16 A 28/2021–43

Rubrum

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. V. T. a soudkyň Mgr. L. H. a Mgr. D. M. ve věci žalobkyně: Mgr. L. B., narozena „X“, bytem „X“, zastoupena advokátem JUDr. Vladimírem Davidem, sídlem Mírové náměstí č. p. 48, 440 01 Louny, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, sídlem Velká Hradební 3118/4B, 400 02 Ústí nad Labem, zastoupen advokátem JUDr. Danielem Volákem, sídlem Jiráskova 413, 436 01 Litvínov, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2021, č. j. KUUK/029197/2021, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

1. Žalobkyně se žalobou podanou v zákonem stanovené lhůtě prostřednictvím svého právního zástupce domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 2. 2021, č. j. KUUK/029197/2021, (dále též jen „napadené rozhodnutí“), jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Roudnice nad Labem, odboru životního prostředí (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 11. 11. 2020, sp. zn. OŽP/217/2020, č. j. MURCE/43669/2020. Tímto rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyně uznána vinnou tím, že v období od srpna 2019 do června 2020 na pozemku parc. č. „X“ v k. ú. X (dále jen „předmětný pozemek“), který je v katastru nemovitostí veden jako orná půda (součást zemědělského půdního fondu) prováděla stavební činnost spočívající ve výstavbě objektu pro rekreační využití o zastavěné ploše 482 m2 bez souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu; tedy v rozporu s § 3 odst. 1 písm. c) zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), užívala zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu, a spáchala tak z nedbalosti přestupek podle § 20 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF, dle kterého se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 3 odst. 1 písm. c) užívá zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu (výrok I.); za spáchání tohoto přestupku byla žalobkyni uložena podle § 35 písm. b) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), ve spojení s § 20 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ZPF pokuta ve výši 250 000 Kč, splatná do 30 dnů od právní moci rozhodnutí (výrok II.) a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III.). Současně žalobkyně v žalobě požadovala přiznání náhrady nákladů řízení. Žaloba 2. Žalobkyně v žalobě vytýká žalovanému, že se v napadeném rozhodnutí vypořádal s námitkami žalobkyně nezákonně a žalobkyně tak byla zkrácena na svých právech. Má za to, že odůvodnění napadeného rozhodnuti je vedeno tendenčně a jednostranně, ve prospěch správního orgánu prvního stupně. Především nesouhlasí s propojováním různých písemností, které spolu nesouvisejí a jsou součástí jiných řízení, a jak k němu přistoupil správní orgán prvního stupně, přičemž žalovaný s tímto postupem souhlasil. Konkrétně namítá, že řízení České inspekce životního prostředí nelze ztotožňovat s řízením vedeným správním orgánem prvního stupně, a pokud správní orgán prvního stupně uvedl, že lze považovat přípisy od České inspekce životního prostředí za výzvy k vyjádření v řízení vedeném správním orgánem prvního stupně a žalovaný mu v této argumentaci přisvědčuje, jedná se o vadu řízení, neboť závěry žalovaného zakládají nezákonnost napadeného rozhodnutí a jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.

3. Dle žalobkyně žalovaný ignoroval řadu důkazů obsažených ve spise nebo si z nich vybral pouze ty pasáže, které podpořily jeho právní názor na věc.

4. Žalobkyně má rovněž za to, že nebylo v rozhodnutích správních orgánů specificky a kategoricky vymezeno časové období deliktního jednání, neboť toto je natolik široké, že způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spočívající v jeho nesrozumitelnosti.

5. Ohledně svého tvrzení, že nebyla dostatečně poučena o svých právech v rámci zahájeného řízení, poukázala žalobkyně na šikanozní postup správního orgánu prvního stupně, který opakovaně a neúspěšně podával na žalobkyni trestní oznámení.

6. Žalobkyně nesouhlasila se závěry správních orgánů, že se předmětný pozemek nachází v území pod nejvyšší ochranou, tedy v území přírodního parku Dolní Poohří, neboť v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody“), jsou specifikována chráněná území, a předmětný pozemek se v žádné v tomto zákoně vyjmenované kategorii nenachází.

7. Žalobkyně konstatovala, že se ztotožňuje se závěrem správních orgánů, že předmětný pozemek je součástí zemědělského půdního fondu, avšak namítala, že správní orgány nepřihlédly k veřejným informacím o bonitě půdy. Shledává podstatným, že se předmětný pozemek, s ohledem na svou bonitovaně půdně ekologickou jednotku (1.55.00), nachází v třídě ochrany č. IV, což je druhý nejnižší stupeň ochrany, přičemž zákon o ochraně ZPF, stejně jako vyhl. č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany nevylučuje vyjmutí tohoto pozemku ze zemědělského půdního fondu. S poukazem na údaje uveřejněné na webových stránkách Výzkumného ústavu meliorací a ochrany půdy a charakteristiku tříd uvedenou v Metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996 konstatuje, že do této třídy jsou zahrnuty málo produkční půdy spadající do skupiny půdních typů fluvizemě, tzv. vysychavé půdy, nevhodné k zatravnění, k zalesnění nebo ke stavbě nadrží, potencialně ohrožené větrnou erozí. Do IV. třídy ochrany jsou sdruženy půdy s převážně podprůměrnou produkční schopností v rámci příslušných klimatických regionů, s jen omezenou ochranou, využitelné i pro výstavbu. S ohledem na tuto charakteristiku pozemků, zahrnutých v třídě ochrany č. IV má žalobkyně za to, že není jediný důvod, proč by se měl správní orgán prvního stupně za podpory žalovaného bránit vyjmutí předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu. Žalobkyně přitom podala dne 23. 10. 2020 (pozn. soudu: žalobkyně sice uvedla letopočet 2021, avšak vzhledem k datu podání žaloby je evidentní, že šlo o písařskou chybu) žádost o vyjmutí předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu avšak na tuto žádost nebylo reagováno a namísto toho bylo rozhodnuto o uložení pokuty.

8. Žalobkyně dále namítala, že odůvodnění výše pokuty neodpovídá § 37 písm. f) a § 38 písm. e) zákona o přestupcích. Jestliže správní orgán prvního stupně vycházel pouze z faktu realizace finančně náročné stavby, kterou těžko může realizovat osoba bez prostředků nebo s minimálními příjmy, aniž přitom dostatečně zkoumal osobní poměry žalobkyně, pak stanovil výši pokuty na základě pouhých, ničím nepodložených, domněnek, a logické úvahy, což činí postup správních orgánů nesprávným a nezákonným. Žalobkyně přitom není natolik bonitní, aby mohla uloženou pokutu uhradit, o čemž svědčí skutečnost, že byla nucena pod hrozbou exekuce zaplatit pokutu na dvě splátky. Pro žalobkyni bylo toto rozhodnutí finančně likvidační.

9. Žalobkyně má dále za to, že se žalovaný nedostatečně vypořádal při určení povahy a závažnosti přestupku též s druhem a mírou zavinění, a přihlédl pouze k přitěžujícím, nikoli již k polehčujícím okolnostem. Žalobkyně shledává, že odůvodnění napadeného rozhodnutí postrádá souvislost mezi „logickými“ úvahami správních orgánů a určením konkrétní výše pokuty.

10. Žalobkyně dále namítala nezákonnost závěru správních orgánů, že výše pokuty má mít odstrašující vliv na ostatní nositele stejných zákonných povinností. Poukazuje přitom na jednu ze základních zásad správního řízení, jímž je jeho neveřejnost, a má za to, že takové neveřejné řízení nemůže veřejnost ovlivňovat.

11. Žalobkyně dále vytýkala správním orgánům, že v rozhodnutích absentuje odůvodnění, proč nebyl v dané věci nedbalostního charakteru použit institut napomenutí, když by mělo mít trestání pouze preventivně nápravný charakter.

12. Závěrem žalobkyně obecně dodala, že v rámci posouzení nesrozumitelnosti správního rozhodnutí podle ustálené judikatury je za nesrozumitelné nutno považovat rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, u něhož existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním apod. Vyjádření žalovaného k žalobě 13. Žalovaný ve svém písemném vyjádření k žalobě navrhl, aby soud žalobu zamítl a podrobně se vyjádřil k jednotlivým žalobním námitkám. Uvedl, že předmětné správní řízení nebylo nijak propojeno se správním řízením vedeným Českou inspekcí životního prostředí, pouze bylo na základě jejího podnětu v souladu s ust. § 42 správního řádu zahájeno, a správní orgány pak v průběhu celého řízení postupovaly v souladu s právními předpisy a nedopustily se žádných vad řízení, které by mohly ovlivnit jejich závěr.

14. K námitce, která se týkala nedostatečného vymezením délky deliktního jednání s ohledem na ust. § 9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF, žalovaný uvedl, že žalobkyně neoznámila příslušnému správnímu orgánu nezemědělské využití předmětného pozemku na dobu kratší jednoho roku, přičemž již z povahy uskutečněného nezemědělského využití, tj. vybudování rekreačního objektu, je zřejmé, že se nejedná o dočasný záměr, který by byl do jednoho roku včetně uvedení zemědělské půdy do původního stavu uskutečnitelný.

15. K tvrzení žalobkyně, že se předmětný pozemek nenachází v chráněném území ve smyslu zákona o ochraně přírody, žalovaný uvedl, že přestupkové řízení je postavené na skutečnosti, že došlo k porušení zákona o ochraně ZPF, nicméně pozemek v území přírodního parku Dolní Poohří zvláštní ochranu dle shora uvedeného zákona požívá v souladu s ust. § 12 zákona o ochraně přírody.

16. Žalovaná trvala na tom, že je pro věc irelevantní snaha hodnotit, zda a jakou legální ochranu by měly požívat jednotlivé třídy ochrany zemědělského původního fondu. Nepochybné je, že došlo k dotčení půd zařazených do IV. třídy ochrany a i tyto půdy plní v dané lokalitě svoji nezanedbatelnou ekologickou funkci, a jako takové podléhají ochraně. Případnou žádost o souhlas s odnětím půdy ze ZPF je možné řešit samostatným řízením u příslušného orgánu ochrany ZPF, což však nevylučuje to, že k deliktnímu jednání došlo dříve, než bylo požádáno o souhlas s odnětím ze ZPF.

17. Žalovaný má za to, že žalobkyni byla uložena pokuta v zákonných mezích. Pokud správní orgán prvního stupně učinil odhad na základě logické úvahy o nákladech na realizaci nepovolené stavby a tím i představu o majetkových poměrech žalobkyně, pak mu nezbylo nic jiného, neboť žalobkyně se zdržela jakýchkoliv vyjádření nebo spolupráce s ním. Správní orgán prvního stupně určil výši pokuty v souladu se zákonem o ochraně ZPF, po přihlédnutí ke všem konkrétním okolnostem předmětného případu, jak mu ukládá zákon o odpovědnosti za přestupky. Zhodnocení celospolečenského preventivního významu uložení pokuty v odůvodnění rozhodnutí nijak nenarušuje neveřejnost probíhajícího správního řízení. Žalovaný se přitom s posouzením prvoinstančního orgánu zcela ztotožnil.

18. Závěrem žalovaný zdůraznil, že žalobkyně nejevila po celou dobu řízení o přestupku žádný zájem o řízení, nijak se do něho nezapojila, ačkoliv byla před řízením i během řízení několikráte vyzývána k účasti na něm a žádáno vysvětlení. Naopak z doloženého spisového materiálu ve věci vyplývá, že žalobkyně pokračovala ve svém protiprávním jednání. Takovéto jednání lze jednoznačně považovat za přitěžující okolnost pro posuzování deliktní činnosti a může být považováno za úmyslné obcházení orgánu státní správy a státem chráněných veřejných zájmů. Replika žalobkyně k vyjádření žalovaného 19. V replice na písemné vyjádření žalovaného k žalobě trvala žalobkyně na tom, že nebyla správním orgánem prvního stupně dostatečně poučena o svých právech, a pokud žalovaný pouze doslovně kopíroval pasáže z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pak se s námitkami žalobkyně nevypořádal dostatečně. Žalobkyně nesouhlasí s názorem žalovaného, že je irelevantní snaha žalobkyně hodnotit míru ochrany, kterou předmětný pozemek, byť je součástí ZPF, požívá. Má totiž za to, že při posuzování míry ochrany předmětného pozemku nelze vycházet pouze z údajů uvedených v katastru nemovitostí, nýbrž je nezbytné hodnotit faktický, realitě odpovídající stav. Žalovaný však při svém rozhodování právě tento faktický stav, kdy pozemek leží na samotné hranici chráněného území a tento je zařazen do IV. třídy ochrany, nezohlednil a vycházel pouze z formalizovaného zápisu v katastru nemovitostí. Ohledně tvrzení žalovaného, že žalobkyně nebyla ochotna se správním orgánem prvního stupně spolupracovat za účelem zjištění jejích osobních a majetkových poměrů, a proto nezbylo, než určit její výši pomocí logické úvahy, žalobkyně uvedla, že nikdy nebyla správním orgánem prvního stupně vyzvána ke spolupráci týkající se shora uvedené věci, a správní orgán prvního stupně se tedy nepokoušel její osobní a majetkové poměry nikdy zjistit. I z žalovaným použité judikatury Nejvyššího správního soudu dle žalobkyně vyplývá, že stanovení majetkových poměrů odhadem by měl správní orgán užít pouze v nezbytném rozsahu a rovněž by takto měl učinit až v případě, kdy se mu majetkové poměry nepodařilo zjistit jiným způsobem. Žalobkyně rovněž trvala na tom, že v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu není z odůvodnění napadeného rozhodnutí patrné, na základě jakého postupu byla správním orgánem prvního stupně výše uložené pokuty stanovena. Správné dle žalobkyně není ani tvrzení žalovaného, že není při posuzování přiměřenosti výše uložené pokuty směrodatná výše uložené pokuty v obdobných případech. Ohledně žalovaným tvrzené preventivní úlohy uložené sankce žalobkyně uvedla, že pokud má být sankce způsobilá odradit od podobného postupu i jiné nositele stejných zákonných povinností, tedy musí být v takové výši, aby představovala znatelný zásah do majetkové sféry delikventa, pak správní orgán prvního stupně nemohl být výši sankce schopen korektně určit, neboť majetkové poměry žalobkyně správní orgán nezjišťoval. Posouzení věci soudem 20. O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) bez jednání, neboť žalovaný vyslovil s tímto postupem souhlas, a žalobkyně nesdělila soudu do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovýmto postupem, ačkoli byla ve výzvě výslovně poučena, že nevyjádří–li se v dané lhůtě, má se za to, že souhlas s rozhodnutím bez jednání byl udělen.

21. Žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a proti rozhodnutí, proti kterému je žaloba přípustná. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal (§ 76 odst. 2 s. ř. s.).

22. Soud shledal žalobu nedůvodnou.

23. Předně soud zdůrazňuje, že se nezabýval námitkami, které žalobkyně uplatnila konkrétně toliko ve svém odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoli však již explicitně v žalobě samotné.

24. Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.

25. Povinnost tvrdit rozhodné skutečnosti v žalobě nelze nahradit obecným odkazem na argumenty uplatněné v podáních činěných v předcházejících řízení před správními orgány, tak jak to učinila žalobkyně vyjádřením „žalobkyně podala rozsáhlou argumentaci k věci v rámci odůvodnění svého odvolání podaného proti rozhodnutí městského úřadu Roudnice nad Labem. Obsah jednotlivých bodů činí svými tvrzení v této žalobě“. Je tomu tak proto, že soudní řízení není pokračováním správního řízení, ale zcela samostatným typem přezkumného řízení. Požadavkům rozsahu napadení rozhodnutí žalovaného ve správní žalobě ve smyslu citovaného ust. § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nevyhovuje pouhý odkaz žalobkyně na námitky, které byly uplatněné v odvolacím správním řízení, neboť tyto námitky směřovaly proti jinému rozhodnutí, které však není předmětem přezkumu v tomto soudním řízení. Na podporu těchto závěrů odkazuje soud na rozsáhlou judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005–58, rozsudek ze dne 6. 10. 2015, č. j. 6 Afs 9/2015–31, rozsudek ze dne 13. 12. 2006, č. j. 2 Afs 26/2005–114, rozsudek ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 As 117/2011–223, rozsudek ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 54/2013–36, rozsudek ze dne 28. 8. 2008, č. j. 2 As 43/2005–79, rozsudek ze dne 22. 8. 2019, č. j. 2 As 284/2018–38.

26. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že dne 8. 8. 2019 předložila Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Ústí nad Labem, u správního orgánu prvního stupně podnět k prošetření možného porušení § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF, když zjistila, že na předmětném pozemku, který je součástí zemědělského půdního fondu, je realizována stavba bez příslušných povolení a souhlasů ve smyslu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, (dále jen „stavební zákon“) a zákona o ochraně přírody. Dne 21. 8. 2019 vydal správní orgán prvního stupně předběžné opatření, jímž bylo žalobkyni přikázáno zdržet se jakékoli stavební činnosti na předmětném pozemku. Dne 10. 9. 2019 provedl správní orgán prvního stupně kontrolu na místě a zjistil, že je předmětný pozemek oplocen a na něm se nachází hrubá stavba zakončená věncem – nikdo nebyl na staveništi přítomen. Žalobkyně, jakožto vlastnice uvedeného pozemku, byla vyzvána správním orgánem prvního stupně, aby se dostavila k vyřešení vzniklé protiprávní situace, výzva jí byla doručena dne 29. 11. 2019. Správní spis neobsahuje žádnou reakci žalobkyně ani záznam o tom, že by se žalobkyně na základě této výzvy ke správnímu orgánu prvního stupně dostavila k vysvětlení a vyřešení situace. Dne 12. 12. 2019 vydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí ve věci zákazu činnosti (č. j. MURCE/49732/2019 v PM 25. 3. 2020), jímž bylo žalobkyni zakázáno pokračovat ve stavební činnosti (stavba objektu o ploše 481,8 m2 a výšce 2,97 m a výstavba nedokončeného oplocení) na předmětném pozemku s odůvodněním, že tato stavební činnost způsobuje nedovolenou změnu obecné chráněných částí přírody, na stavbu nebyl vydán žádný souhlas orgánů ochrany přírody, územní plán obce Budyně nad Ohří žádnou stavbu v daném území nepřipouští a ani stavební úřad Městského úřadu Libochovice žádnou stavbu na předmětných pozemcích nepovolil. Dne 8. 1. 2020 provedl správní orgán prvního stupně další kontrolu na místě a zjistil, že v mezidobí je na stavbě stále pokračováno ve stavební činnosti (byl zhotoven krov a byly provedeny výplně oken a dveří). Dne 2. 6. 2020 byla provedena další kontrola na místě a jeho výsledkem bylo zjištění, že na stavbě je již položena střešní krytina, objekt byl zateplen, byly provedeny hrubé rozvody elektroinstalace, umístěna jímka – septik, kolem oplocení zemní práce, byly vysazeny dřeviny jako živý plot, před oplocením bylo umístěno čedičové kamenivo a štěrk.

27. Dne 31. 7. 2020 doručil správní orgán prvního stupně žalobkyni oznámení o zahájení řízení o přestupku z moci úřední podle § 20 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF, jehož se měla žalobkyně dopustit tím, že v období od srpna 2019 nejméně do června 2020 na předmětném pozemku, který je v katastru nemovitostí veden jako orná půda, a tudíž je dle § 1 odst. 2 zákona o ochraně ZPF součástí zemědělského půdního fondu, měla provádět stavební činnost spočívající ve výstavbě objektu pro rekreační využití. Tím měla zemědělskou půdu o výměře 482 m2 využít k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu. Oznámení obsahovalo poučení dle příslušných ustanovení správního řádu a zákona o přestupcích o právech žalobkyně jakožto účastnice řízení a obviněné. Na toto oznámení žalobkyně dle obsahu spisu nikterak nereagovala. Dne 12. 10. 2020 byla žalobkyně vyrozuměna o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, případně navrhnout jejich doplnění, a to nejpozději do 14 dnů od obdržení sdělení. Ani v tomto případě není ve spise zachycena jakákoli reakci žalobkyně, tedy ani žádost o prodloužení lhůty k vyjádření se.

28. Dne 11. 11. 2020 vydal správní orgán prvního stupně pod sp. zn. OŽP/217/2020 a č. j. MURCE/43669/2020 rozhodnutí, jehož výroková část je již uvedena v bodě 1. tohoto rozsudku. Při svém rozhodnutí vycházel správní orgán prvního stupně ze zjištění, že předmětný pozemek má stanovenu BPEJ 15500, a podle této bonitace je půda na předmětném pozemku zařazena do IV. třídy ochrany zemědělské půdy. Přestože se jedná dle tohoto zařazení o půdu s podprůměrnou produkční schopností, tedy pro zemědělskou výrobu postradatelnou, její hodnota spočívá v přínosu pro životní prostředí. Podle územně plánovací informace Městského úřadu Roudnice nad Labem, stavební úřad, oddělení územního plánování, ze dne 17. 2. 2020, č. j. MURCE/7537/2020, leží předmětný pozemek v nezastavitelném území v zemědělských plochách, na nich jsou přípustné pouze stavby určené pro funkční využití těchto ploch. Stavba objektu pro rekreaci je na předmětném pozemku nepřípustná. Přínos pro životní prostředí je pak umocněný tím, že se předmětný pozemek nachází na území přírodního parku Dolní Poohří, vyhlášeného Okresním úřadem Litoměřice v roce 2001. Tím, že žalobkyně realizovala na předmětném pozemku výstavbu objektu k rekreačnímu využití bez souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu, tedy užívala zemědělskou půdou k nezemědělským účelům bez souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, naplnila tímto jednáním skutkovou podstatu přestupku podle § 20 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Za tento přestupek lze uložit fyzické osobě podle odst. 3 písm. a) téhož zákonného ustanovení pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Při stanovení výše pokuty vycházel správní orgán prvního stupně z výše odvodu, kterou by žalobkyně zaplatila v případě řádného odnětí předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu, z povahy a závažnosti přestupku, z polehčujících a přitěžujících okolností a z osobních poměrů žalobkyně.

29. Pokud jde o výši potencionálního odvodu za vynětí předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu, provedl správní orgán prvního stupně její výpočet dle vyhl. č. 441/2013 Sb., k provedení zákona o oceňování majetku (oceňovací vyhláška), vyhl. č. 48/2011 Sb., o stanovení tříd ochrany, a části D přílohy zákona o ochraně ZPF. Základní cenu pozemku podle BPEJ (7,51 Kč/m2) vynásobil faktorem životního prostředí, který má pro pozemek, na němž se nachází územní systém ekologické stability, stanovenu ekologickou váhu vlivu s hodnotou 10, a základní sazbu odvodu (7,51 Kč x 10 = 75,10 Kč/m2) pak vynásobil koeficientem stanoveným pro IV. třídu ochrany zemědělské půdy s hodnotou 3 (75,10 Kč x 3 = 225,30 Kč/m2). Vzhledem k tomu, že výměra odnímané plochy představuje 482 Kč, činila by výše odvodu, kterou by žalobkyně zaplatila v případě řádného odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu 108 595 Kč (225,30 Kč x 482 m2).

30. Z hlediska závažnosti přestupku posuzoval správní orgán prvního stupně význam zákonem chráněného zájmu, kterým je ochrana zemědělské půdy při jejím odnímáním pro nezemědělské účely. Zdůraznil, že žalobkyně porušila tento zákonem chráněný zájem, když stavbou rekreačního objektu způsobila faktický zábor zemědělské půdy, čímž došlo k jejímu úbytku a nemožnosti plnit své produkční a mimoprodukční funkce. Poukázal na to, že zemědělský půdní fond je základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Z tohoto hlediska posuzoval správní orgán prvního stupně předmětný pozemek a to bez ohledu na skutečnost, že předmětný pozemek byl zařazen podle BPEJ do IV. třídy ochrany. Přitom rovněž přihlédl ke skutečnosti, že předmětný pozemek se nachází na území přírodního parku, což navyšuje význam předmětného pozemku z hlediska ochrany přírody a krajiny.

31. Při výměře správního trestu přihlédl správní orgán prvního stupně ke skutečnosti, že žalobkyně zahájila stavbu v srpnu 2019 bez stavebního povolení a dalších potřebných rozhodnutí a stanovisek orgánů státní správy. Ve stavební činnosti neustala ani poté, kdy bylo správním orgánem prvního stupně nařízeno předběžné opatření, jímž bylo žalobkyni uloženo zdržet se jakékoli stavební činnosti na předmětném pozemku, a ignorovala i další rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, jímž bylo žalobkyni uloženo bezodkladně zastavit stavební práce na předmětném pozemku. Protiprávní stav vyvolala a udržovala nejméně 11 měsíců, ač měla a mohla vědět, že se svým jednáním dopouští přestupku (zaviněné nedbalostní jednání). V nerespektování rozhodnutí správních orgánů s cílem upřednostnit vlastní zájem spočívající ve výstavbě a dokončení rekreačního objektu shledal správní orgán prvního stupně podstatnou přitěžující okolnost.

32. Při stanovení výše pokuty zohlednil správní orgán prvního stupně i polehčující okolnosti, které u žalobkyně shledal toliko ve skutečnosti, že v minulosti na úseku ochrany zemědělského půdního fondu nespáchala žádný přestupek.

33. Samotnou výši uložené pokuty pak odůvodnil správní orgán prvního stupně vysokou mírou společenské nebezpečnosti jednání žalobkyně, kterou shledal jednak v tom, že se žalobkyně dopustila přestupku v prostředí, na jehož ochraně má společnost zvýšený zájem a jednak v její ignoraci právních norem platných v ČR, souvisejících s povolováním staveb. Zdůraznil preventivní úlohu správní sankce a zhodnotil i majetkové poměry žalobkyně. Konstatoval, že se jedná o stavbu finančně náročnou, kterou nemůže realizovat osoba bez finančních prostředků či s minimálními příjmy. Dospěl proto k závěru, že výše pokuty vyměřená ve čtvrtině zákonné sazby nebude mít pro žalobkyni likvidační charakter.

34. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. Vzhledem k tomu, že žalobkyně v žalobě argumentuje tím, že se žalovaný vypořádal s jejími námitkami nezákonně, je na místě, sdělit ve stručnosti i námitky žalobkyně, jimiž brojila ve svém odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

35. Žalobkyně především tvrdila, že byla od samého počátku krácena na svých právech, když neměla možnost se kvalifikovaně vyjádřit k samotnému podkladu řízení. Nebyla jí ani řádně a včas doručena výzva ze dne 24. 10. 2019, a nebyla poučena o právu požadovat nařízení ústního jednání. Nesprávným shledávala žalobkyně závěr správního orgánu prvního stupně, že je stavba umístěna na vyhlášeném přírodním parku Dolní Poohří, neboť tento park je vyhlášen velmi netransparentním a nečitelným způsobem. Žádný způsob ochrany předmětného parku není evidován v katastru nemovitostí. Pokud by však předmětný pozemek do přírodního parku skutečně spadal, pak je umístěn na jeho samé krajní hranici, převážně lemovaný dvěma komunikacemi, a tudíž nelze s úspěchem tvrdit, že se jedná o území „nedotčené divočiny“. Žalobkyně dále v odvolání namítala, že při posouzení způsobu ochrany půdy nebylo vycházeno ze skutečného stavu na místě, ale toliko ze strohého a realitě neodpovídajícího způsobu ochrany půdy uvedenému v katastru nemovitostí. Pokud správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí opakovaně zmiňoval, že se jedná o IV. třídu ochrany zemědělského půdního fondu, pak tuto skutečnost nikterak nezohlednil, přičemž stavební záměr žalobkyně není nijak škodlivý. Žalobkyně rovněž rozporovala adekvátnost výše uložené pokuty. Přestože dotčená půda je půdou podprůměrnou, byla jí uložena pokuta, která je 5x vyšší, než pokuta, která byla uložena právnické osobě za užívání zemědělské půdy k nezemědělským účelům na celkové ploše 5x větší. Ač správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí opakovaně uvedl, že výši pokuty stanovil s přihlédnutím k jejím osobním poměrům, pak ke zjištění skutečných osobních poměrů žalobkyně neprovedl žádný důkaz. Výše uložené pokuty je přitom běžně schopna zapříčinit insolvenci fyzické osoby. Pokud správní orgán prvního stupně odůvodnil své rozhodnutí o výši pokuty tím, že má mít odstrašující vliv na ostatní nositele stejných zákonných povinností, pak to považovala žalobkyně za nezákonné, neboť předmětné řízení je neveřejné a jako takové nemůže ovlivňovat veřejnost. Rozhodnutí správního orgánu by proto mělo mít pouze preventivně nápravný charakter.

36. O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím, jímž tedy bylo odvolání žalobkyně zamítnuto a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno, neboť námitky obsažené v odvolání neshledal důvodnými. Jakým způsobem se žalovaný vypořádal s jednotlivými námitkami, bude z hlediska žalobních tvrzení podrobně rozvedeno níže, nicméně lze shrnout, že žalovaný při přezkumu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně shledal, že žalobkyni byla v průběhu řízení sdělena jmenovitě veškerá její práva, a to včetně práva na nařízení ústního jednání. Skutečnost, že se na místě stavby nachází vyhlášený přírodní park Dolní Poohří, byla ověřena z podkladů poskytnutých jinými správními orgány, zejména z Územně plánovací informace o podmínkách využití území a z rozhodnutí Okresního úřadu Litoměřice ze dne 12. 12. 2000. Správní orgán prvního stupně výslovně zohlednil při svém rozhodnutí skutečnost, že se v daném případě jednalo o dotčení půd zařazených do IV. třídy ochrany, a pokud žalobkyně argumentuje odbornými vyjádřeními předloženými v dalších doposud probíhajících řízeních, z nichž plyne neškodlivost záměru na daném území, pak v tomto řízení ani při šetření před jeho zahájením žalovaná žádné takové vyjádření nepředložila, a tudíž k němu nemůže zaujmout stanovisko. Při posouzení způsobu ochrany půdy vycházel správní orgán prvního stupně nejen z údajů uvedených v katastru nemovitostí, ale i z pořízené fotodokumentace, kdy nevznikly žádné pochybnosti o tom, že je předmětný pozemek nejen formálně ale i fakticky součástí zemědělského půdního fondu. Pokud jde o namítanou neadekvátnost výše uložené pokuty a nezkoumání skutečných majetkových poměrů žalobkyně správním orgánem prvního stupně, žalovaný konstatoval, že ten vycházel ze skutečnosti, že žalobkyně na předmětném pozemku realizovala finančně náročnou stavbu, a shledal, že se tak nejedná o osobu zcela bez prostředků nebo s minimálními příjmy. Zdůraznil, že je třeba postupovat v souladu se zásadou individualizace. Zhodnocení celospolečenského preventivního významu uložení pokuty v odůvodnění rozhodnutí pak nijak, dle názoru žalovaného, nenarušuje neveřejnost probíhajícího správního řízení.

37. Soud se nejprve zabýval žalobkyní vznesenou námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba za nepřezkoumatelné považovat takové rozhodnutí, z něhož vůbec není možné seznat, jakým způsobem správní orgán rozhodl, které vykazuje takové rozpory mezi výrokem a odůvodněním, že není možné zjistit, jakými úvahami byl správní orgán veden, dále takové rozhodnutí, z něhož není možné zjistit, jak se správní orgán vypořádal s námitkami účastníka řízení či z jakých důvodů je považoval za liché, mylné či vyvrácené nebo takové rozhodnutí, které se opírá o v řízení nezjišťované nebo neprokázané skutečnosti. Soud dodává, že podle judikatury správních soudů při soudním přezkumu napadeného rozhodnutí tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů ve správním řízení jeden celek, navzájem se argumentačně doplňují, takže nepřezkoumatelnost jednoho lze kompenzovat druhým, a to v obou směrech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008–73, a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013–25). V daném případě vznesla žalobkyně řadu námitek proti napadenému rozhodnutí, které by bylo možno podřadit pod námitky, směřující do nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, ať pro jeho nesrozumitelnost, či nedostatek důvodů. Převážná většina těchto námitek byla pouze obecného charakteru, nicméně každou jednotlivou námitkou se bude soud zabývat v dalších bodech tohoto rozsudku. Již na tomto místě je však třeba konstatovat, že námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nebyla soudem shledána. Žalovaná řádně a přesvědčivě zdůvodnila, jakého jednání se žalobkyně dopustila, v jakém časovém období a na jakém místě, proč a na základě jakých právních předpisů je toto jednání shledáváno za protiprávní a tudíž je třeba jej kvalifikovat jako přestupek a že je na místě uložit za toto protiprávní jednání žalobkyni trest ve výši vyměřené správním orgánem prvního stupně. Výrok rozhodnutí zcela koresponduje s jeho odůvodněním. V napadeném rozhodnutí se žalovaný postupně zabýval všemi odvolacími námitkami žalobkyně, přičemž řádně zdůvodnil, proč je neshledal důvodnými. Své závěry pak opřel o obsah předmětného správního spisu.

38. Žalobkyně předně namítala, že se žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádal s jejími námitkami „nezákonně“. K této obecné námitce soud poznamenává, že se žalovaný řádně zabýval všemi odvolacími námitkami, zdůvodnil své úvahy a předložil ucelenou argumentaci oponující argumentaci žalobkyně. Z napadeného rozhodnutí je patrná reakce na námitky žalobkyně i konkrétní úvahy žalovaného. Přitom i ze samotné žaloby je zřejmé, že se žalovaný s tvrzeními žalobkyně relevantně vypořádal, když proti úvahám žalovaného žalobkyně v žalobě brojí konkrétní argumentací, a krajskému soudu proto nic nebrání v tom, aby správnost těchto úvah věcně posoudil.

39. Žalobkyně dále v žalobě obecně tvrdila, že byla krácena na svých právech a při vypořádání této námitky vycházel žalovaný z důkazů získaných nikoli v tomto řízení, ale v jiném řízení, vedeném Českou inspekcí životního prostředí. Tato námitka žalobkyně, že nebyla dodržena v řízení před správními orgány obou stupňů její práva, byla soudem shledána nedůvodnou.

40. Jak vyplývá z obsahu spisu, pak v tomto řízení zahájil správní orgán prvního stupně šetření možného porušení § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ZPF na základě podnětu České inspekce životního prostředí ze dne 8. 8. 2019. Na základě tohoto podnětu doručil žalobkyni dne 8. 11. 2019 (opakované) sdělení o obdržení tohoto podnětu ze dne 24. 10. 2019 spolu s výzvou, aby se žalobkyně jako vlastník předmětného pozemku dostavila nejpozději do 29. 11. 2019 k vyřešení vzniklé protiprávní situace. Převzetí tohoto sdělení potvrdila žalobkyně na doručence svým podpisem. Oznámením ze dne 16. 7. 2020 bylo správním orgánem prvního stupně zahájeno řízení o přestupku podle § 78 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen zákon o přestupcích). V něm byl konkrétně vymezen spáchaný přestupek, jakož i období, po které protiprávní činnost trvala (od srpna 2019 a nejméně do června 2020). Oznámení rovněž obsahovalo seznam doposud shromážděných podkladů odůvodňujících zahájení řízení o přestupku, a především pak poučení o právech účastníka řízení ve smyslu § 33 odst. 1, § 14 odst. 3, § 36 odst. 1, 2, 3, § 38 odst. 1, 4 a § 50 odst. 3 správního řádu, § 78 odst. 4 a § 80 odst. 2 zákona o přestupcích, tudíž jmenovitě uvedl veškerá práva, která jsou účastníkovi řízení dána, tj. zvolit si zmocněnce k zastoupení, namítat podjatost úřední osoby, navrhovat důkazy a činit návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, vyjádřit v řízení své stanovisko, před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, nahlížet do spisu, činit si výpisy a právo, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části, povinnost správního orgánu i bez návrhu zajistit všechny rozhodné skutečnosti svědčící ve prospěch i neprospěch toho komu má být povinnost uložena, právo na vyrozumění, pokud v průběhu řízení správní orgán změní právní kvalifikaci skutku, jakož i právo žádat nařízení ústního jednání. Žalovaný v napadeném rozhodnutí tyto skutečnosti zhodnotil a učinil závěr, že žalobkyně byla dostatečně obeznámena o svých právech a též o uváděném právu na nařízení ústního jednání. Poukázal na skutečnost, že žalobkyně měla možnost vyjádřit se k samotnému podkladu řízení již po doručení výzvy ze dne 24. 10. 2019, tudíž měla dostatek času na výzvu reagovat. Soud se s těmito závěry žalovaného zcela ztotožňuje. Dle doručenky založené ve spise převzala žalovaná osobně oznámení žalovaného ze dne 16. 7. 2020, obsahující veškeré uvedené poučení (tedy i poučení o jejím právu žádat nařízení ústního jednání), dne 31. 7. 2020. Výzvu ze dne 24. 10. 2019, obdržela žalobkyně dne 8. 11. 2019 a nikterak na ni nereagovala. Osobní převzetí výzvy je opět potvrzeno na doručence, která je součástí spisu. Dále byla žalobkyně vyrozuměna o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním, případně navrhnout jejich doplnění, a to nejpozději do 14 dnů od obdržení sdělení. Toto vyrozumění jí bylo doručeno 12. 10. 2020, ani na toto vyrozumění není ve spise žádná reakce žalobkyně, tedy ani žádost případné prodloužení lhůty k vyjádření se. Nad rámec uvedeného je třeba dodat, že veškeré uvedené skutečnosti vyplývají jen a pouze z obsahu spisu vedeného správním orgánem prvního stupně, nikoli ze spisu vedeného jiným správním orgánem v jiném řízení a zmiňované listiny byly vyhotovené a žalobkyni doručené pouze v rámci předmětného řízení.

41. Žalobkyně, krom porušení poučovací zásady ze strany správních orgánů, vytýkala správním orgánům, že vůči ní postupovaly šikanózně, a to jak pro nedostatek poučení, tak také proto, že proti ní správní orgán prvního stupně podával neúspěšně trestní oznámení. Jak již výše uvedeno, poučení se žalobkyně dostalo v průběhu řízení v potřebném, zákonném, rozsahu. V postupu správních orgánů obou stupňů nebylo soudem shledáno jednání, které by vykazovalo sebemenší prvky šikany vůči žalobkyni. Předně k takovému postupu správní orgány obou stupňů neměly v situaci absolutní pasivity žalobkyně žádný prostor. V průběhu řízení činily správní orgány obou stupňů procesní úkony v souladu se správním řádem, přičemž žalobkyně jakékoli jejich procesní pokusy o objasnění, event. vyřešení věci před vydáním rozhodnutí zcela ignorovala, na výzvy správních orgánů nereagovala. Pokud správní orgán prvního stupně měl za to, že jednání žalobkyně naplňuje znaky jednání trestného, pak mu ani nezbylo, než oznámit tuto skutečnost orgánům činným v trestním řízení. Splnění této oznamovací povinnosti nelze považovat za šikanu vůči žalobkyni. Navíc nelze přehlédnout, že i o této možnosti byla žalobkyně předem informována, neboť správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí ve věci zákazu činnosti ze dne 12. 12. 2019, č. j. MURCE/49732/2019, jímž bylo žalobkyni zakázáno pokračovat ve stavební činnosti na předmětném pozemku, žalobkyni poučil, že nerespektování omezení či zákazu činnosti, která byla stanovena podle ust. § 66 je přestupkem podle § 87 odst. 3 písm. h) nebo přestupkem podle § 88 odst. 2 písm. j) zákona o ochraně přírody, a také trestným činem podle § 337 odst. 1 písm. a) TZ. Skutečnost, že Policie ČR na základě oznámení (zřejmě) nezahájila proti žalobkyni trestní stíhání není důvodem, pro něž by bylo bez dalšího uzavřít, že podání trestního oznámení bylo vůči žalobkyni šikanozní. Podrobněji, s ohledem na obecnost námitky a neuvedení bližších informací žalobkyní, se nelze k vznesené námitce šikany vyjádřit.

42. Soud neshledal důvodnou další zcela obecnou námitku žalobkyně, že žalovaný ignoroval řadu důkazů obsažených ve spise nebo si z nich vybral pouze ty pasáže, které měly podpořit jeho názor na věc. Především žalobkyně neuvádí konkrétně žádné důkazy, které by byly žalovaným, resp. správním orgánem prvního stupně, pomíjeny. Veškeré důkazní prostředky, nashromážděné v průběhu správního řízení, byly správním orgánem prvního stupně zhodnoceny, při rozhodnutí k nim bylo přihlédnuto, přičemž jejich zhodnocení vyplývá z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Žalovaný pak přezkoumal správnost závěrů z těchto důkazů vyplývajících v odvolacím řízení. Žalobkyně ani v odvolacím řízení pochybení správního orgánu prvního stupně ohledně hodnocení důkazů nenamítala.

43. Další námitkou vytýkala žalobkyně správním orgánům, že nebylo v jejich rozhodnutích dostatečně časově vymezeno její deliktní jednání, tedy že v rozhodnutích správních orgánů absentuje podstatná náležitost v popisu skutku, což by představovalo podstatnou vadu řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., pro niž by soud musel napadené rozhodnutí zrušit. Tuto námitku žalovaný neřešil, neboť nebyla žalobkyní v odvolání uplatněna. Soud pak tuto námitku neshledal důvodnou.

44. Žalobkyně má za to, že bylo třeba přesně vymezit dobu správního deliktu, a odkazuje přitom na ust. § 9 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ZPF [pozn. soudu: žalobkyně zřejmě zamýšlena písm. d), neboť písm. c) neodpovídá jeho textaci], z něhož dovozuje, že pro odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu k nezemědělským účelům po dobu kratší jednoho roku není třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Takové polemiky žalobkyně ohledně možnosti naplnění podmínek k uplatnění výjimky ve smyslu § 9 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně ZPF v daném případě musí soud odmítnout jako nedůvodné. Jednak si lze jen stěží představit, že by žalobkyně investovala značné finanční prostředky do rozsáhlé stavby, a bezprostředně po jejím vybudování ji nechala odstranit. A jednak nelze přehlédnout, že jednou z klíčových podmínek pro uplatnění uvedené výjimky z povinnosti vyžádat souhlas s vynětím pozemků ze zemědělského půdního fondu je nejméně 15 dní předem písemně oznámit termín zahájení nezemědělského využívání pozemků orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, tedy podmínka, kterou žalobkyně nesplnila.

45. Správní orgán prvního stupně ve výroku I. svého rozhodnutí popsal skutek žalobkyně následovně: Žalobkyně, jako obviněná z přestupku, byla uznána vinnou tím, že „ v období od srpna 2019 do června 2020 na pozemku p. č. X v k. ú. X, který je v katastru nemovitostí veden jako orná půda (součást zemědělského půdního fondu) prováděla stavební činnost spočívající ve výstavbě objektu pro rekreační využití o zastavěné ploše 482 m2 bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu, tedy v rozporu s § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, užívala zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu…“. Soud má za to, že pokud v daném případě, kdy je deliktní jednání spatřováno ve stavební činnosti a jejím trvání, a toto je časově vymezeno tak, že k němu mělo docházet v období od srpna 2019 do června 2020, bylo časové vymezení skutku dostatečné.

46. V daném případě je podstatné, že jednání, za které byla žalobkyně podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně ZPF sankcionována, tj. užívání půdy, která je součástí zemědělského půdního fondu, bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu, je správním deliktem trvajícím. Trvající správní delikt je takové jednání, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udržuje, anebo udržuje protiprávní stav, aniž zákon vyžaduje, aby jej také vyvolal. Zákon zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu, které se zpravidla děje opomenutím spočívajícím v tom, že pachatel takový stav neodstranil (shodně též Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009, s. 127 a násl., Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné. 2. vydání. Praha: Leges, 2010, s. 138 a násl.). K ukončení deliktu dojde až po odstranění protiprávního stavu, příp. splnění uložené povinnosti.

47. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS, stanovil, že ve výroku rozhodnutí trestního charakteru, kterým jsou i rozhodnutí o jiných správních deliktech, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. Ve výroku rozhodnutí o trvajícím správním deliktu je tak nezbytné přesně vymezit i dobu udržování protiprávního stavu. Jednoznačné vymezení této doby je nutné nejen pro určení totožnosti skutku a vyloučení možnosti opakovaného postihu za týž skutek, ale i z hlediska ukládání sankce za trvající správní delikt, neboť doba udržování protiprávního stavu je nepochybně jedním z kritérií rozhodných pro stanovení přiměřeného postihu.

48. Jestliže byl v dané věci trvající správní delikt, spočívající ve stavební činnosti, a to ve výstavbě jednoho konkrétního objektu (pro rekreační využití) časově vymezen tak, že byl spáchán v období od srpna 2019 do června 2020, lze jej, dle názoru soudu, shledat za natolik přesně a nezaměnitelně specifikovaný, že v tomto ohledu nemohlo být nijak ovlivněno posouzení překážky věci rozsouzené a litispendence. V dané věci ani není známo (a žádná ze stran takovou skutečnost netvrdí), že by dané jednání mohlo kolidovat s jiným (v té době řešeným) obdobným jednáním žalobkyně. Vymezení časového období spáchání přestupku, jak jej učinil správní orgán prvního stupně, nemůže mít vliv ani na případné namítané promlčení přestupku. Je tomu tak proto, že pro trvající přestupky je charakteristická především ta skutečnost, že není spáchán jednorázově, ale v určitém časovém úseku. K běhu promlčecí lhůty u trvajících přestupků se pak vyjádřil Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 30. 7. 2014, č. j. 8 As 33/2014–39, kde v bodě 20. uvedl, že trvající přestupky „se posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný delikt, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající delikt se proto počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti.“ 49. Nejvyšší správní soud v dalším svém rozsudku ze dne 28. 5. 2015, č. j. 9 As 291/2014 – 39, pak v rámci specifikace místa spáchání přestupku uvedl, že „nelze vyžadovat, aby bylo místo spáchání přestupku ve výroku rozhodnutí o přestupku vymezeno na metr přesně.“ Tento závěr obdobně platí i pro vymezení času spáchání přestupku. Dle názoru soudu totiž nelze po správních orgánech v situaci trvající stavební činnosti vyžadovat, aby byla doba spáchání přestupku vymezena s přesností na konkrétní dny. Soud proto nepovažuje za nijak nepřesné časové vymezení výroku I. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

50. Neopodstatněnou byla shledána námitka žalobkyně o nesprávnosti závěru správních orgánů, když při svých rozhodnutí vycházely ze zjištění, že se předmětný pozemek nachází v chráněném území ve smyslu zákona o ochraně přírody, neboť má za to, že přírodní park Dolní Poohří, do něhož předmětný pozemek spadá, pod ochranou tohoto zákona není. Tento názor žalobkyně je mylný. Soud sice nepřehlédl, že správní orgán při svých úvahách o výši pokuty, resp. jejím základu, nesprávně určil výši potencionálního odvodu za vynětí předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu, když základní cenu předmětného pozemku podle BPEJ vynásobil faktorem životního prostředí s ekologickou váhou vlivu 10 pro územní systémy ekologické stability namísto toho, aby použil faktor 5 pro významné krajinné prvky, nicméně toto nesprávné určení faktoru nemělo žádný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Zákon neukládá, že je třeba při stanovení výše pokuty za předmětný přestupek vycházet z ceny rovnající se výši odvodu za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Pokud správní orgán prvního stupně tuto cenu použil jako jakési vodítko pro stanovení konečné výše pokuty, pak nelze konečnou výši pokuty považovat za nezákonně stanovenou, když správní orgány zohlednily další významné faktory, jimiž odůvodnily přiměřenost výše pokuty ve svých rozhodnutích. K tomu je třeba zdůraznit, že z obsahu odůvodnění správních orgánů obou stupňů nevyplývá, jak se snad snaží žalobkyně naznačit, že by správní orgány přisuzovaly předmětnému pozemku stupeň ochrany ve smyslu § 14 zákona o ochraně přírody, z něhož cituje jednotlivé kategorie zvlášť chráněných území. Oba ve svých rozhodnutích pouze a jen skutečnost, že se předmětný pozemek nachází na území přírodního parku Dolní Poohří, zhodnotily při stanovení výše pokuty.

51. V daném případě vycházely správní orgány obou stupňů ze zjištění, že nařízením Okresního úřadu Litoměřice ze dne 12. 12. 2000, č. 4/2000, byl zřízen přírodní park „Dolní Poohří“. Nařízení vymezovalo části katastrálních území, na nichž se přírodní park rozkládá, jakož i jeho hranice. Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že se předmětný pozemek nachází na území přírodního parku, těmito hranicemi vymezeným. Správní orgány (a nyní ani soud) nečinily závěr, že zřízený přírodní park požívá ochrany ve smyslu § 14 zákona o ochraně přírody, neboť skutečně přírodní park kategorií zvláštní územní ochrany dle § 14 není. Nicméně zákon o ochraně přírody poskytuje ochranu rovněž hodnotám, které tvoří životní prostředí, resp. mají v něm hmotný základ a spoluurčují jeho kvalitu. Takovouto hodnotu má krajinný ráz. Charakteristika krajinného rázu je uvedena v § 12 odst. 1 zákona o ochraně přírody (je jím zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.), odst. 2 téhož ustanovení pak stanoví nezbytnost souhlasu orgánu ochrany přírody k umisťování a povolování staveb, jakož i jiných činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, a konečně v odst. 3 téhož ustanovení umožňuje orgánu ochrany přírody zřídit obecně závazným právním předpisem přírodní park a stanovit omezení takového využití území, které by znamenalo zničení, poškození nebo rušení stavu tohoto území. Ohledně této námitky tedy soud uzavírá, že se zcela ztotožňuje se závěry správních orgánů, že pokud je předmětný pozemek součástí přírodního parku Dolní Poohří, pak se mu dostává ochrany nejen ve smyslu zákona o zemědělském půdním fondu, ale rovněž podle zákona o ochraně přírody.

52. Další svou námitkou popírala žalobkyně existenci ochrany předmětného pozemku rovněž podle zákona o ochraně ZPF. Domnívá se totiž, že pokud předmětný pozemek spadá svou bonifikací do IV. třídy ochrany, pak se jedná o půdu k zemědělským účelům nevhodnou, a není tedy důvodu, pro který by nemohl být předmětný pozemek vyjmut ze zemědělského půdního fondu, a proč by se měly správní orgány takovému rozhodnutí bránit. Soud předně zdůrazňuje, že správní orgány v tomto řízení neřešily žádost žalobkyně o souhlas s odnětím předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu pro její již uskutečněný záměr, ale předmětem přezkumu žalovaného v napadeném rozhodnutí bylo uložení pokuty za nepovolené odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu v situaci, kdy předmětný pozemek jeho součástí byl.

53. Podle § 1 odst. 1, 2 zákona o ochraně ZPF zemědělský půdní fond je základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání jsou činnosti, kterými je také zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí. Zemědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, trvalé travní porosty a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není (dále jen „zemědělská půda“).

54. Žalobkyně se mýlí, pokud se snad domnívá, že pokud byl pozemek zařazen do horší třídy ochrany a tudíž není k zemědělským účelům vhodný v takovém rozsahu jako pozemky zahrnuté do bonifikační hodnotnějších tříd, pak jej může žalobkyně užívat k jím zvoleným účelům, a to bez ohledu na ochranu, které se tomuto pozemku na základě zákona o ochraně zemědělského půdního fondu dostává. Žalobkyně zjevně zcela pomíjí, že zabírání zemědělských půd pro jiné činnosti, které zpravidla nenávratně devastuji ekologické funkce těchto pozemků (mezi něž patří zejména výstavba), což je hlavním zdrojem ohrožování a poškozovaní ekologických funkcí řeší nejen zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, ale především právní předpis s nejvyšší právní silou, a to ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních prav a svobod, ve znění pozdějších předpisů, který stanoví ve svém ustanovení čl. 35 odst. 3 obecnou povinnost, že „nikdo nesmí při výkonu svých práv ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem“. Pokud tedy žalobkyně chtěla využít předmětný pozemek, který je součástí zemědělského půdního fondu (bez ohledu na to, do jaké třídy ochrany je zahrnut) k jiným, než zemědělským účelům, pak bylo nejprve její povinností požádat příslušný orgán ochrany zemědělského půdního fondu o souhlas s odnětím předmětného pozemku ze zemědělského půdního fondu, a teprve na základě vydaného souhlasu realizovat své stavební plány. Skutečnost, že takový souhlas nebyl dosud žalobkyni vydán, je mezi účastníky nesporný a nic to nemění na tom, že žalobkyně v průběhu předmětného správního řízení řízení dodatečně o souhlas požádala.

55. Žalovaný se s touto námitkou žalobkyně vypořádal na straně 5. a 6. napadeného rozhodnutí. K odvolací argumentaci žalobkyně, že nebyla správním orgánem prvního stupně zohledněna skutečnost, že se v daném případě jednalo o dotčení půd zařazených do IV. třídy ochrany, žalovaný poukázal na to, že naopak správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí výslovně konstatoval, že se na předmětném pozemku nacházejí půdy zařazené do IV. třídy ochrany. Argumentoval však nepostradatelnou funkcí zemědělské půdy, a to bez ohledu na její zařazení do příslušné třídy. Žalovaný dále vysvětlil, že správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí přihlédl také k tomu, že se předmětný pozemek nachází na území přírodního parku Dolní Poohří, čímž je umocněn přínos pro životní prostředí právě ochranou dotčeného zemědělského půdního fondu, přičemž žalovaný se s tímto odůvodněním ztotožnil. S námitkou žalobkyně, že v dalších doposud probíhajících řízeních opakovaně předložila odborná vyjádření, z nichž plyne neškodlivost záměru na daném území, se žalovaný vypořádal poukazem na skutečnost, že žalovaná v tomto řízení ani při šetření před jeho zahájením žádné takové vyjádření nepředložila, a tudíž k němu nemůže zaujmout stanovisko. Z důvodů uvedených v předchozím odstavci se soud s tímto názorem žalovaného zcela ztotožňuje a je třeba přisvědčit žalovanému, že případný souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je možné řešit samostatným řízením u příslušného orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Pokud však žalobkyně v jakémkoli stádiu své činnosti na předmětných pozemcích jednala v rozporu s § 3 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, dopustila se tím přestupku. Není rozhodné, zda později došlo k zahájení řízení o vydání souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu.

56. Další námitky žalobkyně směřují do odůvodnění uložené pokuty a její výše správními orgány obou stupňů.

57. Zákon o ochraně ZPF stanoví ve svém ust. § 3 zásady ochrany zemědělské půdy, přičemž v odst. 1 písm. c) výslovně zakazuje užívat zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s odnětím ze zemědělského půdního fondu s výjimkou případů, kdy souhlasu není třeba.

58. Zákon o ochraně ZPF dále stanoví, že pokud fyzická osoba v rozporu s § 3 odst. 1 písm. c) užívá zemědělskou půdu k nezemědělským účelům bez souhlasu s jejím odnětím ze zemědělského půdního fondu, pak se dopustí přestupku.

59. Zákon o ochraně ZPF současně stanoví druh a výši trestu za spáchání uvedeného přestupku, a to v ust. § 3 odst. 3, podle něhož lze za přestupek podle odst. 1 písm. c) uložit pokutu do 1 000 000 Kč. Pokud tedy žalobkyně namítala (a dlužno dodat, že až v předmětné žalobě), že měly správní orgány přistoupit k jinému druhu správního trestu ve smyslu zákona o přestupcích – k napomenutí – pak je evidentní, že zákon o ochraně ZPF jiný druh trestu, než peněžitou pokutu nepředpokládá. Tato námitka je proto nedůvodná.

60. Okolnosti, k nimž je třeba přihlédnout při určení druhu správního trestu, a jeho výměry jsou demonstrativně uvedeny v zákoně o přestupcích. Tak podle § 37 písm. a), c) a f) při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem, a u fyzické osoby k jejím osobním poměrům. Podle § 38 zákona o přestupcích je pak povaha a závažnost přestupku dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku, okolnostmi spáchání přestupku, u fyzické osoby též druhem a mírou jejího zavinění, popřípadě pohnutkou, délkou doby, po kterou trvalo protiprávní jednání pachatele nebo po kterou trval protiprávní stav udržovaný protiprávním jednáním pachatele, a počtem jednotlivých dílčích útoků, které tvoří pokračování v přestupku.

61. Okolnostmi rozhodnými pro stanovení druhu a výše sankce žalobkyni se v souladu s kritérii stanovenými zákonem o odpovědnosti za přestupky podrobně a komplexně zabývá jak prvostupňové rozhodnutí (tak jak je uvedeno v bodech 25 – 30 tohoto rozsudku), tak jej doplňuje, resp. koriguje žalovaný v napadeném rozhodnutí (str. 7). Žalovaný se s námitkou žalobkyně o neadekvátnosti výše pokuty vypořádal tak, že konstatoval, že správní orgán prvního stupně vycházel ze skutečnosti, že žalobkyně na předmětném pozemku realizovala finančně náročnou stavbu, a shledal, že se tak nejedná o osobu zcela bez prostředků nebo s minimálními příjmy. Žalovaný má za to, že toto posouzení majetkových poměrů je dostatečné, neboť z ust. § 37 písm. f) zákona o přestupcích nevyplývá povinnost správního orgánu shromáždit během přestupkového řízení kompletní informace o majetkových poměrech pachatele. Jestliže správní orgán prvního stupně na základě této logické úvahy o majetkových poměrech žalobkyně dospěl k závěru, že výše pokuty vyměřená v dolní čtvrtině hranice zákonné sazby nebude mít pro ni likvidační charakter, pak se žalovaný s tímto závěrem ztotožnil. Ve prospěch možnosti využít pro posouzení osobních poměrů logickou úvahu odkázal žalovaný na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 5. 2016, č. j. 4 As 64/2016–26, v němž je vysloveno, že „stavební úřad tedy postupoval správně, když si na základě logické úvahy o nákladech na realizaci nepovolené stavby učinil představu o majetkových poměrech stěžovatele.“ Žalovaný navíc doplnil, že je mu z úřední činnosti známo, že obvyklá zastavěná plocha činí 150 až 200 m2. Výstavba předmětného rekreačního objektu o výměře 482 m2 tudíž odpovídá dvěma až třem rodinným domům, a jestliže cena za jeden dům o obvyklé rozloze činí několik miliónů Kč, pohybují se náklady na výstavbu takto rozsáhlého rekreačního objektu v násobně vyšších částkách. Žalovaný uzavřel, že pokud je žalobkyně schopna financovat takto nákladnou stavbu rekreačního objektu, pak nemůže být pro ni výše uložené pokuty (250 000 Kč) likvidační. Jestliže se žalobkyně dovolávala rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2020, č. j. 6 As 172/2020–26, rovněž na podporu své námitky ohledně výše pokuty, v němž byla řešena situace, kdy právnické osobě za užívání zemědělské půdy k nezemědělským účelům na celkové ploše 2 593 m2 zemědělské půdy zařazené do IV. třídy ochrany byla uložena pokuta pouze ve výši 50 000 Kč, tedy ve zjevném nepoměru k pokutě, která byla rozhodnutím správního orgánu prvního stupně uložena jí, pak žalovaný poukázal s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2015, č. j. 5 As 14/2015, na povinnost správních orgánů postupovat při určení výše sankce za přestupek v souladu se zásadou individualizace, jakožto základní zásadou správního trestání.

62. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že stanovení výše pokuty je věcí správního uvážení žalovaného, které podléhá přezkumu ze strany správních soudů pouze v tom směru, zda žalovaný správní orgán uvážení nezneužil či zda je nepřekročil (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002–42, č. 906/2006 Sb. NSS). Úkolem soudu tedy není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav řádným procesním postupem, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem. Pokud jsou tyto předpoklady splněny, nemůže soud z týchž skutečností vyvozovat jiné nebo přímo opačné závěry. Tento závěr samozřejmě neznamená, že správní orgán rozhoduje v absolutní libovůli. I při volném správním uvážení je totiž správní orgán omezován principy platícími v moderním právním státě, a to zejména principem legitimního očekávání. Soudní přezkum správního uvážení je rozsahově omezen, a to v § 78 odst. 1 s. ř. s., který stanoví, že soud pro nezákonnost zruší napadené rozhodnutí správního orgánu tehdy, zjistí–li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo toto uvážení zneužil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 8 Afs 85/2007–54). Soud tedy při přezkoumávání správního rozhodnutí, jímž byla uložena pokuta, nehodnotí spravedlivost pokuty, nýbrž v souladu s pravidly přezkumu správního uvážení zkoumá toliko, zda byly splněny podmínky pro její uložení, zda správní orgán srozumitelně odůvodnil její výši zvolenou ze zákonného rozmezí a zda celkově dbal mezí správního uvážení stanovených mu zákonem (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2005, č. j. 4 As 47/2004–87).

63. Z konstantní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v tomto směru plyne, že ukládání trestu je založeno na dvou základních principech – principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Správní orgán se při ukládání trestu (tj. v tomto případě pokuty) musí výslovně zabývat všemi kritérii, která zákon stanovuje. V případě, že některé z kritérií stanovených zákonem není pro posouzení věci relevantní, má správní orgán povinnost se s takovým kritériem alespoň stručně vypořádat a odůvodnit jeho nepodstatnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, č. j. 8 As 17/2006–78). Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb. NSS, nebo nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 105/2002 Sb. ÚS, č. 405/2002 Sb., nebo ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, č. 36/2004 Sb. ÚS, č. 299/2004 Sb.]. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce.

64. Soud neshledal námitky žalobkyně směřující do výše a odůvodnění uložené pokuty důvodnými. Horní hranice zákonné sazby činila 1 000 000 Kč a uložená pokuta představuje 25 % z této částky. Taková výše sankce se nejeví obecně jako nepřiměřená a pro žalobkyni likvidační, když sama uvádí, že byla schopná uhradit pokutu v takto stanovené výši ve dvou splátkách. Stanovená pokuta dle názoru soudu zcela splňuje funkci finančního postihu, který musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být pro něho nikoli zanedbatelný, a nutně tak musí v sobě obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih delikventa smysl postrádal. Správní orgány při stanovení výše pokuty přihlédly k povaze a závažnosti přestupku, zejména pak k významu zákonem chráněného zájmu (tedy k tomu, že předmětný pozemek, který je součástí zemědělského půdního fondu, je rovněž součástí vyhlášeného přírodního parku). Nepominuly ani polehčující okolnost, jímž byla v daném případě skutečnost, že žalobkyně nebyla v minulosti pro stejný delikt trestána. Pokud snad měla žalobkyně za to, že mělo být přihlédnuto k dalším polehčujícím okolnostem na její straně, pak žádnou takovou okolnost nezmínila. Jestliže žalobkyně namítá, že nebyly zkoumány její osobní a majetkové poměry ze strany správních orgánů dostatečně, pak nelze přehlédnout, že žalobkyně se jakékoli součinnosti a komunikaci se správními orgány vyhýbala. Na žádnou výzvu správního orgánu prvního stupně nereagovala, vzniklou situaci neřešila, zcela ignorovala rozhodnutí správním orgánem prvního stupně vydaná (o předběžném opatření a zákazu pokračování v činnosti), žádné vyjádření před rozhodnutím samotným nepředkládala a správním orgánům proto nezbylo, než při zkoumání majetkových poměrů žalobkyně zohlednit skutečnosti, které nashromáždil v průběhu správního řízení.

65. Je pravdou, že správní orgán je povinen v souladu s § 50 odst. 3 a 4 správního řádu v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (zásada oficiality). Pokud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (zásada volného hodnocení důkazů, k tomu srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 4. 2018, č. j. 2 As 154/2017 – 44, č. 3731/2018 Sb. NSS). Přestože z uvedených ustanovení správního řádu vyplývá, že je to správní orgán, který nese odpovědnost za řádné soustředění podkladů pro rozhodnutí a případně i odpovědnost za nesplnění této povinnosti, nelze současně nepřihlédnout ke zcela pasivnímu chování účastníka. V nyní posuzovaném sankčním řízení, které bylo zahájeno z moci úřední a směřovalo k uložení povinnosti žalobkyni, bylo přitom zcela na vůli žalobkyně, jakou strategii své obhajoby zvolí. „Pokud se účastník takového řízení rozhodne žádné důkazy na svou obranu nenavrhovat, může se to nepochybně odrazit na skutkovém stavu, který bude správní orgán považovat za dostatečně zjištěný a který nebude (objektivně vzato) zohledňovat aspekty věci, o kterých se účastník řízení nezmínil (ačkoli by mu byly ku prospěchu) a správnímu orgánu nejsou známy; na straně druhé to však nikterak neomezuje vyšetřovací činnost správního orgánu, který je v těchto případech vždy povinen sám zjišťovat všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch žalobce“ (viz rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2011, č. j. 2 As 78/2010 – 49). Pasivní chování účastníka řízení o přestupku však pro něj může mít negativní důsledky. V tomto smyslu lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2013, č. j. 5 As 64/2011 – 66, podle něhož i v přestupkovém řízení platí, že účastník řízení je povinen prokázat, co sám tvrdí, pokud má správní orgán právě z jeho tvrzení vycházet. Z judikatury kasačního soudu dále vyplývá, že pokud správní orgány zjišťovaly všechny okolnosti pro náležité posouzení případů, přičemž účastníku byla dána možnost uvést veškeré skutečnosti, které považuje za důležité, není správní orgán povinen domýšlet, zda hypoteticky neexistují ještě jiné okolnosti, které by mohly být ve prospěch účastníka řízení, aniž by je účastník jakkoliv označil (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 5. 2017, č. j. 9 Azs 32/2017 – 23). Jestliže žalobkyně v daném případě vzniklou situaci neřešila, na výzvy správních orgánů nereagovala, v řízení byla zcela pasivní, a neuvedla tak žádné skutečnosti, které mohly mít vliv na uložení trestu a jeho výši, pak musí sama nést negativní důsledky z její pasivity vyplývající.

66. Ohledně povinnosti správních orgánů zkoumat osobní a majetkové poměry účastníka může soud poukázat na závěry, obsažené v rozsudku ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 As 254/2016–39, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že „při zjišťování osobních a majetkových poměrů má správní orgán vycházet z informací, které vyplynuly v průběhu řízení, či které byly poskytnuty samotným účastníkem řízení. Pokud se správnímu orgánu takových podkladů nedostává, výši pokuty stanoví odhadem.

67. Z těchto závěrů zcela jednoznačně vyplývá, že správní orgány nejsou povinny při ukládání pokuty za přestupky, u nichž zákon neupravuje zvláštní kritérium v podobě osobních a majetkových poměrů pachatele (jako je tomu v posuzované věci), zabývat se podrobným zjišťováním těchto poměrů tam, kde bude s ohledem na výši do úvahy přicházející pokuty a na základní poznatky o osobě pachatele, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení, zřejmé, že nehrozí existenční ohrožení pachatele. Tyto závěry, uvedené ve shora citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu, doposud nebyly překonány a správní soudy z nich vychází i ve své recentní rozhodovací praxi (z poslední doby viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2021, č. j. 4 As 238/2020–46, či ze dne 23. 2. 2021, č. j. 5 As 79/2019–42).

68. Pokud tedy správnímu orgánu prvního stupně za situace absolutní pasivity žalobkyně nezbylo, než učinit na základě rozsahu stavby realizované žalobkyní a výši nákladů k jeho realizaci potřebných logickou úvahu o bonitě žalobkyně, pak jeho postupu nelze ničeho vytknout. Správní uvážení, tj. hodnocení rozhodných skutečností správním orgánem prvního stupně, korigované a doplněné žalovaným, není tedy zatíženo vadami, pro které by napadené rozhodnutí nemohlo v soudním přezkumu obstát.

69. K námitce vztahující se k neadekvátnosti výše pokuty proto soud shrnuje, že správní orgány při ukládání trestu přihlédly ke všem relevantním zákonným kritériím, s každým z těchto kritérií se náležitě vypořádaly v odůvodněních svých rozhodnutí, jejich úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky. Se závěry, obsaženými v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů se soud zcela ztotožňuje. Soud má současně za to, že správní orgány nevybočily z mezí správního uvážení ani jej nezneužily, přičemž uložená pokuta nemůže být ani dle názoru soudu pro žalobkyni likvidační.

70. Konečně ani poslední námitka žalobkyně týkající se nezákonnosti tvrzení správních orgánů, že výše pokuty má odradit ostatní nositele stejných povinností od páchání stejných přestupků, když správní řízení je řízením neveřejným, nebyla soudem shledána důvodnou. Žalovaný k závěru správního orgánu prvního stupně, že uložená pokuta má splňovat i funkci preventivní, tedy působit odstrašujícím způsobem na ostatní nositele stejných zákonných povinností, konstatoval, že tento závěr je zcela v souladu s rozhodovací praxí správních soudů. Konkrétně odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003–48, zveřejněný ve sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 6/2005. Zhodnocení celospolečenského preventivního významu uložení pokuty v odůvodnění rozhodnutí pak nijak, dle názoru žalovaného, nenarušuje neveřejnost probíhajícího správního řízení. S těmito závěry se soud zcela ztotožňuje. Preventivní prvek postihu chování contra legem, aniž by byla narušena zásada neveřejnosti řízení, zmiňuje ve svých rozhodnutích i Nejvyšší správní soud, který opakovaně dovodil právní závěr, že jde–li o finanční postih, musí být znatelný v majetkové sféře delikventa, tedy být nikoli pro něho zanedbatelný, a nutně tak v sobě musí obsahovat i represivní složku. V opačném případě by totiž postih delikventa smysl postrádal. Preventivní prvek postihu chování contra legem pak spočívá nejen v tom, že samotného delikventa odradí od opakování nezákonného jednání, ale i ostatní subjekty vázané týmiž povinnostmi vede k jejich řádnému plnění. Výše postihu proto obecně nemůže být tak nízká, že by tohoto preventivního účinku vůči všem ostatním naprosto pozbyla (viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR č. j. 1 Afs 50/2005–97, ze dne 24. 5. 2006, či rozsudky č. j. 2 As 21/2005–72, ze dne 1. 3. 2006 a č. j. 2 As 74/2006–134, ze dne 2. 5. 2007).

71. Protože soud ze všech výše uvedených důvodů vyhodnotil žalobu v mezích žalobních bodů jako nedůvodnou, a tudíž neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, nezbylo, než žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítnout.

72. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch a žalovanému nad rámec běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly, proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. K případnému požadavku žalovaného na přiznání náhrady nákladů řízení spočívajících v nákladech vynaložených na právní zastoupení, soud dodává, že danou věc je třeba považovat za běžnou součást agendy žalovaného, k jejímuž výkonu je materiálně i personálně vybaven z veřejného rozpočtu. Přestože nelze odebrat žalovanému právo na právní zastoupení, nelze tyto náklady považovat za účelně vynaložené, a proto nebyly soudem přiznány.

Poučení

Žaloba Vyjádření žalovaného k žalobě Replika žalobkyně k vyjádření žalovaného Posouzení věci soudem