18 A 31/2024– 28

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Michaely Macurové ve věci žalobce: O. S. bytem X zastoupen Organizací pro pomoc uprchlíkům z.s. sídlem Poděbradská 173/5, 190 00 Praha 9 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 936/9, 170 34 Praha o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobce o poskytnutí dočasné ochrany dne 15. 5. 2024, zaevidované pod č. j. OAM–0353964/DO–2024, jako nepřijatelné, takto:

Výrok

I. Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 15. 5. 2024 vrátil žalobci jeho žádost o dočasnou ochranu, zaevidovanou pod č. j. OAM–0353964/DO–2024, jako nepřijatelnou, byl nezákonný.

II. Žalovanému se přikazuje obnovit stav před vrácením žádosti žalobce o dočasnou ochranu, zaevidované pod č. j. OAM–0353964/DO–2024.

III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Žalobce se svou žalobou, podanou dne 5. 6. 2024, brání proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřuje v tom, že mu dne 15. 5. 2024 vrátil žádost o poskytnutí dočasné ochrany zaevidovanou pod č. j. OAM–0353964/DO–2024 jako nepřijatelnou ve smyslu § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (zákon č. 65/2022 Sb.), neboť o dočasnou ochranu již požádal v jiném členském státě Evropské unie.

2. K tomu soud pro pořádek dodává, že právě tento důvod žalovaný na příslušném formuláři zaškrtl, z tvrzení stran i předložených podkladů ovšem vyplývá, že žalobci byla dočasná ochrana i udělena – žalovaný ve vyjádření k žalobě vychází z toho, že důvodem vrácení žádosti bylo získání dočasné ochrany v Rumunsku ve smyslu § 5 odst. 1 písm. d) uvedeného zákona. Mezi oběma důvody tedy nebude rozlišovat ani zdejší soud.

II. Obsah žaloby

3. Žalobce v podané žalobě uvádí, že se dne 15. 5. 2024 dostavil již podruhé na pracoviště žalovaného za účelem podání žádosti o dočasnou ochranu na území ČR. Žalovaný jeho žádost označil za nepřijatelnou, neboť již získal dočasnou ochranu v jiném členském státě (Rumunsku). S tímto závěrem žalobce nesouhlasí. Úvodem ještě podotkl, že žalobu podává eventuálně jako žalobu proti rozhodnutí, přičemž je mu známo, že se soudy již ale přiklonily spíše k projednání těchto sporů v režimu zásahové žaloby. Výluku ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb. označil za rozpornou s unijním právem, konkrétně čl. 29 směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (směrnice č. 2001/55/ES).

4. K vlastnímu zásahu pak namítl, že odepření registrace osoby podle § 5 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona č. 65/2022 Sb. je v rozporu s uvedenou směrnicí i prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (prováděcí rozhodnutí). To předpokládá, že registrace k dočasné ochraně je pro osoby, jež spadají do vymezených kategorií, rychlým procesem. Směrnice č. 2001/55/ES přitom v čl. 28 jako důvod pro vyloučení cizince z dočasné ochrany nezná podání žádosti o dočasnou ochranu v jiném členském státě. Žalobce podpůrně odkázal i na další ustanovení směrnice a jejího recitálu, stejně jako na soft–law Evropské komise[1], judikaturu správních soudů a stanovisko Veřejného ochránce práv ze dne 22. 2. 2023, č. j. KVOP–5417/2023.

5. Žalobce proto považuje jednání žalovaného za nezákonné a navrhuje, aby soud vydal rozsudek, v němž za prvé určí, že zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti o dočasnou ochranu dne 15. 5. 2024, jako nepřijatelné, byl nezákonný, a za druhé mu přikáže, aby obnovil stav před vrácením žádosti o dočasnou ochranu.

III. Vyjádření žalovaného

6. Žalovaný připouští, že podaná žaloba je přípustná, nikoliv však na základě čl. 29 směrnice 2001/55/ES.

7. K obsahu samotné žaloby žalovaný uvádí, že postupoval zcela v souladu se zákonem č. 65/2022 Sb. Sám žalobce uvedl a doložil, že je držitelem dočasné ochrany v Rumunsku, tudíž již není osobou, která by prchala před nebezpečím vyvolaným ruskou agresí v zemi svého původu. Dovozuje proto zneužití práva ze strany žalobce, který sice využívá svého práva na dočasnou ochranu, nicméně činí tak, nikoliv aby v ČR hledal ochranu. Žalobce konečně ani neuvedl, že by v ČR pobýval některý z jeho rodinných příslušníků.

8. Žalovaný dále uznal, že převážná část rozhodovací praxe krajských soudů pokládá § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. za rozporný se směrnicí č. 2001/55/ES. On sám však jako správní orgán musí postupovat v souladu se zákonem, ledaže by byl rozpor s unijním (mezinárodním) právem zjevný. Dle žalovaného však v tomto případě nejsou splněny podmínky doktríny acte clair, nebo acte éclairé. Existují i jiná rozhodnutí krajských soudů a především Nejvyšší správní soud (NSS) právě k souladu § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. s unijním právem vznesl předběžnou otázku k Soudnímu dvoru Evropské unie (SDEU) vedenou pod sp. zn. C–753/23. Žalovaný proto navrhuje, aby soud řízení o žalobě přerušil do doby, než SDEU o předběžné otázce rozhodne.

9. Pro případ, že by soud tomuto návrhu nevyhověl, žalovaný uvádí, že se se závěry o nesouladu ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. s unijním právem neztotožňuje. Směrnice č. 2001/55/ES nepředpokládá, že by osoba mohla získat dočasnou ochranu ve více státech zároveň (o čemž svědčí zejména dikce čl. 15 odst. 6 a čl. 26 odst. 4). To ostatně potvrdil i NSS v rozsudku ze dne 12. 10. 2022, č. j. 2 Azs 178/2022 – 46. Na držitele dočasné ochrany v jiném členském státě nemůže být pohlíženo jako na osobu vysídlenou, ale musí být na něj pohlíženo jako na osobu usazenou v jiném členském státě, ze kterého také přichází. Dohoda států, že nebudou aplikovat článek 11 směrnice č. 2001/55/ES, znamená, že členské státy nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státě, který neoprávněně pobývá na jejich území, aktivně přemisťovat či předávat do členského státu, který mu povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vydal. Nic dalšího z ní ovšem nelze dovodit.

10. Cizinci sice mají právo vybrat si členský stát, ve kterém o udělení dočasné ochrany požádají, z recitálu směrnice č. 2001/55/ES však žalovaný dovozuje, že jejím cílem není, aby žadatelé požívali nebo žádali o dočasnou ochranu ve více členských státech a tím zbytečně, případně účelově, vyčerpávali kapacity a zdroje členských států. Směrnice má bránit druhotnému pohybu osob, nicméně neupravuje k tomu žádný nástroj. Ustanovení § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. tuto mezeru zaplňuje.

11. K žalobcem citovanému soft–law pak žalovaný zdůraznil, že tyto metodické dokumenty nejsou závazné a dále, že vznikly krátce po ruské agresi, čemuž je poplatná i interpretační linie Evropské komise.

12. Pokud soud řízení o žalobě nepřeruší, navrhuje žalovaný její zamítnutí.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

13. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a že splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené.

14. Mezi účastníky v podstatě není sporu o tom, že žaloba je přípustná, neboť to připouští i sám žalovaný. Pro samotné projednání věci je bez významu, zda je přípustnost žaloby dovozena pouze (resp. přímo) z čl. 47 pododstavce prvního Listiny základních práv EU (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024 – 37, či usnesení NSS ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 – 37, jímž byly položeny žalovaným zmíněné předběžné otázky), či také z čl. 29 směrnice č. 2001/55/ES (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022 – 79, či rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 5. 2023, č. j. 55 A 6/2023 – 44). Uvedená judikatura také podrobně odůvodnila, že proti postupu žalovaného se lze bránit právě žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.

15. Za splnění podmínek uvedených v § 51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl soud o věci samé bez nařízení ústního jednání (žalovaný s tímto postupem souhlasil, žalobce nevyjádřil nesouhlas). Potřebu nařídit jednání neshledal ani sám soud, neboť o skutkových okolnostech věci, jež byly podloženy i listinnými podklady obou stran, nebylo mezi účastníky řízení sporu, přičemž posouzení důvodnosti žaloby záleží na vyřešení právní otázky.

16. Žaloba je důvodná.

17. Podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 65/2022 Sb. žádost o udělení dočasné ochrany je nepřijatelná, jestliže je podána cizincem, který o dočasnou nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie. Podle § 5 odst. 1 písm. d) pak v případě, jestliže je podána cizincem, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie. Podle druhého odstavce téhož ustanovení Ministerstvo vnitra nebo Policie České republiky nepřijatelnou žádost cizinci vrátí a sdělí mu důvod nepřijatelnosti; soudní přezkum je vyloučen.

18. Podle čl. 28 odst. 1 směrnice č. 2001/55/ES členské státy mohou vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, pokud (a) existují závažné důvody se domnívat, že i) tato osoba spáchala zločin proti míru, válečný zločin nebo zločin proti lidskosti, jak je definují mezinárodní dokumenty vypracované za účelem přijetí předpisů týkajících se těchto zločinů ii) tato osoba spáchala vážný nepolitický zločin mimo území hostitelského členského státu předtím, než ji tento stát přijal na své území jako osobu požívající dočasné ochrany; iii) tato osoba je vinna činy proti cílům a zásadám Spojených národů; anebo (b) existuje důvodné podezření, že by tato osoba mohla ohrozit bezpečnost hostitelského členského státu nebo že vzhledem ke skutečnosti, že byla na základě pravomocného rozsudku odsouzena za mimořádně závažný trestný čin, představuje nebezpečí pro společnost hostitelského členského státu.

19. Otázkou nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 65/2022 Sb. se správní soudy již opakovaně zabývaly a dospěly k závěru, že zákon č. 65/2022 Sb. je v těchto ustanoveních o nepřijatelnosti žádosti v rozporu s unijním právem. Český zákonodárce totiž v tomto zákoně vytvořil nové důvody pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice č. 2001/55/ES. Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a členské státy nemohou svou národní úpravou snížit takto nastavenou úroveň ochrany. Mohou ji pouze zvýšit. Výčet důvodů uvedených v čl. 28 směrnice č. 2001/55/ES, pro které je možno vyloučit osobu z poskytnutí dočasné ochrany, je taxativní (srov. rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, č. j. 30 A 70/2023 – 40, ze dne 31. 8. 2023, č. j. 41 Az 28/2023 – 42, či ze dne 14. 3. 2024, č. j. 62 A 14/2024 – 37; rozsudky zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 11 A 80/2022 – 79, a ze dne 31. 8. 2023, č. j. 6 A 77/2022 – 52; nebo rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023 – 95, a ze dne 27. 6. 2023, č. j. 57 A 20/2023 – 66). Krajský soud v Brně se v uvedeném rozsudku sp. zn. 41 Az 28/2023 též argumentačně vyrovnal s odlišnými názory vyslovenými Krajským soudem v Českých Budějovicích a (v jednom případě též) NSS (srov. body 26–45).

20. S výše popsanými závěry zdejší soud souhlasí a má za to, že dopadají i na nynější věc. Žalovaný je s judikaturou správních soudů nepochybně seznámen, jak ostatně plyne i z jeho vyjádření k žalobě. Bylo by proto nadbytečné danou argumentaci v úplnosti opakovat. Soud proto jen ve stručnosti reaguje na zásadní námitky žalovaného. Na veškerou předestřenou argumentaci se mu ovšem v již uvedených rozsudcích odpovědí dostalo.

21. Žalovaný je toho názoru, že směrnice č. 2001/55/ES neupravuje souběžné žádosti o dočasnou ochranu v několika členských státech. Proto má český zákonodárce „volnou ruku“ a úprava v zákoně č. 65/2022 Sb. je toho výrazem. Takový zjednodušující výklad však není na místě. Žalovaný při svých úvahách opomíjí, že směrnice zapovídá, aby národní úprava postavení cizince zhoršila.

22. Jak již bylo uvedeno výše, směrnice č. 2001/55/ES zavádí minimální standardy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 této směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (body 8, 12 a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Úprava ve směrnici je projevem tzv. minimální harmonizace a úroveň ochrany v národních právních řádech může jít pouze „výše“, tedy ve prospěch cizince. Směrnice o dočasné ochraně upravuje v čl. 28 možnost vyloučit určitou osobu z poskytnutí dočasné ochrany z taxativních důvodů. Mezi těmito důvody není možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal či že mu byla udělena v jiném členském státě.

23. Důvodem nepřijatelnosti žádosti žalobce proto nemohlo být to, že o dočasnou ochranu požádal, resp. jí získal v Rumunsku. Takový důvod nepřijatelnosti je v rozporu se směrnicí č. 2001/55/ES. Ani argumentace, že na žalobce nelze pohlížet jako na vysídlenou osobu, protože mu byl přiznán status osoby požívající dočasné ochrany v jiné členském státě, není správná. Definici vysídlené osoby obsahuje čl. 2 písm. c) směrnice č. 2001/55/ES a je zcela nezávislá na tom, zda taková osoba má přiznánu dočasnou ochranu v nějakém členském státě. Stále se nemůže vrátit do země původu za bezpečných a trvalých podmínek. To určuje její status vysídlené osoby (srov. již citované rozsudky Krajského soudu v Brně 41 Az 28/2023 a 62 A 14/2024).

24. I podle městského soudu platí, že občan Ukrajiny by měl mít v jeden moment udělenou dočasnou ochranu pouze v jednom členském státě. Nicméně v praxi se to má projevit tím způsobem, že se může přemístit do jiného členského státu a požádat o ochranu zde. Dočasná ochrana udělená v původním státě by tím měla zaniknout (viz rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 10. 2023, č. j. 57 A 67/2023 – 39 a rozsudek Krajského soudu v Brně 62 A 14/2024). S argumentací uvedenou v rozsudku NSS sp. zn. 2 Azs 178/2022, ve kterém soud dospěl k závěru, že žadatelé o dočasnou ochranu si mohou vybrat stát, na který se obrátí, ovšem pak jej už nemohou měnit, se, jak bylo uvedeno výše, již přesvědčivě vyrovnala předchozí rozhodnutí krajských soudů i zdejšího soudu. Podpůrně lze v tomto poukázat i na výše citované soft–law Evropské komise, s nímž pracují i výše citované rozsudky krajských soudů – otázka jejich vzniku je vzhledem k neměnnosti právní úpravy v zásadě irelevantní.

25. Soud si je vědom, že ohledně sporných otázek předložil NSS předběžnou otázku SDEU (v podrobnostech viz zmíněné předkládací usnesení č. j. 8 Azs 93/2023 – 37, řízení je vedeno pod sp. zn. C–753/23). To ovšem v nynější věci nevyhodnotil jako důvod pro přerušení řízení. Přerušení řízení v těchto případech není obligatorní, zdejší soud se přitom ztotožňuje s dosavadní převažující judikaturou správních soudů. Kromě toho soud v řízení o zásahové žalobě dle zákona rozhoduje přednostně (srov. § 56 odst. 3 s. ř. s.); zohlednil též skutečnost, že SDEU rozhodnutím ze dne 20. 12. 2023 nevyhověl žádosti NSS o projednání věci v řízení o naléhavé předběžné otázce, proto je možné, že doba do rozhodnutí o položené předběžné otázce bude poměrně dlouhá. V takové situaci je dle názoru soudu vhodné postavit pobytový status žalobce najisto. Nad rámec nutného odůvodnění lze doplnit, že žalovaný by měl podle soudu k žádostem žalobců, u nichž správní soudy konstatovaly, že předchozí vrácení jejich žádostí jako nepřijatelných bylo nezákonné, a přikázaly žalovanému obnovit stav před vrácením žádosti, přistupovat obdobně a nenechávat cizince v nejistotě ohledně jejich pobytového oprávnění.

26. Soud konečně nepřehlédl, že žalovaný též poukazoval na zneužití práva, které vidí v tom, že Ukrajinci žádají o ochranu v několika členských státech. Nelze zpochybnit, že i když zneužití práva směrnice 2001/55/ES ani zákon č. 65/2022 Sb. výslovně nezmiňují, může tento institut nalézt své místo i na poli dočasné ochrany. Zákaz zneužití práva je obecnou právní zásadou (rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004 – 48, č. 869/2006 Sb. NSS), přirozený je i unijnímu právu (rozsudek SDEU ze dne 5. 7. 2007, Kofoed, C–321/05, bod 38). Ani v případě žadatele o dočasnou ochranu nelze jistě vyloučit takové mimořádné okolnosti, jež by mohly dosahovat intenzity zneužití práva, a to například s přihlédnutím k neustálým změnám členských států, v nichž o dočasnou ochranu požádá, zjevnému zneužívání dávkového systému různých členských států, době, jež od počátku ruské agrese uplynula, snaze vyhnout se branné povinnosti k obraně vlastního státu apod. (soudu neuniklo, že žalobce z Ukrajiny patrně odešel v květnu 2024, tedy v době, kdy měly vstoupit v účinnost novelizace mobilizačních předpisů). Zákaz zneužití práva je ovšem mimořádný institut a lze jej užít jen ve zcela krajních situacích a na základě poctivého posouzení případu.

27. V nynější věci přitom zneužití práva ani nebylo důvodem pro vrácení žádosti, proto se argumentace žalovaného míjí s předmětem řízení (zneužití práva není ani zákonným důvodem pro nepřijatelnost žádosti o dočasnou ochranu). Kvůli zneužití práva by žalovaný teoreticky mohl zamítnout žádost o dočasnou ochranu, avšak teprve po provedení správního řízení, v němž by žádost věcně přezkoumal, nikoli ji jen odmítnul tzv. „od stolu“ zaškrtnutím políčka ve formuláři (viz i rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 6. 9. 2023, č. j. 77 A 30/2023 – 68, bod 82, nebo ze dne 12. 6. 2023, č. j. 55 A 12/2023 – 95, bod 89).

V. Závěr a náklady řízení

28. Na základě výše uvedených úvah shledal soud žalobu důvodnou. Zásah žalovaného spočívající ve vrácení žádosti žalobce pro nepřijatelnost byl nezákonný (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Jelikož následky tohoto nezákonného zásahu stále trvají, přikázal soud žalovanému, aby obnovil stav před zásahem. Žalovaný je vázán právním závěrem soudu, že žádost není nepřijatelná podle § 5 odst. 1 písm. c), resp. d) zákona č. 65/2022 Sb., jelikož dočasná ochrana udělená jiným státem nepřijatelnost nynější žádosti nezakládá.

29. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto by mu podle § 60 odst. 1 s. ř. s. náleželo právo na náhradu nákladů, které v řízení před soudem účelně vynaložil. Vzhledem k tomu, že žalobce byl od poplatkové povinnosti osvobozen a soudu nedoložil ani vynaložení jiných nákladů a žádné takové náklady nevyplývají ani ze soudního spisu (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 As 135/2015 – 79, č. 3344/2016 Sb. NSS), soud mu žádnou náhradu nákladů řízení nepřiznal. Žalovanému pak jako neúspěšnému účastníku právo na náhradu nákladů řízení nenáleží.

Poučení

I. Vymezení věci II. Obsah žaloby III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze V. Závěr a náklady řízení