14 A 19/2022– 35

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Martina Bobáka a Štěpána Výborného ve věci žalobkyně: ABIES Vysočina s.r.o., IČO 26032074 sídlem Zbraslavská 12/11, Praha 5 zastoupená advokátem JUDr. Janem Malým sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8 proti žalovanému: Státní zemědělský intervenční fond sídlem Ve Smečkách 33, Praha 1 o žalobě proti části výroku rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 30. 11. 2021, č. j. SZIF/2021/0684980, jímž žalovaný vyloučil odkladný účinek odvolání, takto:

Výrok

I. Návrh žalovaného na přerušení řízení se zamítá.

II. Výrok rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 30. 11. 2021, č. j. SZIF/2021/0684980, se ruší v části, v níž žalovaný rozhodl, že: „Odkladný účinek odvolání se vylučuje“, a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů v řízení ve výši 11 228 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Jana Malého, advokáta.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Shora označeným rozhodnutím žalovaný uložil žalobkyni povinnost vrátit do 60 dnů ode dne doručení rozhodnutí finanční prostředky ve výši 419 828,57 Kč, které žalobkyně obdržela jako jednotné platby za plochu zemědělské půdy pro rok 2019. Žalovaný totiž zjistil rozdíl mezi výměrou zemědělské plochy, kterou deklarovala žalobkyně v žádosti o dotaci, na straně jedné, a na straně druhé, výměrou, kterou zjistil sám v rámci na místě provedené kontroly.

2. Druhou větou jediného výroku žalovaný vyloučil odkladný účinek odvolání [§ 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád)]. Zákonný důvod pro vyloučení odkladného účinku odvolání spatřoval žalovaný ve veřejném zájmu na ochraně finančních zájmů Evropské unie (EU). Vyloučení odkladného účinku odvolání vyžaduje také zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu (zákon o SZIF). Má za to, že postupoval v souladu s obecnou úpravou správního řádu.

3. Žalovaný odkázal na § 11a odst. 3 zákona o SZIF, dle něhož se lhůta k vrácení dotací počítá od doručení rozhodnutí příjemci, a dále na princip aplikační přednosti práva EU, který se projevuje použitím čl. 7 odst. 2 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014[1] (nařízení č. 809/2014), ve spojení s čl. 27 odst. 1 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014[2] (nařízení č. 908/2014).

II. Žaloba a vyjádření žalovaného

4. Žalobkyně se domáhá zrušení části výroku v záhlaví označeného rozhodnutí, kterým žalovaný vyloučil odkladný účinek odvolání, tzn. zrušení věty druhé výroku. Namítá, že napadené rozhodnutí je v rozsahu tohoto výroku nepřezkoumatelné. Z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jaké okolnosti naléhavého veřejného zájmu vzal žalovaný v úvahu, ani na základě jakých podkladů tak učinil, ani jakým způsobem je ohrožen veřejný zájem. V odůvodnění absentuje úvaha o přiměřenosti takového postupu. Důvody vyloučení odkladného účinku odvolání jsou obecné. Není patrné, zda veřejný zájem spočívající v ochraně finančních zájmů EU dosahuje dostatečné intenzity. Pro vyloučení odkladného účinku podle žalobkyně nestačí ani konstatování, že právo EU pracuje s lhůtou 60 dnů, po jejímž uplynutí je příjemce dotace povinen hradit penále.

5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě nejprve upozornil, že žalobkyně se proti napadenému rozhodnutí odvolala dne 20. 12. 2021. V odvolání zpochybnila i nyní spornou část výroku stran vyloučení odkladného účinku odvolání. Ministerstvo zemědělství, jakožto nadřízený správní orgán žalovaného, vyhodnotilo tuto část odvolání jako podnět k provedení přezkumného řízení. Žalovaný dále uvádí, že Ministerstvo zemědělství v obdobných případech spornou část rozhodnutí již několikrát zrušilo. Žalovaný očekává, že se tak stane i nyní. Proto navrhuje, aby soud přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí Ministerstva zemědělství v přezkumném řízení.

6. Dále žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Přitom zopakoval argumenty z odůvodnění napadeného rozhodnutí, které doplnil o odkazy na další ustanovení práva EU, konkrétně o čl. 54 a 58 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013[3] (nařízení č. 1306/2013). S ohledem na povinnost členského státu využít veškeré prostředky k ochraně finančních zájmů EU a vzhledem k čl. 7 nařízení č. 809/2014, čl. 27 nařízení č. 908/2014 a § 11a zákona o SZIF žalovaný shledal důvod pro použití § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu. Lhůtu 60 dnů pro vrácení poskytnutých finančních prostředků je nutné dodržet bez ohledu na případné odvolání, neboť citovaná ustanovení evropských předpisů neuvádí žádnou výjimku, na jejíž základě by bylo možné tuto lhůtu prodloužit. Stejně tak marným uplynutím lhůty 60 dnů pro vrácení poskytnutých finančních prostředků vzniká žalovanému povinnost účtovat příjemci dotace penále za každý den prodlení s vrácením prostředků bez na ohledu na odkladný účinek odvolání. Tato ustanovení práva EU mají přednost před použitím vnitrostátních předpisů.

III. Posouzení žaloby

7. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Za splnění podmínek § 51 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodl bez jednání.

8. Žaloba není důvodná. Návrh na přerušení řízení 9. Úvodem se soud zabýval návrhem žalovaného na přerušení řízení do doby, než Ministerstvo zemědělství rozhodne v přezkumném řízení o zákonnosti sporné části výroku napadeného rozhodnutí, tj. o části, která je předmětem žaloby v tomto soudním řízení.

10. Podle § 48 odst. 3 písm. a) s. ř. s. může předseda senátu řízení usnesením přerušit, jestliže zjistí, že ve věci byl podán zákonem připouštěný podnět.

11. Jde o fakultativní důvod přerušení řízení. Soud shledal, že v nynější kauze není tento postup účelný.

12. Přezkumné řízení podle § 94 a násl. správního řádu je dozorčím prostředkem ve veřejné správě, které chrání zájem na zákonnosti správních aktů, a to i po nabytí jejich právní moci. Podnět k provedení přezkumného řízení není návrhem na zahájení řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu) a na provedení přezkumného řízení není právní nárok.

13. Žalovaný vydal napadené rozhodnutí 30. 11. 2021 a doručil ho žalobkyni dne 8. 12. 2021. Žalobkyně proti rozhodnutí podala dne 20. 12. 2021 odvolání, současně podala také podnět k přezkumu části výroku o vyloučení odkladného účinku. Na dotaz soudu žalovaný přípisem ze dne 15. 2. 2023 sdělil, že podnět k provedení přezkumného řízení dosud Ministerstvo zemědělství nevyřídilo. Ani soudu není z jeho úřední činnosti známo, že by Ministerstvo zemědělství v přezkumném řízení spornou část výroku napadeného rozhodnutí v mezičase zrušilo.

14. Podle § 96 odst. 1 správního řádu platí, že usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.

15. Za stávající situace by přerušení řízení nebylo účelné. Pokud až dosud Ministerstvo zemědělství nevyřídilo podnět k zahájení přezkumného řízení stran části výroku o vyloučení odkladného účinku, podnět již věcně nevyřídí. Jelikož napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 8. 12. 2021 a jeho odvolání nemá odkladný účinek, toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 8. 12. 2021. To znamená, že ve smyslu shora cit. § 96 odst. 1 správního řádu Ministerstvo zemědělství již – pro uplynutí objektivní prekluzivní lhůty – nemůže zahájit přezkumné řízení. Soud tedy musí bez prerušení řízení ve věci rozhodnout. Nezákonnost části výroku, kterou žalovaný vyloučil odkladný účinek odvolání 16. Správní řád dává účastníkovi právo bránit se proti prvostupňovému rozhodnutí odvoláním. Pokud zákon nestanoví jinak, odvolání má odkladný účinek, v jehož důsledku nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky tohoto rozhodnutí (§ 81 odst. 1 a § 85 odst. 2 správního řádu).

17. Z toho existuje výjimka. Podle § 85 odst. 2 správního řádu správní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit, a) jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, b) hrozí–li vážná újma některému z účastníků, nebo c) požádá–li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu.

18. Z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009–58, č. 2191/2011 Sb. NSS, plyne, že výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 správního řádu je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Není proto vyňat ze soudního přezkumu podle § 70 s. ř. s. Pouze pokud by výrok ve věci samé, k němuž je výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání akcesorický, neměl povahu rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., byl by nepřípustným i soudní přezkum výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání. Tato situace ovšem v projednávané kauze nenastala. První část výroku napadeného rozhodnutí bezesporu naplňuje parametry rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (viz bod 1 shora).

19. Výrok, jímž správní orgán vyloučí odkladný účinek odvolání, posouvá vykonatelnost či jiné právní účinky rozhodnutí, jehož se týká. Z povahy výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání je zřejmé, že jakkoli má samostatný normativní obsah, zasahuje do práv či povinností účastníků řízení pouze ve spojení s „věcným“ výrokem prvostupňového rozhodnutí.

20. Účelem vyloučení odkladného účinku odvolání ve smyslu § 85 odst. 2 správního řádu je, aby správní orgány mohly ve výjimečným případech – navzdory obecnému suspenzivnímu účinku odvolání – učinit prvoinstanční rozhodnutí předběžně vykonatelným (§ 74 odst. 2 správního řádu). K omezení odkladného účinku dle § 85 odst. 2 správního řádu mohou přistoupit pouze z taxativně vyjmenovaných důvodů. Proti uvedenému výroku není přípustné odvolání (§ 85 odst. 4 věta druhá, část věty za středníkem, správního řádu). O vyloučení odkladného účinku odvolání tedy rozhoduje s konečnou platností v jednoinstančním řízení prvostupňový správní orgán.

21. Jelikož jde o výjimku z pravidla, správní orgány by se měly uchylovat k vyloučení odkladného účinku odvolání pouze ve výjimečných případech a tento mimořádný postup vždy opřít o kvalitní odůvodnění. Tímto postupem totiž popírají právo účastníka řízení, aby k jeho odvolání věc posoudil odvolací orgán dříve, než nastane vykonatelnost prvostupňového rozhodnutí. Skutečnost, že prvostupňový správní orgán nezákonně vyloučí odkladný účinek odvolání, se může negativně dotknout práv a povinností jednotlivce. Výjimečnost a mimořádnost vyloučení opravného prostředku ostatně podtrhl sám zákonodárce, jelikož v § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu podmínil použití tohoto procesního instrumentu mimi jiné požadavkem naléhavého veřejného zájmu. Pro vyloučení opravného prostředku nestačí prostý veřejný zájem. Zákon vyžaduje kvalifikovaný naléhavý veřejný zájem. Je povinností správního orgánu, aby při aplikaci neurčitých právních pojmů (jako je například naléhavý veřejný zájem) vymezil jejich obsah a řádně odůvodnil, proč zjištěný skutkový stav pod obsah neurčitého právního pojmu spadá či nikoliv (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011–154, č. 3073/2014 Sb. NSS, bod 15).

22. Žalobkyně předně namítá, že výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání není v rozhodnutí přezkoumatelně odůvodněn.

23. Tato námitka je lichá.

24. Soud předesílá, že je třeba rozlišit vadu nepřezkoumatelnosti od nezákonnosti správního aktu. Správní soudy nenahlíží na požadavek přezkoumatelnosti rozhodnutí formalisticky. Pokud jde o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí, soud rozhodnutí zruší pouze v nejzávažnějších případech, kdy vůbec nelze zjistit, na základě jakých důvodů správní orgán rozhodl. Jinými slovy, jde o situaci, kdy rozhodnutí objektivně neumožňuje přezkum dle žalobních bodů. Přezkoumatelnost rozhodnutí „není hodnotou sama o sobě“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016–123, č. 3668/2018 Sb. NSS, Zdravé Ktišsko, bod 30).

25. Soud konstatuje, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Žalovaný na s. 4 napadeného rozhodnutí bez jakýchkoli pochybností osvětlil, jak a proč ve věci vyloučil odkladný účinek odvolání. Jakkoli precizně neodůvodnil zákonné podmínky pro vyloučení odkladného účinku odvolání (viz dále), v souhrnu lze jeho rozhodnutí považovat za přezkoumatelné.

26. Soud dále hodnotil zákonnost výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání.

27. Žalovaný spatřuje veřejný zájem, na němž založil výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání, v ochraně finančních zájmů EU, které vyžadují stanovení platební lhůty pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby v délce 60 dnů.

28. V obecné rovině soud souhlasí s žalovaným, že ochrana finančních zájmů EU, stejně jako tzv. rozpočtová kázeň, představují právem chráněné veřejné zájmy. Podle okolností konkrétního případu mohou tyto maximy reprezentovat i naléhavé veřejné zájmy dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu. Správní orgán ovšem nemůže jen a pouze odkázat na přednost práva EU a z něj plynoucí požadavek lhůty k úhradě. Musí zejména na půdorysu posuzované kauzy jasně vysvětlit, proč je s ohledem na naléhavý právní zájem nezbytné odepřít odkladný účinek odvolání.

29. Avšak žalovaný v tomto případě udělal metodologický „faul“. Jakkoli uvedl, proč si myslí, že je třeba vyloučit odkladný účinek žaloby, nepostupoval v souladu se shora odkazovaným usnesením rozšířeného senátu NSS ve věci 8 As 37/2011. Nepřihlédl k ustálené judikatuře NSS, dle níž neurčitý právní pojem nelze „obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě“ (rozsudek ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004–72). Dle rozsudku NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015–77, bod 17, pak měl postupovat obráceně, jelikož správní orgán musí „nejprve obecně vymezit a vyložit neurčitý právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a nakonec usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem“ (srov. i jinou zde cit. judikaturu).

30. Soud vedle již uvedeného odkazuje na závěry ve skutkově podobném případě, o němž Městský soud v Praze rozhodl rozsudkem ze dne 29. 11. 2021, č. j. 11 A 128/2019–66, bod 30, a to, že požadavek: „naléhavého veřejného zájmu nelze absolutizovat a upustit při jeho zvažování od zohlednění zásady proporcionality. Odůvodňuje–li žalovaný vyloučení odkladného účinku pouze konstatováním, že v prováděcím nařízení Komise je stanovena lhůta 60 dnů, po jejímž uplynutí je příjemce dotace povinen plnit penále, přitom z této skutečnosti dovodil naléhavý veřejný záměr, není dle soudu takovéto odůvodnění dostatečné. Z povahy věci lze zřejmě dovodit, že je ve veřejném zájmu, aby byly ve stanovené lhůtě vraceny neoprávněně poskytnuté platby, ale prostý veřejný zájem není důvodem pro tak závažný krok, jako je vyloučení odkladného účinku odvolání. Při aplikaci § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu se vyžaduje naléhavost veřejného zájmu, tzn. nějaké přímé ohrožení veřejného zájmu, které by mohlo způsobit škodlivé následky, kterým se předejde právě vyloučením odkladného účinku“. I v nynějším případě žalovaný konstruoval nutnost ochrany veřejného zájmu, avšak přesvědčivě nevyložil stěžejní neurčitý právní pojem, a to proč jde právě o naléhavý veřejný zájem. Opomenul vysvětlit prvek naléhavosti, který musí mít kvalitu či intenzitu přesahující prostý veřejný zájem. Nelze opomenout, že NSS právě citovaný rozsudek městského soudu potvrdil rozsudkem ze dne 3. 6. 2022, č. j. 5 Afs 404/2021–33.

31. Žalovaný tedy v napadeném rozhodnutí se zřetelem ke skutkovým zvláštnostem tohoto případu jednak opomněl dostatečně vyložit rozsah a obsah neurčitého právního pojmu „naléhavý veřejný zájem“, jednak neosvědčil, jak přesně by byl naléhavý veřejný zájem ohrožen, pokud by nedošlo k vyloučení odkladného účinku odvolání. Žalovaný takovou úvahu v rozhodnutí neuvedl. Soud přitom nemůže tyto ani podobné úvahy domýšlet za žalovaného.

32. Na právě uvedeném nic nemění argumentace žalovaného, že požadavek na vyloučení odkladného účinku odvolání v projednávané věci vyplývá z práva EU.

33. Žalovaný v napadeném rozhodnutí odkázal na čl. 7 odst. 2 nařízení č. 809/2014, podle něhož platí, že „úroky se vypočítají za období od uplynutí platební lhůty pro příjemce uvedené v inkasním příkazu, která nesmí být stanovena na více než 60 dnů, do okamžiku vrácení nebo odečtení částky“ a dále na čl. 27 odst. 1 nařízení č. 908/2014, které in fine stanoví, že „platební lhůta nesmí být delší než 60 dnů od vydání inkasního příkazu“. Tato ustanovení určují platební lhůtu 60 dnů pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby (slovy nařízení inkasního příkazu) a současně upravují počátek běhu lhůty pro výpočet penále po uplynutí platební lhůty.

34. Není neobvyklé, že právo EU operuje s odlišnými pojmy než vnitrostátní právní předpisy. Povinností orgánů aplikujících právo, tedy i soudů, je za použití uznávaných výkladových metod vyložit text právních předpisů s respektem k jejich účelu. Při aplikaci práva EU je pak třeba postupovat v souladu se specifiky tohoto právního režimu, mezi něž patří aplikační přednost a přímý účinek práva EU, a též povinnost provést tzv. eurokonformní výklad. Ve veřejném právu pak obecně platí princip, že v pochybnostech o výkladu je namístě upřednostnit výklad příznivější pro jednotlivce, v tomto případě adresáta veřejné správy.

35. Výše uvedené teze se v projednávaném případě projevují tak, že obě (přímo aplikovatelná) nařízení hovoří o inkasním příkazu. Nařízení vážou šedesátidenní platební lhůtu k vracení částky dotace na vydání rozhodnutí (inkasního příkazu). Z nařízení ovšem nevyplývá, že by vydáním bylo nutné rozumět vydání prvostupňového, nepravomocného rozhodnutí bez možnosti odložit výkon tohoto rozhodnutí. Jakkoliv soud uznává, že i tento výklad je teoreticky možný, bez výslovné úpravy v právu EU či v zákoně se k němu nelze přiklonit. Pokud by evropský zákonodárce zamýšlel v těchto věcech vyloučit vnitrostátní opravné prostředky či odkladný účinek těchto opravných prostředků, jistě by tak jasným a zřetelným způsobem učinil. Z těchto ustanovení nelze mechanicky a bez dalšího vysvětlení – a to navzdory specifickým účinkům práva EU – dovodit naléhavý veřejný zájem k vyloučení odkladného účinku odvolání dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu. Žalovaný si tedy nepočínal dostatečně šetrně k právům a oprávněným zájmům žalobkyně. V pochybnostech měl postupovat v její prospěch.

36. K odkazu žalovaného na čl. 54 a 58 nařízení č. 1306/2013, soud uvádí, že nich nevyplývá závěr, že šedesátidenní lhůta pro vrácení dotace se má počítat od vydání prvostupňového rozhodnutí, resp. že je nutné vyloučit odkladný účinek případného odvolání. Povinnost členských států efektivně vymáhat neoprávněně získané dotace lze jistě realizovat i v souladu se zákonem, po provedení odvolacího řízení a nabytí právní moci rozhodnutí. Právě takový přístup šetří nejen procesní, ale i hmotná práva příjemců dotací.

IV. Závěr

37. Žalobkyně tedy se svými námitkami uspěla. Žalovaný si pro účely napadeného rozhodnutí vypůjčil procesní instrument, jehož použití je podmíněno výkladem neurčitého právního pojmu. Ovšem opomněl přesvědčivě vyložit obsah a význam tohoto pojmu. Proto soud jeho rozhodnutí v části výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání zrušil pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm bude vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

38. Procesně úspěšná byla žalobkyně, proto ji vzniklo právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s.), k jejichž náhradě soud žalovaného zavázal (výrok III). Náklady řízení žalobkyně představují: a) zaplacený soudní poplatek 3 000 Kč b) náklady právního zastoupení advokátem 1) odměna advokáta za zastupování v řízení ve výši 3 100 Kč / úkon při těchto úkonech právní služby: § 7 bod 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), vyhlášky č. 177/1996 Sb. 6 200 Kč i. příprava a převzetí věci ii. sepis žaloby 2)3) paušální náhrada hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč / úkon při úkonech právní pomoci vypočtených pod písm. a)DPH 21% z částek uvedených pod písm. a)–b) § 13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb. 600 Kč 1 428 Kč Celkem 0 11 288 Kč