11 A 66/2018 - 24

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Hany Veberové a soudců JUDr. Jitky Hroudové a Mgr. Marka Bedřicha v právní věci žalobce: K. B, narozen X, bytem X, v řízení zastoupeného advokátem Mgr. Janem Boučkem, se sídlem Praha 1, Opatovická 1659/4 proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Praha 1, Jungmannova 35/29, - v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhá ochrany před nezákonným zásahem a žádá, aby soud určil, že kontrola provedená vůči žalobci Magistrátem hl. m. Prahy, Odborem dopravních agend, která byla zahájena dne 5.2.2018 v 9:58 hodin, v místě: U Slavie 1540, Praha 10 a ukončena posledním kontrolním úkonem dne 12.2.2018, a kterou formálně provedl Mgr. D. R. při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě, přičemž byl o výsledku kontroly vypracován Protokol o kontrole č. T/20180205/1/Ry ze dne 12.2.2018, byla nezákonná. 2 11 A 66/2018 2. Žalobce odkazuje na znění zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ze kterého dovozuje, že kontrolní řád dává pravomoc k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. Kontrolu může provádět pouze fyzická osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil (kontrolující, a to za přesně daných zákonných podmínek. Kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu za stanovených podmínek. Zdůrazňuje, že v případě kontroly žalobce neprováděl kontrolu v celém rozsahu kontrolující, ale přizvané osoby, které prováděly kontrolní nákup a kontrolu vybavení vozidla. V projednávané věci byla kontrola žalobce zahájena nástupem cestujících přizvaných osob. Tyto osoby provedly kontrolní nákup (tedy zaplatily jízdné přes aplikaci v telefonu), ale v průběhu kontrolního úkonu také zjišťovaly, zda vozidlo žalobce splňuje podmínky nutné k označování a vybavení vozidel taxislužby. Vyjádřil přesvědčení, že přizvané osoby se mohou účastnit kontrolního úkonu pouze za účasti kontrolující osoby, jinak tomu být nemůže. Nemohou samostatně vykonávat kontrolní úkon. Dále žalobce uvedl, že se mu při kontrole přizvané osoby neprokázaly žádným zákonným způsobem. Má za to, že přizvané osoby neměly žádné konkrétní pověření k přizvání ke konkrétní kontrole žalobce.

3. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě poukázal na to, že kontrola byla zahájena a provedena v souladu s kontrolním řádem a měla by být označena jako zákonná. Samotný výkon kontroly provedl kontrolní pracovník: Mgr. D. R. Kontrolní jízdu vykonaly přizvané osoby, které disponovaly řádným pověřením. Kontrola probíhala v souladu s kontrolním řádem. Byla zahájena kontrolní jízdou dle § 5 odst. 2 písm. c). Poté, co byla kontrolní jízda uskutečněna, bylo řidiči předloženo pověření ke kontrole ze strany kontrolního pracovníka a bylo mu sděleno, že s dopravcem byla zahájena kontrola. Poukázal na to, že ustanovení § 6 odst. 1 umožňuje k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu. Přizvané osoby měly vystaveno pověření přizvané osoby a byly též poučeny o svých právech a povinnostech, což vyplývá ze správního spisu. Přizvané osoby byly přizvány z důvodu potřebné anonymity, neboť nejsou tak známé jako samotný kontrolní pracovník, čímž se minimalizovalo riziko případného odhalení. Možnost využívání přizvaných osob přímo připouští kontrolní řád. Podstatou kontrolní činnosti v režimu kontrolního řádu je zdokumentovat naprosto standardní chování kontrolované osoby.

4. K náležitostem pověření ke kontrole uvedl, že přizvané osoby jsou přizvány kontrolním orgánem za zcela jasným účelem, tedy provedení kontrolní jízdy. Vzhledem k tomu, že žalobce nepožadoval od přizvané osoby předložení jakéhokoli pověření ke kontrole, byly mu zákonem požadované doklady předloženy až na místě vlastní kontroly tj. P. 60, P. 4, kontrolním orgánem.

5. Žalobce využil svého práva a zaslal soudu repliku, ve které znovu zopakoval své předchozí argumenty.

6. Soud projednal věc bez nařízení jednání za situace, kdy oba účastníci s tímto postupem výslovně souhlasili [§ 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“)].

7. Ve správním spise se nachází pověření přizvané osoby, a to pro T. M., Ing. M. L. R. a R. I., kteří jsou všichni zaměstnanci hl. m. Prahy. Oprávnění je vymezeno tak, že přizvaná osoba je oprávněna provádět kontrolní jízdy vozidly taxislužby, v rámci kterých bude sledovat plnění zákonných povinností řidiče vozidla taxislužby. Jedná se zejména o zaznamenání místa a času zahájení a ukončení přepravy, identifikaci vozidla, dopravce a řidiče, umístění taxametru a jeho funkčnost v průběhu jízdy, okolnosti a způsob požadavku na úhradu jízdného, o skutečně uhrazené částce a dokladu o výši jízdného. Ve spise se dále nachází protokol o kontrole, ze kterého je patrné, že kontrolující osobou byl Mgr. D. R., i to, že k provedení kontrolní jízdy byly přizvány výše jmenované pověřené osoby. Ve spise se dále nachází záznamy z kontrolní jízdy sepsané přizvanými osobami. Dne 13.2.2018 byl žalobci doručen k seznámení protokol pořízený při kontrole. Téhož dne podal žalobce námitky proti tomuto protokolu, ke kterým žalovaný 3 11 A 66/2018 v dopise ze dne 20.2.2018 uvedl, že byly předány na základě § 14 odst. 3 kontrolního řádu k vyřízení v tomto navazujícím správním řízení.

8. Městský soud v Praze vycházel při posouzení důvodnosti podané žaloby z pojmového vymezení nezákonného zásahu obsaženého v § 82 zákona č. 150/2002 Sb. – soudního řádu správního v platném znění (dále jen s.ř.s.), podle kterého každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

9. Z podané žaloby je patrné, že žalobce nezákonný zásah spatřuje v zahájení a provedení kontroly zahájené dne 5.2.2018 v 9:58 hodin a ukončené posledním kontrolním úkonem dne 12.2.2018.

10. Vzhledem k tomu, že žalobce v podané žalobě žádal pouze o určení, že zásah byl nezákonný, rozhodoval Městský soud v Praze podle § 87 odst. 1 věta za středníkem s. ř. s. na základě skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů. Přitom dospěl k závěru, že žaloba důvodná není.

11. Řízení o ochraně před nezákonným zásahem je zvláštním typem řízení před správními soudy, jehož výsledkem v případě důvodnosti žaloby je stav, kdy ve smyslu ustanovení § 87 odst. 2 věty první s. ř. s. „soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.“ 12. Jak vyslovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2Aps 1/2005 – 65, (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedená v tomto rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz), „ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (-zásahem- správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž -zásah- v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování -zásahu- (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ (v posuzovaném případě nemusí být splněna 6. podmínka, neboť po novelizaci soudního řádu správního účinné od 1. 1. 2012 již není nutno, aby v době rozhodování soudu nezákonný zásah, resp. jeho důsledky trval, nebo aby hrozilo opakování zásahu – poznámka Nejvyššího správního soudu).

13. Podle § 34 zákona o silniční dopravě státní správu podle tohoto zákona vykonává Ministerstvo dopravy a dopravní úřady. Dopravními úřady jsou a) Magistrát hlavního města Prahy, magistráty statutárních měst a obecní úřady obcí s rozšířenou působností ve věcech městské autobusové dopravy a taxislužby a b) krajské úřady v ostatních věcech. Nestanoví-li tento zákon jinak, určuje se místní příslušnost dopravního úřadu podle sídla účastníka řízení, jde-li o právnickou osobu, nebo místa podnikání účastníka řízení, jde-li o fyzickou osobu. Řidič vozidla je povinen umožnit orgánům státního odborného dozoru, obecní policii a Policii České republiky přístup k záznamovému zařízení a taxametru. Pověření k výkonu státního odborného dozoru nebo vrchního státního dozoru ve věcech silniční dopravy ve formě průkazu vydává správní orgán, do jehož působnosti výkon dozoru spadá. Náležitosti průkazu a jeho vzor stanoví prováděcí právní předpis. Vrchní státní dozor vykonává ve všech věcech silniční dopravy Ministerstvo dopravy. Vrchní státní dozor dozírá na výkon státního odborného dozoru vykonávaného dopravními úřady.

14. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, č. j. 3As 32/2004 – 53, jsou dopravní úřady při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě vykonávaného nad dopravci podle § 34 zákona o silniční dopravě, povinny postupovat mimo jiné také podle 4 11 A 66/2018 obecných právních předpisů o státní kontrole. Tato povinnost, ač se o ní zákon o silniční dopravě sám nezmiňuje, vyplývá z ustanovení § 1 zákona č. 255/2012 Sb., kontrolního řádu. Podle tohoto ustanovení tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen „kontrolní orgán“), při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů, právnických a fyzických osob (dále jen „kontrolovaná osoba“). Kontrolní orgány postupují podle tohoto zákona rovněž při kontrole výkonu státní správy a dále při kontrole činnosti právnických osob založených nebo zřízených státem nebo územním samosprávným celkem vykonávané ze strany zakladatele nebo zřizovatele, nejde-li o kontrolu činnosti těchto právnických osob upravenou předpisy soukromého práva.

15. Podle § 2 kontrolního řádu kontrolní orgán při kontrole zjišťuje, jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů.

16. Podle § 3 kontrolního řádu může kontrolní orgán provádět před zahájením kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. O úkonech podle odstavce 1 se pořídí záznam. Navazuje-li na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané jako podklad pro kontrolní zjištění.

17. Podle § 4 kontrolního řádu kontrolu vykonává fyzická osoba, kterou kontrolní orgán k tomu pověřil (dále jen „kontrolující“). Pověření ke kontrole vydává vedoucí kontrolního orgánu, anebo osoba k tomu pověřená vedoucím kontrolního orgánu (dále jen „nadřízená osoba kontrolujícího“). Je-li při jednotlivé kontrole kontrolujících více, určí nadřízená osoba kontrolujícího jednoho z nich vedoucím kontrolní skupiny. Pověření ke kontrole má formu a) písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo b) průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis.

18. Podle § 5 odstavec 1 kontrolního řádu kontrolní orgán zahajuje kontrolu z moci úřední. Podle odstavce 2 uvedeného ustanovení kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem, jímž je a) předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo jiné osobě, která kontrolované osobě dodává nebo dodala zboží nebo ho od ní odebrala či odebírá, koná nebo konala pro ni práce, anebo jí poskytuje nebo poskytovala služby nebo její služby využívala či využívá, případně se na této činnosti podílí nebo podílela (dále jen „povinná osoba“), jež je přítomna na místě kontroly, b) doručení oznámení o zahájení kontroly kontrolované osobě; součástí oznámení musí být pověření ke kontrole, anebo seznam kontrolujících, nebo c) první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů k výkonu kontroly třeba. Podle odstavce 3 je-li kontrola zahájena podle odstavce 2 písm. a) nebo c) bez přítomnosti kontrolované osoby, informuje kontrolující kontrolovanou osobu o zahájení kontroly dodatečně.

19. Podle § 6 kontrolního řádu může kontrolní orgán k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen „přizvaná osoba“). Kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrole. Práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu.

20. Z těchto ustanovení nelze v žádném případě dovodit, že v předmětném případě porušení povinností v silniční dopravě by musely kontrolní jízdu provést přímo osoby oprávněné ke kontrole a že se nelze spokojit s jiným dostatečně spolehlivým zjištěním skutkového stavu. Praxe, kdy kontrolní jízdu provedou externí pracovníci a jimi získané informace jsou použity ve správním řízení s osobou, jíž je porušení právních předpisů kladeno za vinu, je (za předpokladu dodržení příslušných ustanovení správního řádu) v souladu se zájmem na dostatečném zjištění skutkového stavu věci. Informace získané touto cestou zásadně mohou být dostatečným 5 11 A 66/2018 podkladem pro uložení sankce podle zákona a obecně vzato je postup jejich získávání v souladu se základními principy správního řízení (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, čj. 2Afs 104/2005 - 81).

21. V souzené věci nemá Městský soud v Praze nejmenších pochyb o tom, že se dne 5.2.2018 v 9:58 hodin, v místě: U S. 1540, P. 10, uskutečnila kontrolní jízda, při které kontrolní orgán zahájil kontrolu, která byla ukončena posledním kontrolním úkonem dne 12.2. 2018. Samotný výkon kontroly provedl kontrolní pracovník Mgr. D. R. Kontrolní jízdu vykonaly přizvané osoby T. M., Ing. M. L. R. a R. I. Tato skutečnost je dle náhledu soudu jednoznačně prokazována záznamem o kontrolní jízdě, sepsaným externími pracovníky MHMP, kteří tuto jízdu absolvovali, jakož i protokolem o kontrole č. T/20180205/1/Ry ze dne 12.2.2018, který skutečnosti zachycené v zápise o kontrolní jízdě převzal. Obě tyto listiny, které lze v souladu s ustanovením § 53 správního řádu použít jako důkaz, spolehlivě vypovídají o skutečném průběhu prováděné kontroly. Důkazní sílu zápisu o kontrolní jízdě nesnižuje ani skutečnost, že v něm kontrolující využil jako podklad záznam pořízený osobami externích pracovníků MHMP, kteří jízdu absolvovali. V průběhu řízení před správními orgány obou stupňů i před správním soudem nebylo zpochybněno, že osoby, které zápis pořídily, byly v den kontrolní jízdy skutečně spolupracovníky MHMP. Skutková zjištění externích pracovníků MHMP učiněná při kontrolní jízdě jsou dostatečně popsána v jimi vyhotoveném záznamu.

22. Městský soud v Praze na základě výše uvedeného neshledal důvodným žalobní tvrzení žalobce o tom, že by kontrola byla nezákonná z důvodu, že kontrolu neprováděl v celém rozsahu jen kontrolní pracovník. Právě za účelem provedení kontrolní jízdy byly přizvané osoby v souladu s kontrolním řádem přizvány. Kontrolní řád ani jiný právní předpis výslovně nestanoví povinnost, aby kontrolní jízdu vykonal vždy jen kontrolní pracovník. Rovněž není nutné, aby přizvané osoby musely disponovat konkrétním pověřením ke konkrétní kontrole žalobce.

23. Kontrolní řád v § 5 předjímá různé způsoby jednání s kontrolovanou či povinnou osobou tak, aby takové jednání nemohlo být následně zpochybněno, čímž se snaží posílit postavení kontrolujících u - určitým způsobem - problémových kontrol, a předejít tak případným obstrukcím ze strany kontrolované osoby. Na druhou stranu ale současně dává kontrolovaným osobám jistotu, že kontrolující má právo příslušné úkony provádět a tyto úkony jsou v rámci kontroly relevantní, i když k jejich provedení došlo před předložením pověření ke kontrole. Proto kontrolní řád upravuje i kontroly, ke splnění jejichž účelu je třeba nejprve tzv. "inkognito" provést určitý úkon a teprve poté kontrolované či povinné osobě oznámit, že jde o výkon kontroly, a předložit pověření ke kontrole. Typickým příkladem takových kontrol může být kontrola hostinských zařízení, zda skutečná míra či váha poskytovaného občerstvení odpovídá míře či váze deklarované zákazníkům, ale např. i kontrola zaměřená na prodej nelegálního zboží. Nejčastějšími kontrolními úkony, kterými je taková kontrola zahájena, tedy budou zpravidla tzv. kontrolní nákupy, popř. odběry vzorků anebo provedení měření. Je přitom zcela evidentní, že pokud by kontrolující oznámil kontrolované osobě kontrolu předem anebo ji zahájil předložením pověření ke kontrole, bude zjištěný stav věci zcela vyhovovat požadavkům právních předpisů, zatímco jindy tomu tak být nemusí.

24. Pokud by však kontrola v takových případech byla zahájena až předložením pověření ke kontrole, mohla by kontrolovaná osoba následně namítat, že příslušný kontrolní úkon, na němž jsou postavena příslušná kontrolní zjištění, není součástí kontroly, a proto jej nelze v rámci kontroly využít. Z tohoto důvodu je tedy kontrolním řádem takový úkon považován již za první kontrolní úkon, avšak pouze v případě, že po něm bezprostředně následuje předložení pověření ke kontrole.

25. Kontrolní řád obsahuje obecné pravidlo, že práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu. Prakticky jde především 6 11 A 66/2018 o právu vstupu „na místo kontroly“ a právo seznamovat se s podklady vztahujícími se k předmětu kontroly v rozsahu potřebném ke splnění účelu přizvání, dále např. právo odebírat vzorky, provádět potřebná měření, sledování, prohlídky a zkoušky apod. Účast přizvaných osob v nyní posuzované věci považuje městský soud za zcela v souladu s vymezenými pravidly. Zároveň soud zdůrazňuje, že kontrolní řád nestanoví, že by přizvaná osoba mohla vykonávat svá práva vůči kontrolované osobě nebo povinné osobě jen spolu s kontrolujícím (např. vstup a vjezd do zařízení kontrolované osoby, odběr vzorků či provádění měření v tomto zařízení), jakkoli to v praxi bude obvyklé. Není proto důvodná námitka žalobce, že přizvané osoby se mohou účastnit kontrolního úkonu pouze za účasti kontrolující osoby, neboť takový závěr z právních předpisů nevyplývá.

26. Kontrolní řád nevyžaduje, aby přizvaná osoba podepsala protokol o kontrole (§ 12) či podala nějaké samostatné písemné vyjádření apod., ani to však nevylučuje. Důvodová zpráva ke kontrolnímu řádu uvádí, že v řadě případů bude vhodné, aby protokol o kontrole obsahoval podpis přizvané osoby, a to ve vztahu k jejímu vlastnímu vyjádření do protokolu, resp. k části, na jejímž zpracování se přizvaná osoba podílela (např. ve vztahu k hodnocení zjištěných skutečností, které vyžadovalo zvláštní odborné znalosti přizvané osoby). Pokud však úkony předcházející zahájení kontroly činí přizvané osoby samostatně bez přítomnosti kontrolujícího orgánu (za splnění dalších zákonem stanovených podmínek), o těchto úkonech vyhotoví záznam, který pak kontrolující učiní součástí či přílohou záznamu o kontrole, nejedná se o porušení principů výkonu státní správy v oblasti kontroly.

27. Je zřejmé, že kontrola může být zahájena mj. bez předchozího oznámení přímo prvním kontrolním úkonem, který bezprostředně předchází předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě, je-li takový postup k výkonu kontroly třeba [§ 5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu]. Zpravidla bude kontrola takto zahájena v případech, kdy je pro splnění účelu kontroly nezbytné, aby byl kontrolní úkon proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována (srov. rozsudky NSS ze dne 8. 1. 2004, čj. 6A 99/2002 - 52, publikovaný pod č. 335/2004 Sb. NSS, ze dne 4. 8. 2005, čj. 2As 43/2004 - 51, publikovaný pod č. 719/2005, a ze dne 18. 10. 2006, čj. 2As 71/2005 - 134, publikovaný pod č. 1067/2007 Sb. NSS). Takovým případem je i kontrola dodržování zákona o silniční dopravě a vyhlášky provedená žalovaným u žalobce, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič dopředu věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní (rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2005, čj. 2Afs 104/2005 - 81, publikovaném pod č. 1083/2007 Sb. NSS).

28. Kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Může se tak stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly (§ 6 odst. 1 kontrolního řádu). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze v přítomnosti kontrolující osoby, tento zákonný institut by byl nepřípustně zúžen jen na použití znalců, tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní osoby nemohly provádět například kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil do kontrolního řádu.

29. Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby zcela libovolně. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena (§ 2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí na správním uvážení kontrolního orgánu. Nepominutelným požadavkem tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny [viz např. Jemelka, L. - Vetešník, P. - Libosvár, O.: Zákon o kontrole Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, komentář k § 6 a k § 8 písm. b)], jinak by kontrola postrádala smysl (bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu § 3 správního řádu). Přepravce by neměl 7 11 A 66/2018 vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané osoby (§ 6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§ 4 kontrolního řádu).

30. Stejný závěr vyplývá z ustálené judikatury, která činnost přizvaných osob, jež prováděly kontrolní jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 11. 2005, čj. 2Afs 104/2005 - 81, publikován pod č. 1083/2007 Sb. NSS, ze dne 28. 2. 2008, čj. 9As 31/2007 – 87, ze dne 13. 9. 2016, čj. 6As 159/2016 - 40, ze dne 26. 10. 2016, čj. 1As 254/2016 - 39, a ze dne 14. 6. 2017, čj. 5As 305/2016 - 22). Použitelnost těchto názorů zůstává zachována i v nynější situaci, kdy se na činnost veřejné zprávy vztahuje kontrolní řád z roku 2012.

31. Ze spisu vyplývá, že kontrolu činnosti žalobce (poskytované přepravní služby) provedl Magistrát hlavního města Prahy jakožto správní orgán. Žalobce v žalobě tento správní orgán rovněž označil za žalovaného a nenamítal, že by za kontrolu byla odpovědná jiná osoba. Byť žalobce svou žalobní argumentaci opřel o názor, že kontrolu provedly fyzické osoby (přizvané osoby) s nedostatkem oprávnění ke kontrole, je nepochybné, že tyto fyzické osoby jednaly za žalovaného a k tomuto jednání byly žalovaným formálně pověřeny; je tak zřejmé, že provedená kontrola je přičitatelná žalovanému.

32. Soud dospěl k závěru, že tvrzení žalobce o vadách kontroly, spočívajících v nedostatku oprávnění figurantů provést kontrolu, nemůže vést k závěru o reálném zásahu do právní sféry žalobce. V dané věci lze vycházet z obecného předpokladu, že kontrolovaná osoba má povinnost podrobit se kontrole zaměřené na dodržování zákona o silniční dopravě. Sám žalobce v žalobě napadenou část kontroly (jednání přizvaných osob) připodobnil k tzv. utajenému nákupu, a v námitkách proti kontrolním zjištěním ze dne 13.2.2018 uvedl, že mu nebylo známo, že by během kontroly byly přítomny jakékoli přizvané osoby, neboť jejich účast zjistil až z písemných podkladů (protokolu o kontrole, záznamů z kontrolní jízdy). Lze tedy dovodit, že žalobce o samotné kontrolní činnosti přizvaných osob vůbec nevěděl, a tím spíše ani nemohl vědět o tvrzených právních nedostatcích jejich formálního pověření ke kontrole. Je tak zřejmé, že sama účast přizvaných osob při kontrole či tvrzené nedostatky jejich formálního pověření ke kontrole se v právní sféře žalobce přímo neprojevily. Do právní sféry žalobce tak může zasáhnout až následný postup správních orgánů učiněný na základě skutkových zjištění přizvaných osob. Zcela zásadní však zejména je, že samotná kontrolní jízda žalobce v ničem neomezila a nijak do jeho subjektivních práv nezasáhla. Přizvané osoby v rámci kontroly neprováděly žádné faktické úkony, které by se vymykaly standardnímu průběhu jízdy. Obecně ze správního spisu vyplývá, že žalobce nemusel činit či strpět žádné úkony, než které by učinil při jízdě s „běžným“ zákazníkem.

33. Městský soud v Praze dospěl po provedeném řízení k závěru, že ze skutečnosti, že lze „přiměřeně“ použít kontrolní řád i na použití tzv. přizvaných osob, je možno dovodit, že přizvané osoby mohou „zahájit“ kontrolu při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě v tom smyslu, že mohou provádět první kontrolní úkony v podobě kontrolní jízdy. V opačném případě, tedy pokud by soud přisvědčil argumentaci žalobce, byl by zmařen smysl a cíl prováděných kontrol, poněvadž musel-li to být kontrolní pracovník žalovaného, kdo nejprve oznámí provozovateli silniční dopravy zahájení kontroly a teprve po té by posadil do kontrolovaného vozidla tzv. přizvané osoby, byl by smysl a cíl kontroly zmařen a použití institutu přizvané osoby by zcela ztratilo na významu. V určitých specifických případech je ve veřejném zájmu, aby prvotní úkony kontroly byly provedeny anonymně, a to právě proto, aby byly cíle kontrolní činnosti veřejné správy zachovány. Soud z výše popsané právní úpravy dovozuje, že osoby přizvané se mohou přiměřeně chovat jako kontrolní pracovníci, což ostatně konstatuje nejen shodný komentář odborné literatury, jaký v žalobě a replice cituje žalobce, ale i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 10As 25/2018.

34. Nedůvodné soud shledal námitky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§ 4 odst. 3 písm. a) kontrolního řádu], 8 11 A 66/2018 avšak ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě. Podle již ustálené judikatury NSS musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Avšak nelze požadovat, aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku silniční dopravy, a to zejména jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí (a provozují) silniční dopravu prostřednictvím mobilní aplikace typu Uber. Pokud žalobce v závěru žaloby podotkl, že pověření byla vydána „nepříslušným odvětvovým kontrolním orgánem bez odkazů na jednotlivá zákonná zmocnění“, pak se jedná o zcela obecně formulovanou námitku, nezpůsobilou konkrétního přezkumu (soud pro úplnost podotýká, že odbor dopravních agend žalovaného je bezpochyby oprávněn provádět státní dozor v silniční dopravě).

35. Práva a právem chráněné zájmy žalobce jako kontrolovaného subjektu nebyly v souvislosti s nyní posuzovanou kontrolou zasaženy v důsledku protiprávního (nezákonného) postupu správního orgánu. Vycházeje z právního názoru vysloveného ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, č. j. 2Aps 1/2005 – 65, nezbývá než konstatovat, že v posuzovaném případě nebyla splněna podmínka, vyplývající z ustanovení § 82 s. ř. s., spočívající v nezákonné povaze zásahu žalovaného.

36. Městský soud pro úplnost uvádí, že, jak zdejší soud, tak i Nejvyšší správní soud, již rozhodovaly ve skutkově obdobných případech, v nichž zástupce žalobce podával ve věci jiného účastníka téměř shodné žaloby a následně kasační stížnosti. Jedná se o rozsudky ze dne 22. 5. 2018, čj. 8As 35/2018 - 52, a ze dne 18. 7. 2018, čj. 10As 162/2018 - 29. V obou rozsudcích NSS potvrdil závěry městského soudu ohledně možnosti přizvané osoby provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího. Od těchto závěrů se soud v nyní projednávaném případě nemá důvod odchýlit, a proto pouze stručně konstatuje svůj postoj k projednávané věci, který se shoduje s postojem Nejvyššího správního soudu.

37. Na základě všech výše uvedených důvodů Městský soud v Praze dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, proto ji soud podle ustanovení § 87 odstavec 3 s. ř. s. zamítl.

38. O nákladech řízení rozhodl soud podle ustanovení § 60 odstavec 1 s. ř. s., podle něhož žalobce, který neměl ve věci úspěch, nemá právo na náhradu účelně vynaložených nákladů v řízení a žalovaný správní úřad, jemuž by právo na náhradu účelně vynaložených nákladů podle výsledku řízení náleželo, žádné náklady řízení nad rámec běžných činností správního úřadu nevykázal ani neuplatňoval. Z tohoto důvodu Městský soud v Praze vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení