č. j. 6 Af 83/2016- 131

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Hany Kadaňové, Ph.D. a JUDr. Naděždy Treschlové ve věci žalobkyně: XXXXXXXXXXXXXXXXX sídlem XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX zastoupena JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem, sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8 – Karlín proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 15, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 26. 8. 2016, č. j. X, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 26. 8. 2016, č. j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým ministr financí ve výroku II. zamítl rozklad žalobkyně proti výrokům II. – X. rozhodnutí ze dne 30. 3. 2016, č. j. X (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým ministerstvo financí (dále též „žalovaný“, kterým je obecně označován též ministr financí, nemá-li rozlišení význam pro kontext odůvodnění) v řízení zahájeném z moci úřední podle ust. § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) ve výroku II. – X. zrušilo celkem 9 povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 2 písm. l) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, prostřednictvím Centrálního loterního systému, na adrese Zahradní – objekt bez č.p. – kryt CO C1 p. č. 5885/98, Chomutov a na adrese Zahradní 5165, Chomutov (dále jen „loterijní povolení“, jednotlivá loterijní povolení jsou specifikována v prvostupňovém rozhodnutí), a to pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutov č. 1/2015, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2015“), a prvostupňové rozhodnutí ve výrocích II. – X. potvrdil. Žalobkyně se dále domáhala zrušení prvostupňového rozhodnutí.

2. Žalobkyně nejprve shrnula dosavadní průběh správního řízení. Žalobkyně namítala, že žalovaný při aplikaci ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích postupoval v rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně. Dle žalobkyně dlouhodobou zavedenou praxí vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, že povolenou činnost bude moct provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání nastavila svůj obchodní model, naplánovala a realizovala investice. Legitimní očekávání bylo ještě posíleno přechodnými ustanoveními zákona č. 300/2011 Sb. Žalovaný tak rozhodl bez zohlednění dobré víry žalobkyně a jejího legitimního očekávání. Dle žalobkyně na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1. věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.) a obecné ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak nelze aplikovat. Dle žalobkyně nelze za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky.

3. Žalobkyně dále spatřovala nezákonnost v aplikaci a vynutitelnosti ustanovení zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 z důvodu vad procesu notifikace podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“). Dle žalobkyně je obecně závazná vyhláška technickým předpisem a bylo nutno ji notifikovat dle směrnice č. 98/34/ES.

4. Dále žalobkyně namítala rozpor regulace loterií s právem EU a dovolávala se přednostní aplikace práva EU. Dle žalobkyně byl ministr financí povinen aplikovat právo EU jako celek (primární i sekundární), včetně závěrů Soudního dvora EU (dále jen „SD EU“). Žalobkyně v předcházejícím správním řízení prokázala existenci unijního prvku (k tomu žalobkyně odkázala na rozsudek SD EU ze dne 11. 6. 2015, č. C-98/14, ve věci Berlington Hungary). Žalovaný jeho existenci v napadeném rozhodnutí nepopřel. Žalobkyně k prokázání jeho existence v nyní posuzované věci dále označila čestné prohlášení svědka XXXXXXXXXXXXXX (dále jen „svědek“) ze dne 15. 7. 2015. Existence unijního prvku v předcházejících správních řízeních také vyplývala i z novely zákona č. 300/2011 Sb. a i z předchozího zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách. Žalobkyně s odkazem na rozsudek SD EU ve věci Berlington Hungary dále namítala, že regulace loterií je v rozporu s čl. 56 Smlouvy o fungování EU, neboť regulace nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí; regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích a obecně závazných vyhlášek je nesystematická, když obce mohou při regulaci loterií na svém území postupovat zcela svévolně dle jejich neomezeného uvážení; regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu se základními zásadami práva EU, zejména z důvodu zásahu do legitimního očekávání žalobkyně. Zásah do legitimního očekávání může být v souladu s právem EU pouze při splnění podmínek dle rozsudku Berlington Hungary; tyto podmínky však splněny nebyly. Žalovaný tak byl povinen neaplikovat ta ustanovení národního práva, která jsou s právem EU v rozporu (zejména ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích a obecně závaznou vyhlášku). Zrušením loterijních povolení žalovaný porušil čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, když žalobkyni odňal právo pokojně užívat svůj majetek, a to způsobem, který představuje zneužití práva (čl. 17 Úmluvy). Žalobkyně v podání ze dne 4. 8. 2021 poukázala na rozsudek SD EU ze dne 3. 12. 2020, sp. zn. C-311/19, ve věci BONVER WIN, který dovodil povinnost v obdobných věcech zkoumat existenci unijního prvku a povinnost aplikovat právo EU (především čl. 56 Smlouvy o fungování EU). Dle žalobkyně je přitom soud z úřední povinnosti povinen jeho existenci zkoumat.

5. Žalobkyně v žalobě dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem a soud k ní nemůže přihlížet (čl. 95 Ústavy). Žalobkyně spatřovala nezákonnost v tom, že v případě přijetí této vyhlášky byla vyloučena doba legisvakance tak, že účinnost vyhlášky nastala dnem jejího vyhlášení, tj. dne 3. 3. 2015. Předčasné nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem (§ 12 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o obcích“), když loterie a jiné podobné hry byly již v době jejího přijetí na území statutárního města regulovány obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutov č. 2/2014. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 je vadná a protiústavní z důvodu jejího rozporu s principem proporcionality. Plošný zákaz provozování herních zařízení je protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality; zákazy by statutární město Chomutov mělo formulovat v co nejmenším rozsahu a zvažovat proporcionalitu přijaté úpravy směrem k zamýšlenému cíli. Cíl regulace nadto není v obecně závazné vyhlášce vyjádřen. Omezení představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání provozovatelů loterií. K tomu žalobkyně odkázala na tzv. test čtyř kroků s tím, že v případě uvedené vyhlášky nebyla splněna kritéria 3. a 4. kroku uvedeného testu. Obecně závazná vyhláška je taktéž v rozporu s právem EU. Žalobkyně v doplnění žaloby poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/14, který shledal obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorf č. 4/2012, mezi shodnými účastníky řízení při aplikaci závěrů nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 56/10 a rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 297/2015-77, jako nezákonnou.

6. Žalobkyně namítala rozpor obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem, k čemuž odkázala na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, podle nějž musí být postup obce v případě regulace loterií založen na objektivním odůvodnění, kdy omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje; současně musí být definována předem známá a přezkoumatelná, dostatečně určitá a nediskriminační pravidla. Dle žalobkyně v případě předmětné obecně závazné vyhlášky nebyla pravidla regulace předem známa a nejsou přezkoumatelná, neboť chybí jejich objektivní zdůvodnění. Žalobkyně městskému soudu navrhla, aby předmětnou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015 posoudil dle čl. 95 odst. 1 Ústavy z hlediska jejího souladu se zákonem a případně k ní pro její rozpor se zákonem v tomto řízení nepřihlížel; k tomu odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Jelikož žalovaný nepřerušil správní řízení za účelem prověření tvrzené nezákonnosti obecně závazné vyhlášky, porušil tak právo žalobkyně na spravedlivý proces (čl. 6 Úmluvy).

7. Žalobkyně namítala, že žalovaný v průběhu správního řízení změnil předmět řízení bez oznámení žalobkyni. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení v předmětu řízení označil „zrušení povolení dle § 43 odst. 1 pro jejich rozpor s OZV 2/2014“, přitom v prvostupňovém rozhodnutí uvedl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015.

8. Žalobkyně namítala, že ministr financí potvrdil procesně vadný postup žalovaného ohledně výzev ve smyslu dle ust. § 36 odst. 1, 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný žalobkyni v oznámení o zahájení řízení současně vyzval dle § 36 odst. 1 správního řádu k učinění návrhu důkazů, vyjádření a jiným úkonům, dále ji dle ust. § 36 odst. 3 správního řádu vyzval k vyjádření ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně vyzval statutární město Chomutov dle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. I když ust. § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s dalším úkonem v řízení, uvedená výzva byla nelogická a porušila právo žalobkyně na spravedlivý proces. Žalovaný žalobkyni neumožnil seznámit se s obsahem spisu bezprostředně před vydáním rozhodnutí, tj. v době, kdy už nebude správní spis jakkoli doplňován. Žalobkyně s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také jen „NSS“), č. j. 5 A 152/2002-41, namítala, že takový postup je nezákonný. Žalovaný byl povinen žalobkyni před vydáním rozhodnutí informovat, k jakému datu vydá prvostupňové rozhodnutí, což neučinil a porušil tak ust. § 36 odst. 3 správního řádu a čl. 38 Listiny základních práv a svobod. Žalobkyně namítala, že postup, kdy žalobce nebyl vyzván k seznámení se s podklady před vydáním rozhodnutí, nemohl seznat skončení shromažďování podkladů pro zjištění stavu věci a vydání rozhodnutí, a proto nemohl uplatnit své procesní právo a navrhovat případné doplnění důkazů až do vydání rozhodnutí, je v rozporu s ust. § 36 odst. 1 správního řádu; k tomu žalobkyně poukázala na rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. 59 A 87/2010. Žalobkyně nesouhlasila s tvrzením ministra financí v napadeném rozhodnutí, že nedošlo k doplnění správního spisu (nebyla doplněna žádná relevantní skutečnost, nebo důkazní prostředek), neboť správní spis byl doplněn minimálně o vyjádření žalobkyně. Žalobkyně se dovolávala čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech.

9. Žalobkyně dále namítala, že ministr financí žalobkyni před vydáním napadeného rozhodnutí nevyzval k vyjádření se k podkladům rozhodnutí, čímž porušil procesní práva žalobkyně tak, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Žalobkyně se opět dovolávala čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech.

10. Žalobkyně dále namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí nevypořádal s některými argumenty žalobkyně. Napadené rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou žalobkyně, kterou může zrušením loterijních povolení utrpět. Dále se ministr financí nevypořádal s argumenty žalobkyně týkajícími se vad řízení, plynoucích ze změny obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 na obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015, s argumenty ohledně nedodržení notifikačního procesu dle směrnice č. 98/34/ES při přijetí zákona č. 300/2011 Sb. a obecně závazné vyhlášky, s argumenty ohledně přednostní aplikace práva EU a s možnými důsledky zrušení loterijních povolení pro žalobkyni. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že se ministr financí ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění skutkového stavu nebylo třeba provést důkazy navržené žalobkyní. Neprovedení navržených důkazů je procesní vadou, čímž bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces.

11. Žalobkyně dále namítala, že v řízení o rozkladu podala dne 15. 4. 2016 námitku podjatosti všech členů rozkladové komise a námitku podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise. O obou podaných námitkách bylo rozhodnuto zamítavě. Žalobkyně proti zamítavému rozhodnutí podala rozklad, o němž nebylo rozhodnuto před vydáním napadeného rozhodnutí. Žalobkyně namítala, že tím bylo porušeno její právo na spravedlivý proces a zásada rovného postavení účastníků řízení.

12. Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí. Žalovaný k žalobním námitkám uvedl, že ke zrušení loterijních povolení došlo z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé skutečnosti (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích) – z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015. Aplikace ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích není protiústavní, ani porušením zákona o loteriích – v jeho aplikaci jsou poměřovány jednotlivé zájmy, principy, práva a povinnosti. Provozovatelé si museli být vědomi existence tohoto ustanovení, tj. že v podstatě kdykoli mohou být loterijního povolení zbaveni, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (Pl. ÚS 29/10). Žalovaný dále s odkazem na nález Pl. ÚS 6/13 uvedl, že zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. je okolností dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Dle žalovaného přechodná ustanovení slouží k „přechodu“ dosavadní právní úpravy na novou, přičemž se nejedná o speciální úpravu k ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z druhé věty bodu 1. přechodného ustanovení vyplývá, že dosavadní povolení budou ponechána v platnosti, ovšem jestliže neodporují obecně závazné vyhlášce. Ze zrušení bodu 4. přechodného ustanovení nevyplývá, že dobu povolení již nelze změnit. K tomu žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 29/10. Kdyby žalovaný k rušení loterijních rozhodnutí nepřistoupil, zasáhl by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). Dle žalovaného byl zákon č. 300/2011 Sb. podroben notifikační proceduře podle směrnice č. 98/34/ES. Nadto pravomoc regulovat výherní hrací přístroje prostřednictvím obecně závazné vyhlášky měly obce ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. K námitce ohledně nutnosti notifikace obecně závazné vyhlášky žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, podle kterého obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích. Pravomoc obcí regulovat hazard plyne přímo z ust. § 10 písm. a) zákona o obcích. Žalovaný je povinen neaplikovat právní úpravu odporující unijnímu právu pouze v případě, je-li v rozporu s konkrétním ustanovením dané směrnice (viz rozsudek SD EU ve věci Fratelli Constanzo), což zde není splněno. O neaplikaci právní normy, která je v rozporu s právem EU, rozhoduje vnitrostátní soudce, nikoli ministerstvo. K otázce aplikovatelnosti práva EU žalovaný odkázal na rozhodnutí NSS č. j. 6 As 285/2014-32 a č. j. 10 As 62/2015-171, které takovou aplikaci na čistě vnitrostátní situace vyloučilo; stejně tak je tomu v nyní posuzované věci. K rozsudku SD EU ve věci Berlington Hungary žalovaný uvedl, že se v nyní posuzované věci jedná o zcela odlišný režim rušení loterijních povolení; rozsudek SD EU nejde ve věci mechanicky aplikovat. Je pouze věcí národního soudu, aby posoudil soulad vnitrostátního práva se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání. Žalovaný se poté k zásadě ochrany legitimního očekávání zabýval judikaturou SD EU (rozsudek Plantanol, Berlington Hungary) a Ústavního soudu (Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 6/13). Dále nesouhlasil s tvrzením, že právní úprava loterií omezuje provozování loterií nepřiměřeně a omezuje volný pohyb služeb na vnitřním trhu EU. Volný pohyb služeb lze omezit jen z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví (čl. 51 a 52 SFEU). O souladu omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je přitom oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. K nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy ČR a k rozporu s judikaturou SD EU žalovaný uvedl, že především obce nejvíce pociťují celospolečenská rizika, která jsou obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto jsou to právě obce, které mají jejich provozování na svém území regulovat obecně závaznými vyhláškami. Dozor nad obecně závaznými vyhláškami (včetně obecně závazné vyhláška č. 1/2015) dle zákona o obcích přitom provádí Ministerstvo vnitra, které je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. Nadto je regulace loterií – zda a kde se mohou provozovny loterií a jiných podobných her na území obce (včetně IVT) vyskytovat, otázkou místního pořádku, spadající do samostatné působnosti obcí (Pl. ÚS 56/10). K namítané změně předmětu řízení žalovaný uvedl, že správní orgán rozhoduje podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí. Žalovaný dále odkázal na odůvodnění prvostupňového a napadeného rozhodnutí. K námitce ohledně rozhodnutí o námitkách podjatosti žalovaný s odkazem na komentářovou literaturu uvedl, že odvolání proti usnesení, jímž se zamítá námitka podjatosti, nemá dle ust. § 76 odst. 5 věta druhá správního řádu odkladný účinek a v řízení lze pokračovat za účasti úřední osoby, vůči níž námitka směrovala.

13. Statutární město Chomutov k výzvě soudu zaslalo obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 a č. 1/2015. Městskému soudu je z úřední činnosti známo (především z vyjádření statutárního města Chomutov ve věcech vedených u zdejšího soudu pod sp. zn. 6 Af 16/2015, 6 Af 17/2015, 6 Af 18/2015 a 6 Af 19/2015, o kterých městský soud rozhodoval při jednání dne 25. 8. 2021), že statutární město využilo možnosti širší regulace hazardu na svém území, jež se mu otevřely s legislativním a judikatorním vývojem (nález Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11), což statutární město uvítalo, a to i přes pokles příjmů plynoucích z hazardu, kdy ovšem dojde ke snížení negativních dopadů hazardu patrných na území města. Statutární město (nacházející se v Ústeckém kraji) se dlouhodobě řadí mezi města s nejvyšším výskytem nežádoucích jevů – problémy s hazardem, užívání drog, finanční negramotností vedoucí k nezaměstnanosti, exekucím atd. S rozvojem techniky a elektroniky dochází k rozšiřování možností hazardu a navyšování počtu na hazardních hrách závislých lidí. Neustále rozvíjení technických zařízení vedlo k velkému nárůstu heren, které v sílící konkurenci zapojovaly do reklamy a lákání hráčů nové a nové prvky, včetně hudební, či světelné reklamy, která ve svých důsledcích obtěžovala obyvatele města a narušovala veřejný pořádek v denní i noční době. Statutární město tak postupně přijalo obecně závazné vyhlášky č. 14/2011 a č. 16/2011, které regulovaly hazard na jeho území. Statutární město poukázalo na závislost dospělých občanů a na všechny negativní faktory působící na psychiku dětí a mládeže a na snižující se věk osob hrajících hazard, které by k němu přístup mít neměly, nicméně tomu z důvodu laxního, či absentujícího přístupu provozovatelů loterií nebylo zabráněno. Statutární město tak za účelem ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro výkon zejména školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zamezení negativních vlivů na děti a mládež přistoupilo k regulaci hazardu. Obecně závaznou vyhláškou č. 14/2011 došlo k okamžiku jejího vyhlášení k zákazu veškerého hazardu a obecně závaznou vyhláškou č. 16/2011, která od 1. 1. 2012 rušila vyhlášku č. 14/2011, došlo k regulaci hazardu na pouze 4 vybraná místa na území obce; všechna ve vlastnictví města, či Chomutovské bytové a.s., kterou je statutární město Chomutov jediným akcionářem. Obecně závaznou vyhláškou č. 2/2013 následně došlo i ke zrušení obecně závazné vyhlášky č. 16/2011 a č. 9/2012, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 16/2011 a kterou byla zavedena časová regulace loterií a jiných podobných her. Obecně závazná vyhláška č. 2/2013 nastavila regulaci hazardu tak, že ten byl soustředěn pouze do dvou podzemních krytů, čímž je dopad hazardu minimalizován a kontakt hráčů s obyvateli města podstatně omezen.

14. Při ústním jednání konaném před soudem dne 25. 8. 2021 účastníci řízení setrvali na své dosavadní argumentaci. Zástupce žalobce při jednání stručně shrnul žalobní argumentaci, vyzdvihl zejména skutečnost, že žalovaný v řízení neposuzoval přítomnost tzv. unijního prvku v dané věci, dále uvedl, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu vyhláška obce musí být řádně odůvodněna a musí z ní být odvoditelná přiměřenost zákazu i v případě, že stanovuje plošný zákaz loterií na celém území obce, což v dané věci nebylo dodrženo. Žalovaný při jednání zejména zpochybnil důkazní způsobilost čestného prohlášení ze dne 20. 11. 2015, namítl, že jeho obsah je značně obecný.

15. Z čestného prohlášení svědka ze dne 15. 7. 2015 soud zjistil, že svědek jako osoba zajišťující obsluhu sázkových zařízení v předmětných prostorách potvrzuje, že předmětné prostory pravidelně navštěvovaly a účastnily se her na sázkových zařízeních osoby pocházející ze států Evropské unie, což dovodil z toho, že tyto osoby hovořily cizími jazyky (anglicky, slovensky, německy a francouzsky), a z osobních dokladů osob.

16. Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti.

17. Žalovaný dne 23. 1. 2015 oznámením, č. j. X, zahájil z moci úřední správní řízení ve věci zrušení povolení žalobkyně k provozování loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. l) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích na adrese Zahradní – objekt bez č.p. – kryt CO C1 p. č. 5885/98, Chomutov a na adrese Zahradní 5165, Chomutov, z důvodu, že provozování v oznámení o zahájení řízení specifikovaných výherních zařízení žalobkyně bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutov č. 2/2014, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her. Současně byla žalobkyně dle ust. § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a ve stejné lhůtě bylo vyzváno statutární město Chomutov, aby dle ust. § 136 odst. 3 správního řádu poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni doručeno dne 27. 1. 2015 a statutárnímu městu dne 26. 1. 2015. Žalovanému bylo dne 28. 1. 2015 doručeno vyjádření statutárního města Chomutov.

18. Výzvou žalovaného k vyjádření ze dne 25. 3. 2015 byli žalobkyně a statutární město Chomutov před vydáním rozhodnutím ve věci vyzváni dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Statutární město se k výzvě vyjádřilo podáním ze dne 2. 4. 2015, doručeným žalovanému dne 10. 4. 2015.

19. Přípisem „Výzva k vyjádření“ ze dne 8. 1. 2016 byla žalobkyně před vydáním rozhodnutím ve věci vyzvána dle § 36 odst. 3 správního řádu, aby se vyjádřila se k podkladům (shromážděným) pro rozhodnutí ve věci, přičemž byla poučena o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Přípis byl žalobkyni doručen dne 20. 1. 2016.

20. Žalovaný (ministerstvo financí) vydal dne 30. 3. 2016 prvostupňové rozhodnutí, č. j. X, kterým zrušil podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve výroku I. – X. rozhodnutí specifikovaná rozhodnutí – předmětná loterijní povolení, a to z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015.

21. Žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad, o kterém rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím dne 26. 8. 2012, č. j. X. Žalobkyně současně podáním ze dne 11. 4. 2016 namítla systémovou podjatost rozkladové komise a podjatost jednotlivých členů rozkladové komise. Usnesením ze dne 3. 5. 2016, č. j. X, žalovaný rozhodl tak, že podaným námitkám nevyhověl a členy komise ze správního řízení nevyloučil. Proti rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 16. 5. 2016, o kterém žalovaný rozhodl zamítavě po vydání napadeného rozhodnutí.

22. Napadeným rozhodnutím, č. j. X, žalovaný (ministr financí) dne 26. 8. 2016 ve výroku II. rozklad žalobkyně proti výrokům II. – X. prvostupňového rozhodnutí zamítl a prvostupňové rozhodnutí ve výrocích II. – X. potvrdil. Dle odůvodnění napadeného rozhodnutí ministr financí odkázal na argumentaci ministerstva financí v prvostupňovém rozhodnutí ohledně principu dobré víry a ochrany práv z nich nabytých, na podrobné vyjasnění legitimního očekávání a ústavnosti a zákonnosti při postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Provozovatelé loterií si měli být vědomi existence ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. K otázce zmařených investic odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. K principu proporcionality uvedl, že kdyby ministerstvo nerušilo loterijní povolení, která jsou v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, zasahovalo by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). Ústavní soud vyjádřil názor, že dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá, že dojde ke zrušení loterijních povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možné loterie či jinou podobné hry povolit, ale i jestliže takové skutečnosti nastanou po vydání povolení (Pl. ÚS 56/10). U provozovatelů IVT nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, že jejich činnost nebude po určitou dobu regulována obecně závaznými vyhláškami, neboť si mohli být vědomi rizika, že může být zasaženo do jejich právní sféry přijetím, změnou, či zrušením právních předpisů, a to jak zákonných, tak i podzákonných (Pl. ÚS 6/13). V souvislosti se zásadou ochrany legitimního očekávání žalovaný odkázal na ustálenou judikaturu SD EU (rozsudek Plantanol), podle které se hospodářský subjekt nemůže dovolávat ochrany zásady legitimního očekávání, jestliže je s to předvídat opatření, které se může dotknout jeho zájmu, a toto opatření je později přijato. Hospodářské subjekty ani nemají důvod legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být následně změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů. K tomu opět žalovaný poukázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10. K rozporu s judikaturou SD EU žalovaný uvedl, že to jsou především obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.), a proto je na místě, aby právě místní orgány jejich provoz na svém území regulovaly obecně závaznými vyhláškami, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Dozor nad obecně závaznými vyhláškami vykonává Ministerstvo vnitra, které je takové oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. Nadto je pravomoc obcí regulovat, zda a kde se mohou provozovny loterií a jiných podobných her na území obce (včetně IVT) vyskytovat, otázkou místního pořádku, spadající do samostatné působnosti obcí (Pl. ÚS 56/10). Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek, či jejich nesoulad s evropských právem. Žalovaný (ministr financí) dále uvedl, že nepopírá existenci unijního prvku v předmětném řízení, stejně jako je nepopírá Ministerstvo financí. K námitkám žalobkyně ohledně rozporu povolení s obecně závaznou vyhláškou žalovaný uvedl, že Ministerstvo financí v prvostupňovém rozhodnutí konstatovalo, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Z toho je dle žalovaného (ministra financí) nutné vyvodit, že Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu s obecním zřízením nebyla shledána za nezákonnou. Veškeré vznesené argumenty jsou tedy pro toto řízení irelevantní. Pravomoc obcí regulovat umístění IVT a obdobných technických zařízení obecně závaznou vyhláškou aproboval Ústavní soud (Pl. ÚS 29/10), pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném od 14. 10. 2011.

23. Z obsahu obecně závazné vyhlášky statutárního města Chomutov č. 1/2015 se podává, že dle čl. 1 obecně závazné vyhlášky se na celém území města zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Dle čl. 2 obecně závazné vyhlášky se zrušuje obecně závazná vyhláška č. 2/2014 a z čl. 3 obecně závazné vyhlášky se podává, že tato vyhláška nabývá z důvodu naléhavého obecného zájmu účinnosti dnem vyhlášení. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015 byla na úřední desce vyvěšena dne 3. 3. 2015.

24. Městský soud v Praze následně napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (ust. § 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění dalších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), přičemž podle ust. § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

25. Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v celém textu žaloby a jejích doplnění často opakují a překrývají, posuzoval Městský soud v Praze žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). Dle Ústavního soudu „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; dále obdobně také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014- 108, bod 37, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012-50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013-30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013-50, bod 17).

26. Městský soud v Praze považuje za nutné zdůraznit, že značná část námitek, jimiž žalobkyně zpochybňuje zákonnost napadeného rozhodnutí, již byla předmětem posouzení v rámci jiných řízení před správními soudy, či Ústavním soudem. Jednalo se zejména o nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (dále též „nález Chrastava“), nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (dále též „nález Františkovy Lázně“) a nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (dále též „nález Klatovy“). Z judikatury správních soudů pak lze jmenovat zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, v němž se Nejvyšší správní soud poprvé zabýval případem zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Významná je také recentní judikatura Soudního dvora EU – rozsudek Soudního dvora EU ze dne 3. 12. 2020 ve věci BONVER WIN, a. s. v. Ministerstvo financí ČR, sp. zn. C-311/19, EU:C:2020:981 (dále jen „rozsudek BONVER WIN“), přímo se dotýkající sporů žalobkyně ve věci loterií a otázek aplikace unijního práva na obdobné případy. Městský soud se závěry uvedenými v rozsudku SD EU ve věci BONVER WIN a dopady na obdobné případy žalobkyně, vedené u Městského soudu v Praze již zabýval (např. v rozsudcích č. j. 8 Af 35/2015-183, č. j. 9 Af 73/2014-187, č. j. 10 Af 72/2015-140, č. j. 14 Af 2/2018-94). Městský soud tak v nyní posuzované věci z některých závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích vychází a v odůvodnění na ně odkazuje.

27. Městský soud nejprve přistoupil k vypořádání námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

28. Městský soud uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů nelze správní rozhodnutí skutečně meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí však být vykládána podle svého skutečného smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76).

29. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.), jestliže z jeho odůvodnění nelze seznat, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23).

30. Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v tom, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal s jejími argumenty. Žalobkyně namítala, že napadené a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou, kterou může žalobkyně utrpět v důsledku zrušení loterijního povolení. Dále se ministr financí nevypořádal se změnou obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 na vyhlášku č. 1/2015, s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu u zákona č. 300/2011 Sb. a obecně závazné vyhlášky a s argumenty ohledně přednostní aplikace práva EU a s možnými důsledky zrušení loterijních povolení pro žalobkyni.

31. K tomu městský soud uvádí, že napadené rozhodnutí, ani prvostupňové rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Z napadeného rozhodnutí i z prvostupňového rozhodnutí je zřejmé, na základě jakých důvodů správní orgán rozhodl. Ministr financí se s uvedenými námitkami i v souladu se zásadou jednotnosti správního řízení dostatečným způsobem v napadeném rozhodnutí vypořádal (srov. např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, č. j. 5 Azs 270/2016-39). Jak již bylo uvedeno výše, povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí v žalobě uplatněný argument. Ministr financí se otázkou změny obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 a vyhláškou č. 1/2015 zabýval na str. 21 napadeného rozhodnutí. Dále se na str. 22-24 napadeného rozhodnutí zabýval argumentací k nedodržení notifikačního procesu v případě zákona č. 300/2011 Sb. a obecně závazné vyhlášky. Ministr financí zohlednil i princip proporcionality na str. 22 napadeného rozhodnutí, a to s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (Pl. ÚS 56/10), která porušení této zásady neshledala. Vypořádání námitky tvrzené újmy a možnými důsledky zrušení loterijních povolení se ministr financí v širším kontextu zabýval na str. 23 napadeného rozhodnutí. Argumenty přednostní aplikace práva EU se žalovaný zabýval na str. 25-27 napadeného rozhodnutí.

32. Městský soud na tomto místě zdůrazňuje, že odlišný pohled žalobkyně na vypořádání rozkladové námitky či jiného jejího návrhu ještě a priori neznamená, že se správní orgán takovou námitkou dostatečně nezabýval a argumenty žalobkyně nevypořádal. Městský soud po prostudování napadeného rozhodnutí v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že ministr financí dostatečným způsobem reagoval na námitky a argumenty žalobkyně uvedené v jejích podáních; napadené rozhodnutí tak není stiženo vadou nepřezkoumatelnosti, a to především s přihlédnutím k principu, že není možné mechanicky ztotožňovat povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí s povinností podrobně odpovědět na každý dílčí argument. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, potvrzuje také rozsáhlá žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Městský soud tak tyto námitky shledal nedůvodnými.

33. Městský soud v Praze poté přistoupil k vypořádání námitek týkajících se existence procesních vad správního řízení.

34. Městský soud k námitce nepřípustné změny předmětu řízení, kdy bylo správní řízení nejprve dle oznámení o zahájení řízení vedeno pro rozpor s obecně závaznou ohláškou č. 2/2014 a následně prvostupňové rozhodnutí zrušilo loterijní povolení pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015, odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79. Ten ve svém rozhodnutí uvedl, že „správní řád neobsahuje konkrétní ustanovení, jež by zakotvovala zásadu, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. Lze však souhlasit s názorem, že zásada vyplývá implicitně ze správního řádu, a to ostatně již jen s přihlédnutím k jiným ustanoveními správního řádu, jako je § 96 odst. 2, § 90 odst. 4 nebo § 82 odst.

4. V odvolacím řízení lze dle § 82 odst. 4 správního řádu uvádět jen takové nové skutečnosti, které nemohl účastník uplatnit dříve (např. proto, že nastaly až po vydání prvostupňového rozhodnutí). (…) Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008 - 126, zejména body 36 a 37). Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení (např. již rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26). I to mohlo být důvodem, proč zákonodárce nepovažoval za nutné speciálně toto pravidlo kodifikovat do konkrétních ustanovení, na rozdíl od řízení přezkumného. V přezkumném řízení podle správního řádu se posuzuje soulad s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání.“ 35. Městský soud konstatuje, že v nyní posuzované věci došlo ke změně právní regulace provozu loterií a jiných podobných her v průběhu správního řízení. Obecně závazná vyhláška č. 2/2014 byla s účinností ode dne 3. 3. 2015 nahrazena obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015. Zatímco správní orgán prvého stupně zahájil správní řízení na základě tehdy účinné vyhlášky č. 2/2014, žalovaný v rozkladovém řízení správně potvrdil prvostupňové rozhodnutí vycházející z později účinné obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, tj. účinné v době vydání prvostupňového rozhodnutí. Tímto zákonným postupem tak nemohlo být zasaženo do práv žalobkyně.

36. Městský soud se dále zabýval námitkou žalobkyně ohledně vadného postupu při posouzení vznesené námitky systémové podjatosti všech členů rozkladové komise a námitky podjatosti konkrétních členů této rozkladové komise.

37. Podle § 14 odst. odst. 2 správního řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení.

38. Podle § 76 odst. 5 správního řádu se může proti usnesení odvolat účastník, jemuž se usnesení oznamuje. Odvolání proti usnesení nemá odkladný účinek.

39. Městský soud námitku žalobkyně s ohledem na výše uvedená ustanovení neshledal důvodnou. Je pravdou, že o rozkladu žalobkyně proti usnesení ze dne 3. 5. 2016, č. j. X, bylo rozhodnuto až po vydání napadeného rozhodnutí, nicméně žalovaný nepochybil, neboť v případě opravného prostředku proti rozhodnutí o námitce podjatosti absentuje odkladný účinek a rozhodnutí (usnesení ministra financí ze dne 3. 5. 2016, č. j. X) tak bylo vykonatelné; nelze tak uzavřít, že by ve věci rozhodovaly osoby vyloučené z rozhodnutí (srov. rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 A f 24/2015-167, a ze dne 16. 6. 2021, č. j. 8 Af 35/2015-183).

40. Městský soud se dále zabýval procesními námitkami žalobkyně týkajícími se vadného postupu žalovaného v případě výzev v oznámení o zahájení řízení a výzev k vyjádření se k podkladům rozhodnutí.

41. Městský soud předně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, v němž Nejvyšší správní soud uvádí, že „smyslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“.

42. Jak vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soud ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243, „účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Dále v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatuje, že „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“.

43. Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, a zda následně došlo k doplnění podkladů rozhodných pro rozhodnutí ve věci. Ze zákona přitom výslovně vyplývá možnost spojení oznámení o zahájení řízení ve správním řízení s jiným úkonem (§ 46 odst. 3 správního řádu).

44. Ze správního spisu soud zjistil, že žalobkyně byla oznámením o zahájení řízení ze dne 23. 1. 2015 vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a současně bylo ve stejné lhůtě vyzváno statutární město Chomutov, aby poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni doručeno dne 27. 1. 2015 a statutárnímu městu dne 26. 1. 2015. Na tuto výzvu reagovalo statutární město podáním ze dne 28. 1. 2015.

45. Jak se již vyjádřil Nejvyšší správní soud, stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady pro rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů nelze hodnotit jako vhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně dotčený správní orgán zareagoval, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55, resp. ze dne 26. 5. 2016, č. j. 9 As 127/2015 - 68).

46. Městský soud na tomto místě předně uvádí, že správní spis nebyl doplňován o nové skutečnosti, nebo důkazy. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byla obecně závazná vyhláška č. 2/2014, resp. poté vyhláška č. 1/2015, a případně nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. S těmi se mohla žalobkyně seznámit, když na ně byla upozorněna již v oznámení o zahájení řízení. K tomu městský soud doplňuje, že uvedené skutečnosti nadto musely být žalobkyni známy, neboť obecně závazná vyhláška je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, a nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 žalobkyni taktéž musí být znám díky zveřejnění ve Sbírce zákonů. Uvedeným postupem žalovaného tak žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma. Nadto ani žalobkyně neuvádí, jakým konkrétním způsobem měla být zkrácena na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78, přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ (z novější judikatury srov. rozsudek téhož soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, či ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116). To platí také v případě seznámení se s obsahem správního spisu před vydáním prvostupňového rozhodnutí. Správní spis nebyl v řízení doplňován o nové skutečnosti, či důkazy, žalobkyni tak nemohla vzniknout žádná újma. Žalobkyně musela být se svými podáními učiněnými ve správním řízení seznámena.

47. Městský soud musí dále konstatovat, že žalobkyně byla nadto opětovně vyzvána k seznámení se s podklady pro rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Není tak pravdou, že by žalovaný žalobkyni neposkytl následnou lhůtu pro seznámení se všemi podklady pro vydání rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Žalobkyně byla spolu se statutárním městem Chomutov před vydáním prvostupňového rozhodnutí opětovně vyzvána přípisem ze dne 25. 3. 2015 k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci dle § 36 odst. 3 správního řádu, přičemž oba byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření se k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Statutární město se k výzvě žalovaného vyjádřilo dne 10. 4. 2015, nicméně výše uvedená právní východiska je třeba aplikovat i v případě této „druhé“ výzvy k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Přestože stanovení stejné lhůty žalobkyni a statutárnímu městu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu) nelze označit za zcela vhodné (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55), městský soud musí konstatovat, že žalobkyni fakticky žádná újma nevznikla, když správní spis nebyl ani následným podáním statutárního města ze dne 2. 4. 2015 fakticky doplňován o žádné nové skutečnosti, nebo důkazy. V uvedeném vyjádření statutárního města totiž nebyly uvedeny žádné rozhodné skutečnosti, z nichž by žalovaný ve svém prvostupňovém, či napadeném rozhodnutí vycházel. Uvedeným postupem žalovaného tak žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma. Žalobkyně nadto byla dále vyzvána „třetí“ výzvou dle § 36 odst. 3 správního řádu ze dne 8. 1. 2016, aby se vyjádřila se k podkladům (shromážděným) pro rozhodnutí ve věci. Současně byla poučena o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv, čehož nevyužila. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Žalobkyni tak muselo být zřejmé, kdy bude rozhodnutí ve věci vydáno. Přípis byl žalobkyni doručen dne 20. 1. 2016. Městský soud tak uzavírá, že žalovaný poskytl žalobkyni dodatečnou lhůtu, aby se seznámila se všemi podklady rozhodnými pro vydání rozhodnutí. Je pravdou, že byl správní spis i následně doplňován, ale jednalo se pouze o podání žalobkyně, se kterými musela být žalobkyně seznámena. Žalobkyni tak nemohla vzniknout žádná újma, ani ve smyslu čl. 6 Úmluvy.

48. Městský soud musí k dalším námitkám žalobkyně konstatovat, že ministr financí v rozkladovém řízení žádné nové podklady neopatřoval, a proto zde nebyl důvod, aby před vydáním napadeného rozhodnutí žalobkyni opětovně vyzval dle ust. § 36 odst. 3 správního řádu (srov. ustanovení § 90 odst. 5 ve spojení s ustanovením § 152 odst. 4 správního řádu a contrario ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) část věty za středníkem téhož zákona). Městský soud tak dospěl ke stejnému závěru jako Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Af 73/2014-187.

49. Městský soud se dále zabýval námitkou nezákonné aplikace ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, z důvodu jeho rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně a legitimního očekávání žalobkyně. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze v předmětné věci aplikovat, neboť na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1 věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.). Za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky.

50. Podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

51. Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

52. Městský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS., ve kterém tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

53. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku k postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích vyjádřil tak, že „pojem okolnost je pojmem širším, a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“. Nejvyšší správní soud upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu a že i Ústavní soud chápe pravomoc ministerstva financí vyplývající z § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými, či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle ust. § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle ust. § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že „postup správních orgánů byl naprosto legální, když ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích umožňuje správnímu orgánu zahájit řízení podle tohoto ustanovení zejména v případě, kdy se povolení k provozu výherního hracího přístroje dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou.“ Městský soud tak uzavírá, že takovou okolností ve smyslu ust. § 43 zákona o loteriích může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl provoz hracího přístroje povolen, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Jestliže by žalovaný k rušení loterijních povolení v takovém případě nepřistoupil, zasahoval by tak do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

54. Dle názoru městského soudu nemůže přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb. vylučovat použití § 43 zákona o loteriích. Dle přechodného ustanovení: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k zákonu o loteriích jako k celku. Ust. § 43 zákona o loteriích, které upravuje jiné možnosti zániku povolení, tak představuje výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze proto souhlasit s názorem žalobkyně, že přechodné ustanovení použití ust. § 43 zákona o loteriích vylučuje; přechodné ustanovení s citovaným ust. § 43 naopak přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo zcela nepoužitelné. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí žalovaného, je součástí tohoto zákona od samého počátku a dle názoru městského soudu musela žalobkyně (resp. společnost typu žalobkyně) s jeho možnou aplikací přinejmenším teoreticky počítat.

55. K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 uvedl, že: „Součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území… Ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem, jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena až přijetím zákona č.300/2011 Sb., … Pokud tedy napadené ustanovení (myšlen bod 4 čl. II zákona č. 300/2011 Sb.,) možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje, jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“ 56. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná loterijní povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný tyto své závěry v napadeném rozhodnutí také odůvodnil.

57. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, taktéž zabýval otázkou retroaktivity předmětného ustanovení. V odstavci 37 odůvodnění konstatoval, že v případě rušení udělených povolení k provozování loterií (dle ust. § 43 zákona o loteriích) nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu práva: „Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy“. K tomu městský soud doplňuje, že obecně závazná vyhláška č. 1/2015 nemá ani účinky pravé retroaktivity, tj. neovlivňuje vydaná loterijní povolení do minulosti; nepravá retroaktivita je v právu obecně přípustná. Soud i tuto dílčí námitku shledal nedůvodnou.

58. S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, městský soud konstatuje, že je žalovaný povinen zahájit řízení podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích v případě, že se loterijní povolení na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Pokud loterijní povolení koliduje s obecně závaznou vyhláškou, nelze v postupu správního orgánu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, který vyústil ve zrušení loterijního povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu.

59. Městský soud v Praze k námitce žalobkyně, že zrušení vydaného loterijního povolení je v rozporu s principem legitimního očekávání, dobré víry a principem právní jistoty opětovně odkazuje na (výše uvedený) rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a dále na rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77. V těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provozovatel si musí (musel) být vědom existence ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tj. že může být loterijního povolení zbaven kdykoliv, jestliže v průběhu platnosti loterijního povolení nastanou okolnosti vylučující provoz herních zařízení. Žalobkyni tak nemohlo vzniknout legitimní očekávání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77). Zákon o loteriích tak v souladu s principem právní jistoty zakotvuje možnost, podle které může být loterijní povolení za určitých, předem stanovených zákonných důvodů zrušeno.

60. Městský soud neshledal důvod, proč se odchýlit od detailního výkladu a argumentace Nejvyššího správního soudu ve věci pojmu „legitimního očekávání“, obsažené v bodě 35 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32. Ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se pojem „legitimního očekávání“ vztahuje k ochraně vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě; tímto článkem je taktéž poskytována ochrana jiným majetkovým hodnotám, jako jsou pohledávky, resp. aktiva, která může nositel oprávnění „legitimně očekávat“. Žalobkyně se v této věci zřejmě taktéž dovolává ochrany svého očekávání, že své loterijní povolení bude moci využívat po v rozhodnutí stanovenou dobu a za stanovených podmínek za účelem rozmnožení svého majetku. Co je ovšem rozhodné, zda takové její očekávání bylo „vskutku legitimní, tedy zda vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32). Jak ovšem uvedl Ústavní soud ve svém nálezu Klatovy, nemohlo jít o legitimní očekávání, ačkoli bylo založeno zákonem: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce [zákon č. 300/2011 Sb.] již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997, N 13/7 SbNU 87, (63/1997 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe [žalovaného] spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat“.

61. Městský soud v Praze tak konstatuje, že žalobkyni nemohlo vzniknout jakékoli legitimní očekávání, že statutární město Chomutov nebude moci provozování loterií a jiných podobných her regulovat, když tuto pravomoc obce měly již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Jelikož žalobkyni legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo být zasaženo ani do jejích práv.

62. Co se týče námitky ohledně porušení ochrany dobré víry, principu proporcionality a námitky, že žalovaný byl povinen zhodnotit, jaká újma žalobkyni vznikne při zkrácení doby platnosti povolení, se městský soud zcela ztotožňuje se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77: „Nad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 ZOLO, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález ÚS sp.zn. Pl.ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č.j. 6 As 285/2014-32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ Městský soud k uvedenému doplňuje, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velkou újmu utrpí zkrácením doby platnosti povolení žalobkyně ve vztahu k případné újmě na straně statutárního města. Z testu proporcionality v oblasti regulace hazardu Ústavního soudu, provedeného v jeho nálezech, jednoznačně vyplývá, že v případě existence obecně závazné vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, již není úkolem ministerstva financí zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu. Právo obcí na samosprávu totiž převáží nad právem podnikat, jež má právě v oblasti hazardu negativní následky pro společnost a veřejný pořádek. Nadto, jak již bylo uvedeno výše, judikatura Ústavního soudu sama vyžaduje, aby v případě rozporu loterijního povolení s přijatou obecně vyhláškou, žalovaný odporující loterijní povolení zrušil. Nemůže tak jít o postup neproporcionálně zasahující do práv žalobkyně (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Af 73/2014-187).

63. Městský soud tak uzavírá, že žalovaný v nyní posuzované věci žádné ústavně zaručené principy neporušil. Městský soud ani neshledal žádný důvod, aby se odkláněl od názorů vyslovených Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem; proto je městský soud nucen učinit závěr, že postup žalovaného při aplikaci ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích byl zcela v souladu se zákonem.

64. Městský soud v Praze se dále zabýval námitkou nezákonnosti aplikace a vynutitelnosti zákona o loteriích z důvodu vad procesu notifikace podle směrnice č. 98/34/ES.

65. Městský soud v Praze předně uvádí, že otázkou notifikace zákona č. 300/2011 Sb. se detailně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, a v navazující judikatuře. Nejvyšší správní soud se v daném případě ztotožnil s právním názorem Krajského soudu v Hradci Králové, že „[…] obecně závazná vyhláška města Litomyšl č. 1/2014 obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 loterního zákona, dle stěžovatelky neaplikovatelného. Jak totiž konstatoval Ústavní soud v nálezu týkajícím se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, pravomoc obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně [nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]“. Jak taktéž vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., Klatovy, konkrétně z bodů 29 až 33, právo obcí regulovat vybraný hazard na svém území zaručovala Ústava a ust. § 10 zákona o obcích již dávno před tím, než byla přijata novela zákona o loteriích – zákon č. 300/2011 Sb. (srovnej i nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Chrastava). Obdobně i v nyní posuzovaném případě není otázka notifikace zákona č. 300/2011 Sb. relevantní. K tomu městský soud uvádí, že i v případě, kdy by zákon č. 300/2011 Sb. nebyl vynutitelný, obecně závazná vyhláška č. 1/2015 by obstála i na základě samotného ust. § 10 písm. a) zákona o obcích. Duplicita kompetenčních ustanovení v zákoně o obcích a v zákoně o loteriích nemá ve smyslu zásady, že nadbytečné neškodí (superfluum non nocet), hlubší význam. Jakékoliv úvahy o neaplikovatelnosti předmětné vyhlášky z důvodu vad notifikace zákona č. 300/2011 Sb. tak nejsou v posuzované věci na místě. Tato námitka je tak nedůvodná.

66. Co se týká otázky notifikace obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, na tu již odpověděl Nejvyšší správní soud, např. ve svém rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 79, či rozsudku ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019-33, ve kterém dospěl k závěru, že obecně závazné vyhlášky nenaplňují definici technického předpisu. Jak vyplývá z čl. 1 bod 9. směrnice č. 98/34/ES technickým předpisem se rozumí „technické specifikace a jiné požadavky včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné de iure nebo de facto, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz prodej nebo používání určitého výrobku s výjimkou předpisů uvedených v čl. 10“. Obecně závazná vyhláška č. 1/2015 přitom není de iure ani de facto závazná na celém území členského státu, ani na jeho větší části. Její územní působnost je natolik omezená, že není ani schopna naplnit cíle této směrnice, a není proto nutno o její existenci informovat ani Komisi ani ostatní normalizační orgány uvedené v přílohách I a II směrnice č. 98/34/ES (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2021, č. j. 14 Af 2/2018-94). Městský soud tak ani tuto námitku neshledal důvodnou.

67. Městský soud se dále zabýval námitkami žalobkyně ohledně rozporu právní úpravy s právem EU. Žalobkyně dle svých tvrzení tzv. unijní prvek v předmětném správním řízení prokázala. Ač žalovaný tzv. unijní prvek v napadeném rozhodnutí nepopřel (str. 26 napadeného rozhodnutí), ve svém vyjádření ke správní žalobě žalovaný s odkazem na rozhodnutí NSS ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171, aplikaci unijního práva na nyní projednávanou věc vyloučil. Žalobkyně ke svým tvrzením označila čestné prohlášení svědka – který jako osoba zajišťující obsluhu sázkových zařízení v předmětných prostorách potvrdil, že předmětné prostory pravidelně navštěvovaly a účastnily se her na sázkových zařízeních osoby pocházející ze států Evropské unie, což dovodil z toho, že tyto osoby hovořily cizími jazyky (anglicky, slovensky, německy a francouzsky), a také z osobních dokladů osob. Žalobkyně tak v nyní posuzované věci dostatečně konkrétně a plausibilně tvrdila existenci tzv. unijního prvku a k tomu uplatnila i konkrétní právní argumentaci z oblasti práva EU vztahující se k těmto skutkovým tvrzením (srov. rozsudek Nejvyšším správním soudem ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 - 54).

68. Městský soud předně uvádí na pravou míru, že v souladu se zásadou přednosti práva EU, která je taktéž zakotvena i v čl. 10a Ústavy, je nejen soudům, ale i správním orgánům uloženo, aby v případě rozporu mezi vnitrostátním právem a právem EU vnitrostátní právní úpravu neaplikovaly a daly přednost unijnímu právu; to neplatí pouze v případě rozporu unijního právního předpisu s ústavním pořádkem ČR (např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, publ. pod č. 154/2006 Sb., Cukerné kvóty III). Z žádného ustanovení ústavního pořádku nevyplývá, že by snad právem EU byl vázán pouze soud. Na právní předpisy EU je třeba nahlížet jako na právo vnitrostátní, kdy v případě rozporu se zákony a podzákonnými předpisy má přednost unijní právní předpis. To potvrdil také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, bod 37: „V případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU. Pokud dospěje k závěru, že v souladu s právem EU není, v rozsahu, v němž je s ním v rozporu, vyhlášku neaplikuje a přednostně aplikuje právo EU. Každý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (v daném případě, jak plyne z nyní již jasné judikatury Soudního dvora, z článku 56 SFEU), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů. Ty je správní orgán povinen ústavně konformně (příp. u podzákonných předpisů v souladu se zákonem, jejž provádějí) vykládat a aplikovat, je-li to jen trochu možné.“ 69. Čl. 56 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nachází příjemce služeb.

70. Pro aplikaci čl. 56 Smlouvy o fungování EU v konkrétní vnitrostátní věci je nezbytné, aby byl v takové věci dán tzv. unijní prvek. Problematikou tzv. unijního prvku a aplikovatelností čl. 56 Smlouvy o fungování EU se v obdobné věci, která je městským soudem nyní posuzována, zabýval recentní rozsudek SD EU ze dne 3. 12. 2020 ve věci BONVER WIN, sp. zn. C-311/19. Soudní dvůr EU v rozsudku BONVER WIN dovodil, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Soudní dvůr EU v bodu 24 rozsudku BONVER WIN dále uvedl, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).“ SD EU v odůvodnění rozsudku BONVER WIN dále rozvedl: „25 Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU.“ 71. Z uvedeného rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci BONVER WIN tak vyplývá, že v případě, kdy je ve věci prokázán skutkový základ tzv. unijního prvku, je na místě zvažovat dopad práva EU a judikatury Soudního dvora EU na projednávanou věc, a to zejména z pohledu rozsudku Berlington Hungary (především body 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92) (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 – 46). Existence tzv. unijního prvku však musí být prokázána, nestačí pouhé tvrzení poskytovatele služeb, že část jeho klientely pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen.

72. Jak již bylo uvedeno výše, žalobkyně existenci tzv. unijního prvku v nyní posuzované věci dostatečně konkrétně a plausibilně tvrdila, k čemuž označila i důkazy – čestné prohlášení svědka ze dne 15. 7. 2016, které soud při jednání soudu dne 25. 8. 2021 provedl. Městský soud z čestného prohlášení ze dne 15. 7. 2016 zjistil, že herny žalobkyně navštěvovali taktéž zahraniční klienti – osoby z jiných členských států EU. Městský soud tak má v nyní posuzované věci existenci tzv. unijního prvku za prokázanou.

73. Nicméně ne každé omezení volného pohybu služeb představuje porušení čl. 56 Smlouvy o fungování EU. Jak SDEU v rozsudku Berlington Hungary konstatoval: „omezení volného pohybu služeb, která by mohla vyplývat z takových vnitrostátních právních předpisů, jaké jsou dotčeny v původním řízení, mohou být naléhavými důvody obecného zájmu odůvodněna pouze, pokud vnitrostátní soud dospěje po celkovém posouzení okolností, za nichž byly tyto právní předpisy přijaty a uplatňovány, k závěru: – že předně sledují skutečně cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, přičemž pouhá skutečnost, že omezení hazardních her je akcesoricky přínosem pro rozpočet dotyčného členského státu prostřednictvím zvýšení daňových příjmů, není na překážku tomu, aby se na toto omezení nahlíželo jako na předně sledující skutečně takové cíle; – že sledují takové cíle koherentním a systematickým způsobem a – že splňují požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví.“ 74. Městský soud v této části přímo odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140, s jehož závěry se plně ztotožňuje: „Taktéž platí, že jakkoli formulace článku 56 SFEU počítá toliko se zákazem omezení, je za určitých podmínek přípustné takové omezení volného pohybu služeb, které znamená faktický zákaz. SDEU ve věci C-275/92, Schindler konstatoval (posuzuje legislativu Velké Británie, která plošně až na malé lokální výjimky zcela zakazovala na svém území loterie), že takový plošný zákaz zcela jistě je v rozporu s volným pohybem služeb. Současně však respektoval cíle, které stály za omezením volného pohybu služeb: předcházení trestné činnosti, zajištění, aby s hráči bylo zacházeno čestně; vyhnutí se stimulaci poptávky v odvětví hazardních her, která má od určité úrovně negativní sociální důsledky; a zajištění, aby loterie nemohly být provozovány pro osobní a komerční zisk, ale výhradně pro charitativní, sportovní nebo kulturní účely. SDEU konstatoval, že tyto cíle mohou odůvodnit omezení, které povedou až k zákazu loterií na území členského státu s ohledem na sociální a kulturní rysy tohoto státu (odstavce 59 a 61 rozsudku). Za těchto podmínek tedy SDEU akceptoval právní předpisy Spojeného království zcela zakazující loterie.

75. Také z pozdější judikatury SDEU vyplývá, že omezení hazardních herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu srov. odstavec 55 rozsudku C 46/08, Carmen Media Group z 8. 9. 2010 nebo odstavce 48 a 49 rozsudku C-463/13, Stanley International Betting a tam citovaná judikatura).

76. SDEU dále konstatoval, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (kromě shora citovaných rozhodnutí srov. odstavce 35 a 36 rozsudku C 124/97, Läärä a další, odstavce 33 a 34 rozsudku C 67/98, Zenatti nebo odstavec 58 rozsudku C 42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International z 8. 9. 2009). Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda vnitrostátní právní úprava vzhledem ke konkrétnímu způsobu použití skutečně slouží cílům, které ji mohou odůvodnit, a zda omezení, která obsahuje, nejsou nepřiměřená těmto cílům (odstavec 37 rozsudku Zenatti).

77. Relevantní česká právní úprava spojuje obecný rámec, který vymezuje loterijní zákon a OZV, které k regulaci hazardu na svém území vydávají obce. Zákonem č. 300/2011 Sb. byl do loterijního zákona vložen § 50 odst. 4, který obcím umožnil stanovit „obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Na výslovné uzákonění tohoto zmocnění zareagovalo město Domažlice přijetím OZV 3/2012 [doplnění Městského soudu v Praze – nejinak je i tomu v nyní posuzované věci v případě statutárního města Chomutov a jeho obecně závazné vyhlášky č. 1/2015].

78. Důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. (dostupná na www.psp.cz jako sněmovní tisk 138/0, rok 2010) konstatuje, že „navrhovaná novela rozšiřuje pravomoc obcí cestou obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území nejen provozování výherních hracích přístrojů, jak je tomu dosud, ale rozsah této pravomoci rozšiřuje rovněž na sázkové hry v kasinu (§ 2 písm. i)), loterie a jiné podobné hry provozované pomocí technických zařízení obsluhovaných přímo sázejícím (§ 2 písm. j)) a dále na loterie a jiné podobné hry povolované podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/19990 Sb. (například interaktivní videoloterní terminály). Jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.). Z tohoto důvodu svěřuje předkladatel obcím pravomoc regulovat právě ty hry, s nimiž jsou zmíněná negativní společenská rizika nejčastěji spojená.“ 79. Zvláštní část důvodové zprávy k ustanovení § 50 odst. 4 poté uvádí, že „úprava rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou regulovat na svém území nejen výherní hrací přístroje, ale i jiné druhy loterií a jiných podobných her. Předkladatel nenavrhuje zúžení pravomoci obcí pouze na úplný zákaz všech v § 50 odst. 4 uvedených her na celém svém území, neboť tento postup by mohl vést k tomu, že obce z důvodu zachování příjmů svých veřejných rozpočtů k takovéto regulaci nepřistoupí. Ustanovení § 50 odst. 4 proto dává obcím možnost výběru, tj. vedle úplného zákazu her uvedených v tomto ustanovení ve vyhláškách určit, na kterých místech a v jakém čase je provozování povoleno, nebo naopak, na kterých místech je provozování zakázáno, a to z důvodu možnosti usměrnit provozování těchto her do úzkého a jednoduše kontrolovatelného místního rámce (např. ve formě jedné "hrací ulice"), ve kterém bude následně obec schopna zabezpečit dodržování veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů.“ 80. Z uvedeného vyplývá, že obecný zákonný rámec pro regulaci hazardu v obcích prostřednictvím obecně závazných vyhlášek je odůvodněn zájmem na eliminaci rizik a nežádoucích průvodních jevů hazardu, jak je uznává i judikatura SDEU. Ničeho na tom nemění skutečnost, že pravomoc k regulaci hazardu – a to právě výlučně v zájmu ochrany veřejného pořádku – měly obce již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb.“ (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

81. Statutární město Chomutov (tím spíše ani zákonodárce v důvodové zprávě) zjevně nepřikládá žádný význam tomu, zda snížení rozsahu hazardu bude následováno úbytkem příjmů, ať už nejprve z místních poplatků za provozovaný herní přístroj podle § 10a odst. 2 zákona o místních poplatcích, nebo s účinností od 1. 1. 2012 z odvodů z loterií a jiných her [§ 41i odst. 1 písm. b) zákona o loteriích]. Z právní regulace statutárního města Chomutov je zřejmé, že statutární město uvedený následek zvolené regulace v podstatě přijímá jako nutný, ovšem akceptovatelný. Je tak zřejmé, že pro statutární město nebylo rozhodující, že jeho rozpočet se sníží o příjmy z odvodů z provozování loterií, naopak byla zjevně převažujícím faktorem bez ohledu na tyto okolnosti snaha o omezení hazardních her a jejich negativních účinků na území města.

82. Podle názoru městského soudu tak bylo v řízení dostatečným způsobem zjištěno, že právní regulace omezení volného pohybu služeb obecně závaznou vyhláškou statutárního města Chomutov č. 1/2015 sleduje legitimní cíl ve smyslu judikatury SD EU.

83. Co se týče druhé podmínky stanovené rozsudkem Berlington Hungary pro posouzení, zda předmětná právní regulace není v rozporu s unijním právem, tj. zda omezení volného pohybu služeb sleduje legitimní cíle systematickým a koherentním způsobem, se městský soud i na tomto místě ztotožnil se závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140, který tuto podmínku shledal jako splněnou: „Svobodný výkon podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti je, stejně jako právo vlastnit majetek, součástí obecných zásad unijního práva. Tyto zásady se však neprojevují jako absolutní výsady, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti. V důsledku toho může být právo svobodně vykonávat podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost omezeno, stejně jako výkon vlastnického práva, za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným EU a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručených práv (srov. zejména odstavec 55 rozsudku C-44/94, Fishermen´s Organisations a další ze 17. 10. 1995, odstavec 21 rozsudku C-200/96, Metronome Musik z 28. 4. 1998 nebo odstavec 68 rozsudku ve spojených věcech C-20/00 a C-64/00, Booker Aquaculture a Hydro Seafood z 10. 7. 2003).

84. Loterii nebo jinou podobnou hru definuje § 1 odst. 2 loterijního zákona jako „hru, jíž se účastní dobrovolně každá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost se účastníkovi nezaručuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda nebo předem neznámá okolnost nebo událost uvedená provozovatelem v předem stanovených herních podmínkách (dále jen ‚herní plán‘). Nezáleží přitom na tom, provádí-li se hra pomocí mechanických, elektronickomechanických, elektronických nebo obdobných zařízení.“ Podle § 1 odst. 3 loterijního zákona „okolnost, jež určuje výhru (výsledek slosování, sportovního utkání, dostihů, závodů a jiné budoucí události), nesmí být nikomu předem známa a musí být takového druhu, aby nemohla být provozovatelem nebo sázejícím ovlivněna.“ 85. Ústavní soud i NSS považují za „notorietu“, že „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011, odstavec 37). Obdobně NSS v odstavci 30 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32 z 24. 2. 2015 konstatoval, že „[h]azardní hry tohoto typu [herní přístroje a podobná zařízení, pozn. městského soudu] lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku.“ 86. Ze shora uvedeného vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz jeho provozu jsou nepochybně způsobilé eliminovat negativní jevy, které mají původ v jeho podstatě: vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace (omezení) jeho průvodních negativních jevů, jež byly shora vylíčeny a jejichž existenci uznává také judikatura SDEU.“ 87. Omezením provozování vyjmenovaných loterií a jiných podobných her na celém svém území statutární město Chomutov sledovalo legitimní cíl – ochranu před negativními následky hazardu. Jelikož tu byl fakticky dán zájem na vymýcení hazardu jako spouštěče s tím spojených negativních jevů, jednalo se o přiměřený způsob dosažení sledovaného cíle (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

88. Jestliže tedy zákonodárce sám loterie a jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích neomezil na území České republiky celoplošně, ale konkrétní regulaci ponechal samosprávným celkům vzhledem ke znalosti místních poměrů a od nich se odvíjející místní potřeby, a jestliže tedy statutární město Chomutov své právo využilo a přistoupilo k plošné regulaci hazardu na svém celém území, nelze takovou právní regulaci označit za diskriminační, jak bude uvedeno dále, tedy ani za nesystematický a nekoherentní způsob regulace.

89. Městský soud k poslední podmínce stanovené rozsudkem Berlington Hungary stanovené pro posouzení souladu předmětné právní regulace s unijními principy (se zásadou právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a práva na vlastnictví) opětovně odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140. Městský soud se ztotožnil s tvrzením, že žalobkyně byla jistě dotčena předčasným zrušením loterijních povolení. 90. „Podle ustálené judikatury SDEU zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje jednak, aby právní pravidla byla jasná a přesná, jednak aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (srov. odstavec 20 rozsudku C 63/93, Duff a další z 15. 2. 1996, odstavec 66 rozsudku C 107/97, Rombi a Arkopharma z 18. 5. 2000, odstavec 80 rozsudku C 17/03, VEMW a další ze 7. 6. 2005). Tento požadavek je třeba zvlášť přísně dodržovat, pokud jde o právní úpravu, která může přinášet finanční zatížení, aby bylo dotčeným osobám umožněno se s určitostí seznámit s rozsahem povinností, jež jsou jim uloženy (odstavec 34 rozsudku C 17/01, Sudholz z 29. 4. 2004).

91. Zásada právní jistoty přitom nevyžaduje, aby nedocházelo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (odstavec 81 rozsudku VEMW).

92. Z ustálené judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u nějž vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje. Pokud však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, této zásady se dovolat nemůže. Navíc hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů (srov. odstavec 70 rozsudku ve spojených věcech C 37/02 a C 38/02, Di Lenardo a Dilexport z 15. 7. 2004 a v něm citovaná judikatura nebo bod 71 rozsudku C 310/04, Španělsko v. Rada ze 7. 9. 2006).

93. V rozsudku Di Lenardo a Dilexport SDEU vyložil, že i když zásada legitimního očekávání patří mezi základní unijní zásady, hospodářské subjekty nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů EU, a to zvláště v takové oblasti, jako je oblast společných organizací trhu, jejíž předmět zahrnuje stálé přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace (srov. odstavec 52 rozsudku C-104/97, Atlanta v. Evropské společenství ze 14. 9. 1999).

94. Judikatura SDEU tedy obecně neshledává zásah do uvedených zásad v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

95. Ve stejném duchu se k regulaci hazardních her vyjádřil ve své judikatuře také NSS (na př. rozsudky č. j. 5 As 116/2018-75 z 19. 3. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 z 23. 3. 2021 nebo č. j. 7 As 445/2019-41 z 25. 3. 2021).

96. Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 loterijního zákona, které po celou dobu své účinnosti (t. j. od 18. 5. 1990 do 31. 12. 2016) uvádělo, že „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Jak již soud shora vyložil, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

97. NSS v rozsudku č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021 taktéž vyložil, že právní úprava toho, zda a kde se mohou na území obce vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a jako taková spadá do samostatné působnosti obcí (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Otázka, zda se oprávnění obcí na úrovni zákonné úpravy bude opírat o zvláštní zákon ve smyslu § 10 písm. d) obecního zřízení (na př. právě § 50 odst. 4 loterijního zákona), nebo zda se bude opírat o generální klauzuli § 10 písm. a) obecního zřízení za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, se podle NSS nejeví jako podstatná, nýbrž toliko jako akademická. Podle městského soudu na věci tedy ničeho nezměnilo, že až s účinností od 14. 10. 2011 byla obec v zákoně výslovně zmocněna zakázat loterie dle § 50 odst. 4 loterního zákona ve spojení s § 10 písm. d) obecního zřízení; ve skutečnosti k tomu byla zmocněna již z článku 104 odst. 3 písm. Ústavy ve spojení s § 10 písm. a) obecního zřízení.“ 98. S tím také souvisí otázka nepřípustné retroaktivity, se kterou se již zdejší soud vypořádal v bodu 57. tohoto rozsudku. Jak Nejvyšší správní soud již několikrát uvedl, provozovatelé loterií si s ohledem na ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích museli být vědomi toho, že v případě, kdy v průběhu platnosti povolení nastanou okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, mohou být takového povolení zbaveni (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018-75, či ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51).

99. Jak městský soud dále v rozsudku ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140, uvádí: „Žalobkyni tedy mělo a mohlo být dopředu zřejmé, že dle § 43 odst. 1 loterního zákona mohou být její povolení zrušena, nastanou-li okolnosti, pro které by nebyla mohla být loterie povolena, mezi které spadá také přijetí OZV obce regulující hazardní hry. Jak vyložil také SDEU, hospodářské subjekty nemají právo na zachování stávajícího legislativního stavu, a to tím spíše, podnikají-li v oboru s negativními dopady na společnost, jenž je předmětem přísné a často se měnící regulace (srov. odstavec 45 rozsudku NSS č. j. 1 As 297/2015-77 z 20. 1. 2016). Citovaná judikatura NSS [pozn. rozsudek ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 116/2018-75, a ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51] se přiklání k závěru, že provozovatelům loterijních a jiných podobných her nemohlo právě s odkazem na § 43 odst. 1 loterního zákona vzniknout žádné legitimní očekávání, že povolení nebudou po dobu své platnosti nijak dotčena. Takový výklad zásady legitimního očekávání a právní jistoty, provedený NSS, obstojí prismatem pojetí zastávaného SDEU. Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povolení uděleném žalovaným byla bez významu: poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nové povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude-li plnit podmínky uděleného povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejího povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí OZV regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Přechod mezi starým a novým režimem právní regulace proto zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty neporušily.“ 100. Co se týče omezení vlastnického práva žalobkyně a jeho souladu s čl. 17 Listiny základních práv EU z pohledu obecného zájmu, platí, že každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.

101. Jak již bylo uvedeno výše, omezení hazardu a negativních vlivů s ním spojených lze označit za legitimní cíl a obecný zájem, který v souladu s judikaturou SD EU může odůvodnit omezení volného pohybu služeb. Jak městský soud zjistil, statutární město Chomutov omezením regulace loterií na svém území tento obecný zájem a legitimní cíl sleduje. Intenzita omezení stanovená statutárním městem Chomutov je vzhledem k okolnostem případu taktéž přiměřená. Dle názoru městského soudu je proto i vlastnické právo (k herním přístrojům, provozovnám, peněžním prostředkům) dotčené předmětnou právní regulací omezeno v obecném zájmu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140). Městský soud neshledal, že by předmětnou právní regulací loterií došlo ke zneužití práva ve smyslu čl. 17 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 102. „SDEU v rozsudku Berlington Hungary v souvislosti s ochranou vlastnického práva podle článku 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k EÚLP poukázal na rozsudek ESLP č. 65681/13, Vékony v. Maďarsko z 13. 1. 2015, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Soud podotýká, že ESLP v tomto případě hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální), byť jinak zákonný, zásah do vlastnického práva spočívající v přijetí regulace, která zrušila stěžovatelovu koncesi na prodej tabákových produktů (aniž mu byla udělena další koncese za podmínek nové právní regulace), a to poté, co si stěžovatel takovým způsobem obstarával 20 let obživu, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

103. ESLP dále v rozsudku č. 44460/1, O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku ze 7. 6. 2018 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení Článku 1 protokolu č. 1“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

104. Městský soud shledal, že provozování nyní posuzovaných loterií a jiných podobných her specifikovaných v čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 bylo na území statutárního města Chomutov regulováno předmětnou vyhláškou bez přechodného období s okamžitou účinností od 3. 3. 2015. Řízení o zrušení loterijních povolení bylo s žalobkyní zahájeno dne 23. 1. 2015, provozování předmětných loterií a jiných podobných her bylo ode dne 3. 3. 2015 na celém území statutárního města Chomutov zakázanou činností, a lze tak říci, že žalobkyně byla na svých právech dotčena prakticky okamžitě s účinností předmětné vyhlášky (k otázce vyloučení legisvakanční doby předmětné obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 bude uvedeno dále). Účastníci přitom ani netvrdili, že by žalobkyni byla poskytnuta jakákoliv náhrada. 105. „Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí Colm McKenna against Ireland ze 17. 10. 1991 k otázce proporcionality opatření k regulaci hazardu naznala, že místní autority měly vždy neomezenou pravomoc odejmout oprávnění k podnikatelské činnosti spočívající v provozu herních automatů, a že jejich provozovatel si musel být vědom nepříznivého pohledu veřejnosti na své podnikání a tlaku konkrétních místních politiků a zájmových skupin na zavedení takové regulace. V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoli rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

106. Oproti tomu v rozsudku č. 13290/11, Svit Rozvag, TOV and Others v. Ukraine z 27. 6. 2019 shledal ESLP porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku). Zároveň tato regulace nabyla účinnost pouhý měsíc od svého schválení v legislativním procesu, přestože původně zákonodárce zamýšlel přijetí přechodného období v délce přibližně jednoho roku. Od rozhodnutí McKenna v. Irsko se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ve věci č. 34044/02, Depalle v. France z 29. 3. 2010, že v těchto dvou případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag)“ (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

107. Jak již bylo uvedeno výše, důvodem pro přijetí obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 byl obecný zájem na regulaci loterií a jiných podobných her (hazardu) a s tím spojených negativních dopadů. Žalobkyně si přitom musela být těchto okolností vědoma, a to včetně kontroverzí spojených s jejich provozováním. A jak již bylo několikrát uvedeno výše, musela si být vědoma i skutečnosti, že její loterijní povolení mohou být při změně okolností zrušena (ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích).

108. Dle názoru městského soudu tak lze shrnout, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickými zájmy žalobkyně a nutností nést náklady spojené s jeho regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích plynoucí z obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, tj. bez přechodného období, představoval přiměřený zásah do vlastnického práva žalobkyně (čl. 1 Dodatkového protokolu 1 k Evropské úmluvě o lidských právech a čl. 17 Listiny práv EU). Městský soud tak uzavírá, že právní regulace stanovená zákonem o loteriích ve spojení s předmětnou obecně závaznou vyhláškou č. 1/2015 není v rozporu s právem Evropské unie, ani s Evropskou úmluvou o lidských právech.

109. Je pravdou, že žalovaný i ministr financí stavěli svá rozhodnutí na nesprávném právním názoru, že správní orgány nemohou posuzovat soulad vnitrostátního předpisu s právem EU a v případě jejich rozporu aplikovat přednostně právní předpis EU. Městský soud tento názor žalovaného korigoval výše. Nicméně městský soud musí konstatovat, že prvostupňové a napadené rozhodnutí obsahují právní úvahy, které jsou stěžejní pro posouzení souladu předmětné obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 s unijním právem, a to v souladu s výše provedeným výkladem. Žalovaný (ministerstvo financí) především na str. 11-12 a 14-17 prvostupňového rozhodnutí odkazuje na stěžejní výše uvedenou judikaturu Ústavního soudu, přičemž uvádí, že zrušením loterijních povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, a že vzhledem k existenci § 43 odst. 1 loterního zákona nelze u provozovatelů loterií hovořit o legitimním očekávání, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jej mohou být v podstatě kdykoli zbaveni, nastanou-li okolnosti vylučující provoz takových zařízení – tedy i v důsledku přijetí, změny, zrušení právních předpisů. Žalovaný odkázal také na judikaturu SD EU ve věci Plantanol. Ministr financí se s uvedeným ztotožnil a argumentaci ministerstva doplnil (na str. 21-24 a 25-28 napadeného rozhodnutí) a s odkazy na judikaturu Ústavního soudu ji zasadil do kontextu žalobkyniny údajné dobré víry a principu proporcionality a doplnil ji o výklad ustanovení § 43 odst. 1 loterijního zákona v souvislosti s oprávněním rušit na základě tohoto ustanovení rovněž povolení udělená před přijetím předmětné obecně závazné vyhlášky, v němž mimo jiné objasnil, že pravomoc regulovat na svém území hazardní hry měly obec již před účinností zákona č. 300/2011 Sb. Také odkázal na rozsudek SD EU ve věci Plantanol.

110. Městský soud tak v této části dospěl ke stejnému závěru, vyslovenému v rozsudku zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140, podle kterého takový nesprávný právní názor žalovaného ohledně aplikace práva EU fakticky neměl vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, když právní otázky rozhodné pro výrok svého rozhodnutí žalovaný posoudil správně.

111. Městský soud se dále zabýval námitkami týkajícími se obecně závazné vyhlášky č. 1/2015, která je dle žalobkyně nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem a soud by k ní neměl přihlížet. Žalobkyně také namítala její nezákonnost z důvodu vyloučení doby legisvakance.

112. K námitce vyloučené doby legisvakance obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 městský soud uvádí, že tato není důvodná. Městský soud poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017, ve kterém se Nejvyšší správní soud zabýval procesem přijímání (loterijní) obecně závazné vyhlášky města Litvínov, kdy město Litvínov taktéž přistoupilo k vyloučení legisvakanční lhůty. Nejvyšší správní soud ke znění ust. § 12 odst. 1 zákona o obcích konstatoval, že „obecně závazné vyhlášky jsou zásadně účinné 15 dní po vyhlášení, obec ovšem může určit i účinnost pozdější nebo dřívější. Dřívější účinnost úpravy může zvolit pouze tehdy, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem. V takovém případě může vyhláška nabýt účinnosti již dnem vyhlášení. Rozdíl při dřívějším účinnosti úpravy oproti standardnímu režimu je v oněch prvních patnácti dnech po vyvěšení vyhlášky“. Nejvyšší správní soud v tehdy posuzované věci k obdobné námitce stěžovatele ohledně absence naléhavého obecného zájmu konstatoval, že „[p]okud nebyl důvod pro stanovení dřívější účinnosti předpisu a přesto ho tvůrce předpisu stanovil, tak nelze pravidlo o dřívější účinnosti aplikovat a účinnost předpisu je třeba posuzovat dle subsidiárního pravidla o časové působnosti právního předpisu,“ a uzavřel, že účinnost právního předpisu (obecně závazné vyhlášky) by tak podle uvedeného subsidiárního pravidla nastala nejpozději 15 dní po vyhlášení.

113. Nejvyšší správní soud s ohledem na svou dřívější judikaturu (zejména rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2007, č. j. 4 Ans 5/2007 – 60) ve shora citovaném rozsudku došel k závěru, že i kdyby k porušení procesu přijetí vyhlášky došlo, „tato vada by nezasáhla do právního principu, který uvedené ustanovení chrání – totiž zákazu retroaktivity, resp. existenci legisvakanční lhůty, která má být dodržena, aby se adresáti práva mohli na právní úpravu dopředu před její účinností připravit. Tato hodnota nebyla v projednávaném případě narušena. Stěžovatel měl času dost. I kdyby pro dřívější účinnost nebyly podmínky, obecně závazná vyhláška města Litvínova by nabyla účinnosti dle obecného zákonného pravidla, tj. patnáct dní po vyhlášení právního předpisu, tj. dne 10. 12. 2011. Se stěžovatelem přitom bylo správní řízení zahájeno dne 29. 5. 2013, tj. dnem, který je mimo období, ve kterém by aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky byla sporná. I kdyby nebylo možné ustanovení o dřívější účinnosti aplikovat, právní vztah stěžovatele by se posuzoval podle vyhlášky města Litvínova č. 5/2011“.

114. Stejně tak je tomu i v nyní posuzované věci. Pokud by obecně závazná vyhláška statutárního města Chomutov č. 1/2015 nabyla účinnosti podle subsidiárního obecného zákonného pravidla patnáctým dnem po vyhlášení právního předpisu, tj. dnem 18. 3. 2015, neměla by účinnost předmětné obecně závazné vyhlášky dopad na nyní posuzované řízení o zrušení loterijních povolení, neboť prvostupňové rozhodnutí ze dne 30. 3. 2016 bylo žalobkyni doručeno dne 31. 3. 2016 a napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 26. 8. 2016 (v právní moci dne 9. 9. 2016), tedy v době, kdy již aplikovatelnost obecně závazné vyhlášky nebyla jakkoli sporná. Městský soud v Praze tak tuto námitku žalobkyně neshledal důvodnou.

115. Městský soud dále připomíná, že jsou to právě obce, kterým je v rámci jejich práva na samosprávu vzhledem k problematické povaze loterií a jiných podobných her (hazardu) svěřena pravomoc na svém území regulovat hazard. Obce tak mohou na celém svém území, či jeho části, nebo vybraných místech vyloučit koncentraci těchto jevů spojených s provozováním loterií a sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m), n) a j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, nebo ji povolit; stejně tak obce mohou svojí právní regulaci v čase měnit. „Jestliže má obec zájem, aby se loterie jako „spouštěč“ popsaných jevů na jejím území nebo v některých místech nevyskytovaly a nesoustředily (na př. je pro místní pořádek nežádoucí souběh či blízkost herny a pohostinství v sociálně vyloučené oblasti), a přistoupí k omezení loterií prostřednictvím OZV, je zjevné, že primárním účelem takové regulace nebyla ochrana hráčů (byť má také určitý význam), ale zabezpečení veřejného pořádku v místě. Z ústavně garantovaného práva na samosprávu tedy plyne obcím oprávnění prostřednictvím OZV na svém území regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality provozu hazardních her, a to s velmi širokým prostorem pro uvážení ohledně konkrétní podoby regulace. Toto oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. V žádném případě není třeba, aby zrušení povolení předcházelo narušování veřejného pořádku v konkrétní provozovně“ (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2021, č. j. 10 Af 72/2015-140).

116. Plošným zákazem loterií a jiných podobných her se již několikrát ve shodě s Ústavním soudem zabýval i Nejvyšší správní soud (např. rozsudek ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015-44, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, či ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019-49). Ti jej v podstatě konstantně shledávají jako přípustný a nikoli diskriminační, jelikož v něm shledávají legitimní záměr obce se na svém území zbavit provozování loterií a jiných podobných her jako zdroje negativních jevů, dopadajících na dané společenství obyvatel.

117. Jinak je tomu v případě obecně závazných vyhlášek, jež vymezují konkrétní místa na území obce, na nichž mohou být, či naopak nemohou být provozovány loterie a jiné podobné hry. V takovém případě je třeba, „aby obec při výběru těchto míst dbala na hledisko rovného zacházení a uplatňovala přitom navenek seznatelné, racionální, nediskriminační a nesvévolné důvody ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá“ (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41, či ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 - 47). Jestliže takové důvody nevyplývají ze samotné obecně závazné vyhlášky a jejích příloh, je přípustné, aby je obec předestřela a obhájila v řízení před správním soudem (srov. odst. 40 nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10). Jak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018-69, doplnil, „[t]yto závěry se týkají především zákazu provozovat loterie a jiné podobné hry v konkrétně vymezených nemovitostech, kdy hrozí, že by obec mohla účelově povolit jen hry ‚spřátelených provozovatelů‘.“ 118. Co se týče samotného přezkumu loterijních vyhlášek správními soudy, Nejvyšší správní soud k tomu uvedl: „[A]ni soudy ve správním soudnictví nejsou oprávněny zkoumat zákonnost použité obecně závazné vyhlášky komplexním způsobem. Úkolem správního soudu je posoudit všechny individuální okolnosti konkrétního řešeného případu, tj. případně i to, zda obec zařazením té které nemovitosti či ulice do textu vyhlášky nejednala libovolně či diskriminačně, pokud takovou námitku účastník řízení vznese (srov. opakovaně uváděný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2017, č. j. 5 As 253/2016 - 49). Nastíněný postup tak provozovatele loterií nezbavuje soudního přezkumu, pokud je dotčená vyhláška v konkrétní věci výrazem libovůle či diskriminačního přístupu obce. Správní soud má možnost v této části obecně závaznou vyhlášku případně neaplikovat. Ostatně, v posuzované věci se městský soud a výše i kasační soud námitkou diskriminačního charakteru loterijní vyhlášky zevrubně zabývali, přičemž tuto neshledali.“ (rozsudek ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 445/2019-41). Přitom „[v]ždy záleží na podobě žalobní argumentace a na tom, co žalobce či žalobkyně v žalobě tvrdí. Ostatně v případě diskriminace jde vždy o nerovnost ve vztahu k něčemu, závěr o nerovnosti předpokládá porovnání rozdílů a zvážení odůvodněnosti těchto rozdílů mezi dvěma srovnatelnými situacemi. Nikdy však soud nesmí vykročit z mantinelů, které mu konkrétní žaloba klade, a vyhledávat argumenty ve prospěch diskriminace místo žalobce.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2021, č. j. 10 As 265/2020-57, odst. 20).

119. Městský soud přistoupil k námitkám žalobkyně ohledně protiústavnosti plošného zákazu provozování herních zařízení, neboť plošný zákaz upravený v obecně závazné vyhlášce č. 1/2015 dle žalobkyně nerespektuje princip proporcionality, a dále k posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákonem z hlediska tzv. testu čtyř kroků. Městský soud uvádí následující.

120. Otázkou proporcionality právní regulace loterií se městský soud podrobně zabýval v bodu 62. tohoto rozsudku, přičemž neshledal, že by právní úprava regulace loterií neproporcionálně zasahovala do práv žalobkyně. Dle Nejvyššího správního soudu totiž „[n]ad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 ZOLO, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález ÚS sp.zn. Pl.ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č.j. 6 As 285/2014-32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ (rozsudek NSS ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77).

121. K namítanému tzv. testu čtyř kroků (nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 63/04) městský soud připomíná, že v rámci tohoto testu Ústavní soud postupně zkoumá následující: 1. krok zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, 2. krok zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazných vyhlášek nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tj. zda nejednala ultra vires, 3. krok zda obec při jejich vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a 4. krok zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně.

122. K 1. kroku testu městský soud opakovaně uvádí, že statutární město Chomutov obecně závaznou vyhlášku vydalo na základě své pravomoci zakotvené v čl. 104 odstavec 3 Ústavy ve spojení s ust. § 10 písm. a) zákona o obcích, v rámci své originární normotvorby.

123. Ke 2. kroku testu městský soud uvádí, že předmětná obecně závazná vyhláška č. 1/2015 reguluje a stanovuje opatření při provozování loterií a jiných podobných her na celém svém území. Jak se již opakovaně vyjádřil Ústavní soud, obecně závazné vyhlášky obcí, které přistoupily k explicitní územní a časové regulaci loterií a jiných podobných her na svém území, jsou vydávány v mezích působnosti a pravomoci obcí (viz např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 a Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011). Lze tak uzavřít, že statutární město Chomutov nejednalo ultra vires.

124. Co se týče 3. a 4. kroku testu, městský soud uvádí, že statutární město Chomutov nezneužilo zákonem mu svěřenou působnost a obecně závazná vyhláška ani neporušuje kritérium „rozumnosti“. Dle Ústavního soudu aplikace principu nerozumnosti přichází v úvahu jen za extrémních okolností (např. Pl. ÚS 29/10, bod 54) a v situacích, kdy je postup obce „zjevně absurdní“ (srov. např. nález ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 11/09, či bod 28 nálezu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 19/11 Sb.). Nicméně takovou nerozumnost městský soud v nyní posuzované věci neshledal.

125. Jak vyplývá i z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu loterie a jiné podobné hry (hazard) se nachází na okraji společensky akceptovatelných aktivit a dlouhodobě je uznáván jejich negativní dopad.

126. Jak z výše uvedeného znění obecně závazné vyhlášky č. 1/2015 vyplývá (viz bod 23. tohoto rozsudku), obecně závazná vyhláška důvody přijetí uvedené regulace loterií a jiných podobných her výslovně neuvádí, nicméně je z ní zřejmé, že jejím předmětem je regulace a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku při provozování loterií a jiných podobných her na celém území statutárního města.

127. Statutární město Chomutov v řízení před soudem své důvody, jež vedly k regulaci hazardních her na svém území, nijak blíže nevyložilo (ve smyslu nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10) (viz bod 13. tohoto rozsudku). Co je ovšem v nyní posuzované věci důležité, statutární město Chomutov přistoupilo k plošnému zákazu IVT, s působností pro celé své území, a to bez výjimek. Jedná se tak o jiný případ právní regulace než v situaci, kdy obce povolily, či zakázaly provozování loterií a jiných podobných her pouze na určitých místech obce. Městský soud v uvedeném plošném zákazu vyjmenovaných loterií a jiných podobných her shledal legitimní cíl, který je přípustný a nikoli diskriminační, tj. zbavit se na svém území provozování loterií a jiných podobných her jako zdroje negativních jevů, dopadajících na dané společenství obyvatel, neboť žádného z provozovatelů loterií a jiných podobných her nikterak nediskriminuje. Žalobkyně žádná taková konkrétní tvrzení neuvedla a ani neprokázala. Městský soud tak neshledal důvod, proč se od uvedených závěrů Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu odchýlit (např. rozsudek ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015-44, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, či ze dne 29. 4. 2021, č. j. 3 As 222/2019-49). Soud uzavírá, že plošným zákazem provozování loterií a jiných podobných her na celém území statutárního města Chomutov nedochází k diskriminaci a současně je taktéž zachován princip rovnosti. Takový zákaz provozování loterií a jiných podobných her lze jistě shledat jako souladný se zákonem i s ústavním pořádkem.

128. Městský soud se dále zabýval námitkou žalobkyně ohledně rozporu obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem. Žalobkyně k tomu odkázala na stanovisko ÚOHS ze dne 1. 9. 2014 k regulaci provozu loterií obcemi, podle kterého musí být postup obce založen na objektivním odůvodnění, kdy omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje; současně musí být definována předem známá a přezkoumatelná, dostatečně určitá a nediskriminační pravidla. Dle žalobkyně v případě předmětné obecně závazné vyhlášky nebyla pravidla regulace předem známa a nejsou přezkoumatelná, neboť chybí jejich objektivní zdůvodnění.

129. Městský soud tuto námitku hodnotí jako nedůvodnou. Stanovisko ÚOHS s odkazem na ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích uvádí, že obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit, že určité druhy loterií vymezených v tomto ustanovení mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených vyhláškou, případně stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování loterií zakázáno, anebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. ÚOHS dále zdůrazňuje, že obce nesmí uplatňováním této regulatorní pravomoci nikoho zvýhodňovat ve smyslu ustanovení § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.

130. Jak již bylo uvedeno výše, obecně závazná vyhláška č. 1/2015, je na základě výše provedeného tzv. testu čtyř kroků v souladu se zákonem (jak zákonem o loteriích, tak zákonem o ochraně hospodářské soutěže) a ústavním pořádkem a bez racionálního odůvodnění neznevýhodňuje některé provozovatele před jinými. Tuto námitku tak shledal nedůvodnou.

131. Městský soud dále předmětnou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2015 posoudil dle čl. 95 odst. 1 Ústavy z hlediska jejího souladu se zákonem, přitom neshledal její rozpor se zákonem, ani s ústavním pořádkem.

132. Městský soud tak s ohledem na výše uvedené doplňuje, že žalovaný ani nepochybil, když správní řízení nepřerušil za účelem prověření tvrzené nezákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2015. Lze uzavřít, že k porušení práva žalobkyně na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy nedošlo. S ohledem na výše uvedené tak městský soud i tyto námitky posoudil jako nedůvodné.

133. K namítanému rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014-118, na který žalobkyně poukazovala, městský soud uvádí, že tento byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2021, č. j. 10 As 156/2017-141.

134. Městský soud dále uvádí, že neshledal důvodnými ani námitky žalobkyně, že neprovedení navrhovaných důkazů představuje procesní vadu, čímž došlo k porušení práva žalobkyně na spravedlivý proces.

135. Městský soud po prostudování správního spisu dospěl k závěru, že žalovaný nepochybil, když neprovedl žalobkyní navrhované důkazy. Žalobkyně konkrétně navrhovala výslech dvou osob za účelem prokázání újmy žalobkyně a provozovny, výslech starosty a zapisovatele zastupitelstva za účelem prokázání řádného průběhu legislativního procesu při přijímání obecně závazných vyhlášek, dále navrhovala doplnit individuální správní akty, např. konkrétní loterijní povolení, či kolaudační souhlasy uvedených provozoven, zápis ze zasedání zastupitelstva, místní šetření v provozovně za účelem zhodnocení stavu na místě, také navrhovala ustanovení znalce za účelem vypracování posudku ohledně výše újmy, která by zrušením loterijních povolení vznikla žalobkyni a dalším dotčeným subjektům, či navrhovala zajistit stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně stavu nezaměstnanosti v regionu s posouzením, jaký dopad bude mít rušení dalších pracovních míst v tomto regionu. Městský soud zjistil, že ve věci byl zjištěn stav bez důvodných pochybností (§ 3 správního řádu). Jestliže by žalovaný navržené důkazy provedl, učinil by tak v rozporu se zásadou materiální pravdy a ekonomie správního řízení. Jak vyplývá i z komentářové literatury k ust. § 3 správního řádu: „Obsahem komentovaného ustanovení je tzv. racionalizovaná zásada materiální pravdy. Stav věci proto nemusí být zjištěn přesně a úplně, což je v praxi stejně často nemožné, nýbrž postačí (tj. ona racionalizace), že je zjištěn takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Neměly by být prováděny důkazy, které jsou zjevně nadbytečné a které nejsou bezpodmínečně nutné. Určitá míra pochybností správnímu orgánu zůstává takřka vždy, neboť jsou to jedině účastníci, kteří znají přesně a úplně skutkový stav věci.“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, 51 s.) Žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela správně odkázal ust. § 52 správního řádu, podle kterého „správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.“ Žalovaný na str. 28-29 napadeného rozhodnutí řádně a dostatečným způsobem zdůvodnil, proč není provedení navrhovaných důkazů potřeba ke zjištění skutkového stavu, že se navíc jedná o důkazy irelevantní, jdoucí nad rámec předmětného správního řízení. Městský soud tak ani tuto námitku neshledal jako důvodnou.

136. Městský soud v Praze tak uzavírá, že žalobkyně se svými námitkami neuspěla, v řízení o žalobě nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti, Městský soud v Praze proto žalobu zamítl jako nedůvodnou.

137. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud dle ust. § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o žalobě nevznikly žádné účelné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.