14 A 100/2022–221

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Martina Lachmanna a soudců Jana Ferfeckého a Martina Bobáka v právní věci žalobkyně: Jindřichohradecké místní dráhy, a.s. (v konkursu), IČO: 62509870 sídlem Nádražní 203, 377 01 Jindřichův Hradec zastoupená advokátem Mgr. Ivo Suchomelem sídlem Durychova 101/66, 142 00 Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha 7 za účasti: Ing. David Jánošík, insolvenční správce žalobkyně sídlem Gočárova 1105/36, 500 02 Hradec Králové zastoupen advokátem Mgr. Ivo Suchomelem sídlem Durychova 101/66, 142 00 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2022, čj. MV–47986–21/ODK–2022, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2022, čj. MV–47986–21/ODK–2022, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 49 067 Kč, a to ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Ivo Suchomela, advokáta.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Soud v této věci rozhoduje podruhé. Rozsudkem ze dne 14. 8. 2023, čj. 14 A 100/2022–107 (první rozsudek), žalobu zamítl. Tento rozsudek ovšem zrušil Nejvyšší správní soud (NSS) rozsudkem ze dne 31. 10. 2024, čj. 4 As 309/2023–35. Jádrem nynějšího sporu po rozsudku 4 As 309/2023 zůstává, zda žalovaný mohl nevyhovět základu návrhu žalobkyně ze dne 1. 3. 2022 ve sporu z veřejnoprávní smlouvy (návrh), konkrétně smlouvy o závazku z veřejné služby uzavřené mezi žalobkyní a Krajem Vysočina (kraj) ze dne 19. 10. 2009 (smlouva) ve znění jejího dodatku č.

16. Žalobkyně se návrhem domáhala, aby žalovaný zavázal kraj, nechť žalobkyni zaplatí částku 2 807 353 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody způsobené protiprávním postupem při uzavírání smlouvy vč. dodatku 16, který dle ní spočíval v zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty za období celého roku 2018 v rozporu se zákonem (konkrétně šlo o čl. V odst. 2 dodatku č. 16; srov. také čl. I odst. 2)[1]. Škodu vyčíslila jako rozdíl mezi krajem v roce 2018 uhrazenými zálohami a jí vyúčtovanou prokazatelnou ztrátou (vyúčtování ze dne 6. 2. 2019). Poukazovala na to, že smlouva byla pro ni od počátku ekonomicky nevýhodná, jelikož kraj jí hradil nepřiměřeně nízkou kompenzaci ztráty. Pokud by s ní kraj nesjednal zastropování úhrady prokazatelné ztráty v rozporu s právními předpisy, žalobkyni by nevznikla škoda, které se nyní domáhá. Slovy NSS, pokud by smlouva mezi krajem a žalobkyní byla uzavřena v rozporu s právními předpisy, byl by zde také předpoklad pro zahájení přezkumného řízení ve smyslu § 165 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (správní řád), jímž se zabýval soud v prvním rozsudku.

2. Z obsahu správního spisu zjistil soud následující, pro věc podstatné skutečnosti.

3. Žalobkyně je lokálním dopravcem na dráze. S krajem jako objednatelem uzavřela dne 19. 10. 2009 smlouvu o závazku veřejné služby v drážní dopravě. Ke smlouvě kraj a žalobkyně uzavřely několik dodatků. Období roku 2018 upravoval především dodatek č. 16 smlouvy. Tento dodatek specifikoval rozsah dopravního výkonu pouze od počátku roku 2018 do 8. 12. 2018.

4. Žalobkyně se následně ve sporném řízení u žalovaného domáhala nahrazení projevu vůle kraje k uzavření dalšího dodatku, který soudy shodně označují jako dodatek č. 17, který měl specifikovat rozsah dopravního výkonu pro období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018[2]. V návaznosti na zahájení sporného řízení uplatnil kraj protinávrh. Obě strany se v rámci svých návrhů shodly na úpravě rozsahu dopravního výkonu vyjádřeného počtem vlakových kilometrů v závazku veřejné služby. Neshoda však mezi nimi panovala ve vztahu k úpravě podmínek úhrady prokazatelné ztráty. Rozhodnutím ze dne 31. 5. 2019 žalovaný nenahradil projev vůle žádné ze stran. Toto rozhodnutí zrušil Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 11. 2021, čj. 11 A 126/2019–97. Ke kasační stížnosti proti rozsudku 11 A 126/2019 NSS rozsudkem ze dne 31. 3. 2023, čj. 5 As 1/2022–125, zrušil jak rozsudek 11 A 126/2019, tak rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2019, obě pro nedostatečné zjištění skutkového stavu věci.

5. Žalovaný pak v tom samém řízení pokračoval. Výrokem I rozhodnutí ze dne 31. 5. 2022 žalovaný vyhověl návrhu žalobkyně a kraje a nahradil projevy jejich vůlí k uzavření dodatku č. 17 (pro konec roku 2018). Žalovaný v odůvodnění zdůraznil, že nahrazení projevu vůle se týkalo toliko rozsahu dopravního výkonu pro období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018. Předmětem tohoto dodatku nebyla nyní sporná úhrada prokazatelné ztráty. Účastníci se na úpravě rozsahu dopravního výkonu pro uvedené období shodli. Rozhodnutí ze dne 31. 5. 2022 posléze zrušil Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 6. 2023, čj. 18 A 56/2022–177. Rozsah dopravního výkonu pro období 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018 tak zůstal smluvně nestanoven.

6. Za rok 2018 předložila žalobkyně kraji vyúčtování. V něm vykázala prokazatelnou ztrátu ve výši 16 520 693 Kč. Kraj však žalobkyni uhradil pouze částku 13 713 340 Kč, a to prostřednictvím smluvených záloh. Rozdíl mezi vyúčtováním žalobkyně a částkou, kterou kraj uhradil na plnění závazku veřejné služby za rok 2018, představuje částku, jejíž úhrady se žalobkyně domáhala ve svém návrhu u žalovaného. Návrh ze dne 1. 3. 2022 žalovaný posuzoval v rámci nyní přezkoumávaného sporného řízení.

7. Žalovaný se před vlastním posouzením věci samé nejprve zabýval tím, jestli smlouva (resp. její části, které žalobkyně označila za nezákonné) obsahovala důvody pro zahájení přezkumného řízení. Předmětem vlastního sporu pak byla otázka, zda má žalobkyně nárok na to, aby jí kraj uhradil skutečnou výši prokazatelné ztráty, nebo jestli mohly strany úhradu prokazatelné ztráty smluvně „zastropovat“ a kraj tak musel uhradit pouze částku, ke které se smluvně zavázal. Žalovaný shrnul, že smluvní závazky (ani závazky z veřejnoprávních smluv) nemůže z moci úřední [s výjimkou postupu podle § 165 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád)] měnit, rušit nebo „narovnat“ jen proto, že jedna z jejích stran ex post považuje smlouvu za nevýhodnou, nevyváženou, ztrátovou nebo nespravedlivou, avšak přesto ji dobrovolně uzavřela na základě svého svobodného podnikatelského uvážení. Žalovaný shledal nárok žalobkyně co do částky 358 Kč důvodným, neboť kraj jí na zálohách uhradil pouze částku 13 713 340 Kč, přičemž se zavázal k úhradě prokazatelné ztráty ve výši 13 713 698 Kč. Ve zbytku návrh žalobkyně zamítl.

II. Podání stran a procesní vývoj sporu Žaloba

8. Dle žalobkyně zákonodárce nezamýšlel, aby si osoby v rámci závazku veřejné služby arbitrárně sjednávaly částku úhrady prokazatelné ztráty, zejména ne v rozporu s výpočtem stanoveným v právních předpisech. Neobstojí tak závěr žalovaného, že smlouva o závazku veřejné služby uzavřená mezi žalobkyní a krajem v části, v níž sjednává omezení úhrady prokazatelné ztráty bez jakéhokoli předchozího rozumného a zákonem stanoveného výpočtu, není v rozporu s právními předpisy. Výklad žalovaného „odsoudil“ žalobkyni k finanční likvidaci.

9. Žalobkyně snesla tyto žalobní námitky: a) zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách (zákon o dráhách), je veřejnoprávním předpisem a jeho ustanovení jsou kogentní; b) žalovaný chybně interpretuje rozsudky NSS ze dne 13. 7. 2016, čj. 6 As 206/2015–99, DPÚK, a ze dne 18. 4. 2012, čj. 1 As 26/2012–53, Autobusy KAVKA; c) žalovaný pominul žalobkyní zmíněné usnesení zvláštního senátu NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007–82, Dopravní podnik Ústeckého kraje; d) pominul taktéž nařízení Rady (EHS) č. 1191/1969[3] a rozsudek Soudního dvora Evropské Unie (SDEU) ze dne 24. 7. 2003, ve věci C–280/00, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (rozsudek Altmark); e) dobové znění § 9 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy (zákon o Českých dráhách), vylučuje možnost interpretace § 39a zákona o dráhách, kterou přednesl žalovaný; f) obecně závazná rozhodnutí Evropské komise č. N 495/2007 a č. N 409/2008 stanoví, že v ČR musí být prokazatelná ztráta vypočtená podle § 39a zákona o dráhách začleněna do smlouvy o závazku veřejné služby jako jedno ze závazných ustanovení; g) obecně závazná rozhodnutí Evropské komise č. N 495/2007 a č. N 409/2008 stanoví, že v rámci úhrady za závazek veřejné služby má dopravce nárok každý rok na úhradu 10 % z investice do vozidel podpořených v rámci projektu a smluvní strany nemohou legálně sjednat dodatek smlouvy, který nebude obsahovat tuto úhradu; h) rovněž Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ) ve svých výstupech vychází z toho, že dopravce má nárok na úhradu celé prokazatelné ztráty; i) konečně rovněž Memorandum o zajištění stabilního financování dopravní obslužnosti veřejnou regionální železniční osobní dopravou (memorandum) předpokládalo úhradu celé prokazatelné ztráty za účelem stabilizace financování dopravní obslužnosti. Napadené rozhodnutí je také v rozporu s rozsudkem 11 A 126/2019 vydaným ve sporu žalobkyně a žalovaného.

10. Podle žalobkyně se žalovaný při hodnocení jí předložené argumentace dopustil závažných chyb, nesprávně vyložil smlouvu a existující právní úpravu, resp. aplikoval nesprávnou právní úpravu a judikaturu. Napadené rozhodnutí je dle ní nezákonné. Vyjádření žalovaného ze dne 6. 12. 2022 11. Žalovaný uvedl, že žalobkyně pouze zopakovala své námitky, se kterými se však již dříve náležitě vypořádal. Žalovaný odmítl, že by zneužil meze správního uvážení či že postupoval v rozporu s rozsudkem 11 A 126/2019. Navrhl, aby soud žalobu zamítl. Replika žalobkyně ze dne 19. 1. 2023 12. Žalobkyně uvedla, že její názor na úhradu prokazatelné ztráty podporují historická znění zákona o dráhách a vyhlášky č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy (vyhláška č. 241/2005 Sb.). Žalobkyně taktéž zdůraznila, že skutečnost, že smlouvu uzavřela dobrovolně (byť i tuto dobrovolnost do určité míry rozporuje), neznamená, že smlouva nemůže být nezákonná. Žalovaný při výkladu zákonného ustanovení chybně aplikoval správní uvážení. Snaží se svým způsobem o retroaktivitu, tedy zpětnou změnu právních předpisů do minulosti, a to prostřednictvím chybného výkladu.

13. Dle žalobkyně soud rozsudkem 11 A 126/2019 přikázal žalovanému respektovat právní předpisy, zejména § 39a zákona o dráhách, což žalovaný ignoroval. Chybně je vykládal tak, že přednost má ustanovení smlouvy nad kogentním ustanovením zákona. Možnost stran ujednat si výši hrazené prokazatelné ztráty nelze dovodit ani z toho, že právní předpisy předpokládají ujednání o způsobu úhrady prokazatelné ztráty. To pouze umožňuje například platbu ve splátkách, nikoliv zastropování výše úhrady. Žalobkyně zdůraznila, že limit úhrady prokazatelné ztráty stanoví § 6 vyhlášky č. 241/2005 Sb., neboť ten stanoví konkrétní rozsah státního dozoru nad financováním dopravní obslužnosti a plněním závazků veřejné služby. Kraj má povinnost zkontrolovat výpočet prokazatelné ztráty a pokud je v pořádku, pak má povinnost uhradit tuto prokazatelnou ztrátu. Vyjádření žalobkyně ze dne 14. 4. 2023 14. Žalobkyně v návaznosti na rozsudek 5 As 1/2022 zrekapitulovala proces smluvních ujednání mezi ní a krajem. Dle právě cit. rozsudku měl žalovaný při výkladu smlouvy předně posoudit, jestli se na ni bude vztahovat právní úprava účinná v době jejího vzniku či pozdější právní úprava (neboť dodatky mohly změnit znění smlouvy do té míry, že by se jednalo o novou smlouvu). Žalobkyně doložila původní znění smlouvy i všechny dodatky, přičemž problematické zastropování výše prokazatelných ztrát obsahovala smlouva od doby přejití dodatku č. 4 a následujících, tedy od roku 2012. Žalobkyně setrvala na názoru, že bylo povinností kraje poskytnout ji odpovídající kompenzaci za závazek veřejné služby, a to i v případě, že by se na případ měla aplikovat aktuální právní úprava. Duplika žalovaného ze dne 5. 5. 2023 15. Ve vyjádření ze dne 5. 5. 2023 žalovaný odkázal na část VII napadeného rozhodnutí, ve které podrobně rozebral vývoj smluvního vztahu účastníků, a na závěry, které učinil v návaznosti na skutková zjištění. Napadené rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, nemají žádné vady. Žalovaný měl za to, že dostatečně zjišťoval skutkový stav věci, zkoumal vývoj smluvního závazku mezi žalobkyní a krajem, detailně se věnoval také jejich smluvní vůli co do zachování (trvání) původního závazku. Závěry učiněné NSS v rozsudku 5 As 1/2022 by neměly vést ke zrušení napadeného rozhodnutí. Vyjádření zúčastněné osoby ze dne 17. 7.

16. Zúčastněná osoba ve vyjádření ze dne 17. 7. 2023 uvedla, že její zájmy jsou v tomto řízení shodné se zájmy žalobkyně. První rozsudek soudu ze dne 14. 8. 2023 17. Jak uvedeno výše soud nejdřív žalobu zamítl rozsudkem ze dne 14. 8. 2023. Z žaloby a posléze i z vyjádření žalobkyně při ústním jednání dovodil, že ta brojí proti závěrům žalovaného o nezahájení přezkumného řízení podle § 165 správního řádu. Za spornou tedy považoval otázku, zda žalovaný měl zahájit přezkumné řízení. Jelikož veřejné subjektivní právo na přezkum veřejnoprávní smlouvy z moci úřední neexistuje, žalobkyně se nemohla žalobou ani domáhat vyslovení rozporu smlouvy s právními předpisy. Z tohoto důvodu se soud nezabýval argumentací ohledně rozporu smlouvy s právními předpisy, neboť by tak žalovaného zavázal k zahájení přezkumného řízení. Rušící rozsudek NSS 18. NSS se v rozsudku 4 As 309/2023 neztotožnil se závěry prvního rozsudku. Dle něj žalovaný vyslovil závěry o souladu smlouvy s právními předpisy nejen s ohledem na možné zahájení přezkumného řízení, ale taktéž v souvislosti s posouzením merita sporu, tj. návrhu na náhradu škody. Nezákonnost smlouvy totiž byla jedním z klíčových předpokladů nároku žalobkyně na náhradu škody. První rozsudek tak chybně zúžil předmět řízení pouze na otázku, jestli měl žalovaný zahájit přezkumné řízení. Vyjádření žalovaného ze dne 3. 12. 2024 19. Žalovaný ve vyjádření ke skutkovému a právnímu stavu po rozsudku 4 As 309/2023 plně odkázal na své vyjádření k žalobě ze dne 6. 12. 2022. Vyjádření žalobkyně ze dne 7. 1. 2025 20. Žalobkyně uvedla, že kraj chybně pracoval se smlouvou jako s obchodní smlouvou, což dokládala přepisem projevu zástupce kraje odpovědného za dopravu ze zasedání zastupitelstva kraje ze dne 15. 12. 2015. Sám kraj ústy svých představitelů přitom uznal, že pokud by smlouva byla veřejnoprávní, a nikoli obchodní, musel by hradit celou vykázanou prokazatelnou ztrátu. Na rozdíl od situace v roce 2015 nyní není sporu o tom, že smlouva má veřejnoprávní charakter, nicméně kraj ani přes tuto skutečnost nehodlá žalobkyni proplatit prokazatelnou ztrátu a žalovaný z neznámého důvodu zastává názor, že tato veřejnoprávní smlouva může existovat i s protiprávním omezením úhrad dopravci (žalobkyni). Kraj však již v době uzavíraní smlouvy musel vědět, že ji uzavírá v podobě, v níž ji nebylo možné uzavřít. Žalobkyně označila postoj žalovaného i kraje za účelový.

21. Dále žalobkyně nově odkázala na rozsudek ze dne 29. 2. 2024, čj. 7 As 104/2022–50, České dráhy, kterým NSS zamítl kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 3. 2022, čj. 29 Af 80/2019–640. Dle žalobkyně soudy těmito rozsudky potvrdily, že poskytování dopravy v závazku veřejné služby (jak činily České dráhy) za podnákladové ceny je protiprávní, neboť jde o porušování Smlouvy o fungování Evropské Unie (SFEU). Podle Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) a správních soudů jde totiž o postup porušující pravidla hospodářské soutěže. Dle soudů se jednalo o trvající delikt, neboť České dráhy každoročně obnovovaly smlouvy. Ke stejnému prodlužování protiprávní smlouvy docházelo i v případě nyní projednávaném; uzavírání jednostranně nevýhodných dodatků na další období vynucoval neporovnatelně ekonomicky silnější kraj, který excesivně nízké ceny prosazoval bez ohledu na výzvy žalobkyně k novému projednání smlouvy. Kraj také očekával, že žalobkyně bude falšovat výkazy týkající se nákladů, aby hodnoty v nich uvedené odpovídaly smluvním závazkům. Když tak nepostupovala, označil výkazy za neodůvodňující změnu smluvních podmínek.

22. Dle žalobkyně platí, že pokud by České dráhy skutečně vykázaly reálnou ztrátu, musel by jim ji objednavatel proplatit (tedy v tomto případě ministerstvo dopravy). Tím by však vyšlo najevo, že České dráhy neuváděly pravdu a ministerstvo dopravy by s nimi neprodloužilo smlouvu. Dle žalobkyně plyne z výše uvedeného, že jak České dráhy, tak NKÚ, stejně jako ÚOHS i správní soudy vždy vycházely z premisy, že správně vykázané a reálné ekonomicky oprávněné náklady je nutno uhradit bez ohledu na znění smlouvy. Žalobkyně také namítla, že protiprávnost arbitrárního vyrovnání za závazek veřejné služby vychází také z evropské judikatury, podle níž jde jinak o nedovolenou veřejnou podporu. Dále zdůraznila, že kraj zneužíval svého dominantního postavení. Žalobkyně jako regionální dopravce, který byl zároveň vlastníkem infrastruktury, nemohla nabídnout své služby jinému veřejnému zájemci, který by u ní mohl objednat závazek veřejné služby, než právě tomu kraji, na jehož území se nachází její infrastruktura. Kraj a žalovaný porušily nejen české předpisy, ale také předpisy práva EU.

23. Žalobkyně taktéž zmínila, že čl. V odst. 2 smlouvy se změnil od roku 2012 tak, že obsahoval konkrétní částku. Před rokem 2012 stanovil, že kraj uhradí částku do výše stanovené rozhodnutím zastupitelstva kraje. Tuto částku však kraj s žalobkyní neprojednal, nevycházela ze žádného žalobkyni známého výpočtu nebo metodiky, nikdy neodrážela ekonomickou situaci žalobkyně a vždy ji kraj žalobkyni pouze oznámil s tím, že takto uzavřou dodatek. Dle žalobkyně jí tak dodatky vnutila ekonomicky silnější smluvní strana. Žalobkyně musela přijmout krajem koncipované dodatky smlouvy, pokud nechtěla způsobit svůj ekonomický kolaps. Obdobně postupoval také žalovaný, když uložil žalobkyni plnit závazek veřejné služby za podnákladové ceny. Toho se dopustil konkrétně tím, že nahradil projev vůle kraje a žalobkyně rozhodnutím ze dne 31. 5. 2022. V něm za obě strany uzavřel dodatky ke smlouvě o závazku veřejné služby, které odpovídaly návrhu kraje. Dle žalobkyně je také nepříhodný odkaz žalovaného na § 5 písm. f) vyhlášky č. 241/2005 Sb., neboť toto ustanovení se věnuje pouze způsobu úhrady a v žádném případě neumožňuje ujednávat nebo jakkoli libovolně rozhodovat o tom, jakou výši náhrady má objednatel hradit za závazek veřejné služby. Vyjádření žalovaného ze dne 7. 2. 2025 24. Žalovaný opětovně zdůraznil, že smlouvu uzavřela žalobkyně dobrovolně a jednalo se o její podnikatelské rozhodnutí. Nic jí nebránilo v tom, aby navrhovaný finanční limit úhrady prokazatelné ztráty jako nereálný či neakceptovatelný odmítla. Mohla zvolit jinou podnikatelskou strategii. Ohledně projevu zástupce kraje odpovědného za dopravu ze zasedání zastupitelstva kraje žalovaný poznamenal, že není pro posuzovaný případ relevantní. Dle žalovaného většina dalších námitek žalobkyně pak směřovala na porušení soutěžního práva. Ty ovšem neuplatnila v rámci správního řízení, a proto se jimi žalovaný nemohl zabývat. Žalobkyně tyto námitky neuplatnila ani v žalobě, a proto nejsou relevantní ani v rámci soudního řízení.

25. Rozsudky 29 Af 80/2019 a 7 As 104/2022, jimiž argumentuje žalobkyně, nejsou na daný případ aplikovatelné. Dle žalovaného žalobkyně z těchto rozsudků mylně dovodila, že kraj jako objednatel plnění musí dopravci uhradit prokazatelnou ztrátu podle jím předložených výkazů. Takové závěry však správní soudy v uvedených rozsudcích vůbec nevyslovily. Nadto šlo o skutkově o odlišný případ. Sdělení žalovaného ze dne 25. 4. 2025 26. K výzvě soudu žalovaný sdělil, že po rušícím rozsudku 18 A 56/2022 opět rozhodl o návrhu na nahrazení projevu vůle k dodatku č. 17 ke smlouvě (pro období od 9. 12. do 31. 12. 2018) a k dodatku č. 18 pro období 2019. Návrh zamítl. Žalobkyně proti jeho rozhodnutí ze dne 27. 10. 2023 podala žalobu, kterou Městský soud v Praze vede pod sp. zn. 5 A 73/2023. Vyjádření žalobkyně ze dne 17. 6. 2025 27. Dle žalobkyně žalovaný mj. opomenul, že nejpozději od okamžiku čerpání dotace na pořízení nových vozidel nebylo možné jednoduchým způsobem ukončit plnění závazku veřejné služby s ohledem na to, že na modernizaci vozidel byly čerpány dlouhodobé dotace a také úvěr. Zároveň poukázala na čl. XIa smlouvy, který v odst. 2 písm. d) výslovně stanoví povinnost kraje zohlednit v úhradě prokazatelné ztráty ekonomicky oprávněné náklady dopravce s tím, že výše prokazatelné ztráty má vycházet z právních norem platných v době uzavření smlouvy (tedy podle právního stavu k roku 2009). Pokud kraj nechtěl toto ujednání dodržet, je otázkou, proč jej s žalobkyní uzavíral. Žalobkyně neměla možnost nastavit svou „podnikatelskou strategii“ tak, aby vyhověla jak znění zákona o dráhách, tak plánu dopravní obslužnosti Kraje Vysočina, který např. pro léta 2017–2021 stanovil pro trať žalobkyně celoroční provoz, a přitom aby nedošlo k porušení práva EU (rozhodnutí Evropské komise N 495/2007 a N 409/2008) a zároveň byly dodrženy také veškeré další smluvní závazky (např. s bankou ohledně úvěru na modernizaci vozidel). Tuto situaci přitom způsobil kraj tím, že postupoval v rozporu s právními předpisy.

III. Druhé posouzení věci

28. Soud znovu přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)]. Přitom vycházel ze závazného právního závěru NSS, dle něhož nemohl limitovat spor na rozhodnutí o nezahájení přezkumného řízení, ale měl se opětovně zabývat žalobními námitkami, kterými žalobkyně zpochybňovala závěr, že nemá právo na náhradu škody z protiprávně uzavřené smlouvy.

29. Žaloba je důvodná.

30. Na jednání žalobkyně zdůraznila jí vznesené žalobní body. Konkrétněji odkázala na zprávy NKÚ a argumenty rozsudky zabývajícími se soutěžním právem.

31. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Osoba zúčastněná se nevyjádřila.

32. Jádrem sporu tak, jak ho v tomto rozsudku uchopil soud, je právní otázka (viz dále). Soud tedy neshledal potřebu provádět dokazování nad rámec podkladů založených ve správním spisu. Žalobkyně v podané žalobě odkázala na množství listin. Většina z nich se nachází ve správním spise – jedná se mj. také o Stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 3. 3. 2022 a dále o smlouvu a dodatky k ní. Správním spisem, tj. včetně všech listin v něm založených, se nedokazuje. Soud ze správních spisů vychází. Nedokazuje se ani samotným napadeným rozhodnutím, které je také založeno ve správním spisu. Stejně tak se nedokazuje jinými rozsudky správních soudů (např. žalobkyní navrhovaný rozsudek 11 A 126/2019), ani veřejně dostupnými rozhodnutími Evropské komise, v tomto případě konkrétně rozhodnutími N 495/2007 a N 409/2008 (tyto dokumenty ostatně žalobkyně ani formálně nenavrhla jako důkazy). Za nadbytečné soud považuje provádět k důkazu vyjádření žalobkyně ke stanovisku MDČR, neboť žalobkyně svůj postoj k tomuto vyjádření, respektive k argumentaci v něm obsažené, zahrnula i do žaloby (např. bod 111). Žalobkyně odpovídá za to, aby vyjádřila své argumenty a postoje v žalobě, nelze volně odkazovat na svá vyjádření v jiných řízeních. Soud neshledal, že by jakkoliv k posouzení případu mohla přispět smlouva uzavřená s ROP Jihovýchod o pořízení nových vozidel z dotací EU. Tou se dle žalobkyně kraj zavázal hradit náklady včetně odpisů za nově pořízená vozidla (bod 50 žaloby). Jak soud ozřejmí dále, napadené rozhodnutí ruší pro rozpor smlouvy s kogentními ustanoveními zákona. V tomto směru prozatím není podstatné, jestli se žalovaný zavázal k hrazení nákladů včetně odpisů za nově pořízená vozidla, zatím není rozhodující ani správnost samotného vyúčtování, kterou žalovaný posoudí až v dalším řízení. Ze stejného důvodu, tedy že nesouvisí s předmětem řízení, respektive žalobkyně dostatečně neozřejmila, v čem by tento přínos měl být, soud neprovedl ani důkaz rozpočtem Kraje Vysočina na rok 2012 včetně komentáře a vyjádřením hejtmana Běhounka (videozáznam). Soud neprováděl dokazování videozáznamem ze zasedání zastupitelstva Kraje Vysočina z 15. 12. 2015 (žalobkyně jej navrhla provést ve vyjádření z 7. 1 2025), neboť tento důkazní prostředek by nikterak nemohl ovlivnit úhel hodnocení, kterým soud nahlížel na jádro tohoto sporu (viz bod 109 tohoto rozsudku). Ostatně závěr o povaze ustanovení smlouvy ze dne 19. 10. 2009 je právním závěrem, nikoli skutkovým, k němuž by bylo třeba něčeho dokazovat.

33. Soud předně podotýká, že správní soudy již rozhodovaly v několika sporech žalobkyně. Pro kontext celého případu soud nabízí jejich stručný přehled.

34. Rozsudkem 11 A 126/2019 soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2019, jímž žalovaný rozhodl o tom, že nenahrazuje projev vůle k uzavření dodatku č. 17 (na období od 9. 12. 2018 až 31. 12. 2018) a č. 18 (období od 1. 1. 2019 až 31. 12. 2019) žádné ze stran. Jedenáctý senát dospěl k závěru, že toto původní rozhodnutí se opíralo o nesprávný právní názor žalovaného, že smluvní ujednání mezi žalobkyní a krajem nebyla natolik konkrétní, aby naplňovala povahu institutu smlouvy o smlouvě budoucí, a tedy žalovaný nemohl nahradit projevy vůlí smluvních stran. NSS ovšem rozsudkem 5 As 1/2022 zrušil jak rozsudek 11 A 126/2019, tak jím přezkoumávané rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 5. 2019. Dle NSS městský soud i žalovaný vyšli při posouzení věci z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Vzhledem k nedostatkům skutkových zjištění nešlo jednoznačně posoudit, jaká právní úprava byla relevantní pro posouzení věci. Uvedené pochybení spočívalo v tom, že součástí spisové dokumentace žalovaný ani městský soud neučinili původní smlouvu (ve znění ke dni jejího uzavření) ani její postupné dodatky (s výjimkou dodatku č. 16). Městský soud a žalovaný tak nemohli posoudit vůli smluvních stran při uzavírání dodatků, ani jestli v důsledku jednotlivých dodatků došlo k rozsáhlým a podstatným změnám původního závazku založeného smlouvou. Právní jednání smluvních stran mohlo vést nejen ke změně závazku (došlo k tzv. kumulativní novaci), ale i k jeho nahrazení novým závazkem (a došlo k tzv. privativní novaci).

35. V návaznosti na rušící rozsudek 5 As 1/2022 žalovaný opět rozhodl ve sporu z veřejnoprávní smlouvy (rozhodnutí ze dne 31. 5. 2022). Rozsudkem 18 A 56/2022 zdejší soud toto další rozhodnutí žalovaného ve věci návrhu na nahrazení projevu vůle pro období od 9. 12. 2018 až 31. 12. 2018 a od 1. 1. 2019 až do 31. 12. 2019 opět zrušil. Osmnáctý senát dospěl k závěru, že žalovaný vycházel ze skutkového stavu, který nemá oporu v obsahu správního spisu, resp. je s tímto v přímém rozporu, což vyústilo v pochybnosti ohledně volby rozhodné soukromoprávní úpravy (občanského zákoníku). Žalovaný se nadto dostatečně nezabýval okolnostmi rozhodnými pro závěr o (ne)existenci jeho oprávnění nahradit projev vůle smluvních stran k uzavření dodatků. Soud tedy zavázal žalovaného, aby opět posoudil, zda a na základě jakého ustanovení kterého právního předpisu je na daném skutkovém a právním půdorysu nadán pravomocí a kompetencí nahradit svým rozhodnutím projev vůle smluvních stran. Na to navázal soud i v rozsudku ze dne 28. 7. 2023, čj. 11 A 62/2022–156, jenž se týkal zamítnutí návrhu žalobkyně na nahrazení projevu vůle k uzavření provozního dodatku pro rok 2021. Proti rozsudku 18 A 56/2022 žalovaný nepodal kasační stížnost.

36. Dále osmnáctý senát rozhodoval o dalším ze svárů mezi žalobkyní a žalovaným rozsudkem ze dne 6. 11. 2023, čj. 18 A 91/2022–121. V něm posuzoval spor o úhradu záloh. Strany se shodly na tom, že žalobkyně měla právo na zálohy a rovněž že jí kraj zálohy platil, a to podle výše skutečné měsíční platby, snížené o částku odpovídající částce hrazené dříve státem na základě memoranda. Spor byl v tom, zda jí má kraj tento rozdíl doplatit z titulu dlužných záloh, resp. zda nárok na zálohy stále trvá. Dle městského soudu je v oblasti soukromého práva (v doktríně i judikatuře) shoda na tom, že zaplacení samotných záloh se již po datu, kdy mělo dojít k vyúčtování, nelze domáhat, přičemž tento závěr lze přenést i do oblasti veřejné dopravy. Nárok na zálohy tak zanikl v momentě jejich vyúčtování. Žalobkyně se mohla domáhat úhrady dle vyúčtování, nemohla se však již domáhat záloh. Soud tedy žalobu zamítl. Správnost tohoto rozsudku následně potvrdil NSS rozsudkem ze dne 15. 1. 2025, čj. 3 As 284/2023–48.

37. Pro úplnost soud podotýká, že z úřední činnosti zná také rozsudek zdejšího soudu ze dne 5. 11. 2024, čj. 15 A 3/2024–53. V něm však žalobkyně žalovala ministerstvo dopravy. Soud v tomto rozsudku rozhodl, že ministerstvo dopravy nepochybilo, když zamítlo odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Drážního úřadu, který zrušil oprávnění žalobkyně k provozování drážní dopravy. Drážní úřad na základě různých nedoplatků a dluhů žalobkyně u orgánů veřejné správy dospěl k závěru, že žalobkyni nelze považovat za finančně způsobilou.

38. Jak soud již zmínil, přehled soudních sporů mezi žalovaným a žalobkyní uvedl pro přiblížení kontextu celého případu. Shora cit. rozsudky ovšem neodpovídají na stěžejní námitky nynější žaloby, a to ani nepřímo. Není pochyb o tom, že dodatky ke smlouvě změnily závazek, avšak nezpůsobily vznik nového závazku (ve smyslu rozsudku 5 As 1/2022; rozsudek 18 A 56/2022).

39. Již na tomto místě soud odkazuje na dílčí věcně správný závěr prvního rozsudku v této věci, a to, že na zahájení přezkumného řízení, byť by i šlo o přezkumné řízení dle § 165 správního řádu, není právní nárok. Není se ho možné domoci žalobou. Nelze ovšem opomíjet, že žalobkyně se nedomáhala přezkumu napadeného rozhodnutí pouze pro nezákonnost nezahájení přezkumného řízení, ale proto, že žalovaný měl nesprávně vyhodnotit jí namítaný rozpor smluvního ujednání o limitaci úhrady prokazatelné ztráty v dodatku č. 16 smlouvy. Ostatně NSS v tomto směru uložil soudu rozhodnout o věcných žalobních námitkách, když v rozsudku 4 As 309/2023, bodu 39 uvedl, že v dalším řízení soud přezkoumá napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, vycházeje z toho, že závěry žalovaného o souladu smlouvy s právními předpisy tento vyslovil v souvislosti s posouzením merita sporu jako jednoho z předpokladů stěžovatelčina nároku na náhradu škody. Pochybnosti ohledně pravomoci žalovaného nahradit projev vůle druhé smluvní strany nyní dány nejsou, neboť nynější věc se týká konkrétního nároku na peněžité plnění z již existujícího závazku, tedy zcela jiné otázky. Soud musí vyložit smlouvu či posoudit aplikaci správné zákonné úpravy v tomto případě sám na základě závěrů v nyní napadeném rozhodnutí, navíc na podkladě dodatku č. 17, s nímž zdejší soud dříve nepracoval.

40. Pro rozhodnutí nyní posuzovaného případu jsou inspirativní závěry rozsudku 18 A 56/2022, neboť v něm zdejší soud zrušil i dodatek č. 17, který se týkal období od 9. 12. 2018 až 31. 12. 2018. Právě i za toto období (respektive za celý rok 2018) se žalobkyně domáhá náhrady škody v důsledku neúplné úhrady prokazatelné ztráty. Důsledkům zrušení tohoto dodatku pro rozhodnutí v nynější věci se soud věnuje níže. Napadené rozhodnutí je přezkoumatelné 41. Předně soud uvádí, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Lze z něj seznat, jakým způsobem správní orgán rozhodl, výrok neodporuje odůvodnění, je z něj možné zjistit, jakými úvahami byl správní orgán veden a jak vypořádal námitky. Těmito vadami napadené rozhodnutí netrpí. Žalobkyně přitom nepřezkoumatelnost namítala výslovně v bodě 94 žaloby v souvislosti s tím, že žalovaný nevypořádal její argumentaci rozhodnutími Evropské komise N 495/2007 a N 409/2008, a implicitně i v jiných částech žaloby (když namítala, že žalovaný nereagoval na některé její jiné námitky). Co se týče argumentace rozhodnutími N 495/2007 a N 409/2008, žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, že nepředstavují jakkoliv závazné normy v právním vztahu mezi navrhovatelkou a odpůrcem. I když svůj právní názor žalovaný příliš nerozvedl, nelze říci, že by se k argumentaci těmito rozhodnutími vůbec nevyjádřil. S jeho názorem může žalobkyně nesouhlasit, napadené rozhodnutí však netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Obdobné soud shledal i u další argumentace, se kterou se žalovaný dle žalobkyně nevypořádal. Například ohledně otázky kogentnosti právní úpravy úhrady prokazatelné ztráty v zákoně o dráhách z napadeného rozhodnutí zřetelně vyplývá, že tato úprava není kogentní. Žalovaný reagoval i na judikaturu. Při hodnocení přezkoumatelnosti soud nyní nehodnotí správnost těchto úvah, jíž se zabývá dále.

42. Dlužno připomenout, že zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí vůbec meritorně přezkoumat (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012–45, CASINO KARTÁČ Group, či ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016–64, Magistrát města Brna). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zpravidla pro účastníky řízení neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení celého řízení. I proto je nutné k aplikaci rušícího důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě. Regulace prokazatelné ztráty má kogentní povahu 43. Soud na tomto místě předesílá, že se plně ztotožňuje se závěry rozsudku 18 A 56/2022, dle nichž strany smlouvy uzavřely smlouvu o závazku veřejné služby v roce 2009 na období od začátku roku 2010 do konce roku 2019, přičemž ji jednotlivými dodatky měnily, resp. upřesňovaly toliko dílčí smluvní ujednání (v zásadě toliko kvantitativního charakteru; např. měnily rozsah dopravního výkonu a s ním související výši úhrad prokazatelné ztráty). Dodatky nesporně přinejmenším do konce nyní sporného období roku 2018 sledovaly právní režim původní smlouvy, a to včetně toho, že se vztah mezi krajem a žalobkyní řídil dosavadními právními předpisy, tj. zákonem o drahách, vyhláškou č. 241/2005 Sb. a nařízením č. 1191/1969[4]. Původně sjednaný obsah závazku veřejné služby, jenž sjednaly na dobu určitou pokrývající i období roku 2018, však v průběhu let nezměnily (nedošlo k privátní novaci smluvního vztahu). Smlouva má veřejnoprávní charakter, jedná se o smlouvu subordinační, přičemž k rozhodování o sporu z takové smlouvy je skutečně obecně příslušný žalovaný (podrobněji body 47 až 73 právě cit. rozsudku).

44. Nelze pominout, že zvláštní senát NSS v usnesení ze dne 25. 2. 2016, čj. Konf 10/2015–11, ČAS–SERVICE, č. 3481/2016 Sb. NSS, připustil, že nároky, které běžně řeší civilní soudy (náhrada škody, bezdůvodné obohacení), mohou také souviset s právními vztahy v oblasti veřejného práva. V právě cit. usnesení přitom šlo o obdobnou situaci, v níž jiný dopravce tvrdil, že fakticky zajišťoval veřejnou linkovou osobní dopravu, přičemž smlouva, na jejímž podkladě tuto činnost vykonával, byla dle jeho názoru pro rozpor s kogentními ustanoveními zákona o silniční dopravě neplatná. Naproti tomu se žalobkyně v nyní posuzovaném případě dovolává náhrady škody z toho, že kraj s ní uzavřel dodatek č. 16 k smlouvě ze dne 19. 10. 2009 v rozporu s § 39a zákona o dráhách, v důsledku čehož jí neuhradil celou prokazatelnou ztrátu, na kterou měla nárok dle zákona o dráhách a vyhlášky č. 241/2005 Sb.

45. Dále je třeba souhlasit také s obecným závěrem žalovaného, že ani závazek z veřejnoprávních smluv nelze z úřední moci měnit, rušit či narovnávat jen proto, že jedna ze stran smlouvy ji považuje za nevýhodnou či nevyváženou (bod 171 napadeného rozhodnutí). I pokud by smlouva byla pro jednu ze stran ekonomicky nevýhodná, neznamená to automaticky, že jde o ujednání v rozporu s právními předpisy. V posuzovaném případě, na rozdíl od této obecné roviny, je ovšem třeba přihlédnout také ke specifikům použité právní regulace a povaze sporu, který žalobkyně vede. Jádro žalobní argumentace ovšem netkví v tom, že smlouva je v rozporu s právními předpisy, protože je pro ni nevýhodná, ale v tom, že smlouva obsahuje ujednání, které neodpovídá kogentní úpravě veřejnoprávních předpisů.

46. Konečně k povaze samotného § 39a zákona o dráhách ve znění účinném k datu uzavření smlouvy, které je podstatné pro nyní posuzované období roku 2018.

47. Dle § 39a odst. 1 zákona o dráhách se pro účely tohoto zákona prokazatelnou ztrátou rozumí rozdíl mezi ekonomicky oprávněnými náklady vynaloženými dopravcem na splnění závazku veřejné služby včetně přiměřeného zisku vztahujícího se k těmto nákladům a tržbami a výnosy dosaženými dopravcem z tohoto závazku.

48. Pro posouzení tohoto případu zásadní § 39a odst. 2 zákona o dráhách stanoví, že prokazatelnou ztrátu vzniklou dopravci plněním závazků veřejné služby hradí a) kraj ze svého rozpočtu, jedná–li se o zajišťování základní dopravní obslužnosti území závazky veřejné služby, b) Ministerstvo dopravy, jedná–li se o zajišťování dopravních potřeb státu ve veřejném zájmu závazky veřejné služby.

49. Dle § 39a odst. 3 zákona o dráhách bližší vymezení prokazatelné ztráty, způsob jejího výpočtu, doklady, kterými musí být výpočty prokazatelné ztráty doloženy, vymezení přiměřeného zisku, náležitosti smlouvy o závazku veřejné služby a způsob výkonu státního dozoru nad financováním dopravní obslužnosti a ostatních závazků veřejné služby stanoví prováděcí předpis.

50. Zákon o dráhách poté v § 39a odst. 4 stanoví dopravci povinnosti evidenčního charakteru, konkrétně stanoví, že zajišťuje–li dopravce přepravní služby mimo závazky veřejné služby nebo jiné činnosti, je povinen vést oddělenou souhrnnou analytickou evidenci závazků veřejných služeb, která se člení na evidenci podle jednotlivých krajů. Finanční prostředky určené k úhradě prokazatelné ztráty nesmí být použity k jiným účelům.

51. Způsob výpočtu prokazatelné ztráty stanoví vyhláška č. 241/2005 Sb. Konkrétně její § 3 odst. 1 stanoví, že výše prokazatelné ztráty se stanoví jako rozdíl mezi výší ekonomicky oprávněných nákladů zvýšených o přiměřený zisk a celkovými výnosy z provozování veřejné drážní osobní dopravy vlaky regionální a celostátní dopravy. Přiměřený zisk pak upravuje § 3 odst. 8 téže vyhlášky, dle kterého nesmí překročit 5 % ekonomicky oprávněných nákladů. Předpokládaná výše prokazatelné ztráty ze závazku veřejné služby je jednou z náležitostí smlouvy o závazku veřejné služby [§ 5 písm. d) cit. vyhlášky].

52. Dle žalobkyně se smluvní strany veřejnoprávní smlouvy nemohou odchýlit od výše uvedených ustanovení. Na rozdíl od norem soukromého práva, u kterých převládá dispozitivní regulace, mají normy veřejného práva kogentní povahu. Dispozitivnost § 39a zákona o dráhách nelze dovodit ani pomocí § 170 správního řádu. Ten totiž stanoví, že při postupu, který upravuje sjednávání veřejnoprávní smlouvy, lze přiměřeně použít ustanovení občanského zákoníku, pokud to povaha a účel veřejnoprávních smluv nevylučuje. Toto ustanovení ale nelze vykládat tak, že by si strany veřejnoprávní smlouvy mohly sjednávat cokoli bez ohledu na znění právních předpisů veřejného práva, avšak pouze to, že lze subsidiárně použít ustanovení občanského zákoníku tam, kde není právní úprava pokryta ustanoveními veřejnoprávních předpisů. Žalobkyně na podporu své argumentace odkázala na rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2007, čj. 2 Afs 173/2006–77, č. 1437/2008 Sb. NSS, JUNIOR.

53. Žalovaný naopak zdůraznil, že je na smluvních stranách, zda smlouvu uzavřou, či nikoliv, resp. za jakých konkrétních smluvních podmínek. Omezeny jsou pouze kogentními ustanoveními právních předpisů (k tomu odkázal právě na § 170 správního řádu). Z právních předpisů přitom nedovodil povinnost kraje sjednat s dopravcem úhradu prokazatelné ztráty v „neomezené“ výši, respektive proplacení veškerých ekonomicky oprávněných nákladů ve smyslu vyhlášky č. 241/2005 Sb. Žalovaný odkázal na stanovisko Ministerstva dopravy, které si vyžádal právě na základě žádosti žalobkyně. Dle Ministerstva dopravy mohly smluvní strany ujednat konkrétní cenu dopravních služeb, tj. objednatel mohl s dopravcem sjednat „zastropování“ úhrady prokazatelné ztráty, navzdory § 39a zákona o dráhách. Ministerstvo dopravy v rámci své argumentace odkázalo na čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69.

54. Soud předně podotýká, že u veřejnoprávních smluv lze jistě najít velké množství shodných prvků s uzavíráním smluv dle občanského zákoníku. V tom souhlasí s obecným východiskem žalovaného (bod 156 napadeného rozhodnutí). To ovšem neznamená, že je zde dán takřka libovolný manévrovací prostor pro smluvní ujednání. Stěžejní je, že veřejnoprávní smlouvy upravují vztahy regulované veřejným právem, pro které je charakteristická kogentní forma norem. Smluvní strany se tak nemohou libovolně odchylovat od kogentní právní úpravy (např. usnesení zvláštního senátu Konf 31/2007 či z literatury Skulová, S. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008, s. 376 a násl.). Kogentní normy ovládají oblast veřejného práva (srov. např. rozsudek NSS ze dne 15. 7. 2020, čj. 4 As 68/2020–53, Egeria, bod 31, nebo Melzer, J. Dispozitivní a kogentní normy v novém občanském zákoníku. In Právní rozhledy, č. 7, 2003, s. 253).

55. Při zkoumání povahy konkrétní normy je třeba vycházet jak z jazykové podoby normy, tak z jejího účelu. Soud se rozchází s žalovaným ve vlastním hodnocení § 39a odst. 2 zákona o dráhách v relevantním znění. Dle soudu jde o kogentní ustanovení, od něhož se kraj a žalobkyně nemohly odchýlit. Toto ustanovení požadovalo buďto po kraji nebo po ministerstvu dopravy hradit prokazatelnou ztrátu, aniž umožňovalo smluvním stranám veřejnoprávní smlouvy možnost tuto povinnost jakkoliv modifikovat [na rozdíl od § 19b odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (zákon o silniční dopravě); viz níže].

56. Soud nepomíjí ani to, že v rozsudku 18 A 56/2022, bod 68, konstatoval, že autonomie smluvních stran co do určení výše částky, kterou kraj poskytuje žalobkyni jako odměnu za zajištění dopravní obslužnosti, je omezena. Vycházel totiž z toho, že dle § 39a zákona o drahách za plnění závazku veřejné služby dopravci náleží tzv. prokazatelná ztráta, přičemž její bližší vymezení, jakož i způsob jejího výpočtu či doklady, kterými musí být výpočty prokazatelné ztráty doloženy, stanoví prováděcí předpis (tj. vyhláška č. 241/2005 Sb.). S tímto dílčím závěrem rozsudku 18 A 56/2022 soud nyní souhlasí a navazuje na něj následující argumentací. Krajský soud v Brně přitom v jiné, ale ne až tak vzdálené souvislosti vyslovil, že pokud je plnění veřejnoprávního smluvního vztahu v rozporu s povinnostmi vyplývajícími z veřejného práva, jde o plnění nezákonné (rozsudek 29 Af 80/2019, bod 53).

57. Dlužno připomenout, že i důvodová zpráva k novele zákona o dráhách č. 23/2000 Sb. k institutu prokazatelné ztráty, který měl kompenzovat dopravní výkony v rámci tehdy nově formovaného závazku veřejné služby, předpokládala, že se stát „zavazuje uhradit dopravci ztrátu, která vzniká provozováním této ekonomicky nevýhodné dopravy“ (sněmovní tisk 210/0, Poslanecká sněmovna, 3. volební období, 1998–2002). Jakkoli zákonodárce výslovně nevyloučil smluvní zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty, z důvodové zprávy nelze vyčíst ani to, že by stát/kraj nehradil celou prokazatelnou ztrátu, resp. že by ji mohl smluvně zastropovat pod úroveň předpokládanou § 39a zákona o dráhách ve spojení s § 3 odst. 1 a 8 vyhlášky č. 241/2005 Sb. Žalobkyně dle soudu v tomto směru správně odkazuje na § 3 odst. 8 vyhlášky č. 241/2005 Sb., dle níž žalobkyně a kraj mohly „sjednat“ v rámci úhrady prokazatelné ztráty toliko výši přiměřeného zisku, kterou právě cit. ustanovení limitovalo výši 5 % ekonomicky oprávněných nákladů dopravce, tzn. strany smlouvy fakticky mohly procentuálně „zastropovat“ nanejvýš krajem proplácený přiměřený zisk. Výši prokazatelné ztráty se přitom rozumí rozdíl mezi výší ekonomicky oprávněných nákladů zvýšených o přiměřený zisk a celkovými výnosy z provozování veřejné drážní osobní dopravy vlaky regionální a celostátní dopravy, lapidárně řečeno výše oprávněných nákladů zvýšená o max. 5% přiměřeného zisku mínus celkové výnosy. To znamená, že za prokazatelnou ztrátu je třeba považovat částku min. 100 % a max. 105 % ekonomicky oprávněných nákladů (již po započítání přiměřeného zisku), od níž se odpočítají celkové výnosy dopravce z provozování veřejné drážní dopravy. Zákonodárce tedy sám zastropoval výši prokazatelné ztráty. Smluvním stranám otevřel prostor pro smluvní ujednání pouze o výši přiměřeného zisku, a to až do výše 5 % ekonomicky oprávněných nákladů (§ 3 odst. 8 cit. vyhlášky). Již na tomto místě soud dodává, že se mu v kontextu sporné úpravy jeví neracionální, pokud by o tom někdo z aktérů sporu uvažoval, že by výše přiměřeného zisku měla negativní hodnotu. Takový „zisk“ by pak nemohl být přiměřeným, ale jednalo by se o nepřiměřenou „ztrátu“.

58. Nelze se proto domnívat, že maximální výši prokazatelné ztráty lze bez dalšího sjednat jako fixní částku zcela nezávislou na vstupních oprávněných nákladech dopravce, kterým v tom kterém období, třebaže i nečekaně, dopravce čelil. Těmto závěrům pak svědčí rovněž dílčí ustanovení smlouvy, resp. dodatků, která předpokládají měsíční či roční finanční vyrovnání prokazatelné ztráty (čl. VI odst. 4 a 5 smlouvy či čl. VI. odst. 4 a 5 dodatku č. 16). Dokonce i sám žalovaný v bodě 182 napadeného rozhodnutí implicitně přiznal, že zákon o dráhách a vyhláška č. 241/2005 Sb. obsahovaly ochranu veřejných rozpočtů před „překompenzací“ tím, že stanovily, že kompenzační platby nesmějí překročit rozdíl nákladů a výnosů z přepravní služby navýšený o přiměřený zisk, jehož maximální výše je stanovena. Přitom dodal, že na rozdíl od této právní úpravy pak aktuální právní úprava již proti „překompenzaci“ obsahuje mnoho pojistek.

59. Žalobkyně správně poukázala na to, že vyhláška č. 241/2005 Sb. v § 3 odst. 1 pracuje s pojmem (skutečné) prokazatelné ztráty, kterou v tomto ustanovení definuje, kdežto v § 5 písm. d) nejde o onu skutečnou prokazatelnou ztrátu, ale o ztrátu předpokládanou.

60. Soud považuje za klíčové, že správní soudy v jiných případech vyhodnotily právní úpravu úhrady prokazatelné ztráty dle zákona o silniční dopravě jako kogentní. Ten prokazatelnou ztrátu upravoval v § 19b, přičemž jednotlivé odstavce tohoto ustanovení stanovily, že (1) Prokazatelnou ztrátu ve veřejné linkové dopravě tvoří rozdíl mezi součtem ekonomicky oprávněných nákladů vynaložených dopravcem na plnění závazků veřejné služby a přiměřeného zisku vztahujícího se k těmto nákladům a mezi tržbami a výnosy dosaženými dopravcem při plnění závazků veřejné služby. (2) Prokazatelnou ztrátu vzniklou dopravci plněním závazků veřejné služby hradí kraj ze svého rozpočtu, jedná–li se o zajišťování dopravní obslužnosti veřejnou vnitrostátní linkovou dopravou nebo linkami veřejné městské linkové dopravy, které zabezpečují dopravu v rámci závazku veřejné služby mimo území města. (3) Povinnou součástí smlouvy o závazku veřejné služby je dopravcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty za celé období, na které se závazek veřejné služby uzavírá. Kraj uhradí prokazatelnou ztrátu nejvýše ve výši tohoto předběžného odborného odhadu zvýšeného pouze o nepředvídatelné prokazatelné náklady. (4) Dopravní úřad nebo Ministerstvo dopravy jsou oprávněny v rámci výkonu státního odborného dozoru kontrolovat použití finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou linkovou dopravou z rozpočtu kraje nebo ze státního rozpočtu. (5) Zajišťuje–li dopravce přepravní služby mimo závazky veřejné služby nebo jiné činnosti, je povinen vést oddělené účetnictví závazků veřejných služeb. Finanční prostředky určené k úhradě prokazatelné ztráty nesmí být použity k jiným účelům. (6) Vymezení prokazatelné ztráty, způsob výpočtu předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, způsob výpočtu prokazatelné ztráty, doklady, kterými musí být výpočty prokazatelné ztráty doloženy, a způsob výkonu státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslužnosti stanoví prováděcí předpis. (zvýraznění doplnil soud)

61. Z ustálené judikatury NSS vyplývá, že § 19b odst. 2 a 3 zákona o silniční dopravě představuje kogentní úpravu stanovení výše plnění ze strany kraje jako úhrady prokazatelné ztráty až do výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty stanovené v souladu s nařízením vlády č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti. Od tohoto způsobu stanovení plnění kraje se není možné smluvně odchýlit (rozsudek NSS ze dne 25. 10. 2017, čj. 4 As 107/2017–30, DPÚK, bod 32). V právě cit. rozsudku NSS odkázal na další rozhodnutí, z nichž vycházel při formování tohoto závěru. Odkázal mimo jiné i na usnesení Konf 31/2007, Dopravní podnik Ústeckého kraje, na který poukazovala i nynější žalobkyně (viz bod 9 shora). Vzhledem k tomu, že z usnesení Konf 31/2007 trefně vycházel rozsudek 4 As 107/2017–30, soud neshledal zvláštní potřebu detailněji řešit argumentaci žalobkyně související s usnesením Konf 31/2007 (viz dále).

62. Dlužno také upozornit na usnesení zvláštního senátu NSS ze dne 1. 10. 2008, čj. Konf 6/2008–66, Dopravní podnik Ústeckého kraje, dle nějž analogie mezi úhradou prokazatelné ztráty podle § 19b zákona o silniční dopravě a podle zákonů právě citovaných je více než zřejmá. Ve všech označených případech je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnění úkolů veřejného zájmu, kterou stanoví zákon a od níž nepřipouští žádné odchylky; možnost jakékoli smluvní změny je předem vyloučena. Ostatně i obecnější srovnání vztahů podle citovaných ustanovení, které jsou založeny rozhodnutím, se vztahem ze smlouvy o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě dává vyniknout jejich vzájemné podobnosti; smlouva tu není úkonem, k němuž by se kraj svobodně rozhodl, aniž by jej k tomu cokoli nutilo, nýbrž daleko spíše alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů[5].

63. Dále nelze opomenout, že by nebylo v souladu s požadavkem na bezrozpornost právní regulace, pokud by obdobně znějící ustanovení zákona o silniční dopravě (s výhradou normy obsažené v § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě) a zákona o dráze soud interpretoval rozdílně. Z ničeho nelze dovodit, že zatímco § 19b zákona o silniční dopravě měl kogentní charakter, ustanovení § 39a zákona o dráze by mělo být dispozitivní.

64. Ze zákona o silniční dopravě tak vyplývalo, že kraj hradil dopravci prokazatelnou ztrátu; toto plnění limitovala výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty dle § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě.

65. Zákon o dráhách ovšem nepředpokládal žádnou možnost smluvní limitace prokazatelné ztráty v rozporu s pravidly vyplývajícími ze zákona a z § 3 vyhlášky č. 241/2005 Sb. V režimu zákona o dráhách tedy nebylo možné omezit výši úhrady prokazatelné ztráty pod právními předpisy předpokládanou úroveň, což naopak u „autobusové“ dopravy výslovně předpokládal § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě. Tento dílčí rozdíl, byť je rozhodujícím měřítkem pro úspěch žalobkyně v tomto sporu, ovšem znamená, že pokud je § 19b zákona o silniční dopravě kogentním (byť zahrnuje shora cit. odst. 3), o to víc kogentní pravidlo chování pak obsahuje § 39a zákona o dráhách ve spojení s § 3 vyhlášky č. 241/2005 Sb.

66. Není úkolem soudu, aby zkoumal, proč úprava prokazatelné ztráty v zákoně o dráhách neobsahuje možnost smluvního zastropování výše její úhrady odchylujícího se od úpravy § 3 vyhlášky č. 241/2025 Sb. Soudu není jasné, zda zákonodárce považoval za vhodnější omezení výše této platby pouze skrz z naposledy uvedeného ustanovení vyplývající imperativ ve spojení s kontrolou účelnosti vynaložených nákladů (rozsah výkonu státního dozoru nad financováním dopravní obslužnosti a závazků veřejné služby upravoval i § 6 odst. 1 vyhlášky č. 241/2005 Sb.), nebo zda chtěl nastavit obdobné podmínky pro všechny provozovatele drážní dopravy ve srovnání s tím, jaké podmínky nastavil zvláštním zákonem pro České dráhy. Jedním z důvodů odlišné regulace oproti § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě mohlo být také to, aby regionální provozovatelé drážní dopravy, kteří mohou vlastnit i dopravní infrastrukturu (jak je tomu v případě žalobkyně) a kteří jsou při svých podnikatelských činnostech silně navázání na konkrétní lokalitu, nemuseli čelit nerovnému smluvnímu zacházení ze strany objednatele (kraje). Regionální provozovatelé mohou plnit závazek veřejné služby zpravidla jen vůči určitému kraji, kde se nachází jejich dopravní infrastruktura (v tomto případě specifické úzkorozchodné koleje), což patrně odlišuje úhradu prokazatelné ztráty dle zákona o dráhách oproti prokazatelné ztrátě v režimu zákona o silniční dopravě. Veřejnou silniční dopravu lze poskytovat takřka všude, kde se nacházejí pozemní komunikace. Vyřešení těchto otázek ovšem není podstatné pro posouzení nynějšího sporu. Stěžejní je, že v zákoně o dráhách schází ustanovení umožňující smluvní zastropování celkové úhrady prokazatelné ztráty pod úroveň předpokládanou § 39a zákona o dráhách ve spojení s § 3 vyhlášky 241/2005 Sb.

67. Kraj se dle soudu nemohl dovolávat jiné formy zastropování úhrady prokazatelné ztráty (pod úroveň předpokládanou zákonem o dráhách a vyhláškou) ani za pomoci analogie (bod 165 napadeného rozhodnutí), jistě ne analogie, která v rovině hmotného práva působí v neprospěch slabší smluvní strany subordinační smlouvy. V rozsudku ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008–116, č. 1953/2009 Sb. NSS, Občanské sdružení Mladí národní demokraté, bod 35, se pak NSS zabýval situací, kterou psané právo nebralo na zřetel. Dle NSS je třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně […], nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy, zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí.

68. Jak vyplývá z výše uvedeného, v tomto případě analogie nemůže sloužit k tomu, aby si veřejnoprávní korporace (zde kraj) či správní orgány (zde žalovaný) do v popsaném směru kogentní právní úpravy zákona o dráhách doplňovaly ta ustanovení, která tam jejich náhledem chybí, resp. která by tam dle nich „měla být“. Z ničeho nevyplývá, že by absence ustanovení upravujícího smluvní zastropování úhrady prokazatelné ztráty pod minimální hranici, kterou předpokládají právní předpisy, představovala mezeru v zákoně o dráhách. Soud nesdílí názor žalovaného, že absolutní volnost ke smluvnímu zastropování výše prokazatelné ztráty je nutná, jelikož kraj by jinak neměl možnost kontrolovat, jestli náklady vynaložené dopravcem představovaly efektivně vynaložené náklady (body 163 a 164 napadeného rozhodnutí). Je sice pravda, že odhad prokazatelné ztráty tvoří přílohu smlouvy o závazku veřejné služby. To ovšem neznamená, že jde o fakticky ničím neohraničené „smluvní zastropování“ prokazatelné ztráty, jak je tomu v režimu zákona o silniční dopravě. Pokud by v modelové situaci dopravce po skončení vymezeného období doložil objednateli závazku veřejné služby znatelně vyšší prokazatelnou ztrátu než tvořil její původní odhad, objednatel měl jednak možnost sám posoudit oprávněnost takových nákladů, jednak k tomu mohl využít služeb znalce či auditorské společnosti. Soud nemá za to, že by komplikovanější následná kontrola účelnosti vynaložených nákladů dopravce ve spojení s absencí jednodušší „možnosti“ předběžného smluvního (fixního) zastropování výše prokazatelné ztráty znamenala mezeru v zákoně. Na základě těchto důvodů nelze přistoupit k analogickému užití § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě v režimu závazku veřejné služby dle zákona o dráhách.

69. Možnost smluvního zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty pod právními předpisy určenou mez pak neplyne ani z čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69. Tento článek stanoví, že smlouva na veřejné služby zahrnuje mimo jiné cenu služeb zahrnutých smlouvou, které se buď připojí k tarifním výnosům, nebo zahrnuje příjmy a podrobnosti finančních vztahů mezi oběma stranami.

70. Jak však již zdejší soud vysvětlil v rozsudku z 21. 6. 2017, čj. 10 A 155/2012–140, cenu dle čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69 je třeba vykládat ve smyslu prokazatelné ztráty dle § 19b zákona o silniční dopravě. Zdejší soud konkrétně v tomto rozsudku uvedl, že pakliže je třeba smlouvu o závazku veřejné služby dle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ztotožnit se smlouvou na veřejné služby dle čl. 1 odst. 4 a čl. 14 nařízení 1191/69, nelze než uzavřít, že prokazatelná ztráta dle § 19b zákona o silniční dopravě není konkretizací finančních břemen dle čl. 10 nařízení 1191/69 (bez ohledu na jejich případnou podobnou ekonomickou strukturu a účel), která se vyrovnávají dopravcům provozujícím síť veřejné linkové dopravy na základě závazku veřejné služby dle čl. 1 odst. 5 nařízení 1191/69, nýbrž naopak představuje cenu služby dle čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení 1191/69, kterou strany sjednávají při uzavírání smlouvy na veřejné služby. (zvýraznění doplnil soud)

71. Jestliže tedy mimo jiné z judikatury vyplývá, že cena ve smyslu čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69 je prokazatelnou ztrátou dle § 19b zákona o silniční dopravě, který reguluje silniční (autobusovou) dopravu, logicky pak v prostředí drážní dopravy upravují na vnitrostátní právní úrovni tuto cenu ustanovení týkající se prokazatelné ztráty (§ 39a zákona o dráhách). Jak soud vysvětlil již výše, zákon o dráhách nepředpokládal smluvní zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty pod úroveň předpokládanou zákonem o dráhách a vyhláškou, jakkoli takové ustanovení zákonodárce do něj mohl vložit. Pokud tedy v posuzovaném případě smlouva v souladu s § 5 písm. d) vyhlášky č. 241/2005 Sb. obsahovala odhad předpokládané výše prokazatelné ztráty, odpovídala také čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69. Z tohoto nařízení nevyplývá, že výše úhrady je pevně zastropována právě tímto předběžným odhadem prokazatelné ztráty [smluvní cenou ve smyslu § 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69].

72. Nadto nelze opomenout, a žalobkyně na to trefně poukázala ve vyjádření z 19. 1. 2023, že ujednání ceny za služby, jak předpokládá i čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69, je povinnou náležitostí smlouvy. To ovšem neznamená, a to ani v kontextu tohoto nařízení, že tato cena musí být fixní, maximální možná, vyjádřená konkrétním číslem apod. I dle soudu v tomto směru plně postačuje sjednat závazný způsob (metodiku) výpočtu této ceny, která koresponduje s § 39a zákona o dráhách a § 3 vyhlášky č. 241/2005 Sb.

73. Argument žalovaného, že úhradu prokazatelné ztráty lze pevně zastropovat za pomoci čl. 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69, pak vyvrací následující ustanovení, dle nějž musí smlouva o závazku veřejné služby obsahovat také pravidla o dodatcích a změnách smlouvy, zejména s ohledem na nepředvídatelné změny [§ 14 odst. 2 písm. c) nařízení č. 1191/69]. To mimo jiné v kontextu dotčené právní úpravy také znamená, že pokud by dopravcem vyúčtovaná (a krajem položkově překontrolovaná) výše prokazatelné ztráty překračovala smluvní cenu dle § 14 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1191/69, musel kraj vypořádat (uhradit) i takový nedoplatek na prokazatelné ztrátě. Ostatně zrcadlově tak tomu bylo i v případě, že by žalobkyně snížila předběžně odhadovanou prokazatelnou ztrátu pod její původně očekávanou výši (čl. VI odst. 4 a 5 smlouvy či čl. VI. odst. 4 a 5 dodatku č. 16).

74. S možností, respektive nemožností použít ustanovení upravující zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty na smlouvy o veřejné službě uzavřené na základě § 39 zákona o dráhách, souvisí i odlišné pohledy žalobkyně a žalovaného na rozsudky 6 As 206/2015, DPÚK, a 1 As 26/2012, Autobusy KAVKA. Dle žalobkyně se rozsudek 6 As 206/2015 vztahuje k § 19b zákona o silniční dopravě, a nelze ho tak bez dalšího použít v řízení týkajícím se drážní dopravy. V rozsahu, ve kterém lze závěry v něm učiněné vztáhnout na nyní posuzovaný případ, naopak vylučuje sjednání výše kompenzace za závazek veřejné služby. Rozsudek 1 As 26/2012 se dle žalobkyně zabývá způsobem sjednání smlouvy v oblasti linkové dopravy, a nikoli tím, zda lze omezit platbu za závazek veřejné služby; jeho závěry tedy dle ní nelze bez dalšího vztáhnout na nyní posuzovaný případ.

75. Žalovaný s tímto náhledem žalobkyně nesouhlasil. Dle něj právní předpisy nebrání tomu, aby smlouva obsahovala limity úhrady skutečné prokazatelné ztráty, navzdory tomu, že zákon nestanovil zastropování úhrady prokazatelné ztráty do výše jejího předběžného odhadu. Dle žalovaného bylo možné zastropovat prokazatelnou ztrátu i v režimu závazku veřejné služby v drážní dopravě. Jedná se pouze o jiný druh dopravních služeb poskytovaných v rámci závazku veřejné služby (vyjádření žalovaného ze dne 7. 2. 2025). Z tohoto důvodu dle něj bylo možné na posuzovaný případ vztáhnout závěry výše cit. rozsudků NSS.

76. Soud souhlasí s žalobkyní. Jak vyplývá z výše uvedeného, ustanovení omezující výši úhrady prokazatelné ztráty ze zákona o silniční dopravě nelze mechanicky ani analogicky uplatnit v režimu závazků veřejné služby na základě zákona o dráhách. Kraj ani žalovaný se tedy v nynějším případě nemohly bez dalšího inspirovat závěry jimi cit. rozsudků správních soudů. Citoval–li žalovaný z rozsudku 6 As 206/2015, bodu 58, že účelem ustanovení zákona o silniční dopravě upravujících úhradu prokazatelné ztráty je regulovat maximální výši kompenzace, kterou je možné státem nebo ze státních prostředků poskytnout podnikům, které mají plnit úkoly veřejné služby tak, aby nedocházelo k plýtvání veřejnými prostředky, ale zejména, aby tyto poskytnuté prostředky nepředstavovaly zvýhodnění dotčeného dopravního podniku, a tedy nedovolenou státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, tento závěr NSS nelze zobecnit tak, že se bez dalšího uplatní i v režimu zákona o dráhách. Soud nezpochybňuje východiska, z nichž NSS čerpal při formulování právě cit. závěrů. Nelze ovšem přehlížet, že zákon o dráhách, který obsahuje samostatnou a ucelenou regulaci závazku veřejné služby i úhrady prokazatelné ztráty, nezná smluvní regulaci výše kompenzace v podobě smluvního zastropování úhrady prokazatelné ztráty do výše jejího předběžného odhadu, s níž pracuje § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě. Proto nelze vyloučit, že objednatel závazku veřejné služby v režimu zákona o dráhách může být podle zákonem stanoveného vzorce povinen uhradit vyšší prokazatelnou ztrátu než je ta, kterou s dopravcem sjednal fixní částkou před započetím dílčího období, v němž dopravce měl dodat objednané služby. Prokazatelná ztráta dopravce se musí pohybovat v rozmezí 100 až 105 % ekonomicky oprávněných nákladů mínus výnosy dopravce. Kraj a dopravce si může sjednat jen a pouze výši přiměřeného zisku, který dle § 3 odst. 8 vyhlášky 241/2005 Sb. odpovídá max. 5 % ekonomicky oprávněných nákladů (proto 100 až 105 % shora).

77. Není pravda, že by absence ustanovení upravujícího absolutně volné smluvní zastropování maximální výše kompenzace v zákoně o dráhách znamenala, že by na základě smluv uzavřených dle § 39 zákona o dráhách automaticky docházelo k plýtvání veřejnými prostředky, popřípadě že by na základě těchto smluv objednatel závazku veřejné služby poskytoval nedovolenou státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vyhláška č. 241/2005 Sb. stanoví výpočet výše prokazatelné ztráty, která se odráží od výše ekonomicky oprávněných nákladů; tato vyhláška stanoví i maximální výši přiměřeného zisku (5 % ekonomicky oprávněných nákladů). Tato úprava zabezpečuje, aby nedocházelo k neoprávněné veřejné podpoře, neboť právní předpisy stanovují jasné a transparentní meze veřejné podpory, které nejsou nijak extenzivní a nepřiměřené, a to ani v kontextu práva EU, resp. rozsudku Altmark. Z ničeho nevyplývá, že by způsob regulace obsažený v § 39a byl v rozporu s právem EU.

78. Závěrům žalovaného nesvědčí ani rozsudek 1 As 26/2012, Autobusy KAVKA (srov. bod 166 napadeného rozhodnutí). Žalobkyně správně poznamenala, že NSS se v této citaci věnoval procesu uzavírání smlouvy o veřejné službě v režimu zákona o silniční dopravě. Konkrétně NSS dospěl k závěru, že tato smlouva může vzniknout pouze na základě konsensu obou stran, a není tedy podstatné, jestli zadavatel předem deklaroval podmínky, za nichž je připraven uzavřít smlouvu o závazku veřejné služby, a to včetně pro něj akceptovatelné výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Pokud by dopravce s výší tohoto odhadu nesouhlasil, neměl povinnost smlouvu uzavírat.

79. Soud nezpochybňuje výše uvedené závěry NSS, nedomnívá se však, že dopadají na posuzovaný případ. Nevyplývá z nich, že by parametry smluvního zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty obsažené v zákoně o silniční dopravě, o němž pojednává rozsudek 1 As 26/2012, bylo možné vztáhnout i na smlouvy uzavřené na základě § 39 zákona o dráhách. Žalovaný z rozsudku 1 As 26/2012 dále citoval pasáž, která zdůrazňovala, že provozování dopravy v závazku veřejné služby je podnikáním. Dle NSS podnikání nemůže být prosto jakéhokoli ekonomického rizika, riziko spočívá v úsudku dopravce, zda výchozí odhady při výpočtu předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty jsou reálné. Právní úprava v této oblasti negarantuje dopravci při provozování dopravy určitý příjem.

80. Opět, tyto závěry, jakkoli s nimi soud souzní, nelze volně přenášet na vztahy založené na základě § 39 zákona o dráhách, respektive dovozovat z nich, že když NSS označil možnost volného smluvního zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty v zákoně o silniční dopravě za jeden z aspektů podnikatelského rizika, tak se obdobně musí přistupovat i k vztahům založeným na základě zákona o dráhách, který kogentně upravující výpočet a limity prokazatelné ztráty. Tento pohled kraje a žalovaného není správný. V podstatě pouze demonstruje to, co soud uvedl již výše: žalovaný se snaží odůvodnit, proč by dle něj mělo být možné v režimu zákona o dráhách smluvně zastropovat výši úhrady prokazatelné ztráty do výše jejího předběžného odhadu, a to nezávisle na omezení plynoucího ze zákona a z vyhlášky č. 241/2005 Sb. Žalovaný by se však místo těchto úvah měl držet litery zákona, která zkrátka takovou možnost neupravuje. Nemůže zacelovat smyšlenou mezeru v právu.

81. Nelze pomíjet, že v režimu smluv o veřejných službách uzavřených na základě zákona o dráhách „číhá“ v podstatě stejné podnikatelské riziko, jak v režimu zákona o silniční dopravě. V případě nehospodárného chování dopravce může dojít k tomu, že jeho náklady objednatel neuzná jako ekonomicky oprávněné a neproplatí je. Nadto institut předběžného stanovení prokazatelné ztráty nelze označit za nadbytečný ani v režimu zákona o dráhách. V očích objednatele (kraje) reprezentuje určitý referenční finanční rámec, v němž by se měl dopravce pohybovat. Pokud by následně vyúčtovaná výše prokazatelné ztráty výrazně převyšovala předběžný odhad, zavdává to signál pro větší obezřetnost objednatele při prověření vyúčtování poskytnutých služeb. Nelze opomenout, že předběžný odhad prokazatelné ztráty v posuzovaném případě sloužil také k stanovení výše průběžných záloh, které kraj hradil žalobkyni.

82. Shrnuto, ustanovení zákona o dráhách upravující prokazatelnou ztrátu a především pak její úhradu jsou kogentní. Z ničeho nevyplývá možnost výši této úhrady předem smluvně zastropovat způsobem, který v konečném důsledku vede k úhradě částky nižší či vyšší než je ta, kterou předpokládají právní předpisy (tj. nižší než 100 % a vyšší než je 105 % ekonomicky oprávněných nákladů mínus výnosy). Z výše uvedených důvodu nelze v tomto smyslu použít ani ustanovení zákona o silniční dopravě. Chování správních orgánu v rozporu s kogentními normami je přitom chováním v rozporu se zákazem libovůle (viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2004, sp. zn. III. ÚS 351/04, nebo z tohoto nálezu vycházející rozsudek zdejšího soudu ze dne 11. 1. 2024, čj. 14 Af 5/2023–48, bod 35). Žalobkyně v tomto směru správně namítala nezákonnost smluvního zastropování úhrady prokazatelné ztráty dle dodatků smlouvy. Kraj jako osoba odpovědná za zajišťování dopravní obslužnosti na jeho území pak bez náležité právní úpravy (která by měla stejnou funkci jako § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě) nemůže přenášet ekonomická rizika zajišťování těchto služeb na soukromoprávní stakeholdery. Nařízení č. 1191/69 ani rozsudek Altmark neřeší minimální částky prokazatelné ztráty 83. Žalobkyně odkázala na nařízení č. 1191/69, zejména na postup výpočtu tzv. vyrovnání (kompenzace, resp. prokazatelné ztráty), který tento předpis upravuje v oddílech IV a V (Společné postupy vyrovnání a Smlouvy na veřejné služby), konkrétně na články 10 až 14. Pro tarifní závazky je dle žalobkyně nutné vyrovnání vypočítat jako rozdíl mezi dvěma částkami. Tato právní úprava vylučuje jiné (arbitrární) stanovení výše vyrovnání za závazky veřejné služby. Žalobkyně rovněž poukázala na rozsudek Altmark, z nějž, stejně jako ze stanoviska Ministerstva dopravy, vyplývá, že výše kompenzace nemůže být stanovena úmyslně nízko. Nízká kompenzace vede k ekonomické ztrátě. Porušení těchto pravidel představuje nedovolenou veřejnou podporu.

84. Žalovaný nesouhlasil s námitkou žalobkyně, že nevypořádal její argumenty založené na rozsudku Altmark. Tvrdil, že tato otázka není v dané věci relevantní. Rozsudek Altmark se podle něj týká odvětví veřejné podpory. Posuzovaný případ však veřejnou podporu neřeší. Žalovaný neposuzoval nedovolenou veřejnou podporu jiným dopravcům.

85. K námitce týkající se nařízení č. 1191/69 soud podotýká, že dle judikatury NSS toto nařízení rozeznává dva způsoby, kterými poskytovatelé (dopravci) mohou realizovat veřejnou službu v dopravě (např. rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2013, čj. 1 As 19/2013–130, DPÚK, bod 33). Jde jednak o smlouvu na veřejné služby jako dvoustranný úkon mezi orgánem členského státu a dopravním podnikem (čl. 1 odst. 4 a čl. 14 nařízení č. 1191/69), a jednak o „závazek veřejné služby“, který dopravnímu podniku uloží orgán členského státu rozhodnutím (čl. 1 odst. 5 a oddíl II až IV nařízení č. 1191/69). Tyto nástroje přitom nelze směšovat. Zákon o silniční dopravě upravoval širší oblast vztahů než nařízení č. 1191/69, ale v § 19 – 19c se výslovně zabýval otázkou veřejné služby v silniční dopravě. Upravoval přitom pouze jeden nástroj zajištění této služby v silniční dopravě, a to sice smlouvu o závazku veřejné služby jako dvoustranný úkon mezi dopravcem a krajem. Tato smlouva odpovídá smlouvě na veřejné služby dle nařízení č. 1191/69, nikoli závazku veřejné služby dle téhož nařízení. Jednostranné uložení závazku veřejné služby bylo tudíž možné pouze na základě nařízení č. 1191/69. Stejně tomu bylo v posuzovaném případě, jelikož kraj a žalobkyně uzavřely smlouvu. Závazek veřejné služby nebyl uložen rozhodnutím.

86. Kompenzace, kterou žalobkyně zmiňuje, je upravena v oddíle IV (Společné postupy vyrovnání), čl. 10 a 11 nařízení č. 1191/69, který se použije právě jen v případě, že závazek veřejné služby uloží rozhodnutím orgánu členského státu. V posuzovaném případě však závazek veřejné služby vznikl na základě veřejnoprávní smlouvy. To ostatně se svém vyjádření ze dne 7. 1. 2025 zmínila i sama žalobkyně. Uvedla, že smlouva se podle svého znění řídila § 39 a § 39a zákona o dráhách. Její ustanovení odkazovala výslovně na čl. 14 nařízení č. 1191/69. Žalobkyní odkazovaný způsob výpočtu prokazatelné ztráty ve smyslu čl. 10 a 11 nařízení č. 1191/69 tak pro posuzovaný případ není relevantní.

87. Přiléhavým není ani odkaz žalobkyně na rozsudek Altmark. Žalobkyně odkázala na podmínku uvedenou v bodě 93 tohoto rozsudku, avšak tyto podmínky SDEU stanovil proto, aby ozřejmil, za jaké situace nebude vyrovnání (např. kompenzace, úhrada prokazatelné ztráty) kvalifikováno jako nedovolená státní podpora, která by byla v rozporu s čl. 107 odst. 1 SFEU (obdobně 6 As 206/2015, DPÚK, bod 58). Parametry poskytnutí vyrovnání tak, aby nebylo kvalifikováno jako státní podpora, vymezil rozsudek Altmark v bodech 88 a násl. Žalobkyně se odvolává pouze na poslední, čtvrtou, z těchto podmínek, dle níž platí, že pokud není výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.

88. Dle mínění soudu z rozsudku Altmark, i s ohledem na jím řešenou právní otázku, plyne jen a pouze návod na stanovení maximální možné výše kompenzace (v terminologii nynějšího sporu úhrady prokazatelné ztráty), kterou ještě lze považovat za dovolenou státní podporu. Nevyplývá z něj, že by tuto podporu nebylo možné omezit právními předpisy či zákonem. Lapidárně řečeno, rozsudek Altmark neřešil to, na kolik minimálně si musí dopravce přijít, pokud realizuje závazek veřejné služby.

89. Soud zejména přihlédl k předmětu řízení, který SDEU řešil v rozsudku Altmark, a to zda vyrovnání (kompenzace) ovlivňuje hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy. Dle čl. 107 SFEU (respektive čl. 87 Smlouvy o ES) jsou státní podpory neslučitelné se společným trhem, pokud narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Úhrada prokazatelné ztráty je svým způsobem dotací (rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2024, čj. 1 Afs 92/2023–64, DPÚK, bod 53). Jde–li o dotaci na místní veřejnou dopravu, tato sice může mít primárně regionální charakter, ale její účinek nelze posuzovat izolovaně. Pokud například zvýhodňuje určité podniky nebo narušuje rovné podmínky pro jiné dopravce, může nepřímo ovlivnit přeshraniční obchod a konkurenční prostředí, a tedy pilíře, na nichž stojí EU. Soudní dvůr proto zkoumal, zda dotace mají znatelný vliv na konkurenční chování nebo obchod mezi členskými státy, přičemž bral v úvahu povahu služby, rozsah a případné důsledky na vnitřní trh EU.

90. Rozsudek Altmark řešil parametry možné veřejnoprávní podpory; konkrétně, aby tato podpora neměla potenci narušit spravedlivou hospodářskou soutěž, jednalo se o limity zaručující ve svém důsledku omezení maximální výše této podpory a kladoucí důraz na transparentní procesy při jejím stanovení. Z rozsudku Altmark nelze dovodit, že by na vnitrostátní úrovni stanovil minimální výši úhrady prokazatelné ztráty.

91. K obdobným závěrům v jiné situaci dospěl i NSS v již několikrát zmíněném rozsudku 6 As 206/2015, DPÚK. V bodu 58 právě cit. rozsudku s ohledem na závěry rozsudku Altmark konstatoval, že aby vyrovnání nebylo zakázanou veřejnou podporou, musí parametry pro jeho výpočet předem určit objektivní a transparentní způsob. Z rozsudku Altmark však NSS nedovodil, že není možné (pro rozpor s právem EU) aplikovat § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, tj. smluvně zastropovat prokazatelnou ztrátu. Pokud by však výklad žalobkyně byl správný, NSS by již v mnoha „autobusových“ případech musel dojít k opačnému názoru, a to, že výši úhrady prokazatelné ztráty nebylo možné smluvně zastropovat předběžným odhadem ve smyslu § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě. Pokud by NSS v již řešených „autobusových“ případech vešel na tuto argumentaci, rušil by napadená rozhodnutí pouze z toho důvodu, že zastropování výše úhrady neodpovídají nutnému vyrovnání určenému na základě analýzy nákladů, které by průměrný správně řízený podnik vynaložil při plnění závazku veřejné služby po zohlednění příjmů, které se k němu vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění této povinnosti (rozsudek Altmark; bod 93).

92. Z uvedeného vyplývá, že rozsudek Altmark ani na něj navazující judikatura NSS nebrání vnitrostátní úpravě, která spočívá v smluvním zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty (státní podpory). Proto z rozsudku Altmark nelze ve vztahu k nyní řešené věci nic dovodit.

93. Jistě v hypotetické rovině lze optikou soutěžního práva uvažovat také nad tím, že dopravce, který v rámci závazku veřejné služby neobdrží náležitou kompenzaci, jinak může narušit hospodářskou soutěž [srov. poskytování závazku veřejné služby za podnákladové (predátorské) ceny dle rozsudků 29 Af 80/2019, resp. 7 As 104/2022]. Z ničeho ovšem neplyne, že by žalobkyně svobodně zamýšlela nabízet neúměrně nízké (podnákladové) ceny svých služeb, tj. ceny pod 100 % ekonomicky oprávněných nákladů mínus výnosy (viz shora). Tímto směrem nevedl své úvahy ani SDEU v rozsudku Altmark. Zákon o Českých dráhách může sloužit jako výkladová pomůcka k § 39a zákona o dráhách 94. Žalobkyně se odvolává na dobové znění § 9 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy (zákon o Českých dráhách), které stanovovalo, že v případě poskytování ekonomicky nevýhodných služeb ve veřejném zájmu mají České dráhy nárok na úhradu prokazatelné ztráty včetně přiměřeného zisku. Zákon výslovně nelimitoval úhradu prokazatelné ztráty, rozhodně tak nečinil fixní částkou, jak tomu bylo v případě dodatku č. 16, který uzavřela žalobkyně s krajem. Žalobkyně se domnívá, že § 9 odst. 2 zákona o Českých dráhách brání sjednání pevné horní hranice úhrady prokazatelné ztráty. Žalobkyně dále uvedla, že žalovaný svým tvrzením, že zákon na danou situaci nelze aplikovat, pouze odvádí pozornost od podstaty argumentu.

95. Dle žalovaného se zákon o Českých dráhách nevztahuje na vztah kraje a žalobkyně. Nesouvisí s řešeným sporem, společnost České dráhy v posuzovaném případě nevystupuje jako účastník. Proto žalovaný tento zákon v odůvodnění svého rozhodnutí nezohlednil.

96. Zákon o Českých dráhách v § 9 odst. 2 stanovil, že poskytuje–li akciová společnost České dráhy ve veřejném zájmu ekonomicky nevýhodné přepravní služby na základě písemné smlouvy se státem nebo územními samosprávnými celky o závazku veřejné služby v drážní dopravě, má právo na úhradu prokazatelné ztráty včetně přiměřeného zisku zahrnutého v prokazatelné ztrátě podle zvláštního právního předpisu.

97. Soud míní, že § 9 odst. 2 zákona o Českých dráhách značně oslabuje klíčové závěry žalovaného, že § 39a zákona o dráhách nelze již z důvodu „rozumnosti“ právní regulace vykládat tak, že neumožňuje volné smluvní zastropování výši úhrady prokazatelné ztráty. Žalovaný tvrdil, že pokud by úhradu prokazatelné ztráty nebylo možné volně zastropovat, kraj by předem nevěděl, kolik vlastně bude platit za realizovaný závazek veřejné služby. Domníval se, že v takovém případě by předběžný odhad prokazatelné ztráty ve smlouvě o závazku veřejné služby postrádal smysl, neboť objednavatel by měl povinnost hradit prokazatelnou ztrátu i nad rámec předběžného odhadu (viz bod 163 napadeného rozhodnutí). Tyto dílčí postřehy žalovaného ovšem soud již shora vyvrátil (k tomu viz bod 68 tohoto rozsudku).

98. Jelikož § 9 odst. 2 zákona o Českých dráhách počítá s tím, že výši úhrady prokazatelné ztráty nelze volně smluvně zastropovat, soudu se nejeví, že by obdobná regulace obsažená v § 39a zákona o dráhách byla neudržitelná či neracionální. Zákon o Českých dráhách nadto odkazuje se specifikací úhrady prokazatelné ztráty na „zvláštní“ úpravu v zákoně o dráhách. Pro dokreslení situace nelze pomíjet, že v posuzované době drážní dopravu na základě závazku veřejné služby na území ČR provozovaly převážně České dráhy[6]. Logikou věci pak stát, resp. samosprávní celky ve většině případů uzavíraly závazky veřejné služby v drážní dopravě právě s Českými drahami, a nikoli s „menšími“ lokálními dopravci, kteří zajišťovali dopravní obslužnost jen malé části trhu. Pokud platilo, že objednatelé závazků veřejných služeb na základě § 9 odst. 2 zákona o Českých dráhách museli Českým dráhám hradit (jiným způsobem než právními předpisy nezastropovanou) prokazatelnou ztrátu včetně přiměřeného zisku, nelze na základě obdobné právní regulace zákona o dráhách ospravedlnit smluvní zastropování této úhrady pevnou částkou pomíjející kogentní charakter relevantních ustanovení zákona a vyhlášky vůči jinému dopravci na dráze.

99. Shora uvedené tedy podpůrně potvrzuje, že závěry žalovaného o absolutní dispozitivnosti § 39a odst. 2 zákona o dráhách nejsou správné. Soud ovšem upozorňuje, a v tomto souhlasí s žalovaným, že žalobkyně se nemůže dovolat náhrady škody spojené s nedostatečnou úhradou prokazatelné ztráty na základě § 9 odst. 2 zákona o Českých dráhách. Žalovaný měl pravdu v tom, že tento zákon se nevztahuje na žalobkyni, respektive na vztah mezi ní a krajem. Opak ovšem netvrdí ani žalobkyně. Žalobkyně ani výslovně nenamítá, že by ji kraj nějak diskriminoval. Pouze za pomoci argumentu a simili podpořila jí předestřený výklad § 39a zákona o dráhách. Nejedná se přitom o nepovolenou analogii, které se dopustil žalovaný, když do § 39a zákona o dráhách „vtáhnul“ institut smluvního zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty z § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě (viz bod 71 tohoto rozsudku). Z rozhodnutí Evropské komise nevyplývá povinnost kraje uhradit celou prokazatelnou ztrátu 100. Dle žalobkyně se smlouva řídila principy tzv. služby obecného hospodářského zájmu (SGEI). Podmínky kompenzace za poskytnutí takových služeb definují mj. také rozhodnutí Evropské komise ve věcech Státní podpora č. N 495/2007 – Česká republika – Program pořízení a obnovy kolejových vozidel a Státní podpora – Česká republika N 409/2008 – Pořízení a obnova železničních kolejových vozidel. Evropská komise stanovila pravidla, která musí objednavatel dodržet, aby nešlo úhradu prokazatelné ztráty klasifikovat jako nedovolenou veřejnou podporu podle čl. 107 odst. 1 a čl. 93 SFEU. Komise dle ní popsala právní úpravu platnou v ČR včetně specifikace pravidla, že objednavatel hradí dopravci celou prokazatelnou ztrátu včetně přiměřeného zisku v souladu s výpočtem dle § 39a zákona o dráhách. Pokud objednatel postupuje dle této úpravy, podpora splňuje kritéria stanovená v rozsudku Altmark a nejde tak o nedovolenou veřejnou podporu. Žalobkyně tvrdí, že kraj porušil tato rozhodnutí Evropské komise nejen kvůli nedodržení výpočtu podle § 39a zákona o dráhách, ale také proto, že odmítl hradit částky odpovídající odpisům modernizovaných vozidel. Žalobkyně uzavřela Smlouvu o poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod, na jejímž základě obdržela veřejnou podporu z finančních prostředků EU. Podle rozhodnutí Evropské komise musí objednavatel kompenzovat náklady na modernizovaná vozidla do výše rozdílu mezi poskytnutou investiční dotací a celkovou výší pořizovacích nákladů. Zároveň musí splnit pravidla pro úhradu závazku veřejné služby. Tato rozhodnutí se přímo dotýkají žalobkyně a jsou zásadní pro posouzení protiprávnosti některých ustanovení smlouvy. Z rozhodnutí N 495/2007 a N 409/2008 dle ní taktéž vyplývá, že veřejné zdroje musí pokrýt celkové náklady na vozidla. Rozhodnutí Evropské komise jsou pro členské státy podle čl. 288 SFEU přímo závazná.

101. Dle žalovaného tato rozhodnutí nepředstavují závazné normy v právním vztahu mezi žalobkyní a krajem, ze kterých by žalobkyně mohla dovozovat své pohledávky vůči kraji. Nadto i pokud by tyto dokumenty zavazovaly žalobkyni a kraj v jejich smluvním vztahu, neobsahují pravidla pro určení konkrétní výše úhrady prokazatelné ztráty ve smlouvě o závazku veřejné služby. Tato rozhodnutí se totiž týkají pouze státní podpory pořízení a obnovy železničních vozidel.

102. Z čl. 288 SFEU vyplývá, že rozhodnutí (myšleno rozhodnutí orgánů Unie) je závazné v celém rozsahu. Pokud jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno, je závazné pouze pro ně.

103. Rozhodnutí N 495/2007 a N 409/2008 jsou pak rozhodnutími, které Evropská komise vydala na základě čl. 108 SFEU. Tento článek stanoví, že Evropská komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má–li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 107 slučitelný s vnitřním trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.

104. Rozhodnutí, která komise uskuteční na základě čl. 108 SFEU, tak zavazují v rozsahu jejich předmětu stát. To ostatně vyplývá například i z rozsudku SDEU ze dne 11. 7. 1996, věc C–39/94, Syndicat Français de l'Express International a další, bodu 73. V něm SDEU uvedl, že oznamovací povinnost a předchozí zákaz uskutečnit plánované podpory stanovené v čl. 93 odst. 3 jsou určeny členskému státu. Členský stát je rovněž adresátem rozhodnutí, kterým Komise konstatuje, že podpora je neslučitelná se společným trhem, a žádá členský stát, aby podporu zrušil ve lhůtě stanovené Komisí. Z toho nutno dovodit, že členský stát je i adresátem rozhodnutí, kterým naopak Komise oznamuje, že plánovaná podpora je v souladu s právem EU. Ohledně obecné závaznosti rozhodnutí Evropské komise ani o adresátovi těchto konkrétních rozhodnutí tak soud nemá pochyb. Soud proto považuje za nadbytečné blíže se zabývat Vyjádřením Evropské komise k závaznosti rozhodnutí N 495/2007 a N 409/2008 ze dne 18. 7. 2022 a taktéž obdobným vyjádřením ze dne 19. 7. 2022 a jeho překladem. Žalobkyně ostatně tyto dokumenty ani formálně nenavrhla jako důkazy.

105. Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí N 495/2007 a N 409/2008 jsou v rozsahu svého předmětu, tedy v oblasti faktického povolení realizace veřejné podpory, závazná pro stát, tedy ČR. Konstatují, že státní podpora pořízení a obnovy kolejových vozidel není nepovolenou veřejnou podporou. Tato rozhodnutí ovšem nemohou sloužit jako obecně závazný výklad národních právních předpisů stran prokazatelné ztráty, ale pouze jako interpretační vodítko. Pouze nad rámec nutného tak soud konstatuje, že z nich ani nevyplývá, že by komise shledala, že dopravci musí objednavatel uhradit celou prokazatelnou ztrátu včetně přiměřeného zisku. Nevyplývá to ani z bodů (50) až (65) rozhodnutí N 495/2007, přestože žalobkyně tvrdí opak. Komise pouze shledala, že národní právní úprava splňuje kritéria rozsudku Altmark, a to kromě čtvrtého, jehož splnění nemohla ověřit. Neshledala, že by dopravce ve všech případech měl nárok na úhradu celé jím vyúčtované prokazatelné ztráty. Posuzovala pouze, jestli státní podpora v rámci veřejné služby v dopravě není nastavena natolik extenzivně, že by měla potenci ohrozit vnitřní trh EU v oblasti veřejné dopravy.

106. Obdobné lze pak vztáhnout i k rozhodnutí N 409/2008. Ani toto rozhodnutí neobsahuje závazný výklad národních právních předpisů. Nevyplývá z něj, že by Evropská komise shledala povinnost objednavatele závazku veřejné služby hradit dopravci prokazatelnou ztrátu v celé její vyúčtované výši. Rozhodnutí pouze shrnulo vnitrostátní úpravu a v tomto smyslu, tedy jako ilustraci možného způsobu výpočtu úhrady nových vozidel prostřednictvím investičního příspěvku a náhrady za závazek veřejné služby [k tomu viz tabulku v bodě (16) rozhodnutí N 409/2008]. Ostatně to, že rozhodnutí neřeší volné zastropování výše úhrady prokazatelné ztráty, vyplývá i z toho, že se vztahuje i k podpoře pro nová vozidla v rámci autobusové dopravy, u níž možnost zastropování vychází z § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě. Proto z tohoto rozhodnutí nelze dovodit jak nemožnost smluvního zastropování výše prokazatelné ztráty, tak nárok žalobkyně vůči kraji na konkrétní úhradu nákladů za pořízení nových vozidel. Tato otázka nebyla předmětem rozhodnutí N 409/2008; tím byla slučitelnost státní podpory se společným trhem podle článku 73 Smlouvy.

107. Soud rozhodně netvrdí, že náklady na pořízení nových vozů nelze podřadit pod prokazatelnou ztrátu ani to, že žalobkyni – alespoň v rozsahu, který nepokryla veřejná podpora z finančních prostředků EU – nevznikl nárok na její úhradu od kraje. Tento nárok ovšem nelze přímo dovodit z rozhodnutí N 409/2008, ale z konkrétních ustanovení smlouvy, respektive dodatku týkajícího se roku 2018, potažmo kogentních ustanovení zákona a vyhlášky upravujících způsob určení výše prokazatelné ztráty. Další žalobní námitky soud neshledal důvodnými 108. Zbylé žalobní námitky jsou liché. Z žaloby ani dalších podání nevyplývalo, jak by tyto mohly ovlivnit shora vyslovené právní závěry soudu. Jde zejména o výsledky kontroly NKÚ a jeho zprávy a memorandum. Tyto dokumenty nepředstavují obecně závazné právní prameny ani podpůrný výkladový rámec § 39a zákona o dráhách. Soud na základě národních právních předpisů, práva EU a judikatury dospěl k jednoznačnému názoru. Výše uvedené dokumenty by na něm nemohly ničeho změnit. Pouze nad rámec právě uvedeného soud podotýká, že zprávy NKÚ i memorandum mohla žalobkyně, pokud jimi chtěla podpořit své žalobní námitky, navrhnout k dokazování, což neučinila.

109. Stejně tak soud neshledal důvodnými výtky vyjevené ve vyjádření ze dne 7. 1. 2025. Přepis projevu zástupce kraje odpovědného za dopravu ze zasedání zastupitelstva kraje ze dne 15. 12. 2015 postrádá přímé či konkrétní spojení s otázkami posuzovanými v tomto případě, neboť není důležité, jak soud již vysvětlil, jestli kraj chybně považoval smlouvu za obchodní, a nikoliv veřejnoprávní. Žalobkyně se tímto jen a pouze snažila podpořit svůj výklad § 39a zákona o dráhách. Soud ovšem již výše konstatoval, že nepochybuje o veřejnoprávní povaze smlouvy ani o tom, že § 39a obsahuje kogentní normu. Úhrada „prokazatelné ztráty“ za období od 9. do 31. 12. 2018 110. Jak soud naznačil již v úvodu tohoto rozsudku, v rámci podmínek pro úhradu prokazatelné ztráty nelze ztotožňovat období od 1. 1. 2018 do 8. 12. 2018 na straně jedné a období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018 na straně druhé. Kraj a žalobkyně pro období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018 neuzavřely jimi předpokládaný dodatek ke smlouvě o závazku veřejné služby, který měl specifikovat rozsah této služby (vyjádřený ve vlakových kilometrech). Jestliže žalobkyně vyúčtuje realizaci přepravy na základě závazku o veřejné službě, je zřejmé, že toto vyúčtování musí provést na základě rozsahu výkonu, který tento závazek stanoví.

111. Nutnost určení dopravního výkonu ostatně vyplývá i z vyhlášky č. 241/2005 Sb. Ta v § 2 písm. c) stanoví, že objednaným dopravním výkonem se rozumí takový rozsah spojů vlaků regionální nebo celostátní dopravy, který zajišťuje základní dopravní obslužnost území nebo dopravní potřeby státu. Splnění tohoto objednaného dopravního výkonu pak musí přepravce prokazovat (§ 4 odst. 1 vyhlášky č. 241/2005 Sb.). Určení časového a věcného vymezení vlaků a spojů je také jednou z náležitostí smlouvy o závazku veřejné služby [§ 5 písm. c) vyhlášky č. 241/2005 Sb.]. Žalobkyně tak nemohla kraji účtovat poskytnuté služby za období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018 ve stejné podobě jako za období od počátku roku 2018 do 8. 12. 2018. V tomto smyslu není ani podstatnou ta skutečnost, že kraj a žalobkyně se fakticky (avšak bez uzavření smluvního dodatku) shodly i na rozsahu dopravního výkonu v období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018. Podstatné je, jak vyplývá z výše uvedeného, že rozsah dopravního výkonu musí specifikovat smlouva.

112. V tomto směru je pak stěžejní, že posledním rozhodnutím ze dne 27. 10. 2023 žalovaný zamítl návrhy žalobkyně a kraje k nahrazení vůle stran sporu (tedy kraje a žalobkyně) k uzavření dodatku, který by vymezil rozsahu výkonu závazku veřejné služby pokrývajícího období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018. Žalovaný měl za to, že ujednání stran ve smlouvě nemají povahu právně vymahatelné „smlouvy o smlouvě budoucí“, resp. že tento institut není na ujednání stran přiléhavý. Proto nevyhověl ani jednomu z návrhů. Žalobkyně u soudu napadla i rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 10. 2023; řízení vede Městský soud v Praze pod sp. zn. 5 A 73/2023.

113. Soud podotýká, že v této souvislosti nepominul závěry rozsudku NSS ze dne 28. 1. 2025, čj. 6 Afs 292/2018–39, č. 4668/2025 Sb. NSS, město Klatovy, v němž se rozšířený senát věnoval rozhodnutím vzešlým z řetězících se řízení, a v němž popsal nutný postup při přezkumu podmíněného rozhodnutí, respektive dopady souběžně probíhajícího řízení o zákonnosti rozhodnutí podmiňujícího. Podmiňujícím rozhodnutím je takové, bez něhož nemůže být podmíněné rozhodnutí vůbec vydáno – takové rozhodnutí je podle výslovné právní úpravy nezbytnou podmínkou pro vydání navazujícího (podmíněného) rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2025, čj. 6 As 180/2023–42, obec Chomýž, bod 26).

114. Souběh řízení před správními soudy o podmiňujícím a podmíněném rozhodnutí je přitom klíčový z hlediska zajištění účelné soudní ochrany. Výsledek řízení, ve kterém může být podmiňující rozhodnutí zrušeno, může mít zásadní vliv na rozhodování soudu o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí. Pokud nedojde ke spojení řízení, musí soud buď přerušit řízení na základě § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., nebo vyčkat na rozhodnutí soudu o podmiňujícím rozhodnutí bez dalšího. Vyčkat však musí, neboť případné zrušení podmiňujícího rozhodnutí může mít vliv na zákonnost žalobou napadeného podmíněného rozhodnutí (viz rozsudek 6 Afs 292/2018, bod 56).

115. V nyní posuzované situaci soud neshledal potřebu vyčkat závěrů rozsudku 5 A 73/2023. Jedním ze specifik této kauzy je, že i když je potřeba rozlišovat v rámci nároku úhrady prokazatelné ztráty období počínaje 1. 1. do 8. 12. 2018 od období od 9. 12. 2018 do konce roku 2018, žalovaný rozhodl o žalobkyní uplatněném nároku za celé období jedním nedělitelným výrokem. Vzhledem k výše popsané nezákonnosti co do převažující části nároku pokrývajícího měsíce leden až listopad a část prosince 2018 soud zrušil celé napadené rozhodnutí. Soud neshledal potřebu sofistikovaným způsobem dělit výrok napadeného rozhodnutí na první část, o níž rozhodne nyní, a část, s níž by vyčkával na rozsudek 5 A 73/2023. Shora uvedené právní závěry stran prvního období se v závislosti na výroku rozsudku 5 A 73/2023 mohou dobře uplatnit i na nárok za období od 9. do 31. 12. 2018, o němž zatím není bez dalšího možné uvažovat jako o nároku ze závazku veřejné služby. V navazujícím řízení je žalovaný vázán právním názorem soudu v této věci, přičemž bude na místě, aby vycházel taktéž z rozsudku, který vzejde z řízení 5 A 73/2023. Pro úplnost soud podotýká, že skutková situace je postavena najisto v případě nároku žalobkyně na úhradu prokazatelné ztráty od 1. 1. do 8. 12. 2018. Žalovaný by v souladu se zásadou rychlosti řízení měl rozhodnout o této části nároku žalobkyně co nejrychleji. Se zbytkem pak vyčká na rozsudek ve věci 5 A 73/2023.

IV. Závěr

116. Shrnuto, soud nyní v žádném případě netvrdí, že kraj měl uhradit žalobkyni celou jí vyúčtovanou prokazatelnou ztrátu. Přitom nepředjímá, zda žalobkyně předložila správné vyúčtování, resp. uplatnila jen oprávněné náklady (např. vč. výše úhrady za nákup nových vozidel). Žalovaný, respektive kraj, totiž dosud vůbec neposuzovali správnost vyúčtování, jelikož žalobkyni odbyli tím, že kraj již žalobkyni zaplatil zálohy a na další úhradu prokazatelné ztráty (respektive doplatek) nemá žalobkyně nárok. Soud ovšem tento jejich postup nepovažoval za správný. Žalobkyni vznikl nárok na úhradu prokazatelné ztráty ve výši odpovídající § 39a odst. 2 zákona o dráhách ve spojení s § 3 vyhlášky č. 241/2005 Sb. Žalovaný tak bude muset předně posoudit ekonomickou oprávněnost žalobkyní vyúčtovaných položek a následně otázku, zda žalobkyni vyplacená fixní zastropovaná prokazatelná úhrada odpovídala rozpětí 100 až 105 % ekonomicky oprávněných nákladů mínus výnosy dopravce. Pokud tomu tak nebude, žalovaný, který o věci bude opět rozhodovat, také zváží, zda v návaznosti na závěry tohoto rozsudku nejsou splněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení dle § 165 správního řádu. V tomto směru žalovaného nesvazují přísné lhůty, jak tomu je u přezkumného řízení ve věcech správních rozhodnutí (viz § 165 odst. 7 správního řádu).

117. Ekonomickou oprávněností jednotlivých žalobkyní vyúčtovaných položek se tedy soud vůbec nezabýval. V tomto momentě pouze vyhodnotil, že žalovaný nemohl odepřít žalobkyní uplatněný nárok již jen na základě toho, že s krajem fixně sjednala maximální možnou úhradu prokazatelné ztráty, kterou je nutné za všech okolností dodržet. Toto ujednání totiž, jak soud popsal shora, může překračovat rámec přípustné autonomie vůle smluvních stran, kterou svázalo jinak kogentní znění § 39a zákona o dráhách ve spojení s § 3 vyhlášky č. 241/2005 Sb. Současně také bude třeba vyhodnotit otázku, jaké procento z ekonomicky oprávněných nákladů v tomto případě mohlo představovat přiměřený zisk, a to v rozmezí 0 až 5 % ekonomicky oprávněných nákladů dopravce.

118. Pro úplnost soud doplňuje následující.

119. Jelikož předmětem sporu mezi žalobkyní a žalovaným není povaha žalobkyní uplatněného nároku, tj. zda žalobkyně mohla úspěšně uplatnit právě nárok na náhradu škody, soud se na tuto otázku v meritu sporu nijak zvlášť nezaměřil. Ostatně v tomto směru žalobkyně nenapadá ani žádný ze závěrů žalovaného. Pro další vývoj této věci však soud – v souladu s poselstvím rozsudku NSS ze dne 13.12.2024, čj. 6 As 32/2024–70, obec Kozlov, bod 50 a násl. – považuje za důležité upozornit, že v kontextu tohoto poměrně složitě uchopitelného sporu není vůbec jisté, zda se žalobkyně měla domáhat svého nároku jako náhrady škody. Žalobkyně případně může v návaznosti na závěry tohoto rozsudku (resp. další judikatury) zvážit vhodnost povahy uplatněného nároku. Lze si představit, že by mohlo jít o nárok na plnění odpovídající smlouvě vyložené dle kogentních ustanovení právních předpisů, nebo, a to věc ještě více komplikuje, že by šlo o bezdůvodné obohacení na straně kraje (zejména co do výše úhrady prokazatelné ztráty za období od 9. 12. do 31. 12. 2018, tj. období, pro které neměla platně sjednaný ani rozsah dopravního výkonu; k tomu obecně srov. usnesení Konf 10/2015–11 a na něj navazující judikaturu). Uplatnění těchto nároků může mít přednost před nárokem na náhradu škody. Tento neméně důležitý aspekt věci soud ovšem nyní neřešil. Naopak bude na žalobkyni, která po zrušení napadeného rozhodnutí bude mít náležitý procesní prostor, aby zhodnotila svůj postoj k původní právní kvalifikaci uplatněného peněžitého nároku, a buďto na něm setrvala, nebo cestou § 41 odst. 8 správního řádu požádala o povolení změny obsahu podání. Tímto směrem NSS vedl jinou žalobkyni v obdobné situaci, a není důvod se domnívat, že by žalobkyně nemohla v nynějším řízení úspěšně překvalifikovat i jí uplatněný nárok, jelikož i jí může hrozit závažná újma ve smyslu věty druhé § 41 odst. 8 správního řádu (promlčení nároku). Soud si je přitom vědom limitů poučovací povinnosti žalovaného ve sporném řízení (např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2023, čj. 18 Af 6/2021–211, KARDIOCENTRUM VYSOČINA, bod 98 a násl.).

120. Soud shledal žalobu důvodnou (výrok I). Napadené rozhodnutí zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost. Věc dle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem, který vyslovil soud v rušícím rozsudku, je žalovaný v dalším řízení vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

121. Úspěšný účastník řízení má právo na náhradu nákladů (výrok II; § 60 odst. 1 s. ř. s.). Žalobkyni náleží náhrada zaplacených soudních poplatků (3 000 Kč za žalobu a 5 000 Kč za kasační stížnosti) a náhrada nákladů právního zastoupení. Ty spočívají v odměně jejího zástupce za 9 jím účtovaných úkonů právní služby [§ 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], tj. převzetí zastoupení a sepsání žaloby, vyjádření z 19. 1. 2023, z 14. 4. 2023, účast na jednání dne 14. 8. 2023, sepsání kasační stížnosti, sepsaní repliky v řízení o kasační stížnosti, vyjádření ze dne 7. 1. 2025 a účast na jednání dne 25. 6. 2025. Jde o 7 úkonů honorovaných částkou 3 100 Kč/úkon [§ 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve znění účinném do 31. 12. 2024 ve spojení s čl. II vyhlášky č. 258/2024 Sb.; tj. 21 700 Kč] a další 2 úkony částkou 4 620 Kč [§ 7, § 9 odst. 5 advokátního tarifu v nyní účinném znění; tj. 9 240 Kč]; celkem tedy 30 940 Kč. K tomu je třeba připočíst náhradu hotových výdajů za 7 úkonů v částce 300 Kč/úkon [§ 13 odst. 4 advokátního tarifu ve znění účinném do 31. 12. 2024; 2 100 Kč], a za 2 úkony v částce 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu v účinném znění; 9 00 Kč); celkem 3 000 Kč. Zástupce žalobkyně je plátcem DPH. Proto se náklady právního zastoupení dále zvyšují o částku DPH (7 127,40 Kč). Částka nákladů odpovídajícím právním službám zástupce žalobkyně po započítání soudních poplatků tedy činí celkem 49 067 Kč.

122. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III), neboť ji soud v průběhu řízení neuložil žádnou povinnost. Soud neshledal žádné důvody zvláštního zřetele hodné, které by odůvodňovaly přiznání práva na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení

I. Vymezení věci II. Podání stran a procesní vývoj sporu Žaloba Vyjádření žalovaného ze dne 6. 12. 2022 Replika žalobkyně ze dne 19. 1. 2023 Vyjádření žalobkyně ze dne 14. 4. 2023 Duplika žalovaného ze dne 5. 5. 2023 Vyjádření zúčastněné osoby ze dne 17.

7. První rozsudek soudu ze dne 14. 8. 2023 Rušící rozsudek NSS Vyjádření žalovaného ze dne 3. 12. 2024 Vyjádření žalobkyně ze dne 7. 1. 2025 Vyjádření žalovaného ze dne 7. 2. 2025 Sdělení žalovaného ze dne 25. 4. 2025 Vyjádření žalobkyně ze dne 17. 6. 2025 III. Druhé posouzení věci Napadené rozhodnutí je přezkoumatelné Regulace prokazatelné ztráty má kogentní povahu Nařízení č. 1191/69 ani rozsudek Altmark neřeší minimální částky prokazatelné ztráty Zákon o Českých dráhách může sloužit jako výkladová pomůcka k § 39a zákona o dráhách Z rozhodnutí Evropské komise nevyplývá povinnost kraje uhradit celou prokazatelnou ztrátu Další žalobní námitky soud neshledal důvodnými Úhrada „prokazatelné ztráty“ za období od 9. do 31. 12. 2018 IV. Závěr