15 C 249/2022 - 62

Rubrum

Obvodní soud pro Prahu 2 rozhodl samosoudcem JUDr. Ondřejem Růžičkou ve věci žalobce: [osobní údaje žalobce] zastoupený advokátem [údaje o zástupci] proti žalované: [osobní údaje žalované] zastupování státu ve věcech majetkových sídlem [adresa] o náhradu škody takto:

Výrok

I. Žaloba, aby žalovaná zaplatila žalobci částku ve výši 30 000 Kč s úrokem z prodlení ve výši 12,50 % p.a. ode dne [datum] do zaplacení, a dále, aby žalovaná zaslala žalobci do 3 dnů od právní moci rozsudku omluvu v tomto znění:„ Vážená paní/Vážený pane, Ministerstvo zdravotnictví v rozporu se zákonem vydalo mimořádné opatření ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN, kterým byla omezena [příjmení] svoboda pohybu a bylo zasaženo do Vašeho práva na ochranu soukromého života. Za nezákonný zásah do Vašich práv se Vám tímto omlouváme“, se zamítá.

II. Žalobce je povinen zaplatit žalované náhradu nákladů řízení ve výši 900 Kč, a to do 3 dnů od právní moci rozsudku

Odůvodnění

1. Žalobce se žalobou doručenou zdejšímu soudu dne [datum] domáhá náhrady nemajetkové újmy, která mu měla vzniknout v důsledku nezákonných mimořádných opatření, která byla vydána v době stavu pandemické pohotovosti, jenž byl podle § 1 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen„ pandemický zákon“) vyhlášen dnem nabytí účinnosti tohoto zákona ([datum]) a která byla zrušena soudem nebo prohlášena za nezákonná. Žalobce uvedl, že se jedná o opatření, které nazval jako roušková a respirátorová opatření, jimiž byla Opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020 47/ MIN/KAN (prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 7 Ao 6/2021 - 112), Opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 10 Ao 12/2021 - 81), Opatření obecné povahy ze dne 7. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020 MIN/KAN (prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 5 Ao 25/2021 - 51), Opatření obecné povahy odpůrce ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (zrušeno pro nezákonnost rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 17/2021 - 63), Opatření obecné povahy ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020 MIN/KAN ve znění pozdějších opatření. Toto mimořádné opatření bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem Nejvyššího správního soudu č.j. 3 Ao 4/2021 – 119 ze dne 5. května 2022. Další skupinu vytyčil jako opatření zakazující přítomnost veřejnosti v prodejnách a provozovnách a využívání služeb, příp. omezující možnost svobodného užívání (návštěvy) prodejen a provozoven a shromažďování osob, jimiž byla také Opatření obecné povahy odpůrce ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (v části čl. I bodu 1 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 6/2021-91) – zákaz přítomnosti veřejnosti v prodejnách a provozovnách, Opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v části čl. I bodu 2 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 11/2021-24) – zákaz přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, Opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v rozsahu čl. I bodu 5 písm. a) a e), bodu 11, bodu 18 písm. b) a bodu 19 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. xanon [číslo]) - omezení provozu heren a kasin, omezení muzeí a galerií, omezení společenských klubů a diskoték, omezení schůzí, podmínky vstupu do některých vnitřních prostor, opatření obecné povahy odpůrce ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v části čl. I bodu 5 písm. h) prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 14/2021-45) – zákaz lyžařských vleků a lanových drah, Opatření obecné povahy odpůrce ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v části čl. I bodu 5 písm. b) a c) prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 15/2021 – 65) - sportoviště, koupaliště a wellness, opatření obecné povahy odpůrce ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v části čl. I bodu 2 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 11/2021-24) – zákaz přítomnosti v provozovnách stravovacích služeb, opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN (v části čl. I bodu 1 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 6/2021-91) - zákaz přítomnosti veřejnosti v prodejnách a provozovnách, opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN v čl. I bodech 5 písm. a) a 11 bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 8/2021 - 84) – herny a kasina, společenské kluby a diskotéky, Opatření obecné povahy ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v čl. I bodu 5 písm. h) prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 9/2021 – 90) – lyžařské vleky, Opatření obecné povahy ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v čl. I bodu 16 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 4/2021-56) – lázeňská léčebně rehabilitační péče, Opatření obecné povahy ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v čl. I bodech 2 a 6 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 5/2021-73) - omezení provozoven stravovacích služeb a omezení poskytování krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb, Opatření obecné povahy ze dne 14. května 2021 č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v části čl. I bodu 14 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 6 Ao 19/2021-66) - lázeňská léčebně rehabilitační péče, Opatření obecné povahy ze dne 14. května 2021 č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I bod 18 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 6 Ao 21/2021 – 23) - podmínky pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor a účast na hromadných akcích, Opatření obecné povahy ze dne 14. května 2021 č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I bodu 6 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 6 Ao 24/2021 – 25) – omezení večerek, Opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I. bodu 1. písm. c), bodu 4. písm. d) a bodu 18 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 8/2021 – 45) - omezení "zahrádek", zákaz přítomnosti v provozovnách umělých koupališť (plavecký bazén, koupelový bazén, bazén pro kojence a batolata, brouzdaliště), wellness zařízení včetně saun a solných jeskyní, podmínky týkající se vstupu osob do některých vnitřních prostor, Opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v části čl. I. bodu 1. písm. a) prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 11/2021 – 31) - zákaz přítomnosti v provozovnách stravovacích služeb, Opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v části čl. I. bodu 6 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 7/2021 – 27) – omezení večerek, Opatření ze dne 28. 5. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN v rozsahu čl. I bodu 17 mimořádného opatření bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 11/2021 – 198 - podmínky pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor a účast na hromadných akcích, opatření ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (v rozsahu čl. I bodu 12 písm. d) ve slovech organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek kontrolovat a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je organizátor povinen takovou osobu nevpustit na tuto akci bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 20/2021-59, dále v rozsahu čl. I bodu 6 písm. b) bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. xanon [číslo]), dále v rozsahu čl. I bodu 3 písm. a) odst. viii) bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 17/2021 – 45, v ustanovení čl. I bodu 16 bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 13/2021 – 36, ze dne 25. 6. 2021, v rozsahu čl. I bodu 3 písm. b) ve slovech„ a není-li, s výjimkou dítěte do dovršení 6 let věku, na místě schopen prokázat, že splňuje podmínky stanovené v bodu I/16; tyto podmínky se nevztahují na provozovny stravovacích služeb, které neslouží pro veřejnost,“, bodu 8 písm. a) ve slovech„ nebo nesplňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16; provozovateli se nařizuje u osoby při vstupu do prostor splnění podmínek kontrolovat a osobě se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je provozovatel povinen takovou osobu do uvedených prostor nevpustit,“, bodu 9 písm. a) ve slovech„ nebo nesplňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16; provozovateli se nařizuje u osoby při vstupu do prostor splnění podmínek kontrolovat a osobě se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je provozovatel povinen takovou osobu do uvedených prostor nevpustit,“ a bodu 12 písm. d) ve slovech„ a které splňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16“ bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 21/2021 – 111. Dalšími opatřeními z nichž žalobce požaduje náhradu nemajetkové újmy jsou opatření zakazující a omezující přítomnost žáků a studentů ve školách, předškolních zařízeních a při dalších aktivitách a Opatření omezující zaměstnance drobných zaměstnavatelů a OSVČ a Opatření na hranicích, jimiž jsou Opatření obecné povahy ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v rozsahu čl. I. odst. 5 a čl. I. odst. 14 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 4 Ao 1/2021 – 83), Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I. odst. 4 a odst. 5 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 9 Ao 3/2021 – 41), Opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] 3/ MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I odst. 4 a odst. 5 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 10 Ao 2/2021-107), Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v čl. I bodu 5 písm. g) prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 1 Ao 3/2021 – 52), Opatření obecné povahy dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN bylo (v rozsahu čl. I. bodů 7 a 8 bylo prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 2 Ao 2/2021 – 44) – zákaz přítomnosti dětí ve střediscích volného času a ve školních klubech a družinách, Opatření obecné povahy vydané Ministerstvem zdravotnictví dne 29. 4. 2021 pod č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (bylo v rozsahu čl. I. odst. 4 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. xanon [číslo]), Opatření obecné povahy ze dne [datum], čj. MZDR [číslo] MIN/KAN, (bylo v části čl. I bodu 3 prohlášeno za nezákonné rozsudkem NSS č.j. 8 Ao 16/2021-124), Opatření obecné povahy ze dne 1. března 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN, ve znění opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. března 2021, č. j. MZDR [číslo] MIN/KAN (v rozsahu článků IV a V a článku VI odst. 3 bylo zrušeno rozsudkem NSS č.j. 6 Ao 7/2021 – 126), Opatření obecné povahy ze dne 28. 5. 2021, č. j. [číslo] MIN/KAN, (bylo v bodu I.22 písm. c) v textu„ na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1 zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze sp. zn. 14 A 110/2021, Opatření obecné povahy ze dne 24. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 [číslo] MIN/KAN (bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze č.j. 9A 76/2021 – 245), Opatření obecné povahy ze dne 10. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 [číslo] MIN/KAN, (bylo v části I. 4, písm. d) ve slovech„ nejdříve 5. den“ a v části I. 4, písm. e) zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze č.j. 3A 91/2021 – 149), Opatření obecné povahy ze dne 10. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 [číslo] MIN/KAN, ve znění ochranného opatření odpůrce ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 120/ MIN/KAN, a ve znění ochranného opatření odpůrce ze dne 29. 9. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 [číslo] MIN/KAN) bylo v článku I. bodu I.2 písm. a), článku I. bodu I.4 písm. a), článku I. bodu I.6 písm. a), článku I. bodu I.8 písm. a), článku I. bodu I.3 v textu„ bod I.2 písm. b) dále“, článku I. bodu I.5 v textu„ bod I.4 písm. b), d) a e) dále“, článku I. bodu I.7 v textu„ bod I.6 písm. b), d) a e) dále“, článku I. bodu I.9 v textu„ s výjimkou povinností vztahujících se k Příjezdovému formuláři“ zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze č.j. 18 A 71/2021 – 158). Na základě shora uvedených opatření byl žalobce dotčena tvrzeným nezákonným zákazem pohybu a pobytu bez ochranných pomůcek, nemožností nebo ztíženou možností využívat obchody a služby a v celé řadě dalších oblastí zejména v období od ve všech vnitřních prostorách staveb, ve veřejné dopravě a po značnou dobu také na dalších místech minimálně od 12. 4. do [datum], tedy po dobu 110 dní. Žalobce shledává svůj nárok na odškodnění za nemateriální újmu vzniklou v důsledku výše označených nezákonných opatření obecné povahy ministerstva zdravotnictví podle zákona č. 82/1998 Sb. v důsledku nezákonných opatření ministerstva, které byly pro nezákonnost zrušeny, mu vznikla podstatná újma na jeho právech tím, že byla omezena jeho možnost volného pohybu na území vlasti a možnost využívání celé řady obchodů a služeb a další omezení. Došlo tak k vážnému zásahu do práva na ochranu soukromého a rodinného života, práva na ochranu zdraví i dalších práv žalobce. Opatření obecné povahy se podle soudní praxe považuje ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. za rozhodnutí.

2. Žalovaná učinila nesporným předběžné uplatnění nároku a navrhla žalobu zamítnout. Žalovaná k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID- 19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 přijala mimo jiné Mimořádné opatření. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27.7.2021, č.j. 8 Ao 17/2021-63 bylo Mimořádné opatření zrušeno uplynutím třetího dne od právní moci rozsudku. Žalobkyně nebyla účastníkem tohoto řízení. Žalovaná obecně k celkovému postoji státu k pandemii uvedla, že pan profesor [jméno] ve své publikaci zabývající se ústavním právem mimo jiné uvádí, že přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné přírodní události (jakou je dle žalované nepochybně i plošná epidemie ohrožující obyvatelé České republiky), jsou vyšší mocí, které z povahy věci lze jen obtížně předvídat a zvyšují nároky na rychlou reakci státu spočívající v přijímání ochranných opatření, jež se provádějí ve prospěch celé společnosti, tj. v zájmu celku a podle pravidla„ salus populi suprema lex esto“. Vzhledem k rozmanitosti právních vztahů a ekonomických dopadů krizových opatření musejí být takto přijímaná opatření poměřována mj. i s právními principy nejvyšší hodnoty, předběžné opatrnosti a principem prevence. Dále namítla absenci aktu individuální aplikace práva ve smyslu OdškZ, jak plyne z výše citovaného ustanovení § 5 písm.a) OdškZ, odpovědnost za škodu by ve světle okolností posuzovaného případu přicházela v úvahu za předpokladu existence rozhodnutí vydaného ve správním řízení. Důvodová zpráva k ustanovení § 5 OdškZ uvádí, že„ Stát odpovídá za škodu způsobenou skutečnostmi výslovně v zákoně uvedenými, tedy individuálním rozhodnutím ve věci nebo nesprávným úředním postupem.“ [příjmení] tedy přicházela v úvahu aplikace ustanovení OdškZ muselo by v posuzovaném případě existovat individuální rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým správní orgán v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků správního řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy. Žalovaná je přesvědčena, že mimořádné opatření nutno (minimálně optikou OdškZ) hodnotit jako (jiný) právní přepis, jak platí ostatně i u obsahově totožných opatření vydaných vládou dle zákona č. 204/2000 Sb., zákon o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) (dále jen„ KZ“). Náhradu škody způsobenou právním předpisem však dle ustanovení OdškZ uplatňovat nelze. V této souvislosti žalovaná odkazuje např. rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 26.5.2021, sp. zn. 4 C 50/2021 ve spojení s usnesením Ústavního soudu IV. ÚS 2687/21 ze dne 9.11.2021, sp. zn. 8 C 191/2021-68 ve spojení s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 23.2.2022 sp. zn. 23 Co 40/2022-93, ze dne 26.10.2021 sp. zn. 30 C 486/2020 a ze dne 27.10.2021 sp. zn. 8 C 400/2020, kdy soud odmítl odpovědnost státu za škodu, jež dle tvrzení žalobců vznikla jako důsledek krizových opatření. Dle žalované je zřejmé, že pokud není dovozena odpovědnost státu za krizová opatření dle KZ, nelze z povahy věci dovodit odpovědnost státu za jiná krizová opatření (prakticky se stejným obsahem) přijímané dle jiného zákona. Nadto, i za předpokladu, že bychom na Mimořádné opatření nahlíželi (z formálního hlediska) nikoliv jako na právní předpis, nýbrž jako na opatření obecné povahy (Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23.4.2020, č.j. 14 A 41/2020-111 (dále jen„ Rozsudek MS“) uvádí, že přesto, že nelze přehlédnout že z materiálního hlediska se dotčená opatření žalované blíží právním předpisům, splňují právně-teoretickou definici opatření obecné povahy), i v tomto případě je nutno konstatovat absenci rozhodnutí ve smyslu OdškZ. Ustanovení § 171 s.ř. totiž uvádí, že„ Podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.“ Dle teorie se za opatření obecné povahy považují smíšené správní akty, které mají jak prvky individuálních, tak normativních správních aktů. Opatření obecné povahy tedy představují zvláštní úkony správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem, nelze je však považovat za rozhodnutí správního orgánu, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech. Posuzujeme-li tedy v tomto konkrétním případě Mimořádné opatření žalované jako opatření obecné povahy, tato z povahy věci nesplňují kritérium ustanovení § 5 OdškZ, a to právě z důvodu jejich všeobecného a celostátního dopadu, tj. z materiálního hlediska mají povahu právního předpisu a rovněž skutečnosti, že neurčují práva a povinnosti konkrétních osob. Neobstojí proto argument, že dle stávající judikatury je možno opatření obecné povahy považovat za rozhodnutí dle OdšZ bez dalšího, když dotčená rozhodnutí Nejvyššího soudu zpravidla posuzovala opatření obecné povahy, které byly spjaty pouze s lokálně omezenou konkrétní (standardní – nekrizovou) situací, což nutno odlišit od mimořádných opatření žalované se značně širokým dopadem, které má z materiálního hlediska povahu právního předpisu. Naopak v tomto ohledu musíme vycházet z přiléhavých judikatorních závěru (například Rozsudek MS a usnesení Ústavního soudu ze dne [datum] sp. zn. Pl. ÚS 8/20) zabývajících se konkrétně mimořádnými opatřeními žalované, jež jsou přijímané ve vztahu k celku a na ochranu celku v krizové situaci! A dle kterých se v případě mimořádných opatření žalované nejedná o akt individuální aplikace práva, které jako nezbytný předpoklad OdškZ předvídá. Slovy Rozsudku MS„ V právní teorii se obecně opatření obecné povahy označuje za smíšený správní akt, neboť leží na pomezí mezi individuálními správními akty (správními rozhodnutími) a normativními správními akty (právními předpisy). S normativními právními akty jej pojí obecně vymezený okruh adresátů, se správním rozhodnutím zase konkrétně určený předmět vztahující se k určité situaci. V napadených opatřeních obecné povahy není okruh adresátů nijak blíže místně ani osobnostně specifikován, řídit se jimi tedy musí každý. A předmět vydávaných mimořádných opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání, vyjma blíže specifikovaných výjimek. Tím se nyní napadený akt odlišuje od jiných opatření obecné povahy, které jsou zpravidla spjaty pouze s místně omezenou konkrétní situací. (…) A pro úplnost soud uvádí, že neshledal, že by bylo možno napadené právní akty považovat za rozhodnutí správních orgánů, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech.“ Jak již avizováno výše ke shodnému závěru nakonec dospěl i Ústavní soud v plenárním usnesení ze dne [datum] sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (kdy rozhodoval o ústavní stížnosti mimo jiné proti jednomu z mimořádných opatření žalované), ve kterém uvedl, že„ Opatření obecné povahy není akt individuální aplikace práva ve smyslu„ pravomocného rozhodnutí v řízení“, jak vyplývá z jeho samotných definičních znaků“. Shrneme-li právě uvedené, aplikace ustanovení OdškZ je v posuzovaném případě vyloučena, a to bez dalšího, žalobní návrh proto nemůže obstát již z tohoto důvodu. Namítla, že důvodová zpráva k § 5 OdpŠk uvádí, že stát odpovídá za škodu způsobenou skutečnostmi výslovně v zákoně uvedenými, tedy individuálním rozhodnutím ve věci nebo nesprávným úředním postupem. [příjmení] tedy přicházela v úvahu aplikace ustanovení OdpŠk muselo by v dotčeném případě existovat individuální rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým správní orgán v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků správního řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy. Mimořádná opatření ale fakticky nejsou opatřením obecné povahy, nýbrž (minimálně optikou OdpŠk) (jiným) právní přepisem, jak platí ostatně i u obsahově totožných opatření vydaných vládou České republiky. Náhradu škody způsobenou právním předpisem však dle OdpŠk uplatňovat nelze. I kdyby na Mimořádná opatření nahlížela (z formálního hlediska) nikoliv jako na právní předpis, nýbrž jako na opatření obecné povahy, (Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23.4.2020, č.j. 14 A 41/2020-111 uvádí, že přesto, že nelze přehlédnout že z materiálního hlediska se dotčená opatření žalované blíží právním předpisům, splňují právně-teoretickou definici opatření obecné povahy), i v tomto případě je nutno konstatovat absenci rozhodnutí ve smyslu OdpŠk. § 171 s.ř. totiž uvádí, že podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Dle teorie se za opatření obecné povahy považují smíšené správní akty, které mají jak prvky individuálních, tak normativních správních aktů. Opatření obecné povahy tedy představují zvláštní úkony správního orgánu na hranici mezi správním aktem a právním předpisem, nelze je však považovat za rozhodnutí správního orgánu, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech. Mimořádná opatření žalované jako opatření obecné povahy tak z povahy věci nesplňují kritérium § 5 OdpŠk z důvodu jejich všeobecného a celostátního dopadu, tj. z materiálního hlediska mají povahu právního předpisu a z důvodu, že neurčují práva a povinnosti konkrétních osob. Dále žalovaná namítá absenci aktivní věcné legitimace žalobců. Možnost domáhat se náhrady škody ve smyslu OdpŠk je vázána na podmínku účastenství dotčené osoby v řízení, musí se v řízení rozhodovat konkrétně o jejich právech a povinnostech. Významný je přitom procesní stav účastenství, který zde je v době vydání opatření obecné povahy (jakožto„ rozhodnutí“ pravomocně zrušeného pro nezákonnost), od nějž se odvíjí uplatňování nároku na náhradu škody. V případě mimořádných opatření žalované se však o tento případ nejedná. Byla-li totiž mimořádná opatření vydána v beznávrhovém řízení, bez účastníků řízení, není a nemůže tady z povahy věci být ani osoba aktivně legitimovaná k náhradě škody způsobené dotčenými mimořádnými opatřeními dle OdpŠk. Touto osobou pak není a nemůže být dokonce ani osoba, která by se správní žalobou domáhala zrušení mimořádných opatření.

3. Žalobce vzal žalobu podáním ze dne [datum] zpět v požadavku na úhradu částky 80 000 Kč a soud řízení usnesením ze dne 2.1.2023 čj. 15 C 249/2022-27 částečně zastavil.

4. Žalobce se tak domáhá náhrady nemajetkové újmy ve výši 30 000 Kč za újmu způsobenou mu opatřením obecné povahy ze dne 29.6.2021 čj. MZDR [číslo] MIN/KAN.

5. Podle ust. § 1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona [obec] národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (dále jen“ OdpŠk“) odpovídá stát za podmínek zákonem stanovených za škodu způsobenou při výkonu státní moci. Podle ust. § 2 OdpŠk se odpovědnosti za škodu podle tohoto zákona nelze zprostit. Podle ust. § 3 OdpŠk stát odpovídá za škodu, kterou způsobily a) státní orgány, b) právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona, („ úřední osoby“), c) orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona („ územní celky v přenesené působnosti“). Podle ust. § 5 písm. a), b) OdpŠk odpovídá stát za podmínek zákonem stanovených za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, a za škodu, která byla způsobena nesprávným úředním postupem. Podle ust. § 7 odst. 1 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. Podle ust. § 8 odst. 1 OdpŠk lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.

6. Ve věci soud neprováděl dokazování, bylo rozhodnuto jen základě skutkových tvrzení účastníků, neboť se jednalo pouze o právní posouzení ve věci samé.

7. Předpokladem odpovědnosti státu za škodu je, za předpokladu legitimace obou stran sporu, kumulativní splnění tří podmínek (např. NS ČR sp. zn. 28 Cdo 4231/2010): 1) existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem nebo nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup a vznik škody tudíž musí být ve vzájemném poměru příčiny a následku.

8. Soud po skutkové stránce vyšel z nesporných tvrzení účastníků, dokazování neprováděl a zaměřil se nejprve na právní posouzení základu uplatněného nároku. Žalovaná ve vztahu k žalobci bezpochyby vystupovala jako státní orgán při výkonu veřejné moci. V článku 36 odst. 3 a 4 Listina základních práv a svobod stanoví, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, přičemž podmínky a podrobnosti upravuje zákon. Tímto zákonem je zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (OdpŠk). Judikatura je již ustálena v závěru, že za újmu, kterou způsobily státní orgány v rámci výkonu svých pravomocí, odpovídá stát podle OdpŠk. Předchozí praxe, kdy byla odpovědnost státu za újmu způsobenou při výkonu veřejné moci dovozována i z obecné úpravy ochrany osobnosti v občanském zákoníku, byla překonána rozsudkem velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 31 Cdo 3916/2008, uveřejněným ve Sbírce Nejvyššího soudu pod [číslo] podle kterého nároky spadající pod zákon č. 82/1998 Sb., ve znění účinném od 27. 4. 2006, nelze uplatnit z titulu ochrany osobnosti podle občanského zákoníku, když úprava odpovědnosti státu za škodu v zákoně č. 82/1998 Sb. je zároveň speciální úpravou v oblasti ochrany osobnosti tam, kde bylo do těchto práv zasaženo při výkonu veřejné moci (viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 4118/2015). Soud na věc aplikoval OdpŠk, neboť podřazení dané věci pod ustanovení o ochraně osobnosti podle občanského zákoníku (zák. č. 89/2012 Sb., dále„ o. z.“), namístě není. Předně je třeba uvést, že žalobce splnil podmínku předběžného uplatnění nároku podle § 14 odst. 1 OdpŠk, neboť žalované zaslal žádost o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění.

9. Po právní stránce dospěl soud k následujícím závěrům: Z pohledu možné odpovědnosti žalované dle OdpŠk se soud primárně zabýval otázkou, zda mimořádná opatření přijatá žalovanou mají povahu individuálního rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým orgán veřejné moci v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy, přičemž uzavřel, že tomu tak není. Mimořádná opatření byla vydána Ministerstvem zdravotnictví podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále též„ zákon o ochraně veřejného zdraví“), a to z moci úřední v beznávrhovém řízení (viz § 171 s. ř.), které nemá účastníky řízení a ve kterém není rozhodováno o právech a povinnostech konkrétních osob. Nebylo zde tedy osob oprávněných v určité fázi řízení činit návrhy či podávat opravné prostředky ani účastníků řízení a v řízení není (nebylo) rozhodováno o právech a povinnostech konkrétní osoby. Jak shledal i Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23.4.2020, č.j. 14 A 41/2020 – 111, z právně-teoretického hlediska jsou mimořádná opatření opatřeními obecné povahy, ale z materiálního hlediska na ně lze pohlížet jako na právní předpisy, neboť okruh jejich adresátů není nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a i předmět opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání. Současně vyzdvihl, že mimořádná opatření nelze považovat za rozhodnutí správních orgánů, jelikož neurčují práva a povinnosti individuálně v určených případech. I dle názoru Ústavního soudu České republiky obsaženého v usnesení sp.zn. Pl. ÚS 8/20 není opatření obecné povahy aktem individuální aplikace práva ve smyslu„ pravomocného rozhodnutí v řízení“. Za situace, kdy měla žalobcům dle shora uvedených závěrů vzniknout škoda z opatření obecné povahy či právního předpisu, nevznikla odpovědnost státu dle ustanovení OdpŠk, a to pro neexistenci individuálního rozhodnutí. Za nezákonné rozhodnutí navíc OdpŠk dle § 5 písm. a) považuje toliko rozhodnutí, která byla vydána v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním O tento případ se u mimořádných opatření zcela zjevně nejedná. Dále není z pohledu žalobkyně splněna podmínka její účasti v řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno. Řízení dle § 171 a násl. s.ř., ve kterém byla mimořádná opatření vydána, nemají účastníky. Navíc zákon o ochraně veřejného zdraví v § 94a odst. 2 přímo uvádí, že opatření obecné povahy se vydává v beznávrhovém řízení. Žalobce proto logicky ani nemohl být účastníkem řízení, ve kterém byla mimořádná opatření vydána, a není tak u něho dána aktivní legitimace k podání žaloby.

10. Soud tak shrnuje a uzavírá, že co se týká posouzením charakteru žalobcem specifikovaných mimořádných opatření žalované, a to z hlediska toho, zda je lze podřadit pod § 5 OdpŠk, podle kterého stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem. Mimořádná opatření, která žalobce v žalobě specifikoval, byla vydána Ministerstvem zdravotnictví na základě pandemického zákona, a to podle jeho § 2. Tímto zákonem byl na území České republiky vyhlášen stav pandemické pohotovosti (§ 1 odst. 3), a Ministerstvo zdravotnictví a hygienické stanice byly zmocněny za účelem likvidace epidemie Covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření buď podle § 2 odst. 2 pandemického zákona nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví. Je možné připustit, že mimořádná opatření vydávaná Ministerstvem zdravotnictví podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví se podle § 94a citovaného zákona vydávají jako opatření obecné povahy, jsou vydávána v řízení podle § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 se Ústavní soud zabýval posouzením charakteru usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, a to zda jde o opatření obecné povahy a dovodil, že takový názor je třeba odmítnout. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20 se pak zabýval právní povahou mimořádného opatření ministerstva zdravotnictví a dovodil, že tento akt naplňuje všechny znaky opatření obecné povahy, a to i z hlediska materiálního (viz. odst. 31. až 38. citovaného rozhodnutí). Otázkou, zda lze případnou škodu (újmu), způsobenou v důsledku těchto mimořádných opatření vydaných ministerstvem zdravotnictví odškodnit podle zákona č. 82/1998 Sb. se nezabýval. Soud dospěl k závěru, že takový postup možný není. V citovaném usnesení v odst.

35. Ústavní soud zároveň vyložil, co se považuje za správní rozhodnutí (jde o správní akt, který se týká konkrétní (jedinečné) věci a současně individuálně určených adresátů). Naproti tomu opatření obecné povahy se vyznačuje konkrétností předmětu a obecnosti adresátů. V nauce správního práva je opatření obecné povahy řazeno mezi tzv. smíšené správní akty s tím, že se nejedná ani o rozhodnutí ani o právní předpis. Odpovědnost státu za škodu podle OdpŠk je koncipována jako odpovědnost za škodu (újmu) způsobenou jednotlivci v individuálním případě, nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, které se dotýkají konkrétní věci, jíž byl účasten. Musí se jednat o konkrétní, individualizovaný vztah založený mezi státem a jednotlivcem. Judikatura sice u některých opatření obecné povahy připustila možnost aplikace OdpŠk, avšak jednalo se o opatření obecné povahy vydávaná v oblasti územního plánování, kdy se jedná o opatření obecné povahy, jimiž je založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě. Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, jež jsou předmětem tohoto sporu, však měla všeobecný a celostátní dopad, nikoli tedy dopad ve vztahu ke konkrétnímu jednotlivci, v daném případě ve vztahu k žalobkyni. Na základě shora uvedených úvah soud uzavírá, že mimořádná opatření, jež jsou předmětem tohoto sporu, nejsou rozhodnutím ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk. Odpovědnost státu za škodu způsobenou při plošném omezení práv a svobod neurčitého okruhu osob přijetím plošně a všeobecně závazného mimořádného opatření dovodit nelze. Nad shora uvedené soud uvádí, že mimořádná opatření žalované nejsou nezákonným rozhodnutím, které by bylo možno podřadit pod § 5 písm. a) OdpŠk, měl je posoudit jako nesprávný úřední postup podle § 13 OdpŠk. Podle usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3013/2011 je nesprávným úředním postupem porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, kterou jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Obdobně se Nejvyšší soud vyslovil též v rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 3199/2009, v němž uvedl, že„ Vyústil-li nesprávný úřední postup ve vydání rozhodnutí, může být důvodem pro uplatnění nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. jen toto rozhodnutí.“. V projednávané věci se činnost žalované jako orgánu veřejné moci projevila vydáním mimořádného opatření. Vyústila tedy v určitý druh správního aktu (opatření obecné povahy), a proto odškodnění za nesprávný úřední postup podle § 5 písm. b) OdpŠk v úvahu nepřichází. S ohledem na shora uvedené proto soud žalobu zamítl.

11. Nad shora uvedenou úvahu, tento soud odkazuje na zatím ojedinělý rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 21.4.2023 čj.: 30 Cdo 414/2023, který se se shora uvedeným závěrem o neexistenci nezákonného rozhodnutí neztotožnil. Na zamítavém výroku rozsudku tento rozsudek ničeho nemění. V uvedeném rozhodnutí dospěl Nejvyšší soud k závěru:„ Nejvyšší soud tudíž dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena. Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Nelze tedy akceptovat názor žalobce b) o existenci aktivní legitimace každé osoby, která sice byla oprávněna mimořádné opatření u soudu napadnout, ale zůstala pasivní a neučinila tak, neboť teprve využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá zákonnými prostředky bránit, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 OdpŠk, který nejde-li o případ zvláštního zřetele hodný, vyžaduje využití v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je akcentována obecná právní zásada prevence škod vzniklých z nezákonných rozhodnutí, která poškozený vnímá jako škodlivá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4389/2013). Dle tohoto zákonného ustanovení rovněž není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.

12. Žalobce v žalobě ani jejím doplnění skutečnost, že by se mělo jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Soud nařídil jednání na den [datum] právě i k možnosti poučení žalobce ve smyslu ust. §118a odst. 1 a 3 osř, k nutnosti doplnění tvrzení, jednak ohledně samotné účasti na řízení o zrušení mimořádných opatření a tím založení účastenství v řízení o náhradu nemajetkové újmy z titulu nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk, a jednak zejména ohledně samotného vzniku a intenzity nemajetkové újmy, když žalobní tvrzení byla pouze obecného charakteru a nijak nereflektovala individuální zásah do osobnostních práv žalobce. Žalobce tím, že se k jednání nedostavil, nemohl být poučen ve smyslu ust. § 118a odst. 1 a 3 osř. Soud tak nemá ani za tvrzené, že by žalobce podal proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Žalobce tak nemá aktivní legitimaci k podání úspěšné žaloby, když podle ust. § 7 odst. 1 OdpŠk mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda a žalobce účastníkem řízení nebyl. Nad to, soud nemá za tvrzené, jaká konkrétní nemajetková škoda jakým konkrétním zásahem do nemajetkové sféry žalobce fakticky vznikla. Soud tak žalobu i z tohoto důvodu zamítl.

13. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud dle § 142 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 151 odst. 3 o. s. ř., když procesně úspěšné žalované náleží paušální náhrada za 3 úkony po 300 Kč (vyjádření k žalobě, příprava k jednání a 1x účast na jednání) podle vyhlášky č. 254/2015. Sb. ve výši 300 Kč, jak je uvedeno ve výroku II. rozsudku.

Poučení