14 A 50/2024– 45

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Martin Bobáka a Mgr. Jana Ferfeckého ve věci žalobkyně: K. T., nar. X, st. příslušnost X bytem X proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/9, 170 34 Praha 7 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany dne 20. 8. 2024, zaevidované pod čj. OAM–0386888/DO–2024, jako nepřijatelné, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 20. 8. 2024 vrátil žalobkyni její žádost o dočasnou ochranu, zaevidovanou pod čj. OAM–0386888/DO–2024, jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu, zaevidované pod čj. OAM–0354839/DO 2024.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobkyně se brání proti postupu žalovaného, který ji dne 20. 8. 2024 vrátil její žádost o poskytnutí dočasné ochrany. Žádost totiž zaevidoval jako nepřijatelnou ve smyslu § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (zákon č. 65/2022 Sb.), neboť žalobkyně získala dočasnou ochranu v jiném členském státě EU.

II. Žaloba

2. Žalobkyně uvádí, že po vypuknutí války v březnu 2022 vycestovala z Ukrajiny do Rumunska, které ji udělilo dočasnou ochranu dne 12. 5. 2022. Dále popsala, jak v srpnu 2024 neúspěšně žádala v ČR o udělení dočasné ochrany.

3. Předně žalobkyně považuje podanou žalobu za přípustnou, a to i přes výluku soudního přezkumu ve smyslu § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. K tomu odkázala na judikaturu správních soudů, které uvedené ustanovení shledaly rozporné s čl. 29 směrnice Rady 2001/55/ES[1] (směrnice č. 2001/55/ES) a čl. 47 Listiny základních práv EU. Vrácení žádosti pro její nepřijatelnost z důvodu, že již v minulosti požádala o dočasnou ochranu v jiném členském státě, dle žalobkyně odporuje čl. 28 směrnice č. 2001/55/ES a dále také rozhodnutí Rady (EU) 2022/382[2] (prováděcí rozhodnutí). Podle Operačních pokynů k provádění prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana[3] (operační pokyny), je prokázání státní příslušnosti a pobytu na Ukrajině dostatečné k okamžité registraci osoby k dočasné ochraně. Žalobkyně je poživatelkou dočasné ochrany již na základě toho, že spadá do kategorie osob dle čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí.

4. Cizinec může požádat o dočasnou ochranu v zemi dle svého výběru; tomu odpovídá také jeho právo volně se pohybovat po území EU (např. čl. 16 preambule prováděcího rozhodnutí). Členské státy včetně ČR se přitom zřekly použití čl. 11 směrnice č. 2001/55/ES, který vyjadřuje závazek zpětného přijetí osob, které na území dotčeného státu požívají dočasné ochrany. Závěr, že členský stát nemůže odmítnout registraci osoby spadající do oblasti působnosti směrnice č. 2001/55/ES, a tím případně omezit přístup k právům této osoby v dotčeném členském státě z důvodu, že je osoba registrována v jiném členském státě, plyne i z dokumentu Komise Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382 (dokument Komise). I jiné členské státy postupují v souladu s tímto výkladem. Systém výměny informací mezi členskými státy slouží k tomu, aby vyloučil souběžné poskytnutí dočasné ochrany více státy, nikoliv jako zdroj informací o tom, komu nelze dočasnou ochranu již udělit.

5. Postup spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu z důvodu nepřijatelnosti považují správní soudy za nezákonný zásah. Žalobkyně se vymezila proti závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 12. 10. 2022, čj. 2 Azs 178/2022–46.

6. Proto žalobkyně navrhla, aby soud vydal rozsudek, v němž za prvé určí, že zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany dne 20. 8. 2024 jako nepřijatelné byl nezákonný; a za druhé zakáže žalovanému pokračovat v porušování práv žalobkyně a přikáže mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti o poskytnutí dočasné ochrany žalobkyni.

7. Žalobkyně také navrhla, aby soud vydal předběžné opatření. Konkrétně požadovala, ať soud uloží žalovanému a Policii ČR strpět její pobyt na území ČR po dobu tohoto soudního řízení.

III. Vyjádření žalovaného

8. Žalovaný připustil, že podaná žaloba je přípustná, nikoliv však na základě čl. 29 směrnice 2001/55/ES. Žalovaný se domníval, že postupoval v souladu se zákonem č. 65/2022 Sb., když vyhodnotil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou. Žalobkyně totiž již jednou požádala o udělení dočasné ochrany, a to v Rumunsku, které jí dočasnou ochranu udělilo. Tato dočasná ochrana dosud trvá, což vyplývá z platformy pro výměnu informací o držitelích dočasné ochrany mezi členskými státy Temporary Protection Platform.

9. Žalovaný dodává, že v důsledku tohoto udělení dočasné ochrany již žalobkyně nebyla osobou, která by prchala před nebezpečím vyvolaným ruskou agresí v zemi svého původu. Dovozuje proto zneužití práva ze strany žalobkyně, která sice využívá svého práva žádat o dočasnou ochranu, nicméně činí tak, nikoliv aby v ČR hledala tuto ochranu, ale proto, aby že v ČR existuje „společenské zázemí“.

10. Žalovaný si je vědom, že stávající judikatura krajských soudů převážně pokládá § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. za rozporný s právem EU. Žalovaný však má jako správní orgán povinnost postupovat v souladu se zákonem. Daná otázka nadto není vyjasněna. Opačně již judikoval Krajský soud v Českých Budějovicích a NSS. V současné době se problematikou bude zabývat Soudní dvůr EU v řízení vedeném pod. sp. zn. C–753/23. Žalovaný tedy také navrhl, aby soud přerušil řízení do vyřešení této předběžné otázky.

11. Pro případ, že by soud tomuto návrhu nevyhověl, žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Neztotožnil se s výtkou, že by § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. byl v rozporu s právem EU. Směrnice č. 2001/55/ES totiž nepředpokládá, že by osoba požívající dočasné ochrany v jednom členském státě mohla tentýž status získat i v jiném členském státě, neboť na ni nelze pohlížet jako na osobu vysídlenou. Je osobou usazenou v jiném členském státě, ze kterého přichází. Otázku, jak naložit s žádostí o poskytnutí dočasné ochrany, pokud žadateli již dočasná ochrana byla udělena v jiném členském státě, směrnice zjevně ponechává na vnitrostátním právu členských států. Dohoda států, že nebudou aplikovat čl. 11 směrnice č. 2001/55/ES, znamená, že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal.

12. Cizinci sice mají dle prováděcího nařízení právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají. To ovšem neznamená, že by měli možnost postupně žádat o udělení dočasné ochrany v několika z nich. Pokud se nejedná o situaci sloučení rodiny rozdělených rodinných příslušníků, kterou směrnice předvídá, je tento postup nežádoucí. Pokud by evropský zákonodárce zamýšlel dát dotčeným osobám právo požádat o dočasnou ochranu ve více členských státech najednou či po sobě, jistě by toto právo zakotvil ve směrnici.

IV. Právní posouzení

13. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené.

14. S ohledem na žalobní typ a povahu věci soud o žalobě rozhodl přednostně [§ 56 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.)]. Soud naopak nevyhověl návrhu žalovaného, aby řízení přerušil do doby rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžných otázkách, které mu předložil NSS (usnesení ze dne 30. 11. 2023, čj. 8 Azs 93/2023–37; u Soudního dvora EU řízení vedené pod sp. zn. C–753/23). Přihlédl totiž k předmětu řízení, kterým je dočasná ochrana vysídlené osoby v důsledku ozbrojeného konfliktu na území Ukrajiny vyvolaného invazí vojsk Ruské federace. Zohlednil také to, že Soudní dvůr EU rozhodnutím ze dne 20. 12. 2023 nevyhověl žádosti NSS o projednání věci v řízení o naléhavé předběžné otázce. V takové situaci je vhodné bezodkladně postavit pobytový status žalobkyně najisto rozhodnutím o nynější žalobě.

15. Vzhledem k tomu, že soud rovnou přistoupil k meritornímu rozhodnutí, nezabýval se již samostatně návrhem na vydání předběžného opatření.

16. Za splnění podmínek dle § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl soud o věci samé bez nařízení ústního jednání. Potřebu nařídit jednání neshledal ani sám soud, neboť o skutkových okolnostech věci nebylo mezi účastníky řízení sporu a posouzení důvodnosti žaloby záleží na vyřešení právní otázky.

17. Ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. může soud poskytnout tehdy, jsou–li kumulativně splněny podmínky, aby žalobce byl přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není–li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze žalobci poskytnout ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s.

18. V této věci má soud za to, že jsou splněny první, druhá a pátá podmínka, neboť vrácení žádosti o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost představuje přímý zásah do práv žalobkyně, a to bez ohledu na to, že jí již byla dočasná ochrana udělena v jiném členském státě EU. Jedná–li se o hodnocení tohoto úkonu, zde lze vyjít z existující judikatury, podle které bránění v podání žádosti či její nepřijetí mohou představovat nezákonný zásah (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016–52, č. 3601/2017 Sb. NSS). Čtvrtá podmínka výše uvedeného testu je tedy taktéž splněna. Mezi účastníky v podstatě není sporu o tom, že žaloba je přípustná. Pro samotné projednání věci je bez významu, z čeho přípustnost žaloby vyplývá (např. rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2024, čj. 18 A 30/2024–32, bod 20, či ze dne 18. 7. 2024, čj. 18 A 31/2024–28, bod 14, a tam cit. judikatura). Uvedená judikatura také podrobně odůvodnila, že proti postupu žalovaného se lze bránit právě žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.

19. Zbývá tedy posoudit, zda žádost o dočasnou ochranu byla žalobkyni vrácena jako nepřijatelná v souladu s právními předpisy či nezákonně.

20. Žaloba je důvodná.

21. Podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., ve znění do 31. 3. 2025, platilo, že žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie. Podle druhého odstavce téhož ustanovení Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

22. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

23. Ustanovení právě cit. směrnice má přímý účinek za předpokladu i) marného uplynutí lhůty pro transpozici směrnice, ii) dostatečné jasnosti a bezpodmínečnosti daného ustanovení a iii) skutečnosti, že přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci 24. Transpoziční lhůta uplynula 31. 12. 2002 (čl. 32 odst. 1 směrnice). Směrnice č. 2001/55/ES neukládá povinnost jednotlivci. První a třetí podmínka jsou tedy splněny. Soud se proto dále zabýval tím, zda ze směrnice vyplývá dostatečně jasná úprava, která by vylučovala nepřijetí žádosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. Pokud se jedná o dostatečnou jasnost a bezpodmínečnost směrnice, v této otázce soud pro stručnost odkazuje na závěry vyslovené v rozsudku zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2023, čj. 11 A 80/2022–79, body 57 až 70.

25. Otázkou nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. se správní soudy již opakovaně zabývaly a dospěly k závěru, že tato ustanovení o nepřijatelnosti žádosti jsou v rozporu s právem EU. Český zákonodárce totiž v tomto zákoně vytvořil nové důvody pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice č. 2001/55/ES. Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a členské státy nemohou svou národní úpravou snížit takto nastavenou úroveň ochrany. Mohou ji pouze zvýšit. Výčet důvodů uvedených v čl. 28 směrnice č. 2001/55/ES, pro které je možno vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, je taxativní (srov. již cit. rozsudky 18 A 30/2024, bod 25, a 18 A 31/2024, bod 14, a v nich citovanou judikaturu). Lze dodat, že v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, čj. 41 Az 28/2023–42, body 38 a násl., se Krajský soud v Brně také argumentačně vyrovnal s odlišnými názory vyslovenými Krajským soudem v Českých Budějovicích a také v jinak ojedinělém rozsudku NSS (rozsudek 2 Azs 178/2022).

26. S výše popsanými závěry tzv. krajské judikatury zdejší soud bezvýhradně souhlasí. Nepochybuje o tom, že tyto závěry dopadají i na nynější věc. Žalovaný tuto judikaturu zná, jak ostatně plyne i z jeho vyjádření k žalobě. Bylo by proto nadbytečné danou argumentaci v úplnosti opakovat. Soud proto jen ve stručnosti reaguje na zásadnější postřehy žalovaného. Na veškerou argumentaci se mu ovšem dostalo odpovědí v jiných předcházejících sporech.

27. Žalovaný je toho názoru, že směrnice č. 2001/55/ES neupravuje souběžné žádosti o dočasnou ochranu v několika členských státech. Proto má český zákonodárce „volnou ruku“. Takový zjednodušující výklad však není na místě. Žalovaný při svých úvahách opomíjí, že směrnice zapovídá, aby národní úprava zhoršila postavení cizince.

28. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice č. 2001/55/ES zavádí minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 této směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (body 8, 12 a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a úroveň ochrany v národních právních řádech může jít pouze „výše“, tedy ve prospěch cizince. Směrnice o dočasné ochraně upravuje v čl. 28 možnost vyloučit určitou osobu z poskytnutí dočasné ochrany z taxativních důvodů. Mezi těmito důvody není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státě, resp. že mu jiný stát udělil dočasnou ochranu.

29. Důvodem nepřijatelnosti žádosti žalobkyně proto nemohlo být to, že již získala dočasnou ochranu v Rumunsku. Takový důvod nepřijatelnosti je v rozporu se směrnicí č. 2001/55/ES.

30. Žalovaný též poukazoval na zneužití práva, které vidí v tom, že Ukrajinci žádají o ochranu v několika členských státech. Zneužití práva ovšem nebylo důvodem pro vrácení žádosti. Proto se argumentace žalovaného míjí s předmětem řízení. Zneužití práva není ani zákonným důvodem pro nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu. Kvůli zneužití práva by žalovaný mohl zamítnout žádost o dočasnou ochranu, avšak teprve po provedení správního řízení, v němž by žádost věcně přezkoumal, a ne věc pouze odškrtnul „od stolu“ (srov. rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 9. 2023, čj. 77 A 30/2023–68, bod 82, nebo ze dne 12. 6. 2023, čj. 55 A 12/2023–95, bod 89; k podrobnějšímu výkladu zákazu zneužití práva viz rozsudek 18 A 31/2024, bod 26).

31. Správnou není ani argumentace, že na žalobkyni nelze pohlížet jako na vysídlenou osobu, protože jí byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jiném členském státě. Definici vysídlené osoby obsahuje čl. 2 písm. c) směrnice č. 2001/55/ES. Tato definice je nezávislá na tom, zda taková osoba má přiznánu dočasnou ochranu v nějakém členském státě, nebo ne. Stále se nemůže vrátit do země původu za bezpečných a trvalých podmínek. To určuje její status vysídlené osoby (např. již cit. rozsudek 41 Az 28/2023, bod 47).

32. I podle zdejšího soudu platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. V praxi se to má projevit tím, že taková osoba se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (např. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 10. 2023, čj. 57 A 67/2023–39). S rozsudkem 2 Azs 178/2022, dle něhož si žadatelé o dočasnou ochranu mohou vybrat stát, na který se obrátí, ovšem pak jej už nemohou měnit, se, jak bylo uvedeno výše, již přesvědčivě vyrovnala předchozí rozhodnutí krajských soudů (v podrobnostech např. rozsudek 18 A 31/2024, bod 24). Podpůrně lze odkázat také na tzv. soft law, kterým je v tomto případě shora zmíněný dokument Komise.

33. Nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že žalovaný by neměl žalobce, u nichž správní soudy zjistily nezákonnost vrácení jejich „nepřijatelných“ žádostí, nechávat v nejistotě ohledně jejich pobytového oprávnění. Tito žalobci jsou mnohdy v nelehké životní situaci zapříčiněné nuceným opuštěním vlasti, v níž probíhá válečný konflikt. Proto je třeba tyto žádosti nejen „nabrat“, ale také o nich urychleně věcně rozhodnout.

V. Závěr a náklady řízení

34. Soud shledal žalobu důvodnou (výroky I a II). Zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti žalobkyně pro nepřijatelnost byl nezákonný (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Jelikož následky tohoto nezákonného zásahu stále trvají, přikázal soud žalovanému, aby obnovil stav před zásahem. Žalovaný je vázán právním závěrem soudu, že žádost žalobkyně není nepřijatelná podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., jelikož udělení dočasné ochrany v jiném státě nezakládá nepřijatelnost nynější žádosti.

35. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyni jako úspěšné účastnici řízení přísluší náhrada nákladů řízení, ta ovšem jejich náhradu nepožadovala. Procesně neúspěšný žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III).

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Právní posouzení V. Závěr a náklady řízení