve lhůtě 14 dnů ode dne doručení této výzvy. Zároveň je žalovaný v této výzvě informoval, že pro uplatnění svých práv mohou v souladu s § 38 správního řádu využít možnosti nahlížení do spisu. Žalobkyně dne 24. 10. 2013 využila svého práva nahlížet do spisu a seznámila se shromážděným spisovým materiálem, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF–61812/2013/34 z téhož dne.

71. Žalobkyně se ve věci opětovně vyjádřila podáním ze dne 29. 10. 2013, v němž uvedla, že podle jejího zjištění by měl do řízení vedeného žalovaným přistoupit další účastník, kterého v tomto podání označila, a znovu vyjádřila nesouhlas se zahájením řízení a navrhla, aby řízení bylo zastaveno a udělená povolení ponechána v platnosti. Usnesením ze dne 5. 12. 2013, č. j. MF–61812/11/2013/34 žalovaný řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu částečně zastavil, neboť zjistil, že celkem 4 povolení, která byla uvedena v oznámení o zahájení řízení, již byla dříve jinými rozhodnutími žalovaného zrušena. Dne 19. 12. 2013 žalobkyně opětovně využila svého práva nahlížet do spisu a seznámila se se shromážděným spisovým materiálem, o čemž byl vyhotoven protokol č. j. MF–58684/2013/34 z téhož dne.

72. Výroky I. až XXXIII. prvostupňového rozhodnutím byla zrušena rozhodnutí uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61812/2013/34, a to v rozsahu, ve kterém nebylo řízení usnesením č. j. MF–61812/11/2013/34 částečně zastaveno. Rozhodnutí byla zrušena v částech v oznámení č. j. MF–61812/2013/34 uvedených. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013, jíž bylo umožněno provozovat loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova pouze na místech uvedených v příloze této obecně závazné vyhlášky, přičemž místa, na nichž je na základě udělených povolení provozovala na území statutárního města Chomutova žalobkyně, mezi nimi uvedena nebyla. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních. V závěru napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že dokazování v rozsahu navrženém žalobkyní neprovedl, neboť žalobkyní navržené důkazy by nepředstavovaly relevantní podklad pro vydání rozhodnutí a jejich provádění by přesahovalo rámec předmětu řízení nebo navržené důkazy s předmětem řízení vůbec nesouvisely. V případě zjišťování, zda statutární město Chomutov pro dotčené adresy vydalo povolení k provozu výherních hracích přístrojů a zda příslušný stavební úřad udělil souhlas s provozem herních zařízení na těchto adresách, pak žalovanému nepřísluší posuzovat řízení jiného správního orgánu. Důvody pro nařízení ústního jednání žalovaný rovněž neshledal, neboť nebyly dány důvody pro jeho nařízení ve smyslu § 49 správního řádu. Žalovaný rovněž dospěl k závěru, že do jím vedeného správního řízení nepřistoupil žádný další účastník. V závěru napadeného rozhodnutí žalovaný rovněž popsal, jakým způsobem byla vypořádána námitka podjatosti, kterou žalobkyně v řízení uplatnila.

73. Přípisem ze dne 17. 1. 2014 vyrozuměl žalovaný žalobkyni, že na základě jejího podání ze dne 20. 12. 2013 neshledal důvody pro přerušení řízení do doby rozhodnutí Ministerstva vnitra o zákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 16/2011.

74. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 20. 12. 2013, který následně doplnila podáním ze dne 2. 5. 2014, v němž navrhla, aby ve věci bylo nařízeno ústní jednání a provedeny jí navržené důkazy, neboť je to podle jejího názoru pro uplatnění jejích práv nezbytné, a podáními ze dne 20. 1. 2014, 25. 9. 2014, 10. 10. 2014, jimiž doplňovala svou argumentaci. V podaném rozkladu žalobkyně uvedla, že co se týče povolení uvedených ve výrocích prvostupňového rozhodnutí, jedno z povolení již bylo žalovaným zrušeno, provoz jednoho ze zařízení uvedeného v jiném rozhodnutí byl již ukončen a tři zařízení uvedená v dalších rozhodnutích žalobkyně neprovozuje a na příslušných adresách je neeviduje. Dále žalobkyně v podaném rozkladu a jeho doplněních uplatnila námitky týkající se porušení práva na spravedlivý proces, nesprávné aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neopodstatněnosti zrušení udělených povolení pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013, její nezákonnost, diskriminační charakter a rozpor s ústavním pořádkem a zásadami práva Evropské unie, porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání, neprovedení žalobkyní navržených důkazů, rozporu postupu žalovaného s ústavním pořádkem a ústavními principy, důsledků zrušení udělených povolení a narušování hospodářské soutěže. Podáním ze dne 4. 2. 2015 žalobkyně své námitky doplnila o námitky vůči obecně závazné vyhlášce č. 2/2014, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013. Námitky, které žalobkyně uplatnila v podaném rozkladu a jeho doplněních, jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podané žalobě. Žalobkyně také navrhla, aby ministr financí dal Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 a následně i 2/2014 a řízení o rozkladu do jeho rozhodnutí přerušil.

75. Ministr financí částečně přisvědčil námitce žalobkyně týkající se zrušení jednoho z udělených povolení a ukončení provozu jednoho z dotčených zařízení a výrokem I. napadeného rozhodnutí výroky VII. a XXII. prvostupňového rozhodnutí zrušil a v tomto rozsahu řízení zastavil. Výrokem II. napadeného rozhodnutím ministr financí ve zbylé části rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí v tomto rozsahu potvrdil.

76. Usnesením ze dne 21. 10. 2014, č. j. MF–68959/2014/2901 ministr financí nevyhověl námitce podjatosti, kterou uplatnila žalobkyně podáním ze dne 25. 9. 2014, jímž namítla podjatost všech členů rozkladové komise ministra financí připravující návrh rozhodnutí o rozkladu.

77. Usnesením ze dne 22. 12. 2014, č. j. MF–80024/2014/29–2 ministr financí nevyhověl námitce podjatosti konkrétních členů rozkladové komise, kterou uplatnila žalobkyně podáními ze dne 7. 11. 2014, 9. 12. 2014, 10. 12. 2014 a 15. 12. 2014.

78. Podáním ze dne 7. 11. 2014 podala žalobkyně proti usnesení ministra financí č. j. MF–68959/2014/2901 rozklad, který ministr financí usnesením ze dne 15. 5. 2015, č. j. MF–75718/2014/2902–RK zamítl a napadené usnesení potvrdil.

79. Podáním ze dne 6. 1. 2015 podala žalobkyně rozklad proti usnesení ministra financí č. j. MF–80024/2014/29–2, který ministr financí usnesením ze dne 15. 5. 2015, č. j. 80024/2014/29–RK zamítl a napadené usnesení potvrdil.

80. Dále soud konstatoval obsah čestných prohlášení L. L. a Ing. T. A., která byla přílohou podání žalobkyně ze dne 27. 7. 2016, jímž doplňovala podanou žalobu.

81. Z obsahu čestného prohlášení L. L. ze dne 20. 11. 2015 vyplývá, že L. L. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „CLUB BONVER“, Hálkova 5344, Chomutov, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

82. Soud sdělil účastníkům, že žádné povolení, které bylo zrušeno napadeným rozhodnutím, nebylo uděleno pro provozovnu nacházející se na adrese Hálkova 5344. Z náhledu do mapového portálu <https://mapy.cz/> však soud zjistil, že ulice Hálkova se kříží s ulicí Na Příkopech a na rohu těchto ulic se nachází budova s č. p. 5344, přičemž pro provozovnu nacházející se na adrese Na Příkopech 5344 byla žalobkyni udělena povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která byla napadeným rozhodnutím zrušena. Soud seznámil soud žalobkyni a žalovaného s tištěným výstupem z tohoto portálu, který si opatřil, a dotázal se žalobkyně, v jaké provozovně hodlala prostřednictvím čestného prohlášení L. L. ze dne 20. 11. 2015 přítomnost unijního prvku prokazovat. Na dotaz soudu žalobkyně sdělila, že se jedná o provozovnu na adrese Na Příkopech 5344, Chomutov.

83. Z obsahu čestného prohlášení L. L. ze dne 18. 7. 2016 vyplývá, že L. L. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „CLUB BONVER“, Březenecká 4799, Chomutov, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

84. Z obsahu čestného prohlášení Ing. T. A. ze dne 10. 12. 2015 vyplývá, že Ing. T. A. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adrese „SPORT BAR“, náměstí 1. máje 7/10, Chomutov, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

85. Z obsahu čestného prohlášení Ing. T. A. ze dne 18. 6. 2015 vyplývá, že Ing. T. A. v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval prostory na adresách „HERNA CLUB“, Písečná 5306 a „SLÁVIE“, 28. října 1068/13, Chomutov, ve kterých byla umístěna herní zařízení provozovaná žalobkyní, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícímu obsluhu zařízení zde umístěných. Na základě osobních návštěv a ze sdělení provozovatelů zjistil, že tyto prostory pravidelně navštěvovaly a hry na zde umístěných zařízeních se účastnily osoby pocházející ze států Evropské unie.

86. Dále soud konstatoval obsah právního rozboru obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 ze dne 9. 3. 2015 zpracovaného Ministerstvem vnitra. Tento právní rozbor zaslalo statutární město Chomutov zdejšímu soudu jako jednu z příloh přípisu ze dne 30. 7. 2021, č. j. MMCH/102241/2021/OIA/Kuhn, kterým reagovalo výzvu zdejšího soudu v řízení vedeném pod sp. zn. 6 Af 83/2016 k zaslání obecně závazné vyhlášky č. 1/2015.

87. Z obsahu právního rozboru obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 vyplývá, že důvodem úplného zákazu provozu veškerých druhů loterií a jiných podobných her na území statutárního města Chomutova uplatněného prostřednictvím této vyhlášky byla bezpečnostní situace ve městě a vedení města touto regulací reagovalo na požadavek občanů na řešení situace, která se stala neúnosnou z důvodu účasti vysokého počtu osob na hraní loterií a jiných podobných her. Touto situací nebyl dotčen jen veřejný pořádek, ale i řada oblastí lidského života (rozvrat rodin, chudoba, sociální sestup, stres a deprese u hráčů i jejich blízkých).

88. Soud neprovedl žalobkyní navrhovaný důkaz stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterii a jiných podobných her obcemi ze dne 1. 9. 2014. Skutečnosti, které jím žalobkyně navrhovala prokazovat, se netýkají předmětu soudního řízení a jeho provedení proto nebylo potřebné ke zjištění skutečností majících vliv na posouzení rozhodných otázek soudem.

IX. Posouzení věci Městským soudem v Praze

89. Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí Městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

90. Žaloba není důvodná. IX. a. Obecná východiska 91. Podle § 10 zákona o obcích povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví–li tak zvláštní zákon (písm. d)).

92. Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

93. Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

94. Dne 1. 1. 2012 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 16/2011.

95. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 na celém území města, s výjimkou míst stanovených v příloze č. 1, se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), l), a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

96. Podle přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 bylo provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her uvedených čl. 1 písm. a) až c) této vyhlášky povoleno na místech: Zahradní – objekt bez č.p. – kryt CO C1 p.č. 5885/95,97,98, Mostecká – objekt bez č.p. – kryt CO za Sportovní halou, Palackého č.p. 4446, Sokolská č.p. 3705, 3706.

97. Dne 17. 6. 2013 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 2/2013, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 16/2011.

98. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 na celém území města, s výjimkou míst stanovených v příloze této vyhlášky, se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

99. Podle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 bylo provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her uvedených v čl. 1 vyhlášky povoleno na místech: Zahradní – objekt bez č. p. – kryt CO Cl p. č. 5885/97 a 5885/98 v k.ú. Chomutov I, Mostecká – objekt bez č. p. – kryt CO za Sportovní halou p. č. 307/6 v k.ú. Chomutov I.

100. Dne 1. 1. 2015 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 2/2014, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013.

101. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 na celém území města, se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), l) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

102. Dne 3. 3. 2015 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 1/2015, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2014.

103. Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 na celém území města, se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

104. Z uvedeného je zřejmé, že nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 nebyl na adresách Březenecká 4799, Na Příkopech 5344, Revoluční 45, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306/301, Wolkerova 701/8, Nerudova 66/12, 28. října 1068 mimo jiné povolen provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 50 odst. 3 zákona o loteriích her. To jinak řečeno znamená, že na uvedených adresách byl provoz tohoto druhu loterií a jiných podobných her, které zde žalobkyně provozovala na základě udělených povolení, zakázán. Nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, tj. od 3. 3. 2015, byl pak na území statutárního města Chomutova zakázán provoz všech druhů loterií a jiných podobných her, které mohlo statutární město Chomutov v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích na svém území zakázat. IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí 105. Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen jej pro vady řízení zrušit. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí nevypořádal se všemi jejími rozkladovými námitkami.

106. Podle konstantní judikatury je nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, z něhož není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 – 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 – 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64).

107. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že rozhodnutí správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (srov. usnesení rozšířeného senátu Nevyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80, a ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 – 47). Námitky uplatněné v odvolání proto může odvolací správní orgán vypořádat i tím způsobem, že se ztotožní se závěry správního orgánu prvního stupně, které v rozhodnutí o odvolání převezme, nebo se na ně odkáže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 – 86), čímž může implicitně odpovědět na námitky odvolatele tak, že je neshledal důvodnými (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64, bod 73).

108. Městský soud především konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí ani napadeného rozhodnutí, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal.

109. Žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí brojila podáním ze dne 20. 12. 2013 a svou argumentaci následně doplňovala prostřednictvím podání ze dne 20. 1. 2014, 25. 9. 2014, 10. 10. 2014 a 4. 2. 2015. Ministr financí v napadeném rozhodnutí shrnul námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních do jednotlivých rozkladových argumentů (str. 7 až 11) a následně se zabýval jejich vypořádáním (str. 11 až 17).

110. Co se týče jednotlivých rozkladových námitek, které podle názoru žalobkyně nebyly v napadeném rozhodnutí ministrem financí vypořádány, námitku rozporu regulace loterií s právem Evropské unie uplatnila žalobkyně v podání ze dne 23. 12. 2012 (str. 11), v podání ze dne 20. 1. 2014 (str. 9), v podání ze dne 25. 9. 2014 (str. 3 až 5), v podání ze dne 10. 10. 2014 (str. 8) a v podání ze dne 4. 2. 2015 (str. 4, 5 a 7), námitku přednostní aplikace unijního práva v podání ze dne 4. 2. 2015 (str. 3, 5 a 6), námitku rozporu obecně závazné vyhlášky s právem hospodářské soutěže v podání ze dne 10. 10. 2014 (str. 3 až 5), námitku vady řízení způsobené postupem žalovaného při změně obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 na obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013 v podání ze dne 20. 12. 2013 (str. 6) a v podání ze dne 20. 1. 2014 (str. 2), námitku nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb. v podání ze dne 10. 10. 2014 (str. 8), a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení v podání ze dne 20. 1. 2014 (str. 14 až 16).

111. Ministr financí námitku rozporu regulace loterií s právem Evropské unie zahrnul do čtvrtého, šestého a jedenáctého rozkladového argumentu (str. 8, 9, 10 a 11), námitku rozporu obecně závazné vyhlášky s právem hospodářské soutěže do dvanáctého rozkladového argumentu (str. 11), námitku vady řízení způsobené postupem žalovaného při změně obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 na obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013 do prvního rozkladového argumentu (str. 7), námitku nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání novely zákona o loteriích v podobě zákona č. 300/2011 Sb. do čtvrtého rozkladového argumentu (str. 8), a námitky týkající se možných důsledků zrušení udělených povolení do devátého rozkladového argumentu (str. 10). Námitku přednostní aplikace unijního práva do žádného rozkladového argumentu ministr financí přímo nezahrnul.

112. K námitce rozporu regulace loterií s právem Evropské unie a přednostní aplikace práva Evropské unie se ministr financí vyjádřil na str. 16 napadeného rozhodnutí, kde s odkazem na svou argumentaci na str. 14 a 15 tohoto rozhodnutí uvedl, že posuzování souladu příslušné obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a s právem Evropské unie nepřísluší žalovanému, ale Ministerstvu vnitra a případně Ústavnímu soudu. Z uvedeného je zřejmé, že ministr financí tyto rozkladové námitky žalobkyně vypořádal tak, že dospěl k závěru, že mu nepřísluší rozhodovat o souladu národní právní úpravy s unijním právem a že není oprávněn v případě rozporu těchto právních úprav národní právo neaplikovat. Námitkou vady řízení způsobené postupem žalovaného při změně obecně závazné vyhlášky se ministr financí zabýval na str. 11 napadeného rozhodnutí, kde s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79 uvedl, že přímo z povahy správního řízení vyplývá povinnost vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu je v době vydání rozhodnutí. Obdobně pak na str. 12 napadeného rozhodnutí uvedl, že při svém rozhodování aplikuje v té době účinnou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015, stejně jako to učinil žalovaný, který aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 16/2011 a následně obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013. Je tedy zřejmé, že námitce žalobkyně, že se žalovaný dopustil aplikací obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 vady řízení, ministr financí nepřisvědčil. K námitce týkající se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES se ministr financí vyjádřil na str. 13 napadeného rozhodnutí, kde s odkazem na argumentaci žalovaného v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu dle příslušné směrnice a dodal, že jemu ani žalovanému nepřísluší o případné nevynutitelnosti právního předpisu pro jeho rozpor s touto směrnicí. Ministr financí se neopomněl vypořádat ani s námitkami týkajícími se možných důsledků zrušení udělených povolení. Na str. 13 a 14 napadeného rozhodnutí s odkazem na judikaturu Ústavního soudu ministr financí uvedl, že argumenty žalobkyně ohledně zmařených investic a existenčních problémů jsou irelevantní, neboť u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, neboť si museli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku, přijetí, změny či zrušení právních předpisů. Dále k těmto námitkám žalobkyně ministr financí v napadeném rozhodnutí uvedl, že případná otázka náhrady škody není předmětem jím vedeného řízení, ale řízení před soudem.

113. Tato žalobní námitka tedy není důvodná. IX. c. Procesní vady 114. Žalobkyně namítala, že ministr financí se v napadeném rozhodnutí ztotožnil s názorem žalovaného, že v řízení nebylo potřeba provádět žádný z důkazů navržených žalobkyní, čímž bylo v řízení porušeno její právo na spravedlivý proces.

115. Správní orgány v řízení postupují podle § 3 správního řádu tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán je povinen vždy odpovědně zvážit, které důkazy je v řízení potřeba provést, a zda není potřeba důkazní stav doplnit, je také povinen posuzovat důvodnost návrhů účastníků řízení na doplnění dokazování. Není na libovůli správního orgánu, jakým způsobem s návrhy účastníků na provedení důkazů naloží, neboť sice není důkazními návrhy účastníka řízení ve smyslu § 52 věty druhé správního řádu vázán, pokud však některé důkazy neprovede, musí uvést důvod tohoto postupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 As 29/2009 – 48). Z ustanovení § 51 odst. 1 věty prvé správního řádu pak vyplývá, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Z rozhodovací praxe Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že návrh účastníka řízení na provedení důkazu je možné neakceptovat pouze na základě tří důvodů, a to v případech, kdy tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení, nebo pokud důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací potencí, či pro jeho nadbytečnost, byla–li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných pochybností postavena najisto (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 118/09, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89).

116. Předmětem řízení vedeného žalovaným v dané věci byl rozpor uděleného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013. Žalobkyní navržené důkazy, jak vyplývá z jejího vyjádření k oznámení o zahájení řízení ze dne 1. 8. 2013 i z jejích dalších podání, v nichž se na toto vyjádření odkazuje (např. rozklad ze dne 20. 12. 2013, str. 13 a 14 a jeho doplnění ze dne 20. 1. 2014, str. 16 a 17), se však týkaly prokazování újmy vzniklé žalobkyni, legislativního procesu přijímání obecně závazné vyhlášky č. 2/2013, povolení provozu výherních hracích přístrojů a souhlasu stavebního úřadu s užíváním příslušných provozoven jako heren. Podle názoru zdejšího soudu provedení těchto důkazů nebylo nezbytné pro zjištění skutkového stavu věci. Žalovanému pro posouzení otázky, která byla předmětem řízení, zcela postačilo, pokud vycházel z nálezů Ústavního soudu, obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 a povolení k provozování loterií jiných podobných her, které sám dříve žalobkyni udělil. V prvostupňovém rozhodnutí (předposlední strana) pak žalovaný dostatečným způsobem odůvodnil, proč provedení žalobkyní navržených důkazů ke zjištění skutkového stavu nebylo potřeba a proč je nepovažoval za relevantní podklad pro rozhodnutí ve věci. Rovněž ministr financí se s návrhy na provedení těchto důkazů v řízení o rozkladu neopomněl zabývat a jejich neprovedení rovněž odpovídajícím způsobem v napadeném rozhodnutí (str. 15) odůvodnil. S tímto postupem se soud ztotožňuje. Provedení žalobkyní navržených důkazů nebylo pro zjištění stavu věci nezbytné. Bylo by proto v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zakotvenou v § 6 správního řádu, pokud by správní orgány v řízení tyto důkazy prováděly.

117. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

118. Soud pro úplnost poznamenává, že správní orgány rovněž nepochybily, pokud v řízení nenařídily ústní jednání, ačkoliv žalobkyně jeho nařízení opakovaně navrhovala. Správní řízení je v zásadě neveřejné a písemné. Výjimky stanoví § 49 odst. 1 správního řádu, podle kterého správní orgán nařídí ústní jednání ve věci vždy tehdy, pokud mu to ukládá zákon, jakož i tehdy, je–li ústní jednání nezbytné ke splnění účelu správního řízení a uplatnění práv jeho účastníků. Ústní jednání má, nestanoví–li zvláštní zákon něco jiného, opodstatnění zpravidla tehdy, vystupuje–li v řízení více účastníků, kteří mají protichůdné zájmy, mají–li být vyslýcháni svědci nebo prováděny jiné důkazy. Je na úvaze správního orgánu, aby s přihlédnutím ke všem konkrétním okolnostem věci posoudil, zda je vhodné, aby se ústní jednání konalo (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 3. 10. 2001, č. j. 22 Ca 435/2000 – 34). Zákon o loteriích správním orgánům nařízení ústního jednání neukládá, bylo tedy na jejich úvaze, zda návrhu žalobkyně vyhoví. V daném případě nebylo nezbytné nařídit ústní jednání k provádění dokazování a jiný důvod ve smyslu § 49 odst. 1 v daném případě z povahy řízení podle názoru soudu nevyplývá.

119. Žalobkyně dále namítala, že řízení bylo žalovaným zahájeno z důvodu rozporu uděleného povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011, avšak v prvostupňovém rozhodnutí žalovaný uvedl, že udělené povolení bylo zrušeno pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013. Žalovaný tedy v průběhu řízení změnil jeho předmět, aniž by to žalobkyni jakkoliv oznámil, čímž se dopustil závažné procesní vady, pro kterou byl ministr financí povinen prvostupňové rozhodnutí zrušit.

120. Soud k této námitce žalobkyně uvádí, že pro rozhodování správních orgánů je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 24/2011 – 79, body 24 až 27, na který poukázal také ministr financí v napadeném rozhodnutí a žalovaný na předposlední straně prvostupňového rozhodnutí). V dané věci není sporné, že po zahájení řízení došlo ke změně právní úpravy regulace loterií a jiných podobných her na území statutárního města Chomutova, neboť s účinností od 17. 6. 2013 byla obecně závazná vyhláška č. 16/2011 nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013. Obecně závazná vyhláška č. 16/2011 stejně jako obecně závazná vyhláška č. 2/2013 nedovolovala provoz loterií a jiných podobných her na území statutárního města Chomutova na adresách, kde se nacházely provozovny žalobkyně, k nimž se vztahovala udělená povolení. Změnou právní úpravy v podobě obecně závazné vyhlášky tak nedošlo ke změně předmětu řízení, které bylo zahájeno pro rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou, tedy jinak řečeno z toho důvodu, že udělená povolení umožňovala žalobkyni provozovat loterie a jiné podobné hry na místech, kde to obecně závazná vyhláška nedovolovala. Změnou právní úpravy rovněž nedošlo k odpadnutí předmětu řízení, neboť zákaz provozu loterií a jiných podobných her na uvedených adresách trval jak za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 16/2011, tak za účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2013. Jelikož nedošlo ke změně předmětu řízení, nebyl žalovaný povinen žalobkyni o této změně vyrozumívat a protože předmět řízení neodpadl, mohl žalovaný v řízení také po nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 i nadále pokračovat. Žalovaný pak v řízení správně aplikoval obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013, která byla účinná v době vydání prvostupňového rozhodnutí. V tomto ohledu tedy žalovaný v řízení nepochybil a jeho postup v řízení nepřestavoval vadu, pro kterou by měl ministr financí napadeným rozhodnutím prvostupňové rozhodnutí zrušit. Rovněž ministr financí pak postupoval v řízení o rozkladu správně, pokud aplikoval v době jeho rozhodování účinnou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015.

121. Tato žalobní námitka také není důvodná.

122. Dále žalobkyně namítala, že se žalovaný dopustil vážné procesní vady tím, že spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalobkyni tak bylo nesprávným postupem žalovaného odňato právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tedy v době, když již spis nebude žádným způsobem doplňován.

123. Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu nestanoví–li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

124. Podle § 46 správního řádu řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není–li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby (odst. 1). Oznámení o zahájení řízení může být spojeno s jiným úkonem v řízení (odst. 3).

125. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, žalobkyni bylo doručeno oznámení o zahájení řízení č. j. MF–61812/2013/34, jímž žalovaný oznámil žalobkyni, že zahajuje podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích z moci úřední správní řízení ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry, v němž byla zrušena rozhodnutí, na základě kterých provozovala žalobkyně loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova, dne 5. 6. 2013. Doručením tohoto oznámení bylo správní řízení z moci úřední podle § 46 odst. 1 správního řádu zahájeno. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalším úkonem v řízení, což je v tomto oznámení právě s odkazem na § 46 odst. 3 správního řádu explicitně uvedeno. Tímto dalším úkonem byla mimo jiné výzva učiněná v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu, jejímž prostřednictvím žalovaný vyzval žalobkyni k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení.

126. Podle § 46 odst. 3 správní řádu může být oznámení o zahájení řízení spojeno s jiným úkonem v řízení, přičemž z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že tímto úkonem nemůže být i výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu. Již v rozsudku ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243 přitom dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit.

127. Z právě uvedeného je tedy zřejmé, že tím, že žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení s výzvou, jíž vyzval žalobkyni k uplatnění jejího práva vyplývajícího z § 36 odst. 3 správního řádu, a stanovil jí zároveň lhůtu, ve které se může k podkladům rozhodnutí vyjádřit, žádné procesní právo žalobkyně neporušil. Z oznámení o zahájení řízení bylo rovněž jednoznačně zřejmé, do kdy mohla žalobkyně svá práva uplatňovat, neboť v něm byla stanovena lhůta 21 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení, tedy ode dne 5. 6. 2013.

128. Žalovaný následně žalobkyni lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí na základě její žádosti prodloužil usnesením č. j. MF–61812/I/2013/34 a následně výzvou k vyjádření č. j. MF–61812/10/2013/34 vyzval žalobkyni a statutární město Chomutov k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Žalobkyně svého práva seznámit se s podklady rozhodnutí využila dne 24. 10. 2013. Z obsahu správního spisu vyplývá, že spis byl po zahájení řízení kromě podání žalobkyně, v nichž se vyjadřovala k řízení, doplněn o podání statutárního města Chomutova ze dne 26. 6. 2013. S tímto podáním se žalobkyně při nahlížení do spisu nepochybně měla možnost seznámit. Z obsahu správního spisu nevyplývá a žalobkyně to ani netvrdí, že by byl spis poté, co se žalobkyně s jeho obsahem seznámila, doplňován o další podklady.

129. Z uvedeného je zřejmé, že postup žalovaného, kdy spolu s oznámením o zahájení řízení zaslaném žalobkyni zaslal žalobkyni také výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu, v žádném případě nemohl ovlivnit zákonnost rozhodnutí ve věci. Žalobkyně do spisu na základě opětovné výzvy žalovaného č. j. MF–61812/10/2013/34, kterou byla znovu vyzvána k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, nahlížela dne 24. 10. 2013, tedy v době, kdy spis již obsahoval veškeré podklady pro vydání rozhodnutí. Žádná práva žalobkyně tak tímto postupem zkrácena nebyla.

130. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

131. Žalobkyně dále namítala, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť ministr financí toto rozhodnutí vydal dříve, než rozhodl o rozkladech žalobkyně proti rozhodnutí o námitkách podjatosti, které žalobkyně v řízení uplatnila.

132. Zcela shodnou námitkou žalobkyně se ve své judikatuře opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017 – 51, bod 48, ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 – 38, bod 38 až 40, ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019 – 33, bod 71, ze dne 6. 4. 2021, č. j. 3 As 221/2019 – 53, bod 37, ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019 – 49, bod 59). Z uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývá, že závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem jsou jednoznačné a konstantní. Jelikož k této námitce existuje jednotná judikatura, nemá v případě této námitky smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto závěry z ní vyplývající jen ve stručnosti zrekapituluje.

133. Z obsahu správního spisu vyplývá a žalobkyně to ani nezpochybňuje, že ministr financí o námitkách žalobkyně týkajících se podjatosti členů rozkladové komise rozhodl usneseními č. j. MF–68959/2014/2901 a č. j. MF–80024/2014/29–2, která byla vydána před tím, než vydal napadené rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom již ve svém rozsudku ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012 – 32, bod 17 dospěl k závěru, že „§ 14 správního řádu hovoří pouze o rozhodnutí o námitce podjatosti, tedy o vydání usnesení, kterým se námitce vyhoví či nikoli. Ustanovení § 76 odst. 5 správního řádu nepřiznává odkladný účinek odvolání proti usnesení, kterým nebylo námitce podjatosti vyhověno. Správní orgán I. stupně proto mohl pokračovat v řízení proti stěžovateli již po (nepravomocném) rozhodnutí o námitce podjatosti…“ Z právě uvedeného vyplývá, že zákonné podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí byly splněny, neboť veškeré žalobkyní uplatněné námitky podjatosti členů rozkladové komise byly ministrem financí (byť nepravomocně) před vydáním tohoto rozhodnutí vyřízeny.

134. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích 135. Žalobkyně namítala, že na jí udělené povolení není možno aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích podle žalobkyně představuje porušení principů právní jistoty, je nepřípustným retroaktivním zásahem do jejích práv a je v rozporu s legitimním očekáváním žalobkyně, že svou činnost na základě uděleného povolení bude moci vykonávat až do konce jeho platnosti.

136. Účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají nepřípustnou retroaktivitu a nic tedy nebránilo tomu, aby toto ustanovení bylo žalovaným aplikováno i v případě povolení udělených žalobkyni. Ústavně garantované právo obcí regulovat v samostatné působnosti na svém území hazard, tedy omezit či zakázat nabídku služeb v podobě loterií a jiných podobných her, bylo opakovaně potvrzeno judikaturou Ústavního soudu. Tato judikatura přitom nevyvolala změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstala fakticky po celou dobu účinnosti zákona o loteriích nezměněná. V důsledku série nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS. 6/13 došlo pouze ke změně výkladové praxe žalovaného, která byla uvedena do souladu s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, a s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela žalobkyně přinejmenším teoreticky počítat, neboť toto ustanovení zákona o loteriích zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mimo jiné tehdy, jestliže po jeho vydání nastanou okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 88 a 89). V této souvislosti nelze rovněž odhlédnout od skutečnosti, že ke zrušení udělených povolení žalovaný přistoupil na základě judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, bod 37).

137. Žalovaný za tohoto stavu věci tak postupoval zcela v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu, která žalovanému opakovaně ukládala, aby zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pokud jsou vydaná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, byť tato povolení byla vydána před tím, než příslušná obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12).

138. Co se týče žalobkyní namítaného zásahu do legitimního očekávání a právní jistoty, touto otázkou se opakovaně zabýval ve své judikatuře Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudky ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 31 až 33, ze dne 19. 3. 2021 č. j. 5 As 116/2018 – 75, bod 66 nebo ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 – 38, bod 32 a 33 a ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019 – 41, bod 31).

139. V rozsudku č. j. 5 As 116/2018 – 75, bod 66 Nejvyšší správní soud na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 dovodil, že „takový postup není protiústavní ani nezákonný, neboť si provozovatelé loterií a jiných podobných her právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud dále judikoval, že by se žalovaný naopak dopustil zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu, pokud by nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami. V tomto směru nelze u provozovatelů loterií ani hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13).“ 140. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 33 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „stěžovatelka si musela být vědoma existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou–li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout legitimní očekávání, že její podnikání v daném velmi specifickém oboru, jenž je tradičně předmětem častých politických zásahů místních i celostátních, bude ‚nerušeně‘ pokračovat. Nad stěžovatelčiným právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, v daném případě v rovině vnitrostátního práva převažuje právo obcí na samosprávu (otázka dopadu práva EU nemohla být, jak výše vyloženo, v tomto kasačním řízení řešena). Postup žalovaného, jenž po přijetí obecně závazné vyhlášky příslušné obce zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Obecně vzato proto nejde o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatelky (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 – 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ 141. V bodě 25 rozsudku ze dne 11. 5. 2021, č. j. 6 As 28/2018 – 52 Nejvyšší správní soud rovněž vyložil, že „jestliže obce měly pravomoc regulovat hazard již před přijetím novely zákona o loteriích, tím spíše bylo pro stěžovatelku předvídatelné, že obec může kdykoliv přistoupit k omezení jejího podnikání.“ 142. Uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterií a jiných podobných her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělené povolení nebude po dobu jeho platnosti nijak dotčeno. Městský soud se pak s těmito závěry plně ztotožňuje.

143. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

144. Žalobkyně dále namítala, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, neboť na její případ dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., které je ve vztahu k § 43 odst. 1 zákona o loteriích ustanovením speciálním.

145. Podle čl. II bodu 1 věty druhé zákona č. 300/2011 Sb. povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.

146. Zcela shodnou námitkou žalobkyně se ve své judikatuře opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019 – 55, body 29 až 32, ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 218/2016 – 76 a č. j. 5 As 117/2018 – 67, vždy body 45 až 50 a č. j. 10 As 156/2017 – 141, body 81 až 86). Z uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplývá, že závěry vyslovené Nejvyšším správním soudem jsou také v tomto případě jednoznačné a konstantní. Jelikož také k této námitce existuje jednotná judikatura, ani v tomto případě nemá smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a proto závěry z ní vyplývající jen ve stručnosti zrekapituluje.

147. Podle názoru žalobkyně by povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. 1. 2012 nebylo možné zrušit. Takový výklad zákona o loteriích by však byl rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, který je podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazný pro všechny orgány i osoby). Podle něj by totiž obce mohly regulovat provozování loterií a jiných podobných her na svém území pouze ve vztahu k povolením vydaným až po 1. 1. 2012, ačkoli pravomoc k této regulaci měly již před tímto datem. Fakticky by se tak znovu vytvořilo přechodné období, po které by nebylo možné zrušit povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jež by byla v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, tedy právní stav, který Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 shledal v rozporu s ústavně zaručeným právem obcí na samosprávu. Ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. je proto nutno vykládat ústavně konformním způsobem tak, že úprava zániku povolení k provozování loterií a jiných podobných her v tomto přechodném ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. se nijak nedotýká pravomoci žalovaného zrušit povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. tedy nebrání zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných před 1. 1. 2012 podle § 43 zákona o loteriích.

148. Tato žalobní námitka také není důvodná.

149. Dále žalobkyně namítala, že nález Ústavního soudu ani obecně závaznou vyhlášku obce nelze považovat za takovou okolnost, pro kterou by bylo možné udělené povolení na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušit.

150. Již v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že nastalou nebo dodatečně najevo vyšlou okolností, pro kterou lze povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích zrušit, může být nejen okolnost skutkové povahy, ale též o okolnost rázu právního. Právě takovou právní okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde bylo dosud povoleno provozování loterií a jiných podobných her, jejich další provozování zakazuje. Od tohoto závěru se dosud Nejvyšší správní soud ve své judikatuře neodchýlil. Shodný závěr vyplývá i z nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, bod 55, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 43 a ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, bod 39, z nichž při formulaci závěru uvedeného v rozsudku č. j. 6 As 285/2014 – 32 Nejvyšší správní soud vycházel.

151. Je tedy zřejmé, že onou dodatečně najevo vyšlou okolností ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou je možno udělené povolení k provozování loterií a jiných podobných her zrušit, může být i okolnost právní, tedy i vydání právního aktu v podobě nálezu Ústavního soudu, nebo obecně závazné vyhlášky.

152. Ani tato žalobní námitka není důvodná.

153. Žalobkyně také namítala, že i pokud by bylo možno v jejím případě aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, byli žalovaný i ministr financí v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 povinni zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti uděleného povolení žalobkyni vznikne, což však neučinili, a přiměřenost zásahu do práv žalobkyně vůbec nezohlednili.

154. Je notorietou, že provozování hazardu sebou nese negativní a patologické jevy (srov. např. již nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 37 a sp. zn. IV. ÚS 2315/12, bod 39 a rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, bod 30 a ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 – 47, bod 57).

155. Provozování loterií je proto činností legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem o loteriích (§ 1 odst. 1 zákona o loteriích). Účelem tohoto zákona je vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií a jiných podobných her a pro jejich provozování, přispět k ochraně osob, které se účastní loterií a jiných podobných her, a k omezení společenských rizik této účasti (§ 1 odst. 1 věta druhá zákona o loteriích).

156. Právě proto obce v rámci práva na samosprávu disponují pravomocí k tomu, aby na celém svém území nebo na vybraných místech vyloučily koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Jestliže má tedy obec zájem, aby se loterie jako jejich „spouštěč“ na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (např. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, je zjevné, že primárním účelem takové regulace je zabezpečení veřejného pořádku v místě, neboť právě oblast provozování výherních hracích přístrojů je tou oblastí, která spadá do oblasti veřejného pořádku, k jehož ochraně je obec ve své samostatné působnosti povolána (srov. již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011 – 75).

157. Žalobkyně má zcela jistě zájem na provozování svého podnikání a dosahování zisku (jde o výkon vlastnického práva a práva na podnikání vyplývajících z čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod), proti tomuto zájmu žalobkyně však stojí právo obce na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy), jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku na území obce, což je nejen její legitimní zájem ale i povinnost (srov. § 2 odst. 2 zákona o obcích). Nelze přitom přehlédnout, že podle § 4 odst. 2 zákona o loteriích je právě udržení veřejného pořádku v místě stěžejním předpokladem pro udělení povolení k provozování loterií a jiných podobných her.

158. Jak již bylo uvedeno, žalobkyně si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež, lidé se sníženou finanční gramotností apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Statutární město Chomutov využilo své samosprávné pravomoci a již prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 zakázalo provoz loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě udělených povolení na jeho území. Tento zákaz byl reflektován i v obecně závazné vyhlášce č. 2/2013, která obecně závaznou vyhlášku č. 16/2011 nahradila, jakož i v dalších navazujících obecně závazných vyhláškách, jimž statutární město Chomutov regulovalo provoz loterií a jiných podobných her na svém území.

159. Nejpozději přijetím obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 se tak zájem žalobkyně na podnikání a dosahování zisku v oblasti provozování loterií a jiných podobných her dostal do kolize s právem statutárního města Chomutova na samosprávu, jejíž součástí je i jeho právo a povinnost chránit veřejný pořádek na svém území před negativními důsledky této činnosti prostřednictvím její regulace, a tato kolize trvala i za účinnosti všech navazujících obecně závazných vyhlášek včetně obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, jež byla účinná v době vydání napadeného rozhodnutí. Žalobkyni, jak již městský soud vyložil výše, přitom nesvědčilo legitimní očekávání, že její právo provozovat loterie a jiné podobné hry na území statutárního města Chomutova nebude po celou dobu platnosti udělených povolení dotčeno. V daném případě proto převážilo právo statutárního města Chomutova na samosprávu realizované prostřednictvím omezení a následného úplného zákazu provozu loterií a jiných podobných her nad právem žalobkyně podnikat v provozovnách nacházejících se na jeho území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014 – 32, body 38 a 39). Zrušením udělených povolení tedy nemohla být porušena zásada proporcionality a zásah do práv žalobkyně, k němuž v jeho důsledku došlo, proto nelze považovat za nepřiměřený.

160. Žalovaný, resp. ministr financí se v napadeném rozhodnutí zásadou proporcionality, byť velice stručně, zabýval. Jak žalovaný na straně 8 prvostupňového rozhodnutí, tak ministr financí na straně 13 a 14 napadeného rozhodnutí obdobně uvedli, že u provozovatelů loterií a jiných podobných her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů. Ministr financí v tomto kontextu ještě doplnil, že „v tomto ohledu se pak jeví jako zcela irelevantní argumenty navrhovatele stran zmařených investic či existenčních problémů jeho společnosti a zaměstnanců…“ a dodal, že žalovaný je povinen v souladu judikaturou Ústavního soudu v případě rozporu povolení k provozování loterií a jiných podobných her s obecně závaznou vyhláškou obce rozhodnout o jejich zrušení, neboť pokud by tak neučinil, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu.

161. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaný, resp. ministr financí v napadeném rozhodnutí zásadu proporcionality zohlednil, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako zdejší soud, že v daném případě v důsledku toho, že žalobkyni nesvědčilo legitimní očekávání, převážilo právo statutárního města Chomutova na samosprávu nad právem žalobkyně podnikat, a že tudíž zrušení udělených povolení nebude přestavovat nepřiměřený zásah do práv žalobkyně.

162. Rovněž tato žalobní námitka není důvodná. IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb.

163. Žalobkyně namítala, že při přijímání zákona č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces podle směrnice 98/34/ES, a že tyto vady v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobují nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům a ze stejných důvodů jsou nepoužitelné a nevymahatelné i obecně závazné vyhlášky přijaté právě na základě tohoto zákona.

164. K této námitce městský soud především uvádí, že otázkami, jichž se tato námitka žalobkyně týká, se již opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019 – 47, body 16 a 17, ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17, č. j. 2 As 35/2018 – 51 body 23 až 25, č. j. 4 As 373/2018 – 47, body 41 až 44), a to v řízeních jejichž účastníkem byla přímo žalobkyně (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6.2021, č. j. 6 As 226/2017 – 87, bod 38 a násl.). Také k této námitce tak existuje jednotná judikatura, a nemá proto ani v případě této námitky smysl, aby zdejší soud znovu opakoval již vícekrát vyřčené, a tudíž závěry této judikatury opět jen stručně shrnuje.

165. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard plyne na základě čl. 104 Ústavy přímo z § 10 zákona o obcích (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, bod 36 a 37) a není tak vázána na konkrétní zmocnění obsažené v zákoně o loteriích (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 466/2019 – 45, body 16 a 17). Otázka, zda byl v případě zákona č. 300/2011 Sb. dodržen proces notifikace podle směrnice 98/34/ES, je tedy z hlediska posouzení závaznosti a vynutitelnosti obecně závazných vyhlášek statutárního města Chomutova, bezvýznamná. I pokud by v průběhu procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. došlo k tak závažným chybám v rámci procesu notifikace, že by proto tento zákon nebyl vynutitelný, obecně závazné vyhlášky, jimiž statutární město Chomutov regulovala provozování loterií a jiných podobných her na svém území, by obstály i jen na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž umožňuje obcím ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 bod 32 a 33 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 23 až 25). Lze tedy uzavřít, že příslušné obecně závazné vyhlášky jsou závaznými a vynutitelnými právními předpisy vůči všem svým adresátům, tedy i vůči provozovatelům loterií a jiných podobných her.

166. Soud pro úplnost poznamenává, že samotná obecně závazná vyhláška pak definici technického předpisu nenaplňuje, neboť působnost obecně závazných vyhlášek je i při zohlednění jejich kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně směrnice 98/34/ES působí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 – 32, bod 53 až 62, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 – 39, bod 35 a 36, a ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018 – 67, bod 35 až 37).

167. Tato žalobní námitka tak není důvodná. IX. f. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie 168. Žalobkyně namítala rozpor regulace loterií a jiných podobných her s právem Evropské unie, neboť nedovoleně omezuje volný pohyb služeb v Evropské unii způsobem, který je způsobilý přivodit žalobkyni újmu. V podání ze dne 27. 7. 2016 poukázala žalobkyně na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary a znovu zdůraznila rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a v návaznosti na to i s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie chránícím vlastnické právo. V podání ze dne 14. 4. 2021 pak žalobkyně doplnila svou argumentaci o odkaz na rozsudek BONVER WIN.

169. Městský soud předesílá, že povinnost aplikovat zásadu přednosti unijního práva včetně povinnosti nepoužít vnitrostátní normu, která je v rozporu s právem Evropské unie, není omezena jen na soudy, ale týká se i správních orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37, bod 8 až 10 a judikaturu tam citovanou). Nejvyšší správní soud v obdobných věcech týkajících se stejné žalobkyně také již opakovaně judikoval, že tato povinnost se vztahuje i na obecně závazné vyhlášky obcí regulující provozování loterií a jiných podobných her (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 – 46, bod 38, ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 161, bod 67 a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 159/2019 – 49, bod 33). Je tedy nepochybné, že žalovaný i ministr financí založili svá rozhodnutí na nesprávném předpokladu, že nemohou hodnotit soulad vnitrostátního předpisu s unijním právem a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právo Evropské unie.

170. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 177/2016 – 139, bod 37 vyložil, že i účinky práva Evropské unie, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou podle okolností věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva Evropské unie.

171. Soudní dvůr v rozsudku BONVER WIN, body 24 a 25 s odkazem na svou starší judikaturu konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C–665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24). Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 172. Nejvyšší správní soud v navazující judikatuře tyto závěry přejal a zdůraznil, že žalobkyně musí v řízení před soudem tvrdit a prokázat skutkový základ unijního prvku, tedy že služby spočívající v provozování loterií a hazardních her skutečně poskytovala také zahraniční klientele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 18, 20 a 21, č. j. 9 As 236/2017 – 68, bod 44, ze dne 26. 4. 2021, č. j. 5 As 186/2017 – 64, bod 34, a ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 158/2019 – 44, body 24 až 26). Za předpokladu, že by se tedy prokázal skutkový základ unijního prvku, je dopad unijního práva na věc třeba zvažovat, a to v intencích citované judikatury Soudního dvora.

173. Žalobkyně existenci unijního prvku prokazovala čestnými prohlášeními L. L. a Ing. T. A. Soud v této souvislosti poznamenává, že žalobkyně žalobní bod, v němž namítala rozpor národní právní úpravy s unijním právem, uplatnila již v podané žalobě (viz čl. VIII žaloby), a byl tudíž uplatněn včas (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 221/2019 – 53, body 25 a 26, ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3 As 223/2019 – 52, body 23 a 24, č. j. 3 As 222/2019 – 49, body 33 a 34, ze dne 30. 6. 2021, č. j. 4 As 261/2019 – 37, body 27 až 29). Skutečnost, že důkazy, jimiž hodlala existenci unijního prvku prokazovat, navrhla až dodatečně, po uplynutí lhůty pro uplatnění žalobních bodů, nebránila tomu, aby soud tyto důkazy provedl. Na navrhování důkazů na podporu žalobních tvrzení se totiž koncentrace řízení nevztahuje, a není proto omezeno lhůtou stanovenou v § 71 odst. 2 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2007, č. j. 4 Azs 176/2006 – 84).

174. Žalovaný důkazy, které žalobkyně navrhla k prokázání existence unijního prvku, ani jejich obsah nijak nezpochybňoval. Žalovaný ani nenavrhoval důkazy, jejichž prostřednictvím by tvrzení žalobkyně, že na adresách uvedených v čestných prohlášeních poskytovala služby rovněž občanům jiných členských států Evropské unie, vyvracel. Po provedeném dokazování tak nemá soud pochybnosti o tom, že žalobkyně v objektech provozoven nacházejících se na území statutárního města Chomutova na adresách Na Příkopech 5344, Březenecká 4799, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306 a 28. října 1068/13 nabízela a poskytovala služby v podobě loterií a jiných podobných her dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích i občanům jiných členských zemí Evropské unie. Soud tedy uzavírá, že ve vztahu k provozovnám na adresách Na Příkopech 5344, Březenecká 4799, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306 a 28. října 1068/13 se žalobkyni existenci unijního prvku (skutečnost, že poskytovala služby v podobě loterií nebo jiných podobných her také občanům pocházejícím z jiných členských států Evropské unie) podařilo prokázat.

175. Podle čl. 56 SFEU platí, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

176. Jelikož žalobkyně prokázala, že poskytovala služby i občanům jiných členských států Evropské unie přistoupil soud k posouzení souladu aplikované právní úpravy s unijním právem, neboť je nepochybné, že rozhodnutím žalovaného, pro jehož vydání byla podkladem obecně závazná vyhláška č. 1/2015, je žalobkyni bráněno nabízet a poskytovat loterijní služby rovněž těmto osobám (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 4. 2014, Pfleger a další, C–390/12, bod 39). Vnitrostátní úprava, konkrétně obecně závazná vyhláška č. 1/2015, tedy představuje omezení volného pohybu služeb i z hlediska žalobkyně ve vztahu k jejím zákazníkům z jiných členských států Evropské unie, a bylo je proto namístě posoudit, zda takové může omezení být odůvodněno na základě kritérií unijního práva.

177. Ustanovení čl. 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je–li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 10. 2011, Football Association Premier League a další, C–403/08 a C–429/08, bod 85 a zde citovanou judikaturu).

178. Uvedené potvrdil Soudní dvůr též v rozsudku BONVER WIN, v němž uvedl (body 18 a 19), že čl. 56 SFEU zahrnuje svobodu příjemců služeb vydat se bez omezení do jiného členského státu, aby jim tam byla poskytnuta služba, přičemž turisté musí být považováni za příjemce služeb (v této souvislosti odkázal na rozsudky ze dne 31. 1. 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, bod 16; ze dne 2. 2 1989, Cowan, 86/87, bod 15 a ze dne 2. 4 2020, Ruska Federacija, C–897/19 PPU, bod 52) a že služby, které poskytovatel usazený v jednom členském státě dodá, aniž se přemístí, příjemci usazenému v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu čl. 56 SFEU (s odkazem na rozsudek Berlington Hungary, bod 26 a zde citovanou judikaturu).

179. Z uvedených závěrů Soudního dvora však nelze dovozovat, že každé omezení volného pohybu služeb musí představovat porušení čl. 56 SFEU. V rozsudku Berlington Hungary, bod 92 Soudní dvůr shrnul následující principy, pro které je přípustné omezení volného pohybu služeb: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 180. Jakkoliv je formulace čl. 56 SFEU konstruována toliko na zákaz omezení volného pohybu služeb, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, že půjde o faktický zákaz poskytování služeb. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 24. 3. 1994, Schindler, C–275/92 konstatoval (ve věci posuzoval legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které v těchto případech omezují volný pohyb služeb – předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnout se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má při překročení negativní sociální důsledky; a zajistit že loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. Konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (body 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy Soudní dvůr akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie.

181. Také z pozdější judikatury Soudní dvora vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. rozsudek ze dne 8. 9. 2010, Carmen Media Group, C–46/08, bod 55; ze dne 22. 1. 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta, C–463/13, body 48 a 49 a tam citovanou judikaturu). K těmto závěrům se Soudní dvůr s odkazem na uvedenou judikaturu přihlásil i v rozsudku Berlington Hungary (bod 58), v němž uvedl: „ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her.“ 182. Soudní dvůr setrvale judikuje, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (srov. v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 21. 9. 1999 Läärä a další, C–124/97, body 35 a 36; ze dne 21. 10. 1999, Zenatti, C–67/98, body 33 a 34, a rozsudek ze dne 8. 9. 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C–42/07, bod 58). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (srov. rozsudek Zenatti, C–67/98, bod 37).

183. Vnitrostátní (česká) právní úprava relevantní v projednávané věci v sobě spojuje obecný rámec, který vymezuje zákon o loteriích a speciální úpravu ve formě obecně závazné vyhlášky, kterou k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Účinností zákona č. 300/2011 Sb. byl do zákona o loteriích vložen § 50 odst. 4, ve znění, které obcím výslovně umožnilo stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Statutární město Chomutov realizovalo toto zmocnění prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 a následně prostřednictvím obecně závazných vyhlášek č. 2/2013, č. 2/2014 a č. 1/2015.

184. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na: www.psp.cz, jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ 185. Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné „hrací ulice“), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ 186. Z uvedeného tedy vyplývá, že obecný (zákonný) rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jež jako vážné důvody vedoucí až k omezení služeb uznává i judikatura Soudního dvora (srov. rozsudek Berlington Hungary, bod 58).

187. Pokud jde o konkrétní regulaci sázkových her, loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích v místě, ta je podle obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 na území statutárního města Chomutova konstruována jako úplný zákaz jejich provozu na území celého města.

188. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že pravidla rovného zacházení zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na sídle společností, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (srov. rozsudky ze dne 14. 2. 1995, Schumacker, C–279/93, bod 26; ze dne 22. 3. 2007, Talotta, C–383/05, bod 17, a ze dne 18. 3. 2010, Gielen, C–440/08, bod 37). Již v rozsudku Essent Energie Productie,C–91/13, body 44 a 48 Soudní dvůr uvedl: „je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora vyžaduje článek 56 SFEU nejen vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoliv omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele a na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivními činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby. […] Avšak vnitrostátní právní úprava oblasti, která nebyla na unijní úrovni harmonizována a která se bez rozdílu uplatňuje na všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území dotyčného členského státu, může být odůvodněná i přes svůj omezující účinek na volný pohyb služeb, pokud odpovídá naléhavému důvodu obecného zájmu a tento zájem již není chráněn pravidly, kterým poskytovatel služeb podléhá v členském státě, kde je usazen, je způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.“ 189. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015 konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, neobsahuje. Důvody, pro které přistoupilo k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území, objasnilo statutární město Chomutov ve svém vyjádření zn. MMC/76458/2013/OE/RichR v rámci řízení vedeného žalovaným, v němž se vyjadřovalo k důvodům, které ho vedly k přijetí obecně závazné vyhlášky č. 2/2013. V tomto vyjádření statutární město Chomutov uvedlo, že videoloterijní terminály a hry podobného typu mají sociálně patologický vliv na obyvatelstvo a nesou s sebou negativní jevy z pohledu narušení veřejného pořádku ve městě. Za účelem ochrany veřejného pořádku a prevence před těmito škodlivými jevy přijalo zastupitelstvo statutárního města Chomutova příslušné obecně závazné vyhlášky, kterými v souladu se zákonem provozování loterií a jiných podobných her reguluje. Z tohoto vyjádření statutárního města Chomutova vyplývá, že cílem regulace provozu loterií a jiných podobných her na území statutárního města Chomutova prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je ochrana osob před negativními následky spojenými s hraním hazardních her a ochrana veřejného pořádku, jenž je těmito negativními následky ohrožován. Z obsahu právního rozboru obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 pak vyplývá, že statutární město Chomutov přistoupilo k úplnému zákazu provozu hazardu na svém území, aby řešilo neúnosnou situaci, která na území města i přes omezení hazardu v důsledku negativních jevů s ním spojených, panovala. Požadavek na řešení této situace prostřednictvím úplného zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území města byl navíc vznesen ze strany občanů, což svědčí o závažnosti panující situace.

190. Jak navíc vyplývá z obsahu obecně závazné vyhlášky č. 2/2014, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2013, i z obsahu obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, která nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 2/2014, statutární město Chomutov v rámci regulace loterií a jiných podobných her postupovalo systematicky, kdy každou další obecně závaznou vyhláškou regulaci loterií a jiných podobných her na svém území pouze zpřísňovalo a jednou přijatá omezení již v navazujících obecně závazných vyhláškách nerušilo. Prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2013 byl regulován pouze provoz loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), j), l) a n) a v § 50 odst. 3 zákona o loteriích, a to tak, že byl jejich provoz na území statutárního města Chomutova povolen pouze na dvou místech. Prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 bylo již provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), j), l) a n) a v § 50 odst. 3 zákona o loteriích zakázáno na celém území statutárního města Chomutova a navazující obecně závazná vyhláška č. 1/2015 pak zakázala na celém území města Chomutova provoz veškerých hazardních her, jejichž provoz mohlo na svém území statutární město Chomutov regulovat, tedy nejen provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. e), j), l) a n) a v § 50 odst. 3 zákona o loteriích, ale i provozování loterií a jiných podobných her uvedených v § 2 písm. g), i), m) a n) zákona o loteriích. Statuární město Chomutov se tedy při přijímání navazujících obecně závazných vyhlášek č. 2/2014 a č. 1/2015 od důvodů, pro které přistoupilo k regulaci loterií a jiných podobných her na svém území a které uvedlo ve svém vyjádření týkajícím se obecně závazné vyhlášky č. 2/2013, nijak neodchýlilo. Z obsahu obecně závazných vyhlášek č. 2/2014 a č. 1/2015 naopak vyplývá, že tyto důvody se i při přijímání navazující regulace snažilo důsledně naplňovat, což vyústilo v úplný zákaz provozování hazardu na území celého města, neboť jak vyplývá z obsahu právního rozboru obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, pouze omezení provozování hazardu na území města nebylo dostatečným prostředkem k eliminaci negativních jevů s hazardem spojených.

191. Jelikož statutární město Chomutov přistoupilo k úplnému zákazu provozu loterií a jiných podobných her, nebylo nezbytné, aby zvlášť zdůvodňovalo, proč bylo obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015 zakázáno provozování veškerých hazardních her právě na adresách Na Příkopech 5344, Březenecká 4799, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306 a 28. října 1068/13, když stejný – rovný a nediskriminační – zákaz platil na území celého města. Žalobkyně ani nikdo jiný na daném území zkrátka nemohli provozovat loterie a jiné podobné hry uvedené v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích a nejedná se tudíž ani o rozlišování v případě cizích a domácích hráčů – zákaz se vztahoval jednotně na všechny potenciální hráče bez výjimky.

192. Statutární město Chomutov v rámci odůvodnění regulace a tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě v rozhodné době nepřikládali žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů v důsledku snížení odvodu z loterií a jiných her (§ 41i odst. 1 a 3 zákona o loteriích). Tento následek regulace v podstatě akceptovali jako nutný ale přijatelný. Pro statutární město Chomutov nebylo tedy rozhodující, zda pro jeho rozpočet bude nějak zásadní, pokud pozbude příjmů z provozování loterií. Převažujícím faktorem regulace bez ohledu na tyto fiskální okolnosti tedy skutečně byla eliminace provozu hazardu na území města.

193. Městský soud shledal, že odůvodnění obecného i speciálního (konkrétního) rámce právní regulace zákazu dle obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 sleduje legitimní cíl, jak jej definovala jak vnitrostátní judikatura, tak i judikatura Soudního dvora. Tento cíl byl v projednávané věci shledán a prokázán, ostatně ani žalobkyně nezpochybňovala, že by regulace hazardu měla jiný, než tento tvrzený ochranný důvod.

194. Jak již bylo výše uvedeno, Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary stanovil, že omezení volného pohybu služeb v těchto případech ale musí být přiměřené a že vnitrostátní předpis deklarovaného cíle má dosáhnout koherentním a systematickým způsobem.

195. Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je součástí, ostatně stejně jako právo vlastnit majetek, obecných zásad práva Evropské unie. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Evropskou unií a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 10. 1995, Fishermen´s Organisations a další, C–44/94, bod 55; ze dne 28. 4. 1998, Metronome Musik, C–200/96, bod 21, a ze dne 10. 7. 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C–20/00 a C–64/00, bod 68).

196. Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 zákona o loteriích jako hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen „herní plán“). Nezáleží přitom na tom, provádí–li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení. Podle § 1 odst. 3 zákona o loteriích okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.

197. Již ze samotné této zákonné definice vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz provozu je tedy určitě jednáním způsobilým eliminovat negativní jevy, které mají původ v podstatě hazardu – vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace dalších negativních jevů spojených s hazardem – jak je definuje výše mj. judikatura Soudního dvora.

198. Z obsahu jednotlivých obecně závazných vyhlášek je zřejmé, že statutární město Chomutov prostřednictvím regulace hazardních her dlouhodobě sledovalo záměr zcela eliminovat na svém území veškerou nabídku služeb tohoto druhu. Jinak řečeno, statutární město Chomutov ochrany osob před negativními jevy spojenými s provozováním hazardních her a ochrany veřejného dosahovalo tím, že stanovilo na celém svém území naprostý zákaz loterií a jiných podobných her bez ohledu na provozovatele a osoby hráčů. Jestliže zde existoval dlouhodobý a reálný zájem statutárního města Chomutova na eliminaci hazardu jako spouštěče s tím souvisejících negativních jevů, nebyla podle názoru soudu jiná alternativa, jak tohoto cíle reálně dosáhnout méně omezujícím způsobem poskytování těchto služeb, neboť, jak vyplývá z obsahu právního rozboru obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, pouhé omezení provozování hazardu na území města nebylo nástrojem dostatečným. Je přitom zřejmé, že statutární město Chomutov o eliminaci negativních jevů spojených s hazardem prostřednictvím omezování jeho provozu na svém území usilovalo dlouhodobě, systematicky a koherentně, a to již před přijetím obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, při přijímání obecně závazných vyhlášek č. 16/2011, č. 2/2013 a č. 2/2014.

199. Vzhledem k cíli, který statutární město Chomutov dlouhodobě sledovalo a naplňovalo, je tedy podle názoru městského soudu akceptovatelné, pokud dotčená obecně závazná vyhláška č. 1/2015 ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích na území statutárního města Chomutova pouze neomezovala poskytování těchto služeb, ale stanovila na jeho území úplný zákaz provozování hazardu.

200. Zákonodárce sám loterie dle § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na celém území České republiky neomezil (popř. např. nedefinoval podmínky pro zákaz jednotně pro celé území), ale konkrétní regulaci ponechal na samosprávy a jejich místní potřeby a podmínky (přičemž v tomto případě obecně závazná vyhláška č. 1/2015 stanovila akceptovatelný zákaz na celém území statutárního města Chomutova). Při tomto způsobu regulace zohlednil zákonodárce právě to, že jsou to obce, které se s následky provozování hazardu na jejich území musí vyrovnat a potýkat. Je proto příhodné, že zákonodárce zvolil konkrétní formu regulace prostřednictvím obecně závazné vyhlášky jakožto projevu práva obce na samosprávu podle článku 104 odst. 3 Ústavy. Tento postup podle názoru soudu představuje systematický a ucelený způsob regulace i na úrovni zákona.

201. Rozsudek Berlington Hungary jako další požadavek ovlivňující posouzení, zda je právní regulace omezení volného pobytu služeb – hazardu v souladu s unijními principy, poukázal na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a zásadu ochrany vlastnictví dle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie.

202. Městský soud nezpochybňuje, že žalobkyně nepochybně byla dotčena tím, že jí byla předčasně zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her, která při své podnikatelské činnosti využívala.

203. Podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a jednak, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. zejména rozsudky ze dne 15. 2. 1996, Duff a další, C–63/93, bod 20; ze dne 18. 5. 2000, Rombi a Arkopharma, C–107/97, bod 66, jakož i ze dne 7. 6. 2005, Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) a další, C–17/03, bod 80). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (srov. rozsudek ze dne 29. 4. 2004, Sudholz, C 17/01, bod 34).

204. Zásada právní jistoty poté nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (srov. rozsudek VEMW a další, C–17/03, bod 81 a ze dne 10. 9. 2009, Plantanol, C–201/08, bod 49).

205. Z ustálené judikatury Soudního dvora pak vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 15. 7. 2004, Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 a C–38/02, bod 70 a zde citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 7. 9. 2006, Španělsko v. Rada, C–310/04, bod 81).

206. V rozsudku Di Lenardo a Dilexport, C–37/02 poté Soudní dvůr vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní zásady Společenství, hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství, a to zvláště v takové oblasti jako je oblast společných organizací trhu, jejíchž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. zejména rozsudek ze dne 14. 10. 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C–104/97 P, bod 52).

207. Judikatura Soudního dvora Evropské unie tedy neshledává zásah do uvedených unijních zásad obecně v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

208. Ve stejném duchu se vyjádřil ve své judikatuře i Nejvyšší správní soud v již zmíněných rozsudcích č. j. 5 As 116/2018 – 75, body 66 a 67, č. j. 2 As 35/2018 – 51, body 31 až 33, nebo č. j. 4 As 260/2019 – 38, body 32 a 33 a č. j. 7 As 445/2019 – 41, bod 31.

209. Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Uvedené ustanovení zákona o loteriích totiž po celou dobu své účinnosti (tj. od začátku do konce doby účinnosti zákona o loteriích do 31. 12. 2016) vždy uvádělo, že orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné. Jak již soud uvedl výše, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

210. Podle názoru městského soudu tedy muselo a mělo být žalobkyni dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích mohou být její povolení zrušena, nastanou–li předvídané okolnosti, a to zejména nastanou–li ty okolnosti, pro které by nemohla být loterie povolena. Jak již vyložil i Soudní dvůr, hospodářské subjekty nemají žádné právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podléhá–li regulaci to odvětví, jehož regulace se vyvíjí. Judikatura Nejvyššího správního soudu se poté shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her právě s odkazem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělená povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, jaký provedl Nejvyšší správní soud, nepochybně obstojí i v tom pojetí, které zastává i Soudní dvůr (viz výše).

211. Městský soud je proto toho názoru, že žalobkyně tedy i přes to, že fakticky i právně držela povolení udělená žalovaným na delší dobu, i tak musela počítat i s tím, že nastanou okolnosti a regulace, pro které bude přijata právní úprava, která tuto licenci omezí. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace provedený již obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011 a reflektovaný následně i ve všech navazujících obecně závazných vyhláškách včetně obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušil.

212. Podle čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

213. Pokud jde o soulad omezení vlastnického práva žalobkyně s čl. 17 Listiny základních práv Evropské unie, městský soud již výše vyložil, že omezení hazardu a negativních vlivů s tím spojených je právě oním legitimním cílem a obecným zájmem, který Soudní dvůr připouští k omezení volného pohybu služeb, přičemž městský soud rovněž shledal, že důvody, pro které osoba zúčastněná na řízení k omezující regulaci přistoupila, tento obecný zájem a legitimní cíl sledují. Současně soud shledal, že intenzita omezení, tj. plošný zákaz na celém území statutárního města Chomutova, je adekvátním opatřením k cíli, kterého chtělo statutární město Chomutov zavedením této regulace dosáhnout. Městský soud je proto názoru, že i vlastnické právo žalobkyně (k provozovnám na adresách Na Příkopech 5344, Březenecká 4799, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306 a 28. října 1068/13, k jejich vybavení, k peněžním prostředkům žalobkyně aj.) dotčené předmětnou právní regulací bylo z hlediska obecného zájmu omezeno přípustně.

214. Podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k EÚLP každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.

215. Soudní dvůr v rozsudku Berlington v této souvislosti (tj. v souvislosti s ochranou vlastnického práva chráněného článkem 1 odst. 1 Protokolu č. 1 (Dodatkového protokolu) k EÚLP poukázal na rozsudek Evropského soudního dvora pro lidská práva (dále jen „ESLP“) Vékony, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Městský soud podotýká, že ESLP v rozsudku Vékony hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální) byť jinak zákonný zásah do vlastnického práva regulaci, kterou byla zrušena koncese žalobce na prodej tabákových produktů (a neudělena další za podmínek nové právní regulace) a to poté, co se po dobu 20 let žalobce tímto prodejem živil, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP v takové situaci vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

216. ESLP rovněž ve věci O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irsko – rozsudek ze dne 7. 6. 2018, č. 44460/16, bod 124 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení článku 1 protokolu č. 1.“ 217. Již nabytím účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 16/2011, která byla následně nahrazena dalšími obecně závaznými vyhláškami, byl na území statutárního města Chomutova zakázán provoz loterií a jiných podobných her, které zde žalobkyně provozovala na základě povolení, která byla zrušena napadeným rozhodnutím. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015, která byla účinná v době jeho vydání, nestanovila pro provozování loterií a jiných podobných her povolených přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky žádné přechodné období. Žalobkyně byla proto dotčena na svých právech prakticky okamžitě po přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 bez možnosti dále poskytovat tyto služby v dotčených provozovnách po určité přechodné období. Žalobkyně, ani žalovaný netvrdili, že by žalobkyni v souvislosti s tímto zákazem byla poskytnuta nějaká náhrada.

218. Evropská komise pro lidská práva ve věci McKenna v. Irsko (rozhodnutí Komise, č. 16221/90, ze dne 17. 10. 1991) k proporcionalitě tehdejšího opatření (zrušení udělené licence k hazardním hrám na základě zákona a to po 6 letech provozování těchto her) shledala, že šlo o opatření v obecném zájmu a uvedla, že „udělení licence žadatele provozovat své podnikání vždy podléhalo neomezené pravomoci místního orgánu zrušit své rozhodnutí umožňující licencování zábavních loterií. Žadatel si také musel být vědom toho, že část veřejného mínění byla proti pokračování těchto typů podniků v dané oblasti a zájmové skupiny vedly kampaň za zrušení podle čl. 13 [zákona o hraní a loteriích z roku 1956].“ V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoliv rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

219. Oproti tomu v případu Svit Rozvag, TOV a jiní v. Ukrajina, č. 13290/11 ESLP shledal porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku Svit Rozvag). Ukrajina však k této regulaci přikročila prakticky okamžitě během jednoho měsíce od schválení příslušného zákona, přestože původně zákonodárce zamýšlel přechodné období v délce cca 1 roku.

220. Od rozhodnutí ve věci McKenna se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ze dne 29. 3. 2010 ve věci Depalle v. Francie, č. 34044/02, že v těchto případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (srov. odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

221. Městský soud již výše konstatoval, že legitimním důvodem statutárního města Chomutova pro přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 byl zájem na úplném odstranění nabídky hazardu na území města a s tím spojených negativních společenských jevů. Podle názoru městského soudu si žalobkyně těchto okolností, kontroverznosti provozování loterijních her podle zákona o loteriích, i toho, že kterékoliv její povolení s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích může být při změně okolností zrušeno, musela být vědoma.

222. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povoleních udělených žalovaným byla bez významu. Poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nová povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude–li plnit podmínky udělených povolení a nenastanou–li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejích povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí obecně závazné vyhlášky regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

223. Za těchto okolností je proto městský soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem žalobkyně a nad tím, aby sama nenesla náklady spojené s regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií a jiných podobných her provozovaných podle zákona o loteriích, které mohla žalobkyně v dotčených provozovnách provozovat, v důsledku regulace zavedené obecně závaznými vyhláškami statutárního města Chomutova (tj. bez přechodného období) byl tak přiměřeným zásahem do vlastnického práva žalobkyně ať už ve smyslu Dodatkového protokolu k EÚLP, tak formulačně obdobného článku 17 Listiny základních práv Evropské unie.

224. Městský soud výše uvedené uzavírá s tím, že právní regulace stanovená § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015 není v rozporu s právem Evropské unie či EÚLP. Městský soud tedy neshledal důvod pro to, aby tuto vyhlášku na věc žalobkyně ve vztahu k provozovnám nacházejícím se na adresách Na Příkopech 5344, Březenecká 4799, náměstí 1. máje 7/10, Písečná 5306 a 28. října 1068/13 na území statutárního města Chomutova neaplikoval.

225. Tato žalobní námitka tedy není důvodná.

226. Jak již bylo uvedeno, žalovaný i ministr financí založili svá rozhodnutí na nesprávném předpokladu, že nemohou hodnotit soulad vnitrostátního předpisu s unijním právem a v případě jejich rozporu přednostně aplikovat právo Evropské unie. Jelikož však soud neshledal obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015, která byla účinná v době vydání napadeného rozhodnutí, rozpornou s unijním právem, neměl nesprávný názor žalovaného a ministra financí na otázku aplikace unijního práva vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. X. g. Rozpor obecně závazné vyhlášky s vnitrostátním právem 227. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je nezákonná, neboť statutární město Chomutov v případě obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 vyloučilo dobu legisvakance, aniž by byl dán důvod naléhavého obecného zájmu.

228. Zcela shodnou námitkou žalobkyně se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76, v bodech 57 až 64, a to ve vztahu k obecně závazné vyhlášce města Litvínova, u níž město Litvínov taktéž přistoupilo k vyloučení legisvakanční lhůty. Konkrétně v bodě 63 rozsudku č. j. 1 As 5/2017 – 76, pak Nejvyšší správní soud konstatoval: „I kdyby se tedy o porušení procesu přijetí vyhlášky jednalo, tato vada by nezasáhla do právního principu, který uvedené ustanovení chrání – totiž zákazu retroaktivity, resp. existenci legisvakanční lhůty, která má být dodržena, aby se adresáti práva mohli na právní úpravu dopředu před její účinností připravit. Tato hodnota nebyla v projednávaném případě narušena. Stěžovatel měl času dost. I kdyby pro dřívější účinnost nebyly podmínky, obecně závazná vyhláška města Litvínova by nabyla účinnosti dle obecného zákonného pravidla, tj. patnáct dní po vyhlášení právního předpisu, tj. dne 10. 12. 2011. Se stěžovatelem přitom bylo správní řízení zahájeno dne 29. 5. 2013, tj. dnem, který je mimo období, ve kterém by aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky byla sporná.“ 229. Stejně je tomu tak i v nyní posuzované věci. I v případě, že by obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nabyla účinnosti až patnáctým dnem svém vyhlášení, neměl by den nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 žádný dopad na zákonnost napadené rozhodnutí. Napadené rozhodnutí je datováno 20. 4. 2015, ministrem financí bylo podepsáno dne 29. 4. 2015 a do datové schránky žalobkyně bylo dodáno dne 5. 5. 2015 a žalobkyni doručeno dne 13. 5. 2015. Je tedy zřejmé, že napadené rozhodnutí bylo vydáno (srov. § 71 odst. 2 písm. e) správního řádu) v době, kdy již otázka účinnosti obecně závazné vyhlášky nebyla jakkoli sporná, neboť k jejímu vyvěšení na úřední desce došlo dne 3. 3. 2015.

230. Tato žalobní námitka tak není důvodná.

231. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 stanovuje plošný zákaz provozování herních zařízení. Takový zákaz je podle žalobkyně protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality.

232. Jak již bylo uvedeno, pravomoc obcí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující hazard na svém území vychází z čl. 104 Ústavy a vyplývá přímo z § 10 písm. a) zákona o obcích, jenž obce zmocňuje k vydávání obecně závazných vyhlášek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a není tak vázána pouze na konkrétní zmocnění vyplývající z § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů byla tedy obcím dána již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015 neobsahuje nic, co by vybočovalo z pravomoci statutárního města Chomutova plynoucí mu z § 10 písm. a) zákona o obcích. Pravomoc obcí regulovat na svém území hazard byla opakovaně potvrzena nálezy Ústavního soudu a soulad této pravomoci s ústavním pořádkem tak byl zcela jasně a nezpochybnitelně aprobován. Soud tudíž konstatuje, že statutární město Chomutov mělo pravomoc obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015 vydat a při jejím vydávání se nepohybovalo mimo svou věcnou působnost vymezenou § 10 písm. a) a d) zákona o obcích. Soud rovněž neshledal rozpor obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 s žádnými jinými vnitrostátními právními předpisy ani s unijním právem.

233. Ústavní soud v bodě 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 mimo jiné konstatoval: „Správní soud je pak oprávněn posoudit všechny individuální okolnosti případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně. Je to také správní soud, který má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat.“ 234. Statutární město Chomutov prostřednictvím obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 přistoupilo k plošnému zákazu provozování loterií a jiných podobných her s působností pro celé své území, bez jakýchkoliv výjimek, a to z důvodu zamezení negativních jevů spojených s jejich hraním.

235. Ústavní soud již v nálezu ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95 dospěl k závěru, že nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, stejné podmínky nároku. To, že zákonodárce mohl postupovat i jinak, resp. že mohl do právního předpisu zahrnout ustanovení k odstranění tvrdostí v individuálních případech, nelze samo o sobě považovat za zvýhodnění či znevýhodnění určité skupiny osob.

236. Správní soudy i ve shodě s tímto nálezem Ústavního soudu setrvale judikují, že plošný zákaz loterií a podobných her na území obce je přípustným a přiměřeným způsobem jejich regulace, neboť je z něj zřejmý legitimní záměr obce vymýtit provozování loterií z jejího území (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015 – 44, ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 – 71, č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 62, č. j. 2 As 325/2016 – 46, bod 51, č. j. 3 As 222/2019 – 49, bod 40).

237. Plošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her na celém území obce totiž nerozlišuje mezi jednotlivými provozovateli a dopadá na všechny stejně a bez rozdílu. Nikdo na území obce, jež stanovila plošný zákaz hazardu, hazardní hry provozovat nemůže, a to ať již je před přijetím úpravy provozoval, nebo pokud by měl v úmyslu po jejím přijetí provoz zahájit. Skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium a všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah obecně závazné vyhlášky, mají stejné podmínky. V takovém nemůže docházet k porušování principu rovnosti mezi jednotlivými adresáty této právní normy. Městský soud tedy neshledal důvod, aby se od uvedených závěrů Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu odchyloval.

238. Soud proto také neshledal žádný důvod, aby obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015 postupem dle čl. 95 odst. 1 Ústavy v dané věci neaplikoval. Statutární město Chomutov při vydávání obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 nepřekročilo svou pravomoc a při jejím vydávání se nepohybovalo mimo svou věcnou působnost. V případě žalobkyně neporušilo vydáním obecně závazné vyhlášky ani hledisko rovného zacházení. S ohledem na cíl, který tím statutární město Chomutov sledovalo, považuje soud rovněž za přiměřené, že tímto způsobem byli omezeni všichni provozovatelé loterií a jiných podobných her na území města bez výjimky. K odkazu žalobkyně na rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 Af 82/2014 – 118 městský soud podotýká, že tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 156/2017 – 141.

239. Tato žalobní námitka také není důvodná.

240. Dále žalobkyně namítala, že ze stanoviska Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 9. 2014 vyplývá, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je v rozporu se soutěžním právem, a tudíž nezákonná.

241. Rovněž k této námitce se již opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku č. j. 2 As 35/2018 – 51, bod 30 k ní uvedl: „V obecné rovině tedy za předpokladu, že postup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže bude správními soudy shledán zákonným (závěry v této věci zatím není možno žádným způsobem předjímat, bylo by myslitelné v konkrétní podobě určité obecně závazné vyhlášky obce spatřovat protisoutěžní jednání. Ve věci stěžovatelky však nic takového nebylo příslušným odborným správním orgánem shledáno; posuzovat tuto otázku v každém jednotlivém řízení tohoto typu před žalovaným jako otázku předběžnou není s ohledem na princip odbornosti a vymezení pravomocí správních orgánů reálně představitelné. Jsou–li indicie, že konkrétní vyhláška má protisoutěžní charakter, má žalovaný dát podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k provedení příslušného šetření a vyčkat na reakci Úřadu. Není však možno po žalovaném požadovat, aby se touto otázkou zevrubně zabýval v rámci svého běžného rozhodování.“ V rozsudku č. j. 10 As 156/2017 – 141, bod 68 pak Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek č. j. 2 As 35/2018 – 51 konstatoval, že „Řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle zákona o loteriích jsou odlišná a na sobě nezávislá.“ V nyní posuzovaném případě je situace shodná, proto soud neshledal důvod, aby se od těchto závěrů Nejvyššího správního soudu jakkoliv odchyloval.

242. Ministr financí se stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v napadeném rozhodnutí stručně zabýval na straně 16, kde mimo jiné konstatoval, že „stanovisko ÚOHS ze dne 1. září 2014, které navrhovatel rovněž zaslal Ministerstvu financí, nemá charakter rozhodnutí ve smyslu § 19a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů. ÚOHS v tomto stanovisku pouze obecně vyzval obce, aby postupovaly v souladu s pravidly hospodářské soutěže a nikterak nekonstatoval rozpor OZV Statutárního města Chomutov se soutěžním právem.“ S tímto odůvodněním se soud ztotožňuje a považuje ho vzhledem k uvedeným závěrům Nejvyššího správního soudu za dostatečné, jelikož nebylo třeba, aby se ministr financí a následně ani soud soutěžněprávními aspekty věci zabýval zevrubněji, neboť to nebylo předmětem správního řízení vedeného žalovaným.

243. Ani tuto žalobní námitku tedy soud důvodnou neshledal.

X. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

244. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že v napadeném rozhodnutí nebyly řádně vypořádány všechny její rozkladové argumenty, což způsobilo jeho nepřezkoumatelnost, že v řízení nebyly provedeny jí navrhované důkazy, že jí nebylo umožněno, aby se před vydáním prvostupňového rozhodnutí vyjádřila k podkladům pro jeho vydání, že nebyly před vydáním napadeného rozhodnutí řádně vypořádány jí vznesené námitky podjatosti rozkladové komise ministra financí, že na povolení udělená žalobkyni nelze aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť to představuje porušení principů právní jistoty a jedná se o nepřípustný retroaktivní zásah do práv žalobkyně, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je ustanovením obecným, které v daném případě nelze aplikovat, protože na něj dopadá čl. II bod 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb., že vady notifikačního procesu podle směrnice 98/34/ES při přijímání zákona č. 300/2011 Sb. způsobily, že tento zákon byl přijat v rozporu s uvedenou směrnicí, což způsobuje nepoužitelnost a nevynutitelnost tohoto zákona vůči svým adresátům a tedy i žalobkyni, stejně jako obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, která byla přijata na základě tohoto zákona, že způsob regulace loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích je v rozporu s právem Evropské unie, a to zejména čl. 56 SFEU, jenž zakazuje omezování volného pohybu služeb uvnitř Evropské unie, a proto tato ustanovení vnitrostátního práva neměla být žalovaným v řízení aplikována a že je obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nezákonná, v rozporu se zákonem o obcích, se soutěžním právem a ústavním pořádkem. Jelikož však žádný z uplatněných žalobních bodů nebyl důvodný a soud ani neshledal žádnou vadu, k níž by musel přihlédnout z úřední povinnosti a pro kterou by bylo potřeba napadené rozhodnutí zruštit, soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

245. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Žalobkyně v řízení úspěšná nebyla a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Právo na náhradu nákladů proto nemá ani jeden z nich.

Poučení

I. Předmět sporu II. Napadené rozhodnutí III. Žaloba IV. Vyjádření žalovaného V. Doplnění žaloby VI. Dosavadní průběh řízení VII. Další vyjádření žalobkyně a žalovaného VIII. Ústní jednání IX. Posouzení věci Městským soudem v Praze IX. a. Obecná východiska IX. b. Přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí IX. c. Procesní vady IX. d. Aplikace § 43 zákona o loteriích IX. e. Notifikační proces zákona č. 300/2011 Sb. IX. f. Rozpor vnitrostátní právní úpravy s právem Evropské unie X. g. Rozpor obecně závazné vyhlášky s vnitrostátním právem X. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení