15 Af 15/2021–86

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Černého, Ph.D., a soudců Mgr. Ladislava Vaško a Mgr. Radima Kadlčáka ve věci žalobce: Statutární město Děčín, IČO: 00261238, sídlem Mírové náměstí 1175/5, 405 02 Děčín, zastoupené Mgr. Narcisem Tomáškem, advokátem, sídlem U Starého mostu 11/4, 405 02 Děčín, proti žalovanému: Ministerstvo financí, sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 9. 2021, č. j. MF–12719/2018/1203–8, takto:

Výrok

I. Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 2. 9. 2021, č. j. MF–12719/2018/1203–8, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12 228 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 2. 9. 2021, č. j. MF–12719/2018/1203–8, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a byl potvrzen platební výměr č. 7/2017 Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále jen „správce daně“) ze dne 10. 8. 2017, č. j. RRSZ 6190/2017, kterým správce daně podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), a podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), vyměřil žalobci odvod ve výši 36 035 820 Kč za porušení rozpočtové kázně u projektu reg. č. CZ.1.09/1.1.00/15.00523 s názvem „Zámek Děčín – kulturně společenské centrum“. Žalobce současně v žalobě navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost nahradit mu náklady soudního řízení. Žaloba 2. Žalobce zdůraznil, že k zadávacímu řízení se poskytovatel dotace již jednou vyjádřil v rámci stanoviska ze dne 30. 11. 2010, č. j. RRSZ23612/2010, ve kterém konstatoval, že nebylo zjištěno porušení § 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném do 31. 12. 2015 (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Byl toho názoru, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s dvojím výkladem téhož skutkového stavu, ani nijak nezkoumal účel a smysl stanoviska ze dne 30. 11. 2010. Dané stanovisko dle žalobce vyvolává jeho legitimní očekávání, přičemž samotná skutečnost utvrzení v rámci stanoviska ze dne 30. 11. 2010 vypovídá o tom, že nemohlo jít o zjevné porušení platné právní úpravy. Namítl, že žalovaný sice doplnil jinak absentující úvahu nad přiměřeností výše odvodu správce daně, nedošel však ve svém závěru k zákonnému rozhodnutí, neboť nezohlednil to, zda příslušný odvod nebude mít pro žalobce likvidační charakter, jakož i způsob porušení závazných pravidel ze strany žalobce a jeho zavinění, novost či výkladovou neurčitost dotčených ustanovení a naplnění účelu a smyslu odvodu.

3. Konstatoval, že přistoupil k vyhlášení veřejné zakázky dne 1. 9. 2009. Žádosti o objasnění byly datovány dne 12. 10. 2009, přičemž zákon o veřejných zakázkách nabyl účinnosti 1. 7. 2006, přičemž dne 1. 1. 2010 nabyla účinnosti novela měnící dotčený § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Zdůraznil, že přistoupil k veřejné zakázce s nejvyšší možnou opatrností a s ohledem na náročnost celého procesu přistoupil k zapojení třetího subjektu, který celý proces veřejné zakázky v součinnosti s žalobcem administroval. Žalobce si byl vědom nezbytnosti korektního a zákonného postupu. V tomto duchu a smyslu realizoval celou veřejnou zakázku v dobré víře ve svůj zákonný postup. Zdůraznil, že nelze přehlížet nejisté postavení zadavatele v posuzované době, kdy nebylo zcela zjevné, jakým způsobem má být přistoupeno k výkladu dotčeného § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Tato skutečnost se měla projevit v rozhodování o skutku samotném a pro případ shledání porušení závazných pravidel stran žalobce měla být zohledněna v rozhodnutí o výši odvodu.

4. Namítl, že je nezbytné přihlédnout též k časovému odstupu, kdy uběhlo více než deset let od rozhodnutí o poskytnutí dotace a zároveň více než deset let od údajného nezákonného jednání. Aspekt generální prevence je již z tohoto důvodu oslaben a nebude již efektivní, zejména za situace, kdy orgány žalobce nadané rozhodovací pravomocí již nejsou obsazeny ve složení, které bylo dáno v posuzované době, a proto rozhodnutí o odvodu nemůže mít ani kýžený individuální dosah. Represe v podobě odvodu zde tedy též s plynutím času pozbývá základního účelu a smyslu, neboť již zde není dán ani veřejný zájem na uplatnění takovéto sankce. Namítl, že ve výroku správce daně zcela absentuje procesní ustanovení, podle kterého je rozhodováno, což způsobuje nezákonnost rozhodnutí. Toto pochybení nenapravil ani žalovaný.

5. Žalobci jako příjemci dotace je v napadeném rozhodnutí vytýkáno porušení zásady rovného zacházení při využití institutu „doplnění kvalifikace" podle § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, kdy při použití tohoto institutu v rámci zadávacího řízení měl použít ve vztahu ke všem uchazečům rovný přístup. Žalobce měl oslovit devět uchazečů (z nichž dva osloveni být neměli), avšak společnost Czasch spol. s r.o. bez dalšího ze zadávacího řízení vyloučil. Uvedeným postupem žalobce údajně porušil čl. I Smlouvy č. CZ. 1.09/1.1.00/15.00523 o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad ze dne 29. 10. 2009 (dále jen „smlouva o poskytnutí dotace“), § 6 a § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, čímž se údajně dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 písm. b) rozpočtových pravidel. K tomu žalobce uvedl, že k možnému porušení zákona došlo ještě před platností a účinností smlouvy o poskytnutí dotace. V přechodných ustanovení zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, není upraveno použití novelizovaného § 22 rozpočtových pravidel ve vztahu k příjemcům dotací. Je pak dle žalobce nutné vyjít z obecných pravidel, že novelizovaným § 22 rozpočtových pravidel je možné řídit práva a povinnosti vzniklé až ode dne jeho účinnosti. Žalobce měl za to, že bylo chybně žalovaným na porušení rozpočtové kázně aplikován novelizovaný § 22 rozpočtových pravidel, když k údajnému porušení rozpočtové kázně došlo před 29. 12. 2011. Poukázal pak na § 22 odst. 11 rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 26. 11. 2009, podle něhož „odvod a penále podle odstavců 4 až 6 lze uložit do 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně.“ Podle zjištěného skutkového stavu k možnému porušení povinností stanovených právním předpisem žalobcem došlo do 29. 10. 2009. O odvodu za porušení rozpočtové kázně mělo být v projednávané věci pravomocně rozhodnuto do 1. 1. 2020.

6. Namítl, že žalovaný dospěl k odlišnému skutkovému zjištění a právnímu závěru než správce daně, který shledal porušení rozpočtové kázně dalším dílčím jednáním žalobce a dále k odlišné právní kvalifikaci porušení rozpočtové kázně. Dále došlo ke změně posouzení porušení dle smlouvy o poskytnutí dotace. Mezi vymezením skutkové stránky věci, pro které bylo zahajováno řízení dle daňového řádu, a popisem skutkového zjištění v následném napadeném rozhodnutí sice dle žalobce nemusí existovat naprostá shoda, neboť v průběhu řízení mohou některé dílčí skutečnosti teprve vyplynout najevo či může jinak dojít ke korektuře původních skutkových předpokladů, nicméně pokud je v průběhu řízení zjištěn určitý další aspekt závadného jednání, který žalobci dosud nebyl vytýkán, a vede–li toto nové dílčí skutkové zjištění k rozšíření právní kvalifikace postihovaného jednání, je nutno před vydáním rozhodnutí přistoupit k možnosti seznámení s touto skutečností. Žalobce měl za to, že žalovaný měl před rozhodnutím o odvolání postupovat podle § 115 odst. 2 daňové řádu a seznámit žalobce se zjištěnými skutečnostmi a se změnou právního názoru a dále poskytnout žalobci prostor vznést své argumenty, a pokusit se tak dosáhnout změny. Vyjádření žalovaného 7. Žalovaný spolu s předložením správního spisu poskytl i písemné vyjádření k žalobě, v němž nejprve vylíčil dosavadní průběh řízení a skutkový děj. Dále uvedl, že jeho rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. V této souvislosti poukázal na to, že z odůvodnění napadaného rozhodnutí je zřejmé, že se pečlivě zabýval veškerými podstatnými skutkovými zjištěními a veškerými důvody odvolání, které žalobce uvedl. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je také zcela zřejmá úvaha žalovaného, z jakého důvodu nepřisvědčil argumentaci žalobce. Ke skutečnosti, že žalobce původ svého legitimního očekávání odvozuje ze stanoviska ze dne 30. 11. 2010, konstatoval, že žalobce opomněl uvést, že v tomtéž stanovisku je konstatováno, že „předmětné stanovisko nenahrazuje případné stanovisko orgánu dohledu a nezbavuje odvolatele odpovědnosti za dodržení zákona“. Z výše uvedeného plyne, že orgán dohledu si mohl na základě kontroly utvořit k předmětné věci svůj názor, a to nikoliv nezbytně totožný s názorem uvedeným ve stanovisku. Vzhledem k této skutečnosti byl žalovaný i nadále toho názoru, že žalobci nebylo řídicím orgánem poskytnuto žádné konkrétní písemné ujištění o absolutní správnosti jeho postupu ve věci vyloučení určitých uchazečů ze zadávacího řízení. Žalovaný měl za prokázané, že předmětné stanovisko ze dne 30. 11. 2010 nemohlo aktivovat zásadu legitimního očekávání.

8. Dále uvedl, že ačkoliv byla v napadeném rozhodnutí precizována kvalifikace pochybení, podstata pochybení zůstala stejná – jak v řízení před orgánem prvního stupně, tak i v řízení před orgánem druhého stupně. Žalovaný žádným způsobem nerozšířil a ani nezúžil skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně, kterého se dopustil žalobce. V rámci správní úvahy o výši uloženého odvodu žalovaný s ohledem na svou rozhodovací praxi a na nutnost respektovat základní zásady správy daní použil pro stanovení přiměřené výše odvodu za zjištěná pochybení při zadání předmětné veřejné zakázky Rozhodnutí Komise C(2013) 9527 final ze dne 19. 12. 2013, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek (dále jen „Pokyny ke stanovení finančních oprav“). Podle těchto pokynů je možné stanovit řadu oprav v sazbě 5 %, 10 %, 25 % a 100 %, které se uplatní na výdaje v rámci zakázky. Tyto sazby zohledňují závažnost nesrovnalostí a zásadu proporcionality. Vzhledem k tomu, že nedodržení principu rovného zacházení mohlo ovlivnit výběr vítězného uchazeče a následně mohlo ovlivnit i průběh hospodářské soutěže, považoval žalovaný předmětné pochybení za závažné. Výše odvodu byla vzhledem k závažnosti pochybení potvrzena ve výši 25 % ze způsobilých výdajů hodnoty zakázky. Žalovaný zopakoval závěr uvedený v napadeném rozhodnutí, a to, že žalobce nedodržel zásadu rovného přístupu ke všem účastníkům řízení, neoprávněně vyloučený účastník mohl podat lepší nabídku v zadávacím řízení, čímž mohl být ovlivněn celý průběh zadávacího řízení, a že postupem žalobce byla dvěma účastníkům neoprávněně poskytnuta možnost doplnění kvalifikace (jeden ji nedoplnil a byl následně též vyloučen).

9. Podle názoru žalovaného není tvrzení žalobce o nejednoznačnosti výkladového stanoviska a nejistém postavení žalobce ve směru k § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách relevantní. Dané ustanovení bylo účinné již od počátku účinnosti zákona o veřejných zakázkách ve stejném znění. Vzhledem ke skutečnosti, že předmětné ustanovení tento zákon obsahoval již od počátku, musel být žalobce s touto právní normou obeznámen, neboť se do doby realizace zadávacího řízení žalobcem nezměnila. Podle názoru žalovaného byl § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách formulován jasně a přehledně, resp. žalobce neuvádí konkrétní důvody, kterými by prokazoval nejasnost dotčeného ustanovení.

10. Zdůraznil, že odvod nemá retributivní aspekt. Hlavním účelem stanovení odvodu je, že subjekt při nedodržení podmínek poskytnutí dotace musí vrátit část nebo celou dotaci do rozpočtu poskytovatele. S ohledem na výše uvedené žalovaný uzavřel, že tato námitka žalobce nemá oporu ani v právních předpisech, ani v judikatuře. Správní úvahu při stanovení výše odvodu žalovaný velmi podrobně popsal na stranách 14 až 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Z této správní úvahy zcela prokazatelně plyne, že žalovaný popsal všechny aspekty prokázaného pochybení žalobce a s využitím pokynů ke stanovení finančních oprav stanovil odvod ve výši 25 %, což je standardní výše odvodu, která je ukládána při obdobných pochybeních. Žalovaný dodal, že dotace byla žalobci poskytnuta v celkové výši 146 735 443,98 Kč. K připsání peněžních prostředků na účet žalobce došlo ve dnech 24. 2. 2011, 13. 6. 2011, 27. 9. 2011 a 30. 10. 2011. Na základě dat souvisejících s obdržením dotace na účet žalobce je nezpochybnitelné, že k prekluzi práva stanovit odvod dojde až k 1. 1. 2022 [§ 22 odst. 2 písm. b) rozpočtových pravidel]. V předmětném případě je zcela irelevantní skutečnost, že realizace projektu byla započata před podpisem smlouvy o poskytnutí dotace, jelikož rozpočtová pravidla zcela jasně stanovují den porušení rozpočtové kázně.

11. Poukázal na to, že podle § 102 odst. 1 písm. d) daňového řádu musí výrok rozhodnutí obsahovat uvedení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno. V napadeném rozhodnutí jsou uvedena rozpočtová pravidla jako zákon hmotněprávní a daňový řád jako procesní zákon. Podle názoru žalovaného obsahuje výrok rozhodnutí všechny nezbytné náležitosti.

12. Konstatoval, že správce daně uvedl v části V. platebního výměru podrobný popis zjištění týkající se jednotlivých oslovených subjektů. Žalovaný uvedl tento výčet v části bodu 1 části V. napadeného rozhodnutí, přičemž zároveň odpovídal na námitky žalobce uvedené v odvolání. Žalovaný nijak nerozšířil zjištění správce daně, a proto nebylo nutno informovat žalobce dle § 115 odst. 2 daňového řádu. V napadeném rozhodnutí žalovaný pouze zúžil (nikoliv rozšířil) právní kvalifikaci předmětného pochybení žalobce na porušení zásady rovného přístupu. Zdůraznil, že v rozhodnutí uznal námitku žalobce týkající se porušení zásady zákazu diskriminace, kterou žalobce měl za nepříhodnou, podstata pochybení žalobce však zůstala stejná. Posouzení věci soudem 13. Napadené rozhodnutí žalovaného soud přezkoumal v řízení podle části třetí hlavy druhé prvního dílu zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), který vychází z dispoziční zásady vyjádřené v § 71 odst. 1 písm. c), písm. d), odst. 2 větě druhé a třetí a v § 75 odst. 2 větě první s. ř. s. Z této zásady vyplývá, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu, který žalobce uplatnil v žalobě nebo během dvouměsíční lhůty po oznámení napadeného rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. Povinností žalobce je proto tvrdit, že rozhodnutí správního orgánu nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonnému ustanovení, a toto tvrzení zdůvodnit. Nad rámec žalobních námitek musí soud přihlédnout toliko k vadám napadeného rozhodnutí, k nimž je nutno přihlížet bez návrhu, nebo které vyvolávají nicotnost napadeného rozhodnutí podle § 76 odst. 2 s. ř. s. Takové nedostatky však v projednávané věci nebyly zjištěny.

14. Soud předesílá, že po přezkoumání skutkového a právního stavu a po prostudování obsahu správního spisu dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

15. Na tomto místě soud předně poukazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2022, č. j. 6 Afs 89/2022–28, podle něhož: „V řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva financí o odvolání proti rozhodnutí Regionální rady regionu soudržnosti podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, přešla s nabytím účinnosti zákona č. 251/2021 Sb., tj. ke dni 1. 1. 2022, působnost žalovaného na Odvolací finanční ředitelství (§ 69 s. ř. s.). Přechodné ustanovení v čl. IX bodu 4 zákona č. 251/2021 Sb., podle něhož řízení nebo jiné postupy zahájené u Ministerstva financí dokončí Ministerstvo financí i v případech, kdy jeho působnost přechází ode dne 1. 1. 2022 na orgány Finanční správy České republiky, se vztahuje pouze na řízení, která nebyla před uvedeným datem pravomocně ukončena.“ 16. Soud však dále zdůrazňuje, že dnem 20. 6. 2023 nabyl účinnosti zákon č. 151/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 151/2023 Sb.“).

17. Dle čl. I zákona č. 151/2023 Sb. přitom platí, že v čl. IX zákona č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se na konci bodu 4 doplňují věty „Pokud je proti rozhodnutí Ministerstva financí, které vzešlo z řízení nebo jiných postupů podle věty první, podána žaloba, je žalovaným Ministerstvo financí. Pokud soud toto rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení, dokončí řízení Ministerstvo financí. Pokud je proti rozhodnutí soudu vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva financí podle věty druhé podána kasační stížnost, je účastníkem řízení o kasační stížnosti Ministerstvo financí. Přezkoumání rozhodnutí Ministerstva financí podle věty druhé nařídí úřední osoba stojící v čele Ministerstva financí na základě návrhu jí ustanovené komise; přezkoumání rozhodnutí provede Ministerstvo financí jako správce daně, který ve věci rozhodl v posledním stupni.“ (pozn. soudu – podtržení provedeno soudem).

18. Čl. II (přechodná ustanovení) bod 1 téhož zákona pak stanovuje, že byla–li proti rozhodnutí Ministerstva financí vzešlému z řízení nebo jiných postupů při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně v případě dotace poskytnuté z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti, které byly zahájeny přede dnem 1. ledna 2022, podána žaloba, o níž soud do dne nabytí účinnosti tohoto zákona nerozhodl, dokončí soud řízení s Ministerstvem financí jako žalovaným.

19. Na základě výše uvedeného tak lze v projednávané věci konstatovat, že se Ministerstvo financí dnem nabytí účinnosti zákona č. 151/2023 Sb. stalo opět účastníkem řízení – konkrétně žalovaným.

20. Z uvedeného plyne, že se v souladu s § 69 s. ř. s. od 20. 6. 2023 v tomto soudním řízení stalo žalovaným opět Ministerstvo financí. Soud proto od 20. 6. 2023 znovu jednal s Ministerstvem financí jako se žalovaným v této věci.

21. Klíčovou je v nyní projednávané věci otázka prekluze. Tou se musí správní orgán i soud zabývat z úřední povinnosti, neboť prekludovanému, a tudíž již neexistujícímu (zaniklému) právu nelze poskytovat ochranu (k tomu přiměřeně srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07, publ. pod č. 38/2009 Sb. ÚS). Teprve poté, co soud učiní závěr ohledně plynutí prekluzivní lhůty, je namístě zabývat se dalšími věcnými či procesními námitkami. Dojde–li soud k závěru, že prekluzivní lhůta uplynula, pozbývá smyslu věcné vypořádání ostatních námitek; ty totiž na závěru o uplynutí prekluzivní lhůty nemohou nic změnit.

22. Prekluze je právní institut, který je upravován napříč odvětvími právního řádu. Setkáváme se s ní tradičně v právu soukromém, ale také veřejném. Jejím hlavním účelem coby právního institutu je zejména zajištění právní jistoty, ale sekundárně také ochrana povinného subjektu. Jejím předmětem může být jak majetkové právo, tak i možnost učinit určitý procesní úkon. Z širokého zastoupení prekluze v různých právních odvětvích vyplývají obsahové rozdíly; i přes tyto rozdíly je však možné vysledovat základní znaky, které jsou pro prekluzi společné a bez nichž by o prekluzi nebylo možno vůbec hovořit. Mezi tyto znaky lze nepochybně zařadit samotnou konstrukci prekluze, která je založena na dvou právních skutečnostech – a sice uplynutí doby a neuplatnění práva v této době. Důsledkem prekluze je vždy také zánik samotného práva, přičemž s takto závažnými následky, které jsou s prekluzí spojeny, se pojí výše zmiňovaný logický důsledek – k prekluzi musí orgán veřejné moci přihlížet z úřední povinnosti.

23. Z uvedeného je zřejmé, že otázka prekluze je zásadní především z hlediska práva hmotného, neboť se s ní pojí samotný zánik subjektivního práva, kterému již nadále není možné poskytovat ochranu. Pro účely určení právní úpravy, podle které je nezbytné na prekluzi nahlížet, je tudíž nutno obecně vycházet z okamžiku, kdy nastala skutečnost určující počátek běhu prekluzivní lhůty (k tomu přiměřeně srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, č. j. 9 Afs 72/2011–218, publ. pod č. 2676/2012 Sb. NSS).

24. Z hlediska nyní posuzované věci jsou rozhodné následující skutečnosti, které plynou z obsahu správního spisu předloženého soudu žalovaným. Dne 26. 6. 2009 rozhodl Výbor Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad usnesením č. 5/32/2009 o poskytnutí dotace žalobci. Žalobci bylo na základě smlouvy o poskytnutí dotace ze dne 29. 10. 2009 přislíbeno Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad poskytnutí finanční podpory maximálně ve výši 150 114 524,79 Kč na úhradu způsobilých nákladů projektu s registračním číslem CZ.1.09/1.1.00/15.00523 s názvem „Zámek Děčín – kulturně společenské centrum“. Vlastní financování žalobcem činilo 7,50 % podílu na celkovém rozpočtu projektu. Dotace byla žalobci poskytnuta v celkové výši 146 735 443,98 Kč. K připsání peněžních prostředků na účet žalobce došlo ve dnech 24. 2. 2011, 13. 7. 2011, 27. 9. 2011 a 30. 10. 2011.

25. Žalobce vyhlásil dne 1. 9. 2009 zadávací řízení na veřejnou zakázku s názvem „Zámek Děčín – Kulturně společenské centrum“ s předpokládanou hodnotou 154 310 000 Kč bez DPH. V návaznosti na výsledky tohoto zadávacího řízení byla příjemcem dotace jako zadavatelem uzavřena Smlouva o dílo s uchazečem INSKY, spol. s.r.o. s cenou za zhotovení díla ve výši 152 449 437 Kč bez DPH.

26. Dne 4. 10. 2016 byla uskutečněna kontrola. V Protokolu o kontrole č. j. RRSZ 11251/2016 bylo v bodu B5 v části Zjištění k zadávacímu řízení na nadlimitní veřejnou zakázku na stavební práce uvedeno zjištění o porušení zásady zákazu diskriminace a zásady rovného přístupu k účastníkům zadávacího řízení. Námitky žalobce proti uvedenému kontrolnímu zjištění byly zamítnuty rozhodnutím „Vyřízení námitek“ ze dne 21. 12. 2016, č. j. RRSZ 13911/2016.

27. Dne 12. 1. 2017 byla žalobci doručena Výzva k vrácení dotace dotčené nesrovnalostí ve výši 36 035 819,19 Kč. Žalobce v podání ze dne 16. 1. 2017 požádal o prodloužení lhůty pro vrácení předmětné části dotace. Dne 27. 2. 2017 žalobce informoval poskytovatele dotace o tom, že rada města rozhodla o neuhrazení výše uvedené částky. Dne 24. 4. 2017 zaslal správce daně příjemci oznámení o zahájení řízení.

28. Nesrovnalost, za kterou byl správními orgány žalobci uložen odvod, souvisela se zadávacím řízení na zhotovitele projektu. Do veřejné zakázky, kterou žalobce vyhlásil dne 1. 9. 2009, se na základě oslovení přihlásilo celkem 35 uchazečů. Devět uchazečů bylo v říjnu 2009 vyzváno k doplnění kvalifikačních předpokladů a čtyři uchazeči byli vyloučeni z dalšího řízení v důsledku nesplnění kvalifikačních předpokladů, a to rozhodnutími žalobce ze dne 23. 10. 2009. Podle názoru správních orgánů mohl žalobce vyzvat účastníky k doplnění kvalifikace, avšak při tomto úkonu musel přistupovat ke všem účastníkům rovnocenně, přičemž nebyl oprávněn vyzvat k doplnění kvalifikace uchazeče, který některý z kvalifikačních předpokladů vůbec neprokázal. Výše uvedeným postupem porušil žalobce čl. I Smlouvy o poskytnutí dotace, § 6 zákona o veřejných zakázkách, konkrétně zásadu rovného přístupu k uchazečům, a § 59 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, čímž se dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 22 odst. 2 písm. b) rozpočtových pravidel, ve znění účinném v době realizace projektu.

29. V posuzované věci je potřeba zohlednit, že dotace byla žalobci poskytnuta zejména z rozpočtu Evropské unie, což plyne i ze samotného textu smlouvy o poskytnutí dotace a z podstaty vzniku a existence poskytovatele dotace. Bylo proto potřeba zohlednit také evropskou úpravu, která vyplývá z přímo použitelných nařízení a kterou byly správní orgány v projednávané věci vázány. V oblasti hospodářské soudržnosti totiž členské státy svěřily Evropské unii část svých pravomocí a společně s ní uplatňují v této oblasti sdílenou pravomoc [viz čl. 4 odst. 2 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie]; to unie činí prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (čl. 174 a čl. 176 Smlouvy o fungování Evropské unie, bývalé články 158 a 160 Smlouvy o ES). Členské státy pak mohou vytvářet a přijímat právně závazné akty, avšak svou pravomoc vykonávají pouze v tom rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala, případně ji mohou opět vykonávat v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat (čl. 2 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie). Unijní právo také ukládá České republice povinnost zpětně vymáhat neoprávněně nebo protiprávně vyplacené prostředky [čl. 4 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 2988/95 ze dne 18. 12. 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“); jakož i čl. 70 odst. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999].

30. Soud zdůrazňuje, že nařízení Evropské unie jsou obecně za splnění všech podmínek přímo použitelnými právními předpisy, které vyvolávají právní účinky a mají aplikační přednost před vnitrostátními normami. Nařízení je podle čl. 288 druhého pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie přímo aplikovatelným právním předpisem, který má obecnou působnost, je závazné a přímo použitelné ve všech členských státech, a musí mu tedy ustoupit taková ustanovení vnitrostátního právního předpisu, která jsou s ním v rozporu. Jak uvedl Soudní dvůr Evropské unie (dále jen „SDEU“) v rozsudku ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal, C–106/77, bod 14 „…[p]římá použitelnost znamená, že pravidla práva Společenství musí působit plně a jednotným způsobem účinky ve všech členských státech od svého vstupu v platnost a po celou dobu své platnosti“. Nařízení je tak bezprostředním zdrojem práv a povinností pro všechny, kterých se týká, ať se jedná o členské státy, nebo o jednotlivce, kteří jsou účastníky právních vztahů, na které se vztahuje právo Evropské unie.

31. Na základě zásady přednosti unijního práva mají ustanovení zakládajících smluv a přímo použitelné akty unijních orgánů ve svých vztazích s vnitrostátním právem členských států za následek nejen to, že pouhým svým vstupem v platnost (účinnost) činí bez dalšího nepoužitelným jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, které by s nimi bylo v rozporu, ale nadto, neboť tato ustanovení a akty jsou nedílnou součástí, ovšem s vyšší právní silou, právního řádu platného na území každého členského státu, brání platnému vytváření nových vnitrostátních zákonů v rozsahu, v němž by byly neslučitelné s normami Evropské unie.

32. Jelikož byla žalobci poskytnuta dotace převážně ze zdrojů Evropské unie, uplatní se v nyní projednávané věci zmiňované nařízení č. 2988/95. Toto nařízení, které představuje horizontální předpis pro boj proti podvodům v členských státech, stanovuje pro účely ochrany finančních zájmů Unie obecná pravidla týkající se kontrol, správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství (srov. čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95). Nesrovnalostí ve smyslu tohoto nařízení se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství (Evropské unie) vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo právě formou neoprávněného výdaje (odst. 2 téhož čl. nařízení č. 2988/95). Nesplnil–li tedy hospodářský subjekt podmínky dotace poskytnuté (i jen částečně) z unijních zdrojů, jedná se o neoprávněný výdaj, a tudíž nesrovnalost ve smyslu nařízení č. 2988/95.

33. Soud konstatuje, že pochybení žalobce spatřoval žalovaný v postupu v zadávacím řízení na výběr zhotovitele, kdy neoprávněně vyloučený účastník, který byl vyloučen rozhodnutím žalobce ze dne 23. 10. 2009, mohl podat lepší nabídku v zadávacím řízení, čímž mohl být ovlivněn celý průběh zadávacího řízení. Toto pochybení soud považuje za nesrovnalost dle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, neboť žalobce se dle žalovaného dopustil nedostatku transparentnosti nebo rovného zacházení při hodnocení, pročež stanovil opravu ve výši 25 % z hodnoty zakázky dle Pokynů ke stanovení finančních oprav. Tímto pochybením žalobce tak byl poškozen rozpočet regionální rady a tím i Evropského fondu pro regionální rozvoj v rámci regionálního operačního programu. K této nesrovnalosti, která byla důvodem pro vyměření odvodu, tedy došlo v důsledku rozhodnutí o vyloučení účastníků ze dne 23. 10. 2009, tedy ještě před samotným uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace, k němuž došlo ke dni 29. 10. 2009.

34. Nařízení č. 2988/95 obsahuje vlastní úpravu prekluzivních lhůt, pokud jde o získávání neoprávněně poskytnutých plateb (dotací), a to v čl. 3, který zní následovně: 35. „1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst.

1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky. V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu. Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení. Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.

2. Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci. Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.

3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“ 36. Čl. 3 nařízení č. 2988/95, jak je zřejmé z jeho znění, v sobě zahrnuje úpravu několika prekluzivních lhůt. Byť toto nařízení označuje lhůty jako „promlčecí“, ze znění čl. 3 citovaného nařízení, jakož i z jeho teleologického výkladu nemá zdejší soud pochyb o tom, že jde o lhůty prekluzivní. Tento výklad potvrzuje také např. stanovisko generálního advokáta Manuela Campos Sánchez–Bordony ze dne 8. 9. 2016, Glencore Céréales France, C–584/15 (viz body 24 až 26).

37. SDEU v řadě svých rozhodnutí vyložil, že citovaný čl. 3 dopadá nejen na řízení, jejichž účelem je uložení sankce, ale také na řízení, jejichž výsledkem je uložení správního opatření, kterým je podle čl. 4 téhož nařízení také odnětí neoprávněně získané výhody spojené s povinností zaplatit nebo nahradit neoprávněně získané částky; k tomu srov. např. rozsudky SDEU ze dne 29. 1. 2009, Josef Vosding Schlacht–, Kühl– und Zerlegebetrieb a další, C–278/07 až C–280/07 (zejm. body 19 až 23); ze dne 17. 9. 2014, Cruz & Companhia, C–341/13 (bod 45); ze dne 11. 6. 2015, Pfeifer & Langen II, C–52/14 (bod 23); či ze dne 3. 9. 2015, Sodiaal International, C–383/14 (bod 26). V posledně citovaném rozsudku SDEU výslovně uvedl, že při uplatňování čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 není namístě rozlišovat mezi správní sankcí a správním opatřením; toto ustanovení se uplatní jak na nesrovnalosti vedoucí k uložení správní sankce ve smyslu čl. 5 téhož nařízení (např. správní pokuty), tak na nesrovnalosti, které jsou předmětem správního opatření ve smyslu čl. 4 uvedeného nařízení, jehož cílem je odnětí neoprávněně získané výhody, avšak nevykazuje povahu sankce (viz bod 27 posledně citovaného rozsudku SDEU). Opačný výklad by odporoval systematice citovaného čl. 3 odst. 1, jehož čtyři pododstavce tvoří jeden celek. Těmto pododstavcům je proto dle SDEU potřeba přisuzovat stejný rozsah působnosti tak, aby byla jeho systematika v souladu s obecnou systematikou prekluze zavedenou čl. 3 a cílem nařízení č. 2988/95, kterým je pro tento systém vytvořit koherentní rámec.

38. Ze závěrů SDEU uvedených v citované judikatuře tak pro účely nyní projednávané věci vyplývá, že na řízení o vrácení poskytnuté dotace, jež byla poskytnuta žalobci, se uplatní prekluzivní lhůty obsažené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95.

39. Článek 3 nařízení č. 2988/95 v sobě obsahuje úpravu prekluzivních lhůt, pokud jde o zahájení řízení o vrácení poskytnuté dotace (odst. 1 první pododstavec), lhůtu pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci (odst. 1 čtvrtý pododstavec), jakož i lhůtu pro výkon rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci (odst. 2 první pododstavec). Ze systematiky čl. 3 nařízení č. 2988/95 je zřejmé, že odstavec první jako celek (všechny jeho pododstavce) upravuje prekluzivní lhůty, pokud jde o samotné řízení, jehož výsledkem je vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci (jeho zahájení a ukončení); odstavec druhý pak obsahuje navazující úpravu týkající se prekluzivní lhůty pro výkon rozhodnutí. Oba zmiňované odstavce pak obsahují také vlastní úpravu přerušení a stavení (slovy nařízení pozastavení) prekluzivních lhůt.

40. Zatímco v případě samotného řízení (jeho zahájení a ukončení), jehož výsledkem je vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit dotaci, stanoví čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 výslovně jednak to, které konkrétní úkony způsobují přerušení prekluzivní lhůty pro zahájení řízení (viz čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec), jednak to, v důsledku čeho dochází ke stavení lhůty pro vydání rozhodnutí (čtvrtý pododstavec téhož čl.); v případě lhůty pro výkon rozhodnutí stanoví nařízení č. 2988/95 v čl. 3 odst. 2 ve druhém pododstavci, že přerušení a pozastavení lhůty pro výkon rozhodnutí se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.

41. Z judikatury SDEU též vyplývá, že za okolností, kdy bylo porušení unijního práva zjištěno až poté, co došlo k poškození, začíná běžet promlčecí lhůta od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, a sice od okamžiku, kdy došlo jak k jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které představuje porušení unijního práva, tak k poškození rozpočtu Unie nebo rozpočtů Unií spravovaných (rozsudek ze dne 6. 10. 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und–export, C–59/14, bod 25).

42. Pokud jde o prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení, z výše citovaného čl. 3 odst. 1 pododstavce 1 nařízení č. 2988/95 pro účely nyní projednávané věci vyplývá, že správní orgány mohou zahájit řízení o vrácení poskytnuté dotace do 4 let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti; odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky. Okamžikem, kdy došlo k nesrovnalosti, je tedy dle judikatury SDEU citované v předchozím odstavci nutno v nyní projednávané věci rozumět nejpozději okamžik uzavření smlouvy o poskytnutí dotace (29. 10. 2009), neboť nejpozději tímto dnem došlo k porušení právního předpisu Společenství (Evropské unie) vyplývajícího z jednání žalobce, v důsledku kterého mohl být poškozen souhrnný rozpočet Unie, a to formou neoprávněného výdaje. Jelikož samotné vytýkané jednání žalobce související se zadávacím řízení na výběr zhotovitele projektu proběhlo předtím, než byla žalobci poskytnuta dotace (šlo o poskytnutí dotace ex post), nejpozději uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace došlo v důsledku jednání žalobce k porušení zásady rovnosti dle § 6 zákona o veřejných zakázkách (konkrétně rovnosti k uchazečům o veřejnou zakázku), a tedy k nesrovnalosti dle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, která vedla k poškození rozpočtu Evropské unie (k odst. 35 až 41 a 43 tohoto rozsudku srov. odst. 28 až 33 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2022, č. j. 5 Afs 4/2021–66, publ. pod č. 4333/2022 Sb. NSS).

43. V projednávané věci je tedy okamžikem, kdy došlo k nesrovnalosti dle čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95, den 29. 10. 2009, od něhož se odvíjí počátek čtyřleté lhůty pro zahájení řízení, neboť žádný odvětvový předpis (ani nařízení č. 1083/2006) unijního práva (nikoli vnitrostátního – k tomu viz rozsudek SDEU ze dne 22. 12. 2010, Corman, C–131/10, bod 41) nestanovil kratší lhůtu pro zahájení řízení (nikoli však kratší než tři roky, viz čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2988/95). Bylo tedy potřeba, aby do 29. 10. 2013 bylo zahájeno řízení či aspoň došlo k přerušení lhůty dle čl. 3 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95. Jak vyplývá z obsahu správního spisu předloženého soudu žalovaným, k žádnému takovému úkonu nedošlo. Pokud pak bylo zahájeno řízení o vrácení poskytnuté dotace až oznámením o zahájení řízení ze dne 24. 4. 2017, došlo k němu zjevně po uplynutí prekluzivní lhůty dle čl. 3 prvního pododstavce zmíněného nařízení. Soud zdůrazňuje, že na závěr o prekluzi vymáhat poskytnutou dotaci nemá vliv ani kontrola provedená dne 4. 10. 2016, neboť i ta byla uskutečněna po lhůtě stanovené k zahájení řízení, a proto nemohla mít účinek přerušení lhůty pro zahájení řízení.

44. Soud ve vztahu k argumentaci žalovaného § 22 odst. 2 písm. b) a odst. 11 rozpočtových pravidel poznamenává, že daná ustanovení tohoto zákona nebylo možné použít. Soud, jak je dříve rozebráno, musel vycházet právě z unijní úpravy týkající se prekluzivní lhůty pro zahájení řízení obsažené v čl. 3 odst. 1 pododstavce 1 nařízení č. 2988/95, neboť rozpočtová pravidla neobsahují žádnou úpravu prekluzivní lhůty pro zahájení řízení pro porušení rozpočtové kázně. Zároveň je třeba zdůraznit, že v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 je nesrovnalost i okamžik, od kterého počíná běžet prekluzivní lhůta pro zahájení řízení, definován zcela jinak, než jak je porušení rozpočtové kázně i den porušení rozpočtové kázně vymezen v rozpočtových pravidlech.

45. Soud dále zdůrazňuje, že povinnost podrobit se vyměření odvodu není časově bezbřehá, je vázána prekluzivními lhůtami, k nimž je povinen správní orgán přihlížet z úřední povinnosti (srov. již zmíněný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1169/07). Prekluze možnosti uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně je vadou natolik závažnou, že brání věcnému přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí, neboť prekludovaným právům se ochrana neposkytuje. Vyměření odvodu po uplynutí prekluzivní lhůty je proto vadou řízení před správním orgánem mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé a tato vada řízení je podřaditelná pod § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2014, č. j. 9 Afs 76/2014–51). Prekluze možnosti uložit žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně je tedy důvodem, pro který soud přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí.

46. Z důvodu zjištěných vad se soud nezabýval dalšími námitkami žalobce, neboť by to bylo v projednávané věci bezpředmětné.

47. Soud tedy shledal žalobu důvodnou a napadené rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pro vadu řízení zrušil. Zároveň soud podle § 78 odst. 4 s. ř. s. rozhodl o vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení, v němž je ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán výše uvedenými závěry soudu.

48. Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání, přestože účastníci řízení na jednání trvali, neboť žalobou napadené rozhodnutí bylo zrušeno dle § 76 odst. 1 s. ř. s. a v takovém případě právní úprava připouští rozhodnutí ve věci bez nařízení jednání.

49. Vzhledem k tomu, že žalobce měl ve věci plný úspěch, soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. uložil žalovanému zaplatit mu do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení v celkové výši 12 228 Kč. Náhrada se skládá ze zaplaceného soudního poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a za návrh na přiznání odkladného účinku žaloby ve výši 1 000 Kč, z částky 6 200 Kč za dva úkony právní služby právního zástupce žalobce po 3 100 Kč podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní tarif (dále jen „advokátní tarif“), [převzetí a příprava zastoupení – písm. a); podání žaloby – písm. d)], z částky 600 Kč jako náhrady hotových výdajů advokáta [dva režijní paušály po 300 Kč podle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu] a z částky 1 428 Kč představující 21% DPH, kterou byl advokát podle zvláštního právního předpisu povinen odvést z vyčíslené odměny za zastupování a náhrady hotových výdajů.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného Posouzení věci soudem