11 C 10/2024 - 46

Rubrum

Obvodní soud pro Prahu 2 rozhodl samosoudcem Mgr. Martinem Trepkou ve věci žalobkyně: [Jméno žalobkyně]., IČO [IČO žalobkyně] sídlem [Adresa žalobkyně] zastoupená advokátem [Jméno advokáta] sídlem [Adresa advokáta] proti žalované: [stát, organizační složka státu], IČO [IČO] sídlem [adresa] jednající [Jméno žalované] sídlem [Adresa žalované] o zaplacení 3 905 462 Kč s příslušenstvím takto:

Výrok

I. Žaloba s tím, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni částku 3 905 462 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky od [datum] do zaplacení, se zamítá.

II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení částku 900 Kč, a to do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou došlou soudu dne [datum] domáhala na žalované zaplacení částky 3 905 462 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody vzniklé v důsledku mimořádných opatření vydaných v souvislosti s onemocněním COVID-19.

2. Žalobkyně uvedla, že je provozovatelkou resortu [název] v [adresa], v rámci kterého provozuje hotel, restauraci, bar a bufet umístěné v prostorách [název] na adrese [adresa] a dále pak hotel, bar a bufet v [název] na adrese [adresa]. Dále žalobkyně provozuje bar a bufet v prostorách kasina umístěného v pětihvězdičkovém hotelu [název] v [adresa]. Samotná kasina, v jejichž prostorách se nachází provozovny žalobkyně, provozuje společnost [právnická osoba] (dříve [právnická osoba].) patřící do stejné podnikatelské skupiny jako žalobkyně. Na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOVZ“), respektive zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), byla Ministerstvem zdravotnictví (dále jen „MZ“) nařízena mimo jiné následující mimořádná opatření (ve formě opatření obecné povahy): a) mimořádné opatření ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN (dále jen „Opatření 2“), kterým s účinností ode dne [datum] od 00:00 hod. do odvolání, mimo jiné: - byla bodem 2. omezena činnost provozoven stravovacích služeb tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti, s výjimkami nerelevantními pro podnikání žalobkyně; - byl bodem 5. písm. a) omezen provoz heren, kasin a sázkových kanceláří tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti; - bylo bodem 6. omezeno poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb tak, že jejich poskytování bylo možné pouze ve výjimečných, pro podnikání žalobkyně nerelevantních případech; b) mimořádné opatření ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN(dále jen „Opatření 3“), kterým byl s účinností ode dne [datum] rozšířen okruh omezení stanovený Opatřením 2 o zákaz spolkových, tanečních, tradičních a jim podobných akcí a jiných shromáždění, slavností, poutí, přehlídek, ochutnávek, oslav a jiných veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, s účastí přesahující ve stejný čas 2 osoby, s výjimkami nerelevantními pro podnikání žalobkyně; c) mimořádné opatření ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN (dále jen Opatření 4), kterým bylo s účinností ode dne 21. 4. 2021 změněno Opatření 2 ve znění Opatření 3, přičemž tato změna nebyla žádným způsobem relevantní pro podnikání žalobkyně; d) mimořádné opatření ze dne 23. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále jen Opatření 6), kterým sice bylo s účinností ode dne 26. 4. 2021 od 00:00 hod. zrušeno Opatření 2 ve znění Opatření 3 a Opatření 4, zároveň jím ale, mimo jiné (znovu): - byla bodem 2. omezena činnost provozoven stravovacích služeb tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti, s výjimkami nerelevantními pro podnikání žalobkyně; - byl bodem 5. písm. a) omezen provoz heren, kasin a sázkových kanceláří tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti; - bylo bodem 6. omezeno poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb tak, že jejich poskytování bylo možné pouze ve výjimečných, pro podnikání žalobkyně nerelevantních případech; e) mimořádné opatření ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN (dále jen Opatření 12), kterým s účinností ode dne 17. 5. 2021 od 00:00 hod., do odvolání, mimo jiné: - byla bodem 1. písm. a) omezena činnost provozoven stravovacích služeb tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti, s výjimkami nerelevantními pro podnikání žalobkyně; - byl bodem 4. písm. a) omezen provoz heren a kasin tak, že v nich byla zakázána přítomnost veřejnosti; - bylo bodem 5. omezeno poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb tak, že jejich poskytování bylo možné pouze ve výjimečných, pro podnikání žalobkyně nerelevantních případech; Mimořádná opatření přitom byla buď zcela, nebo alespoň v rozsahu týkajícím se podnikání žalobkyně zrušena rozsudky Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) pro nezákonnost, přičemž v posledním zrušujícím rozsudku ze dne 21. 5. 2021, sp. zn. 6 Ao 22/2021, NSS upozornil žalovanou na zjevnou libovůli při opakovaném vydávání nezákonných mimořádných opatření za situace, kdy si musela být této nezákonnosti vědoma.

3. Mimořádná opatření se okamžitě dotkla všech výše zmíněných provozoven žalobkyně, která byla z důvodu stanovených zákazů nucena své provozovny stravovacích a ubytovacích služeb v plném rozsahu uzavřít. Podnikání žalobkyně tak bylo zcela zásadním způsobem omezeno, resp. vyloučeno, a to poskytování stravovacích služeb v obdobích od [datum] do [datum] a od [datum] do [datum] a poskytování ubytovacích služeb v obdobích od [datum] do [datum] a od [datum] do [datum]. V příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními tak vznikla žalobkyni (v žalobě podrobně specifikovaná) škoda ve formě ušlého zisku v celkové výši 6 530 710 Kč, která byla již ze strany státu částečně kompenzována a po odečtení poskytnuté kompenzace zbývá 3 905 462 Kč. Žalobkyně pak vyjádřila přesvědčení, že za takto vzniklou škodu odpovídá žalovaná v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Odpovědnostním titulem jsou nezákonná rozhodnutí, za která je dle žalobkyně nutno považovat předmětná mimořádná opatření, která byla buď zcela, nebo alespoň v rozsahu týkajícím se podnikání žalobkyně zrušena pro nezákonnost rozsudky NSS. Žalobkyně pak odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu (dále jen „NS“) 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, ve kterém NS jasně uzavírá, že stát odpovídá i za škodu způsobenou na základě mimořádných opatření ve formě opatření obecné povahy. Ústavní soud pak v nálezu ze dne 2. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22, který navazuje na zmíněný rozsudek NS, konstatoval, že právo na náhradu škody způsobené zásahem orgánu veřejné moci do základního práva, garantovaného Listinou, nemusí být podmíněno zrušením dotčeného opatření obecné povahy a nelze jej podmiňovat vyčerpáním opravných prostředků. Pokud jde o příčinnou souvislost, dle žalobkyně nemůže být pochyb o tom, že pokud by žalovaná mimořádná opatření nepřijala, nedošlo by k úplnému uzavření provozoven žalobkyně a vzniku předmětné škody. Je nerozhodné, zda pandemie v době účinků mimořádných opatření existovala a zda měla nebo mohla mít vliv na vznik škody a na její výši. Jedinou adekvátní příčinou vzniku škody jsou právě nezákonná mimořádná opatření, když navíc negativní účinky samotné pandemie byly kompenzovány a na vzniku uplatněné náhrady škody se tak nepodílí. Žalobkyně zároveň splnila svoji prevenční povinnost a ke snížení škody učinila veškerá rozumně dostupná opatření snížením některých fixních nákladů a zejména tím, že požádala o státní příspěvky v rámci dotačních programů zaměřených na zmírnění dopadů mimořádných opatření za období, v němž jí vznikla předmětná škoda (tj. program Antivirus). Vzhledem ke specifické povaze podnikatelské činnosti spočívající v provozu stravovacích a ubytovacích služeb bezprostředně souvisejících s provozem kasin, ale žalobkyně nemohla z důvodu mimořádných opatření své podnikání dočasně vůbec provozovat.

4. Pokud jde o aktivní věcnou legitimaci k uplatňování nároku na náhradu škody, žalobkyně vzhledem k tomu, že mimořádná opatření (ve formě opatření obecné povahy) byla vydávána bez řízení, a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, odkázala na shora uvedený rozsudek NS, dle kterého může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Právě takovou osobou je i žalobkyně. Aktivní legitimace žalobkyně pak nemůže být dotčena tím, že žalobkyně nepodala proti mimořádným opatřením žalobu ve smyslu § 13 pandemického zákona (dle NS se současně musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona), když a) Mimořádná opatření byla rušena z důvodu nezákonnosti jedno za druhým a byla vydávána v týdenním sledu, ačkoliv si žalovaná musela být vědoma, že vydává nezákonná opatření, jimiž zasahuje do základních práv adresátů a že se zcela vědomě dopouští neústavní libovůle, jak konstatoval NSS v odkazovaném rozsudku sp. zn. 6 Ao 22/2021. b) Vědomé vydávání nezákonných opatření je nepochybně projevem libovůle orgánu veřejné moci, které je zakázáno čl. 2 odst. 2 Ústavy. Každé takové opatření je tak od počátku neústavní, a tudíž nezákonné a nemůže požívat presumpce správnosti a zákonnosti až do svého zrušení. Takto manifestovaná arogance státní moci nemůže být tolerována. c) Právo podnikat a brát ze svého podnikání užitky (zisk) je jedním ze základních práv, garantované čl. 26 odst. 1 Listiny. Zásah do základních práv je zapovězen čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy, přičemž každý, jehož základní práva jsou zásahem statní moci porušena má přímo z Listiny právo na náhradu škody, která mu takovým porušením vznikne. d) V případě takovýchto Mimořádných opatření s plošným dopadem, vydávaných v intervalech, které jsou kratší než lhůta pro podání žaloby, čímž je v podstatě znemožněn účinný soudní přezkum, přičemž sotva lze po žalobkyni požadovat, aby právě dvanácté opatření považovala za to poslední, když ostatně týden po něm následovalo další s téměř totožným obsahem, by lpění na požadavku podání žaloby na zrušení mimořádných opatření pro naplnění aktivní věcné legitimace žalobkyně ve vztahu k nároku na náhradu škody bylo neústavním přepjatým formalismem. Žalobkyně je tak přesvědčena, že jí možnost soudní ochrany nemůže být upírána, ačkoli žalobu podle § 13 pandemického zákona nepodala. Závěr z rozsudku NS sp. zn. 30 Cdo 414/2023 o naplnění formální podmínky aktivní legitimace podáním žaloby je korigován nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3319/22. Popsané okolnosti naplňují podmínku výjimečnosti, potud že aktivní legitimace žalobkyně není podmíněna předchozím návrhem na zrušení mimořádného opatření. Opačný výklad by byl v rozporu se základními procesními zásadami rychlosti a hospodárnosti soudního řízení, se zásadou přezkoumatelnosti rozhodnutí orgánu veřejné moci ve formě opatření obecné povahy a ve svém důsledku by vedl k porušení práva na soudní ochranu a spravedlivý proces a k odepření spravedlnosti.

5. Nárok na náhradu škody žalobkyně uplatnila u MZ, které však ve vyrozumění ze dne [datum], doručeném žalobkyni dne [datum], odmítlo předmětnou škodu kompenzovat. Jelikož žalobkyně s odůvodněním odmítnutí svého nároku nesouhlasí, domáhala se podanou žalobou zaplacení částky 3 905 462 Kč se zákonným úrokem z prodlení od [datum] do zaplacení.

6. Žalovaná žalobou uplatněný nárok neuznala a navrhl zamítnutí žaloby. Žalovaná potvrdila, že jí byla dne [datum] doručena žádost o náhradu předmětné škody, která údajně vznikla žalobkyni po dobu účinnosti mimořádných opatření. Žalovaná neshledala a neshledává naplnění předpokladů předvídaných dle OdpŠk, což žalobkyni sdělila svým podáním ze dne [datum].

7. K věci samé pak žalovaná uvedla, že předmětná mimořádná opatření nařídila jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona, a to postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2. NSS mimořádná opatření (ať již jako celek nebo jen v některých částech) zrušil, případně byla jejich nezákonnost NSS konstatována ve smyslu § 13 pandemického zákona. Žalobkyně nebyla účastníkem řízení před NSS o zrušení předmětných mimořádných opatření. Přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné přírodní události (jakou je i plošná epidemie ohrožující celé obyvatelstvo ČR), jsou vyšší mocí, které z povahy věci lze jen obtížně předvídat a zvyšují nároky na rychlou reakci státu spočívající v přijímání ochranných opatření, jež se provádějí ve prospěch celé společnosti, tj. v zájmu celku a podle pravidla „salus populi suprema lex esto“. Vzhledem k rozmanitosti právních vztahů a ekonomických dopadů krizových opatření musejí být takto přijímaná opatření poměřována mj. i s právními principy nejvyšší hodnoty, předběžné opatrnosti a principem prevence, které žalovaná ve svém vyjádření podrobně rozvádí. Pokud je dána existence mimořádných podmínek krizového stavu, dochází k aktivaci těchto právních principů, jejich využívání státní správou a krizovými orgány při úředních postupech a vydávání rozhodnutí. Právní systém se může dovolávat těchto principů jakožto pramenů pravidel rozhodování při aplikaci práva. Je-li úřední postup opodstatněn a probíhá-li v souladu s těmito principy, je prakticky vyloučen nesprávný úřední postup a je tak zpochybněna odpovědnost státu za škodu. Jelikož přijímání opatření v důsledku pandemie Covid-19 nemá obdoby v historii českého státu, nenalezneme v současné judikatuře českých soudů ani žádná soudní rozhodnutí k řešení stavu vyvolaného pandemií, která by řešila aplikaci principu předběžné opatrnosti a principu prevence z důvodu ochrany života a zdraví obyvatelstva při hrozící plošné pandemii. Taková rozhodnutí však lze nalézt v judikatuře soudů první republiky a rovněž v judikatuře ESLP. Žalovaná tak shrnula, že stát v případě hrozícího nebezpečí má nejen právo ale dokonce povinnost přijímat – v odůvodněných případech založených na odborných názorech a v souladu s principem proporcionality – adekvátní opatření za účelem ochrany nejvyšších hodnot, jež mají z povahy věci přednost před jinými zájmy a hodnotami. Postupoval-li stát v této souvislosti přiměřeně a nejlepším možným způsobem odpovídajícím bezprecedentní situaci zohledňujíc odborná stanoviska, způsobem a v souladu s principem nejvyšší hodnoty, který nastoluje základní myšlenku ochrany života a zdraví člověka a lidské společnosti, tj. nejvyšší hodnotu, která má být chráněna a zároveň i s principem prevence a předběžné opatrnosti, nelze jej volat k odpovědnosti. Zcela jistě nikoliv za tvrzenou škodu či nemajetkovou újmu na straně jednotlivců, kteří své vlastní zájmy staví nad nejvyšší zájem celku. Jsou-li v důsledku povinnosti státu ochraňovat primární hodnoty, dotčené jednotlivé subjekty či segmenty trhu, je vhodné – a v tomto lze spatřovat povinnost státu – najít odpovídající ale zároveň finančně únosné řešení směřující k podpoře těchto subjektů, resp. segmentů trhu (což stát splnil), nikoliv ale plošně hradit škody či dokonce subjektivně vnímané újmy, což je v zásadě ekonomicky neudržitelné. Žalobkyně přitom po dobu pandemie čerpala podporu v souvislosti s pandemií COVID-19 v celkové výši 12 685 300 Kč.

8. Dále žalovaná uvedla, že v českém právním řádu platila před vypuknutím pandemie speciální právní úprava reagující na mimořádné krizové situace nesouvisející se zajišťováním ochrany ČR, a to zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého se přijímala opatření v reakci na bezprecedentní pandemii COVID-19 a který byl podkladem pro novou speciální úpravu obsaženou v pandemickém zákonu. Pandemický zákon je tudíž z povahy věci dalším speciálním tzv. krizovým zákonem reagujícím ovšem na konkrétní situaci pandemického nebezpečí a zároveň zohledňující konkrétní okolnosti a nevyhnutelnou podporu dotčených a strategických segmentů trhu. Jak patrno ze znění a výkladu zákonů, jak krizový zákon, tak i fakticky od něho odvozený pandemický zákon, resp. zákon, na který nutno nahlížet jako na další krizový zákon dotýkající se jedné konkrétní situace, počítá pouze se škodou ve stanovených případech, nikoliv se skutečnou škodou bez dalšího, ušlým ziskem či dokonce nemateriální újmou. Porovná-li se ustanovení týkající se náhrady (věcné) škody v krizovém zákonu a v pandemickém zákonu, stát se v tomto případě pandemie COVID-19 rozhodl rozšířit rozsah pomoci ve sféře skutečné škody, a to dokonce i v období před účinností pandemického zákona, v rozsahu, v jakém je tato pomoc ekonomicky udržitelná, když argumentem ad absurdum zahlazením negativních dopadů jedné nepříznivé události nelze zapříčinit další v podobě rozvratu státních financí. Výklad, že v posuzovaném případě by měla jednotlivým subjektům náležet „další“ náhrada škody v podobě skutečné škody a ušlého zisku, či dokonce náhrada imateriální újmy, a dovolávat se v případě formálních nedostatků ochranných opatření žalované aplikace ustanovení OdpŠk, jež byla přijímána pro zcela odlišné případy, je dle žalované nutno označit za nepřípustně extenzivní, nemající podklad v rozhodné právní úpravě a v příkrém rozporu s možnostmi státu a úmyslem zákonodárce. Dle žalované je tak nutno odlišit události a okolnosti krizových situací mimo vliv státu (vis maior) a jejich řešení ze strany státu zaměřené na ochranu primárních hodnot a nejvyššího zájmu celku dotýkajících se všech (speciální úprava pro krizové situace obsažená v krizovém zákonu a pandemickém zákonu) a veškerá další standardní (nekrizová) rozhodnutí a úřední postupy dotýkající se výlučně konkrétních individuálních subjektů (úprava obsažená v OdpŠk). Tzv. krizová právní úprava (jak pandemický zákon, tak krizový zákon) upravuje speciálně a výlučně postupy týkající se přijímání opatření v případě krizových situací, možnost jejich rušení/konstatování nezákonnosti a v neposlední řádě i otázku a rozsah náhrady škody. Jak přitom patrno z ustanovení § 13 pandemického zákona, možnost domoci se zrušení či konstatování nezákonnosti opatření je koncipována ve smyslu odstranění formálních chyb, když soudy z povahy věci nejsou povolány bez dalšího hodnotit materiální správnost – adekvátnost obsahu opatření, která přísluší lékařským odborníkům. V žádném případě, jak vyplývá z celkového kontextu pandemického zákona a účelu přijímání mimořádných opatření, nemůže tato úprava sloužit jako podklad pro využití jiné nepřípadné úpravy OdpŠk, která byla přijata pro diametrálně odlišné případy, předvídá jiný (standardní) proces při přijímaní rozhodnutí a úředních postupech, jiný okruh účastníků, jiný postup v rámci deklarace odpovědnostního titulu a možnosti odškodnění. Nakonec nelze opomenout, že již z povahy věci je nepřípustné, v rozporu s dobrými mravy a obecnou představou o spravedlnosti, aby opatření přijímaná za účelem ochrany života a zdraví obyvatel vedla k sankci v podobě jednotlivých a subjektivně vnímaných nároků (plošně napříč podnikatelskými či osobními aktivitami všech obyvatel ČR) na náhradu skutečné škody, škody ve formě ušlého zisku i nemajetkové újmy, když ve výsledku materiální zájem jednotlivce nemůže a nesmí být postaven nad nejvyšší hodnotu všech obyvatel ČR, kterým je život a zdraví. Žalovaná nadto ve světle okolností posuzovaného případu považuje za v rozporu s dobrými mravy a obecnou představou spravedlnosti situaci, kdy se subjekt, který v rámci čerpání finanční pomoci mohl inkasovat v době pandemie a inkasoval od státu částku přes 12 milionů Kč, domáhá ušlého zisku vzniklého na základě opatření přijímaného za účelem ochrany života a zdraví občanů. Dle žalované je právě zájem všech v otázce života a zdraví tím, který by měl udávat směr při rozhodování o subjektivních finančních nárocích jednotlivců, kterým se částka převyšující 12 milionů Kč jako podpora jejich podnikání v situaci pandemie, kterou stát nezavinil, nejeví dostačující.

9. Pokud jde o existenci nezákonného rozhodnutí jako podmínku odpovědnosti dle OdpŠk a aktivní věcnou legitimaci žalobkyně k náhradě škody, žalovaná nepovažuje závěry rozsudku NS sp. zn. 30 Cdo 414/2023 za správné, avšak žalobkyně nesplňuje ani podmínky specifikované tímto rozsudkem. K tomu žalovaná uvedla, že aby přicházela v úvahu aplikace ustanovení OdpŠk, muselo by v posuzovaném případě existovat individuální rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým správní orgán v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků správního řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy. Mimořádná opatření fakticky nejsou opatřením obecné povahy, nýbrž (minimálně optikou OdpŠk) (jiným) právním přepisem, jak platí ostatně i u obsahově totožných opatření vydaných Vládou ČR dle krizového zákona. Náhradu škody způsobenou právním předpisem však dle ustanovení OdpŠk uplatňovat nelze. Nadto, i za předpokladu, že by se na mimořádné opatření nahlíželo (z formálního hlediska) nikoliv jako na právní předpis, nýbrž jako na opatření obecné, i v tomto případě je nutno konstatovat absenci rozhodnutí ve smyslu OdpŠk. Dle teorie se za opatření obecné povahy považují smíšené správní akty, které mají jak prvky individuálních, tak normativních správních aktů. Opatření obecné povahy tedy představují zvláštní úkony správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem, nelze je však považovat za rozhodnutí správního orgánu, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech. Posuzuje-li se tedy v tomto konkrétním případě mimořádné opatření žalované jako opatření obecné povahy, toto z povahy věci nesplňuje kritérium § 5 OdpŠk, a to právě z důvodu jeho všeobecného a celostátního dopadu, tj. z materiálního hlediska má povahu právního předpisu, a rovněž ze skutečnosti, že neurčuje práva a povinnosti konkrétních osob. Neobstojí proto argument, že dle stávající judikatury je možno opatření obecné povahy považovat za rozhodnutí dle OdpŠk bez dalšího, když dotčená rozhodnutí NS zpravidla posuzovala opatření obecné povahy, která byla spjata pouze s lokálně omezenou konkrétní (standardní – nekrizovou) situací, což nutno odlišit od mimořádných opatření žalované se značně širokým dopadem, které má z materiálního hlediska povahu právního předpisu, když se jimi (v krizové situaci) musí řídit každý. Naopak v tomto ohledu je nutno vycházet z přiléhavých judikatorních závěrů (například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020-111, a usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20) zabývajících se konkrétně mimořádnými opatřeními žalované, jež jsou přijímané ve vztahu k celku a na ochranu celku v krizové situaci a dle kterých se v případě mimořádných opatření žalované nejedná o akt individuální aplikace práva, které jako nezbytný předpoklad OdpŠk předvídá. Jestliže tedy v posuzovaném případě došlo ke zrušení či konstatování nezákonnosti mimořádných opatření způsobem předvídaným pandemickým zákonem, nezakládá to existenci nezákonného rozhodnutí dle § 8 odst. 1 OdpŠk.

10. Pokud by pak zrušené, anebo za nezákonné prohlášené mimořádné opatření mělo představovat nezákonné rozhodnutí ve smyslu OdpŠk, absentovala by dle žalované na straně žalobkyně aktivní věcná legitimace ve smyslu § 7 OdpŠk, které možnost domáhat se náhrady škody váže na podmínku účastenství dotčené osoby v řízení, ve kterém je rozhodováno o jejích právech a povinnostech. Významný je přitom procesní stav účastenství, který zde je v době vydání opatření obecné povahy (jakožto „rozhodnutí“ pravomocně zrušeného pro nezákonnost), od nějž se odvíjí uplatňování nároku na náhradu škody. Dle žalované je pak nutno odlišit řízení dle § 171 a násl. správního řádu, jehož výsledkem je vydání opatření obecné povahy, a řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s. Řízení podle částí šesté správního řádu upravující institut opatření obecné povahy nemá účastníky a není v něm rozhodováno o právech a povinnostech individuálně určených osob. Ustanovení § 94a odst. 2 věta druhá ZOVZ výslovné uvádí, že „Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy“. Bylo-li tak mimořádné opatření vydáno v beznávrhovém řízení, bez účastníku řízení, není a nemůže tu z povahy věci být ani osoba aktivně legitimovaná k náhradě škody způsobené dotčeným mimořádným opatřením dle OdpŠk. Touto osobou pak není a nemůže být dokonce ani osoba, která se žalobou domáhala zrušení mimořádného opatření (argumentem a maiori ad minus již v žádném případě osoba, která nebyla ani účastníkem navazujícího řízení ve správním soudnictvím, jak je tomu v posuzovaném případě). Dle žalované je tak nutno odlišit procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a s. ř. s. a účastenství v řízení o vydání opatření obecné povahy dle § 171 a násl. správního řádu ve spojení s § 94a ZOVZ a procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nezakládá účastenství v řízení o vydání opatření obecné povahy, potažmo aktivní věcnou legitimaci dle OdpŠk.

11. Pokud by zde existovalo nezákonné rozhodnutí ve smyslu OdpŠk a žalobkyně byla legitimována k uplatňování nároku na náhradu škody, žalovaná namítla, že žalobkyně odpovídajícím způsobem netvrdí a neprokazuje kauzální nexus mezi tvrzenou škodou a dotčenými mimořádnými opatřeními žalované, resp. že mimořádná opatření žalované jsou bezprostředním a podstatným důvodem vzniku tvrzené škody, či její částí, resp. právně relevantní příčinou ve smyslu ustálené rozhodovací praxe. Dle žalované je naopak zjevné, že ani tato další z kumulativních podmínek zakládajících odpovědnost žalované za škodu není s to být naplněna, a to dokonce z několika důvodů. Předně, podstatnou, právně relevantní příčinou je v posuzovaném případě existence pandemie COVID-19. Jedná se o plošnou epidemii a tzv. vis maior, jejíž existenci nelze přičíst k tíži žalované, o to víc za předpokladu, že tato svou intervencí pouze chránila primární hodnoty všech obyvatel ČR. Mimořádná opatření obsahově vycházela z aktuálních dat, doporučení a direktiv vědců a lékařských odborníků, nutno zdůraznit, že by v rozhodné době platila vždy obsahově stejná opatření žalované, zahrnující stejná pravidla a omezení. Nelze tudíž (i z tohoto důvodu) konstatovat splnění podmínky kauzálního nexu. Pokud by se od všeho uvedeného odhlédlo, bylo by dle žalované nutné zkoumat a zohlednit a) v jaké míře měla vliv na tvrzenou škodu samotná pandemie COVID-19, resp. jak a kolik lidí by samotná existence pandemie ovlivnila a v jaké míře by se - lidé z vlastního přesvědčení rozhodli nevyužívat/užívat omezeně služeb z opatrnosti a ochrany zdraví - nekontrolovaně a bez omezení šířila nemoc COVID-19 mezi zaměstnanci a klienty žalobkyně kdyby na povinnost chránit primární hodnoty svých obyvatel rezignoval stát nebo tuto neplnil adekvátně b) v jaké míře by byla žalobkyně povinna v daném případě šířící se pandemie COVID-19 jednat a přijímat opatření v souladu s obecnou prevenční povinností počínat si při svém konání (podnikání) tak, aby nedošlo k nedůvodné újmě na životě, zdraví, majetku jiného (v dotčeném případě i sebe samého), jak předvídá § 2900 a násl. o. z., tj. opatření na ochranu života a zdraví svého a svých zaměstnanců a klientů na straně jedné a na straně druhé opatření, kterými žalobkyně mohla své ztráty ponížit či jim dokonce zcela předejít, a to například uzavřením odpovídajícího pojištění, vytvořením rezervního fondu, omezením podnikatelské činnosti (v případě předvídané nepříznivé situace) a v neposlední řádě i dobrovolné upuštění od podnikání za účelem zamezení šíření nemoci a případných náhrad škod, kterým by následně musela čelit, jak se aktuálně děje například ve Spolkové republice Německo (ve Spolkové republice Německo každý podnikatel, který dbal na ochranu svých zájmů, se pro případ přijetí ochranných (podnikání zamezujících) opatření ze strany státu pojistil a vzniklou škodu měl v plném rozsahu nahrazenou ze strany pojišťovny); je tedy otázkou, do jaké míry žalobkyně tuto svoji prevenční povinnost splnila. Úkolem státu bylo poskytnout podporu dotčeným subjektům/segmentům trhu v mezích svých možností, což učinil. Je nepřípustné a fakticky nemožné, aby stát hradil všechny ztráty všem podnikatelským subjektům a vystupoval v podstatě v postavení jakési „pojišťovny“. O to víc za předpokladu, že žalobkyně čerpala finanční pomoc ze strany ČR, a to v nezanedbatelné výši 12 685 300 Kč.

12. Konečně pak žalovaná sporovala i vznik a výši tvrzené škody.

13. Následně pak žalovaná svou obrannou argumentaci doplnila ještě o odkaz na aktuální rozhodnutí NS, tj. rozsudek ze dne [datum], sp. zn. 30 Cdo 384/2024, ve kterém NS upřesnil svou argumentaci z rozsudku sp. zn. 30 Cdo 414/2023 stran aktivní legitimace k náhradě škody s tím, že je nutné setrvat na tom, aby poškozená osoba alespoň podala návrh na zrušení mimořádného opatření ve správním soudnictví. Přestože se žalovaná s názorem NS stran hodnocení mimořádných opatření jako rozhodnutí dle OdpŠk a dovozování splnění podmínky účastenství v řízení, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno, z účastenství v řízení ve správním soudnictví nadále neztotožňuje, je zřejmé, že žalobkyně podmínku aktivní legitimace tak, jak ji vymezil NS, nesplňuje. Žalovaná pak též nesouhlasila s názorem žalobkyně, že by závěry NS stran aktivní legitimace měly být korigovány nálezem Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3319/22. Odkazovaný nález byl vydán ve specifickém případě, ve kterém se poškozený přes projevenou aktivitu nemohl domoci zrušení mimořádného opatření, a výklady NS i Ústavního soudu jsou v souladu.

14. Na základě provedeného dokazování učinil soud následující skutková zjištění:

15. MZ jako správní úřad příslušný dle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona nařídilo dne 10. 4. 2021 postupem dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 mimořádné opatření, kterým se s účinností od [datum] od 00:00 hod. do odvolání mj. - omezuje činnost provozovny stravovacích služeb tak že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou: a) v provozovnách, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování poskytovatelů zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), s tím, že v provozovně zaměstnaneckého stravování se smí konzumovat pokrmy jen tak, že u jednoho stolu sedí nejvýše 1 strávník; jedná-li se o dlouhý stůl, lze u něj usadit více strávníků tak, že mezi strávníky je rozestup alespoň 2 metry nebo mezi strávníky jsou mechanické překážky, které brání šíření kapének, b) školního stravování zaměstnanců přítomných na pracovišti a dětí, žáků a studentů účastnících se prezenčního vzdělávání, c) v provozovnách v ubytovacích zařízeních za podmínky, že poskytují stravování pouze ubytovaným osobám, a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod.; tím není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb (např. provozovny rychlého občerstvení s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou) s tím, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové okénko) je zakázán v čase mezi 22:00 hod. a 05:59 hod. [čl. I bod 2], - omezuje provoz heren, kasin a sázkových kanceláří tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti [čl. I bod 5 písm. a)], - omezuje poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb, s výjimkou poskytování ubytovacích služeb: a) pouze osobám, pro které je toto ubytování nezbytné k výkonu zaměstnání, povolání, podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti, přičemž: i) tento účel je každá osoba, které je ubytování umožněno, povinna prokázat před zahájením ubytování písemným potvrzením zaměstnavatele nebo objednatele, ii) provozovatel je povinen vyžadovat prokázání účelu podle bodu i) a uchovávat jej po celou dobu pobytu ubytované osoby, b) osobám, kterým byla nařízena pracovní povinnost podle krizového zákona, c) cizincům, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky a kteří mají oprávnění ke vstupu a pobytu na území České republiky v souladu s jinými předpisy, d) osobám, kterým byla nařízena izolace nebo karanténa, e) osobám za účelem dokončení ubytování zahájeného před účinností tohoto usnesení vlády, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky, f) osobám, které jsou ubytovány za účelem toho, aby jim byly poskytnuty zdravotní služby, a jejich nezbytnému doprovodu, g) osobám v bytové nouzi, kterým ubytování zprostředkoval územní samosprávný celek [čl. I bod 6] (zjištěno z mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN).

16. MZ jako správní úřad příslušný dle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona nařídilo dne 12. 4. 2021 postupem dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 mimořádné opatření, kterým bylo s účinností od [datum] změněno Opatření 2 v čl. I bodu 16 (zjištěno z mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN).

17. MZ jako správní úřad příslušný dle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona nařídilo dne [datum] postupem dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 mimořádné opatření, kterým bylo s účinností od [datum] změněno Opatření 2 ve znění Opatření 3 v čl. I bodu 5 písm. g) a i) (zjištěno z mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN).

18. NSS rozhodl k návrhu [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly za jménem] rozsudkem ze dne [datum] tak, že zrušil pro nezákonnost Opatření 2, Opatření 3 a Opatření 4 čtvrtým dnem od právní moci rozsudku (zjištěno z rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021-48).

19. MZ jako správní úřad příslušný dle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona nařídilo dne [datum] postupem dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 mimořádné opatření, kterým se s účinností od [datum] od 00:00 hod. do odvolání mj. - omezuje činnost provozovny stravovacích služeb tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou: a) v provozovnách, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování poskytovatelů zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), s tím, že v provozovně zaměstnaneckého stravování se smí konzumovat pokrmy jen tak, že u jednoho stolu sedí nejvýše 1 strávník; jedná-li se o dlouhý stůl, lze u něj usadit více strávníků tak, že mezi strávníky je rozestup alespoň 2 metry nebo mezi strávníky jsou mechanické překážky, které brání šíření kapének, b) školního stravování zaměstnanců přítomných na pracovišti a dětí, žáků a studentů účastnících se prezenčního vzdělávání, c) v provozovnách v ubytovacích zařízeních za podmínky, že poskytují stravování pouze ubytovaným osobám, a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod.; tím není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb (např. provozovny rychlého občerstvení s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou) s tím, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové okénko) je zakázán v čase mezi 22:00 hod. a 05:59 hod. [čl. I bod 2], - omezuje provoz heren, kasin a sázkových kanceláří tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti [čl. I bod 5 písm. a)], - omezuje poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb, s výjimkou poskytování ubytovacích služeb: a) pouze osobám, pro které je toto ubytování nezbytné k výkonu zaměstnání, povolání, podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti, přičemž: i) tento účel je každá osoba, které je ubytování umožněno, povinna prokázat před zahájením ubytování písemným potvrzením zaměstnavatele nebo objednatele, ii) provozovatel je povinen vyžadovat prokázání účelu podle bodu i) a uchovávat jej po celou dobu pobytu ubytované osoby, b) osobám, kterým byla nařízena pracovní povinnost podle krizového zákona, c) cizincům, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky a kteří mají oprávnění ke vstupu a pobytu na území České republiky v souladu s jinými předpisy, d) osobám, kterým byla nařízena izolace nebo karanténa, e) osobám za účelem dokončení ubytování zahájeného před účinností tohoto mimořádného opatření, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky, f) osobám, které jsou ubytovány za účelem toho, aby jim byly poskytnuty zdravotní služby, a jejich nezbytnému doprovodu, g) osobám v bytové nouzi, kterým ubytování zprostředkoval územní samosprávný celek [čl. I bod 6]. V čl. III mimořádného opatření pak MZ s účinností od 26. 4. 2021 od 00:00 hod. zrušilo Opatření 2, Opatření 3 a Opatření 4 (zjištěno z mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN).

20. NSS rozhodl k návrhu [tituly před jménem] [jméno FO] rozsudkem ze dne [datum], že Opatření 6 bylo v části čl. I bodu 2 v rozporu se zákonem. NSS rozhodoval za situace, kdy Opatření 6 bylo s účinností od [datum] od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením MZ ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (zjištěno z rozsudku č. j. 8 Ao 11/2021-24).

21. NSS rozhodl k návrhu [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly před jménem] [jméno FO]. rozsudkem ze dne [datum], že Opatření 6 bylo mj. v části čl. I bodu 5 písm. a) v rozporu se zákonem. V části týkající se mj. čl. I bodu 2 a čl. I bodu 6 Opatření 6 byl návrh odmítnut. NSS rozhodoval za situace, kdy Opatření 6 bylo s účinností od 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením MZ ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN. V části týkající se čl. I bodu 2 Opatření 6 byl návrh odmítnut z důvodu, že nezákonnost této části Opatření 6 již byla deklarována rozsudkem NSS ze dne 1. 6. 2021, č. j. 8 Ao 11/2021-24, přičemž účinky tohoto rozsudku dopadají i na navrhovatele v nyní projednávané věci. V části týkající se čl. I bodu 6 Opatření 6 byl návrh odmítnut z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelů, tj. že Opatření 6 v této části nezasahuje do subjektivních práv navrhovatelů (zjištěno z rozsudku č. j. 8 Ao 7/2021-14).

22. MZ jako správní úřad příslušný dle § 80 odst. 1 písm. g) ZOVZ a § 2 odst. 1 pandemického zákona nařídilo dne 14. 5. 2021 postupem dle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 ZOVZ a dle § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 mimořádné opatření, kterým se s účinností od 17. 5. 2021 od 00:00 hod. do odvolání mj. - omezuje činnost provozovny stravovacích služeb tak, že se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary), s výjimkou: i) v provozovnách, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování poskytovatelů zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), ii) školního stravování zaměstnanců přítomných na pracovišti a dětí, žáků a studentů účastnících se prezenčního vzdělávání, iii) v provozovnách v ubytovacích zařízeních za podmínky, že poskytují stravování pouze ubytovaným osobám, a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod., iv) venkovních prostor provozovny určených k sezení (dále jen „zahrádka“), a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod; v takovém případě se umožňuje využití toalet ve vnitřních prostorách provozovny; tím není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb (např. provozovny rychlého občerstvení s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou) s tím, že prodej zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové okénko) je zakázán v čase mezi 22:00 hod. a 05:59 hod. [čl. I bod 1 písm. a)], - omezuje provoz heren a kasin tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti [čl. I bod 4 písm. a)], - omezuje poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb, tak, že lze ubytovací služby poskytnout pouze: a) osobám, pro které je toto ubytování nezbytné k výkonu zaměstnání, povolání, podnikatelské nebo jiné obdobné činnosti, přičemž: i) tento účel je každá osoba, které je ubytování umožněno, povinna prokázat před zahájením ubytování písemným potvrzením zaměstnavatele nebo objednatele, ii) provozovatel je povinen vyžadovat prokázání účelu podle bodu i) a uchovávat jej po celou dobu pobytu ubytované osoby, b) cizincům, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky a kteří mají oprávnění ke vstupu a pobytu na území České republiky v souladu s jinými předpisy, c) osobám, kterým byla nařízena izolace nebo karanténa, d) osobám za účelem dokončení ubytování zahájeného před účinností tohoto mimořádného opatření, jestliže nemají jiné bydliště na území České republiky, e) osobám, které jsou ubytovány za účelem toho, aby jim byly poskytnuty zdravotní služby, a jejich nezbytnému doprovodu, f) osobám v bytové nouzi, kterým ubytování zprostředkoval územní samosprávný celek [čl. I bod 5] (zjištěno z mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN).

23. NSS rozhodl k návrhu [tituly před jménem] [jméno FO] rozsudkem ze dne [datum] tak, že zrušil pro nezákonnost Opatření 12 v části čl. I bodu 1 písm. a) a čl. I bodu 4 písm. a) dnem právní moci rozsudku. Ve zbývající části, tj. v návrhu na zrušení Opatření 12 v části čl. I bodu 15 v části vymezené slovy „nebo soukromé“, byl návrh zamítnut. NSS rozhodoval za situace, kdy Opatření 12 mělo být s účinností od [datum] zrušeno mimořádným opatřením MZ ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN. V odůvodnění rozsudku NSS mj. uvedl: „Přestože tehdy [rozsudkem soudu č. j. 6 Ao 11/2021-48 – pozn. soudu] Nejvyšší správní soud přezkoumávané opatření zrušil až čtvrtým dnem po právní moci rozsudku, ve snaze poskytnout odpůrci čas na adekvátní reakci, odpůrce od své praxe neustoupil. Týden co týden nahrazoval mimořádné opatření o omezení obchodu a služeb novými, obsahově obdobnými, o čemž svědčí desítky řízení před Nejvyšším správním soudem, v nichž má být deklarována jejich nezákonnost. K odkladu vykonatelnosti tohoto rozsudku týkajícího se aktuálně platného mimořádného opatření proto Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod. Ostatně i nyní přezkoumané opatření odpůrce ještě před jednáním soudu nahradil novým, obsahově stejným, jak uvedl odpůrce na jednání. Odpůrce si již napříště musí být vědom toho, že vydává opatření zjevně nezákonná, jež zřejmě působí jeho adresátům škodu a újmu na základních právech. Nejvyšší správní soud nehodlá spekulovat o motivaci odpůrce, nicméně je fakt, že způsob vydávání mimořádných opatření v týdenních intervalech eliminuje účinnost soudního přezkumu. Možnosti soudní ochrany poskytované Nejvyšším správním soudem již naráží na své limity; nynější řízení bylo zahájeno v pondělí [datum] a trvalo pouhé čtyři dny do jednání v pátek [datum], kdy byl ve věci vyhlášen rozsudek. Navzdory tomu vstupuje v pondělí [datum] v platnost nové, v napadených částech obsahově stejné mimořádné opatření sp. zn. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN ze dne 19. května 2021.“ (zjištěno z rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021-44).

24. Žádostí ze dne [datum], došlou MZ téhož dne, uplatnila žalobkyně u žalované z důvodů následně uvedených v podané žalobě (byť stručněji vyjádřených) požadavek na zaplacení částky 3 905 462 Kč jako náhrady škody způsobené mimořádnými opatřeními. Žalovaná žádost vyřídila přípisem ze dne [datum], kterým z důvodů nenaplnění podmínek pro aplikaci OdpŠk uplatněný nárok odmítla (zjištěno ze žádosti, doručenky, vyrozumění o posouzení žádosti).

25. Další navržené důkazy soud pro nadbytečnost neprováděl, když shora popsaná zjištění považoval pro právní posouzení věci (viz dále) za zcela dostačující.

26. Takto zjištěný skutkový stav soud posoudil dle následujících ustanovení právních předpisů:

27. Soud předně nepřisvědčil názoru žalované, že by odpovědnost státu za škodu způsobenou dotčenými mimořádnými opatřeními byla zcela vyloučena. Se žalovanou lze jistě souhlasit, že předmětná mimořádná opatření byla vydávána ve zcela bezprecedentní situaci ohrožení a šíření onemocnění COVID-19 a že jejich primárním cílem byla ochrana celospolečenských hodnot nadřazených individuálním majetkovým zájmům. Pokud se však stát při této činnosti dopustil pochybení, jehož důsledkem byl nesprávný úřední postup, anebo vydání nezákonného rozhodnutí, je namístě posoudit případnou odpovědnost státu za újmu tím způsobenou, a to v režimu OdpŠk.

28. Dle § 5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, nebo nesprávným úředním postupem.

29. Dle § 7 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo (odst. 2).

30. Dle § 8 odst. 1 OdpŠk lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.

31. Dle § 8 odst. 3 OdpŠk nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce.

32. Dle §§ 14, 15 OdpŠk se nárok na náhradu škody se uplatňuje u úřadu uvedeného v § 6, uplatnění nároku na náhradu škody podle tohoto zákona je podmínkou pro případné uplatnění nároku na náhradu škody u soudu. Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen.

33. Žalobkyně splnila podmínku pro soudní uplatnění nároku na náhradu škody či nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem, představovanou předběžným uplatněním nároku u příslušného orgánu.

34. Ke vzniku odpovědnosti státu za újmu je nutné kumulativní splnění třech předpokladů a) existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu b) vznik újmy c) příčinná souvislost mezi předpoklady a) a b).

35. Pokud jde o naplnění první podmínky, NS v rozsudku ze dne 21. 4. 2023, č. j. 30 Cdo 414/2023-228, na jehož závěrech setrval i v rozsudku ze dne 25. 6. 2024, č. j. 30 Cdo 384/2024-90 (vydaném v řízení, ve kterém byl uplatňován nárok na náhradu škody mj. též z titulu Opatření 2, Opatření 3, Opatření 4, Opatření 6 a Opatření 12), konstatoval, že mimořádná opatření vydaná MZ postupem dle ZOVZ a pandemického zákona, která jsou opatřeními obecné povahy, lze považovat za rozhodnutí ve smyslu OdpŠk. Od těchto závěrů nemá soud důvodu se odchylovat, když NS se v odkazovaných rozsudcích vypořádal též s nyní (opětovně) předkládanou argumentací žalované, která má povahu mimořádných opatření jako rozhodnutí ve smyslu OdpŠk vyvracet.

36. Z provedeného dokazování pak vyplynulo, že Opatření 2, Opatření 3, Opatření 4, Opatření 6 a Opatření 12 byla v částech, ve kterých dle tvrzení žalobkyně zasahovala do výkonu jejího podnikání, k návrhům podaným dle § 13 pandemického zákona pro nezákonnost zrušena, popř. byla jejich nezákonnost deklarována, rozhodoval-li NSS o návrhu až v době, když již dotčené mimořádné opatření pozbylo platnosti. Předmětná mimořádná opatření je tak v namítaných částech nutno považovat za nezákonná rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk.

37. Závěr uvedený v předchozím bodu však neplatí pro: - Opatření 6 v čl. I bodu 6 (omezení poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb). Návrh navrhovatelů [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly před jménem] [jméno FO], [tituly před jménem] [jméno FO]., [tituly před jménem] [jméno FO]. na zrušení této části Opatření 6 byl rozsudkem NSS ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021-14, odmítnut z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelů. Zrušení pro nezákonnost/deklarování nezákonnosti této části Opatření 6 k jinému návrhu/jiným rozsudkem NSS pak nebylo v řízení ani tvrzeno, ani prokazováno. - Opatření 12 v čl. I bodu 5 (omezení poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb). Rozsudkem NSS ze dne 21. 5. 2021 č. j. 6 Ao 22/2021-44, nebylo o zrušení této části Opatření 12 vůbec rozhodováno. Zrušení pro nezákonnost/deklarování nezákonnosti této části Opatření 12 k jinému návrhu/jiným rozsudkem NSS pak nebylo v řízení ani tvrzeno, ani prokazováno. V uvedeném rozsahu tedy byla žaloba podána nedůvodně již pro absenci odpovědnostního titulu v podobě nezákonného rozhodnutí.

38. Pokud pak jde o aktivní legitimaci žalobkyně k uplatňování nároku na náhradu škody, NS opět v rozsudku ze dne 21. 4. 2023, č. j. 30 Cdo 414/2023-228, na jehož závěrech setrval a dále je rozvedl v rozsudku ze dne 25. 6. 2024, č. j. 30 Cdo 384/2024-90, konstatoval: „Nejvyšší soud tudíž dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Nelze tedy akceptovat názor žalobce b) o existenci aktivní legitimace každé osoby, která sice byla oprávněna mimořádné opatření u soudu napadnout, ale zůstala pasivní a neučinila tak, neboť teprve využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá zákonnými prostředky bránit, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 OdpŠk, který nejde-li o případ zvláštního zřetele hodný, vyžaduje využití v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je akcentována obecná právní zásada prevence škod vzniklých z nezákonných rozhodnutí, která poškozený vnímá jako škodlivá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4389/2013). Dle tohoto zákonného ustanovení rovněž není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.“ [bod 51 odůvodnění rozsudku ze dne 21. 4. 2023, č. j. 30 Cdo 414/2023-228]; „Z ustanovení § 13 pandemického zákona nevyplývá, že by řízení před Nejvyšším správním soudem mohlo být zahájeno i bez návrhu, bylo-li tedy mimořádné opatření pro nezákonnost zrušeno (příp. u již dříve zrušeného mimořádného opatření byl výrokem rozsudku alespoň konstatován jeho rozpor se zákonem), musel být někým návrh na jeho zrušení podán. Z toho vyplývá, že setrvání na zákonném požadavku účastenství poškozeného podle § 7 odst. 1 OdpŠk, založeného alespoň návrhem na zrušení mimořádného opatření podle § 13 odst. 1 pandemického zákona, nepředstavuje popření jeho práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, byť v konkrétních případech, jak vyplývá i ze shora označovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, byla mimořádná opatření nejen rušena dříve než uplynulo 30 dní od jejich vydání, ale byla někdy současně rušena i později (již v průběhu řízení) vydaná mimořádná opatření, kterými bylo napadené mimořádné opatření měněno či nahrazováno. Měla-li žalobkyně za to, že určitý zásah do svých práv navzdory mimořádnosti tehdejší situace z hlediska ohrožení veřejného zdraví není povinna snášet, lze i z hlediska obecné spravedlnosti a ústavního zakotvení jejího práva na náhradu škody takovou důslednost a rychlost v ochraně vlastních práv po ní požadovat.“ [bod 28 odůvodnění rozsudku ze dne 25. 6. 2024, č. j. 30 Cdo 384/2024-90]; „Nejvyšší soud nijak nezpochybňuje, že situace v souvislosti s bojem proti pandemii COVIDu-19 byla mimořádná. Tato mimořádnost však kladla zvýšené požadavky nejen na stát, ale i na osoby, které se cítily být opatřeními státu dotčeny.“ [bod 29 rozsudku ze dne 25. 6. 2024, č. j. 30 Cdo 384/2024-90]. Od těchto závěrů nemá soud důvodu se odchylovat, když NS se v rozsudku ze dne 25. 6. 2024, č. j. 30 Cdo 384/2024-90, vypořádal též s nyní žalobkyní namítanou rychlostí vydávání a rušení mimořádných opatření, která měla efektivní možnost domoci se soudního přezkumu mimořádných opatření vylučovat.

39. Z provedeného dokazování vyplynulo, že žalobkyně se v případě ani jednoho z dotčených mimořádných opatření nedomáhala jeho zrušení či deklarování nezákonnosti (stalo se tak vždy k návrhům jiných navrhovatelů), a žalobkyně tedy není ve věci náhrady škody aktivně legitimována dle § 7 odst. 1 OdpŠk.

40. Na uvedeném závěru pak ničeho nemění ani žalobkyní odkazované závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22. Předně je nutno konstatovat, že Ústavní soud v odkazovaném nálezu nekorigoval závěr NS z rozsudku ze dne 21. 4. 2023, č. j. 30 Cdo 414/2023-228, týkající se založení aktivní legitimace osoby, která se cítí poškozena mimořádným opatřením, dle § 7 odst. 1 OdpŠk, naopak tento závěr aproboval. Ústavní soud pouze uzavřel, že ve výjimečných případech, kdy poškozený využil prostředků nápravy, které po něm lze rozumně a spravedlivě požadovat, a přesto nedosáhl zrušení či změny mimořádného opatření pro nezákonnost, není nutné na takovém zrušení či změně trvat a případnou nezákonnost mimořádného opatření si může soud v odškodňovacím řízení posoudit sám. Výjimečnost tehdy posuzovaného případu pak spočívala v tom, že poškozený, který se cítil dotčen mimořádným opatřením vydaným dle ZOVZ v době před existencí pandemického zákona, se s ohledem na tehdy platnou a účinnou právní úpravu nemohl (přes vyvinutí veškerého úsilí, které po něm bylo možné požadovat) domoci zrušení, resp. deklarace nezákonnosti v mezidobí zrušeného mimořádného opatření (k čemuž dílčím způsobem přispěl i nesprávný postup správního soudu při „prvém kole“ posuzování návrhu poškozeného). To je ovšem případ zásadně odlišný od nyní posuzovaného případu žalobkyně. Žalobkyni měla jednak vzniknout škoda v důsledku mimořádných opatření vydaných (mj.) dle pandemického zákona, tj. v době, kdy již existoval prostředek (§ 13 pandemického zákona) k domožení se deklarace i zrušených mimořádných opatření, jednak žalobkyně žádnou aktivitu, kterou po ní lze spravedlivě požadovat a která by mohla založit její aktivní legitimaci k uplatňování nároku na náhradu škody, ke zrušení či deklaraci nezákonnosti dotčených mimořádných opatření nevyvinula. Případ žalobkyně tedy žádné mimořádné okolnosti v duchu odkazovaného nálezu Ústavního soudu neprovázejí a jsou na něj plně aplikovatelné závěry odkazovaných rozsudků NS.

41. Jen pro úplnost pak soud dodává, že věc nebylo možné posoudit ani dle § 9 pandemického zákona, který upravuje pouze nárok na náhradu skutečné škody, a nikoliv též ušlého zisku (k tomu opět viz závěry odkazovaných rozsudků NS).

42. S ohledem na uvedené tak soud podanou žalobu, aniž by se zabýval dalšími předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu, tj. vznikem a rozsahem škody a příčinnou souvislostí jejího vzniku s předmětnými mimořádnými opatřeními (v rozsahu, ve kterém se jedná o nezákonná rozhodnutí), a rovněž námitkami žalované stran žalobkyní čerpaných kompenzací z „covidových programů“ a namítaným rozporem uplatněného nároku na náhradu škody s dobrými mravy, jako nedůvodnou v celém rozsahu zamítl.

43. O nákladech řízení bylo rozhodnuto dle § 142 odst. 1 o. s. ř., když žalovaná byla ve věci plně úspěšná. Žalované, která nebyla v řízení právně zastoupena, tak soud přiznal náhradu nákladů řízení v celkové výši 900 Kč (3x 300 Kč), která je tvořena paušální náhradou hotových výdajů za 3 úkony (sepis vyjádření k žalobě, příprava na jednání soudu konané dne [datum], účast na jednání soudu dne [datum]), dle § 151 odst. 3 o. s. ř., § 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.

Poučení