17 A 94/2020– 50

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Taubera, soudkyně Pavly Klusáčkové a soudce Vadima Hlavatého ve věci žalobce: proti žalovanému: Rybníková a.s. (dříve WASTECH a.s.), IČO: 60733276 se sídlem Praha 10, Ostružinová 3175/36 zastoupený advokátem Mgr. Michalem Trkalem se sídlem Praha 5, Plzeňská 168/27 Ministerstvo průmyslu a obchodu se sídlem Praha 1, Na Františku 1039/32 o žalobě proti rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu ze dne 7. 5. 2020, č. j. MPO 29745/20/61100/01000, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Základ sporu

1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým ministr průmyslu a obchodu (dále jen „žalovaný“) podle § 14e odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, (dále jen „rozpočtová pravidla“) rozhodl tak, že se námitkám žalobce nevyhovuje a opatření ze dne 5. 2. 2019, č. j. MPO 80806/18/61200, (dále jen „Opatření“) se jako plně oprávněné potvrzuje.

2. Důvodem krácení dotace ve výši 25 % (což odpovídá částce 10 350 061 Kč) byla skutečnost, že žalobce neuveřejnil předběžné oznámení, oznámení o zahájení a oznámení o výsledku zadávacího řízení u nadlimitní veřejné zakázky s označením „Rozšíření centra pro výzkum a vývoj netermických metod dekontaminace“ zadávané v otevřeném řízení v Úředním věstníku Evropské unie dále jen „TED“).

II. Obsah žaloby

3. V úvodu podané žaloby žalobce shrnul dosavadní průběh řízení. Dále upozornil, že judikatura se shoduje, že postup podle § 14e rozpočtových pravidel je jednak fakultativní, jednak při stanovení výše sankčního krácení dotace poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Upozornil, že shoda nepanuje ohledně charakteru úkonů poskytovatele, kterým bylo provedeno krácení, zda se jedná o rozhodnutí či nikoliv a zda se jedná o rozhodnutí konečné či dočasné. Tyto otázky jsou dle žalobce v jednotlivých rozhodnutích řešeny různě. Na § 14e rozpočtových pravidel navazuje úprava obsažená v podmínkách poskytovatele dotace, kde je uvedena sankce „25–30% částky dotace použité na financování předmětné zakázky“, přičemž je připojena poznámka pod čarou č. 1, podle které „V případě, že identifikované porušení pravidel pro zadávání zakázek má pouze formální charakter bez případného finančního dopadu, pak platí, že spodní hranice procentního rozpětí dosahuje hodnoty nula“. Namítal, že žalovaný se nezabýval otázkami vyplývajícími z § 14e rozpočtových pravidel (závažnosti porušení a vlivu na dodržení účelu dotace) a podmínek poskytovatele dotace (posouzení finančního dopadu). Rovněž se žalovaný nezabýval zásadou přiměřenosti tak, jak je konstruována judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Z uvedeného důvodu považoval žalobce napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, když měl navíc za to, že žalovaný v závěru, které učinil v napadeném rozhodnutí, vykročil z mezí uvážení, jež jsou mu zákonem a dotačními podmínkami stanoveny.

4. Dále žalobce odkázal na řadu rozhodnutí Nevyššího správního soudu. Konkrétně rozsudek ze dne 28. 2. 2014, č. j. 5 Afs 90/2012–33, ze kterého vyplývá požadavek zkoumat proporcionalitu zásahu, dále rozsudek ze dne 25. 6. 2008, č. j. 9 Afs 1/2008–46, rozsudek ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007–68, ze dne 26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014–46 a ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013–44.

5. Tvrdil, že oznámení o úpravě části dotace (dále jen „Oznámení“) je nedostatečné a nepřezkoumatelné, neboť je v tomto oznámení pouze uvedena tabulka, ve které se u podstatné položky krácení dotace pouze okrajově odkazuje na krácené dle výsledku kontroly na místě. Z odůvodnění Opatření nevyplývá, jakým způsobem byla zohledněna hlediska stanovená právními předpisy a dotačními podmínkami. Napadené rozhodnutí sice reaguje na jednotlivé námitky žalobce, nicméně tyto nejsou stále věcně argumentačně vypořádány ve smyslu rozsudku zdejšího soudu sp. zn. 6 Af 51/2015 tak, aby bylo zřejmé, jaké úvahy vedly žalovaného k rozhodnutí. Na námitky je reagováno kuse a paušálně.

6. Konkrétně na námitku nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že se s tímto názorem neztotožňuje, když jsou veškeré údaje obsaženy v Opatření. Žalobce tvrdil, že to není pravda, neboť obsahem je pouze tabulka s kusým textem, kde mimo jednotlivých částek je možné zjistit pouze úvahu, že sankce byla uložena na spodní hranici.

7. Dle žalobce není mezi účastníky řízení sporu, že k uveřejnění nedošlo, sporné jsou otázky týkající se důsledků, tedy jednak procesní otázky týkající se rozhodování žalovaného, jednak výše sankce, skutečnosti, které měly být zohledněny, a odůvodnění výše sankce. Žalobce považoval za vadný závěr žalovaného, že rozdělení zakázky neodůvodňuje uplatnění finanční opravy pouze na část zakázky, protože zakázka, i rozdělená na části, je jedním celkem. Žalovaný neuvádí bližší odůvodnění. Žalobce pak měl za to, že ve vztahu ke stavební části zakázky nemohlo dojít ke způsobení žádného finančního dopadu, když v případě, kdy by tato část byla zadávána samostatně, byl by osloven stejný okruh adresátů prostřednictvím uveřejnění, neboť by se jednalo o zakázku podlimitní. Toto je nutno zohlednit při určení výše sankce. Navíc rozhodná právní úprava určovala v § 98 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, (dále jen „ ZVZ“), že je–li veřejná zakázka rozdělena na části, vztahují se ustanovení tohoto zákona na každou jednotlivou část, nevyplývá–li ze ZVZ jinak. Tedy, že dodržení ZVZ je nutno posuzovat ve vztahu ke každé jednotlivé části samostatně. Uzavřel, že neuveřejnění stavební části zakázky v TED je pouze formálním pochybením. Poznamenal, že § 98 odst. 5 ZVZ obsahoval i pravidla pro samostatné zadání části veřejné zakázky v samostatném řízení. Rozdělení dotace veřejné zakázky na části tak je otázkou, se kterou se žalovaný musí vypořádat nejen co do paušálního rozhodnutí, které provedl, ale jak s ohledem na otázku samotného pochybení, tak s ohledem na ostatní podstatné aspekty – závažnost, finanční dopad a dosažení účelu dotace.

8. Namítal, že potřebné odůvodnění není uvedeno, ani co se týká odůvodnění samotné výše krácení. Žalovaný sklouzl k paušálnímu odmítnutí a argumentaci konzultací Auditním orgánem Ministerstva financí (dále jen „AO MF“), což je okolnost naprosto nepodstatná.

9. Zbytek námitek je dle žalobce vypořádán jako irelevantní, k čemuž žalovaný doplnil naprosto nevýznamné texty neobsahující skutečné odůvodnění.

10. V dalším žalobním bodě měl žalobce za to, že poskytovatel dotace stanovil a žalobci sdělil principy, kterými se výše sankce poměřuje (viz podmínky poskytnutí dotace a Kategorizace nedostatků při zadávání zakázek), jež lze shrnout následovně: (1) závažnost porušení, (2) vliv na dodržení cíle dotace a (3) formálnost. Žalobce tvrdil, že těmito hledisky se žalovaný vůbec nezabýval, když pouze formálně označil porušení za závažné, otázku dodržení cíle dotace či finančního dopadu nezohlednil vůbec. Dle žalobce předmětným pochybením nedošlo k ovlivnění dodržení cíle dotace, neboť cíl dotace byl dosažen i přes toto pochybení a projekt byl úspěšně realizován. Finanční dopad nenastal. Navíc žalovaný finanční dopad nijak nedefinoval, případná nejasnost ohledně jeho výkladu pak jde k jeho tíži. Základním kritériem pro úvahu o výši sankce je kritérium závažnosti porušení. Žalovaný v žádném z úkonů neuvedl, z čeho by bylo možno dovodit materiální náhled na závažnost pochybení žalobce. Dle žalobce by se závažnost měla odvíjet od následujících bodů: (1) účelu dotace bylo dosaženo, (2) sankce je pro příjemce likvidační a zasahuje i udržitelnost dříve realizovaných projektů, (3) skutečnost, že sankce je ukládána i za tu část zadávacího řízení, které nepodléhalo povinnost uveřejnění v TED, je ukazatelem nepřiměřenosti, (4) informace byly uveřejněny způsobem, který byl dostupný všem uživatelům internetu, (5) porušením došlo k formální chybě – chyba ve formě uveřejnění, (6) poškozen byl pouze komfort uživatelů TED, nikoliv dostupnost jako taková, (7) ze statistických údajů vyplývá zanedbatelný dopad porušení této povinnosti a (8) v obdobném případě řešeném Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže byla uložena sankce 100 000 Kč, tedy 1% ze zákonného rozpětí.

III. Vyjádření k podané žalobě a související vyjádření

11. Ve vyjádření k podané žalobě žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

12. K námitce nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že se neztotožňuje s názorem žalobce, že by napadené rozhodnutí trpělo nedostatkem řádného odůvodnění. V napadeném rozhodnutí i v úkonech jemu předcházejících byl vždy uveden důvod udělení sankce i stanovení její výše. Mezi stranami řízení není sporu o tom, k jakému pochybení žalobce došlo. Doplnil, že je irelevantní, kdo fakticky danou chybu provedl. To, že se tak stalo administrativní chybou zaměstnance advokátní kanceláře, s níž žalobce k provedení zadávacího řízení uzavřel smlouvu, není důvodem pro neudělení sankce, neboť za provedení zadávacího řízení odpovídá vždy pouze příjemce dotace, tedy žalobce. Dle žalovaného toto tvrzení nelze při rozhodování o udělení sankce nijak zohlednit. Žalobce se zavázal k dodržování podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace a podmínkách poskytnutí dotace. Za splnění všech podmínek a povinností, se všemi důsledky z tohoto vyplývajícími, je zodpovědný výlučně žalobce.

13. Důvody krácení byly blíže vysvětleny v rámci Oznámení a následně i v napadeném rozhodnutí. Žalobce tak nemůže tvrdit, že mu důvod uděleného krácení nebyl znám. Žalovaný se domníval, že v Oznámení bylo přesně specifikováno, jakého porušení ZVZ se žalobce dopustil a tedy, za jaké porušení ZVZ mu byla udělena sankce, tedy že jeho rozhodnutí netrpí vadou nepřezkoumatelnosti.

14. K námitce nezákonnosti spočívající v tom, že se žalovaný nedržel zákonného rámce pro úvahy o krácení dotace, které vyplývají ze zákona o rozpočtových pravidlech a z podmínek dotace, žalovaný uvedl, že při krácení dotace žalovaný postupoval plně v souladu s § 14e rozpočtových pravidel. Při rozhodování o výši sankce se žalovaný držel v mezích ustanovení rozpočtových pravidel i Kategorizace nedostatků, která je přílohou rozhodnutí o poskytnutí dotace, a podmínek poskytnutí dotace. Sankce byla udělena při spodní hranici sankční výměry, a to s ohledem na skutečnost, že předběžné oznámení, oznámení o zahájení zadávacího řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízení bylo žalobcem zveřejněno alespoň na národní úrovni. Pokud by však oznámení o zahájení zadávacího řízení nebylo zveřejněno vůbec, stanovuje Kategorizace nedostatků sankci 100 % (bod 3) částky dotace použité na financování předmětné zakázky. Z toho jasně vyplývá, že tento dokument Kategorizace nedostatků rozlišuje různé míry pochybení ve zveřejňování a sankcí za ně udělovaných. Opatření je pak v mezích nastavených kategorizací nedostatků, jejichž znění bylo přílohou podmínek poskytnutí dotace (Hlava III., čl. II., odst. 5).

15. K námitce nepřiměřenosti krácení dotace provedené napadeným rozhodnutím, a to s ohledem na výpočet základu částky, závažnost porušení podmínek a důsledky pro žalobce žalovaný uvedl, že sankce, resp. její výše byla udělena při spodní hranici sankční výměry a za souhlaseného stanoviska AO MF a v souladu s ustálenou praxí žalovaného a AO MF. Otázky spojené s proporcionalitou odvodu řeší bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu (viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 2 Afs 142/2016 – 32). Tvrdil, že princip proporcionality byl dodržen, neboť v napadeném rozhodnutí byly popsány okolnosti a důsledky porušení povinnosti a výše sankce za uvedené nesplnění podmínky – nezveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízení v TED dle § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ byla v napadeném rozhodnutí řádně odůvodněna včetně stanovení její výše.

16. Ohledně dopadu zjištěného nedostatku na dodržení účelu dotace žalovaný uvedl, že § 14e zákona o rozpočtových pravidlech neváže možnost nevyplacení dotace nebo její části výlučně na (ne)splnění cíle projektu a účelu dotace. Naopak, z uvedeného ustanovení plyne, že k nevyplacení dotace nebo její části může dojít i za nesplnění podmínek jejího poskytnutí, přičemž stanovení těchto podmínek je plně v kompetenci poskytovatele dotace. V tomto smyslu se vyjádřil i Nejvyšší správní soud, když konstatoval, že i takové porušení dotačních podmínek, jímž není dotčen samotný účel poskytnutí dotace, představuje porušení rozpočtové kázně, a odůvodňuje tak stanovení odvodu za její porušení (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33). Poskytovatel dotace kontroluje naplnění podmínek poskytnutí dotace před jejím proplacením. Poskytovatel dotace právě s ohledem na zásadu proporcionality stanovuje sankce v rozhodnutí o poskytnutí dotace dopředu tak, aby o nich příjemci dotace byli informováni a zároveň tak, aby tomuto principu dle jeho názoru odpovídaly. Při stanovení těchto sankcí musí žalovaný nicméně zohledňovat i ostatní okolnosti, např. to, že rozhodnutí o poskytnutí dotace vydává v rámci implementace OPPI, když v rámci tohoto programu je dále sám vázán určitými pravidly stanovenými evropskou legislativou. Jde zejména o pravidla týkající se čerpání finančních prostředků z evropských zdrojů v určitém objemu a v určitém čase. Za to, že prostředky budou v určitém objemu a čase nárokovány z evropských zdrojů, odpovídá vždy poskytovatel dotace. Toto čerpání z evropských zdrojů probíhá až na základě žádostí o platbu proplacených jednotlivým příjemcům dotací. Doplnil, že rámec výše a rozpětí sankcí stanovených v Kategorizaci nedostatků vychází z dokumentu Evropské komise, konkrétně z rozhodnutí komise ze dne 19. 12. 2013, kterým se stanoví a schvalují pokyny ke stanovení finančních oprav, jež má Komise provést u výdajů financovaných Unií v rámci sdíleného řízení v případě nedodržení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Tento dokument má za cíl sjednotit finanční opravy (sankce) za pochybení v rámci veřejných zakázek, kde je za dané pochybení stanovena sazba opravy ve výši 100 % a snížená sazba 25 %, např. pro případ, že oznámení o zakázce bylo zveřejněno na vnitrostátní úrovni, jako tomu bylo v případě žalobce. Sankce stanovená dle Kategorizace nedostatků tedy byla stanovena plně v souladu s tímto dokumentem, který dokonce ani neumožňuje sankci pod tuto hranici jakkoli snížit.

17. K výpočtu základu částky žalovaný uvedl, že pochybení se týká celé zakázky, byť byla rozdělena na části (viz § 13 odst. 4 ZVZ). Zadávací řízení bylo správně vyhlášeno jako jeden celek s možností dílčího plnění. Celková předpokládaná hodnota zakázky přesáhla limit pro nadlimitní veřejné zakázky, a proto bylo nutné zveřejnit předběžného oznámení, oznámení o zahájení zadávacího řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízení v TED. Skutečnost, že zakázka byla rozdělena na části dle § 98 ZVZ, neodůvodňuje uplatnění finanční opravy pouze na část zakázky. Ta byla zadávána jako jeden celek, proto je nutno uplatnit sankci na celek a nikoli pouze na jednu část.

18. Dle žalobce je základním kritériem pro úvahu o výši sankce závažnost porušení podmínek. Podle žalobce se žalovaný při stanovení výše sankce nezabýval závažností porušení dané podmínky – povinnosti. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, „... při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit“. Uvedl, že při stanovení výše sankce zvážil závažnost porušení podmínek, když za dané pochybení týkající se porušení jiných povinností týkajících se uveřejňování udělil sankci ve výši 25 %, dle bodu 4 Kategorizace nedostatků. K námitce formálnosti daného pochybení žalovaný uvedl, že § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ jasně stanoví, jakým způsobem má být zveřejněno předběžné oznámení, oznámení o zahájení zadávacího řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízení. Jistě nebylo úmyslem zákonodárce jen zvyšovat administrativní zátěž spojenou se zadáváním veřejných zakázek, kdyby současně zveřejnění uvedených dokumentů v TED nepovažoval za důležité. Dané pochybení spočívající v nedodržení postupu dle ZVZ mohlo mít finanční dopad (byť potenciální) na výslednou vysoutěženou cenu. Pokud by dokumenty k dané zakázce byly zveřejněny i v TED, mohl by se přihlásit i zahraniční uchazeč a nabídnout nižší cenu, než za jakou byla zakázka vysoutěžena, tedy jedná se o skutečný nebo možný vliv na výsledek zadávacího nebo výběrového řízení z hlediska míry porušení základních zásad zadávání zakázek a z hlediska míry porušení principů hospodárnosti, efektivity a účelnosti při vynakládání veřejných prostředků. Proto nelze souhlasit s argumentací žalobce, že identifikované porušení pravidel pro zadávání zakázek má pouze formální charakter bez případného finančního dopadu, kdy by dle žalobce za něj měla být udělena sankce ve výši 0 %.

19. Argumenty žalobce týkající se důsledků pro žalobce (hospodářské situace žalobce a ohrožení jeho existence) žalovaný nepovažuje za relevantní. Je to jedině žalobce, kdo odpovídá za splnění podmínek dotace, nikoli administrátor daného zadávacího řízení, této odpovědnosti se nemůže žalobce zprostit. Poskytování dotací je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů) jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2019, č. j. 1 Afs 100/2009–63).

20. Žalovaný nemůže při stanovení sankce přihlížet k hospodářské situaci každého jednotlivého příjemce dotace a dle ní sankci stanovit. Pro toto jednání nemá oporu v obecně závazných předpisech a ani ve svých vnitřních předpisech. K tvrzení žalobce, že stanovené krácení dotace je vzhledem k hospodářským výsledkům pro příjemce dotace likvidační, žalovaný uvádí, že s odkazem na § 14 rozpočtových pravidel na dotaci není právní nárok. Dotace se proplácí zpětně na základě uznatelných výdajů projektu, což znamená, že příjemce dotace musí celý projekt financovat z vlastních zdrojů a následně požádat o zpětné proplacení výdajů, které budou v souladu s podmínkami programu považovány za uznatelné.

21. V replice ze dne 29. 10. 2020 žalobce setrval na názoru, že v projednávaném případě zůstává nezodpovězena otázka výše uložené sankce s ohledem na okolnosti věci, především pak 2 otázek a) podmínek dotace žalovaného, které se k zakázce vztahují, a b) s ohledem na rozdělení zakázky na části. V obou otázkách se dle žalobce žalovaný vyjadřuje nepřezkoumatelným způsobem. V otázce aplikace dotačních podmínek žalovaného na porušení, k němuž došlo, se žalovaný nijak nevypořádal s otázkou, zda a jaký byl finanční dopad porušení. Připomenul, že pro případ, kdy porušení finanční dopad nemá, stanovil žalovaný v podmínkách, že spodní hranice je nulová. Žalovaný se tak musí při rozhodnutí o výši sankce vypořádat s otázkou, zda a jaký finanční dopad pochybení mělo. Tato otázka byla žalovanému vytýkána i v předchozím rozhodnutí zdejšího soudu.

22. Pokud se pak žalovaný vypořádal s otázkou procentuální výše sankce, musí se také vypořádat s otázkou, z jakého základu je na místě sankci určit, když zakázka byla rozdělena na dvě části, přičemž ve vztahu k části stavební nedošlo k porušení povinnosti uveřejnění a současně nemohl být způsoben ani finanční dopad.

23. Uzavřel, že se žalovaný nezabýval ani ostatními hledisky vztahujícími se k otázce závažnosti porušení, jako jsou dosažení cíle a zachování hospodářské soutěže.

24. K replice žalobce žalovaný v podání ze dne 5. 11. 2020 sdělil, že se v projednávaném případě jedná o potenciální finanční dopad. Tedy není nutné přesně daný finanční dopad vypočítávat a odůvodňovat, neboť postačí, že pochybení žalobce mohlo mít finanční dopad, a to v tom smyslu, že se mohl do výběrového řízení přihlásit uchazeč, který informace o veřejných zakázkách vyhledává pouze v TED, a pokud by se takový uchazeč přihlásil, mohl nabídnout nižší cenu zakázky než vítězný uchazeč.

IV. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze

25. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

26. Soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť účastníci řízení s takovým postupem výslovně souhlasili.

27. Soud při posouzení věci vyšel z následující právní úpravy: Podle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá–li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je–li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 5, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle § 14 odst.

5. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Nevyplatit dotaci nebo její část nelze při nedodržení povinnosti podle § 14 odst. 4 písm. j). Podle § 146 odst. 1 ZVZ je–li podle tohoto zákona stanovena povinnost k uveřejnění oznámení či zrušení profilu zadavatele, oznámení o zahájení zadávacího řízení, předběžného oznámení, pravidelného předběžného oznámení, oznámení soutěže o návrh, oznámení o subdodávce, oznámení o výsledku zadávacího řízení, souhrnu oznámení o zadání veřejných zakázek na základě rámcové smlouvy, oznámení o zrušení zadávacího řízení nebo soutěže o návrh či jiných údajů (dále jen „vyhlášení“), rozumí se tím uveřejnění a) ve Věstníku veřejných zakázek podle § 157, jde–li o podlimitní veřejnou zakázku a uveřejnění oznámení či zrušení profilu zadavatele nebo souhrnu oznámení o zadání veřejných zakázek na základě rámcové smlouvy, b) ve Věstníku veřejných zakázek podle § 157 a Úředním věstníku Evropské unie (dále jen „Úřední věstník“), jde–li o nadlimitní veřejnou zakázku; v případě veřejné zakázky na služby podle přílohy č. 2 se v Úředním věstníku uveřejňuje pouze oznámení o výsledku zadávacího řízení nebo oznámení týkající se soutěže o návrh. Za uveřejnění vyhlášení se považuje uveřejnění všech údajů z vyhlášení doručeného zadavatelem.

28. Soud o podané žalobě uvážil následovně:

29. Soud se předně zabýval otázkou, zda správní orgány dostály povinnosti uložené jim rozsudkem zdejšího soudu ze dne 3. 5. 2018, č. j. 6 Af 51/2015–88, tj. zda napadené rozhodnutí je přezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost a nedostatečnost napadeného rozhodnutí namítal i žalobce v podané žalobě. Soud předně podotýká, že má–li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal posuzující orgán za rozhodný, jakými úvahami byl veden při hodnocení podkladů pro vydání rozhodnutí a při výkladu právních předpisů a jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků (§ 68 odst. 3 správního řádu). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno. Institut nepřezkoumatelnosti nelze vztáhnout na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny aspekty vznesené námitky a dopustí se (toliko) dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno nejzávažnějším vadám rozhodnuti, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene–li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (viz např. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012–45, ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016–64, ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017–38, či ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 362/2018–23).

30. K výtkám žalobce soud předně uvádí, že dle ustálené judikatury tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů z hlediska soudního přezkumu jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013–25). Případné nedostatky prvostupňového rozhodnutí tak lze odstranit napadeným rozhodnutím. Dle náhledu soudu z napadeného rozhodnutí ve spojení s prvostupňovým rozhodnutím zcela jednoznačně vyplývá, na základě jakých skutečností a důvodu bylo správními orgány přistoupeno k úpravě žalobcem požadované výše dotace. Bylo tomu tak proto, že žalobce u veřejné zakázky s označením „Rozšíření centra pro výzkum a vývoj netermických metod dekontaminace“ v rozporu s § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ neuveřejnil v TED předběžné oznámení, oznámení o zahájení řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízen. Stejně tak je z rozhodnutí správních orgánů zřejmé, proč bylo správními orgány přistoupeno k sankčnímu krácení ve výši 25 % poskytnuté dotace. V tomto případě správní orgány zohlednily skutečnost, že bod 4 Kategorizace nedostatku při zadávání veřejných zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně stanoví za toto porušení sankci ve výši 25 % – 30 % z částky dotace použité na financování veřejné zakázky. Ze strany správních orgánů byla udělena sankce na spodní hranici, tj. ve výši 25 %, a to s ohledem na skutečnost, že žalobce dodržel alespoň určitou míru uveřejnění (předmětná veřejná zakázka byla uveřejněna ve Věstníku veřejných zakázek a na profilu zadavatele). Zároveň správní orgány vyloučily, že by žalobcovo pochybení bylo formální bez případného finančního dopadu, neboť měly za to, že mohlo dojít k omezení okruhu potenciálních uchazečů. Napadené rozhodnutí se pak odpovídajícím způsobem vypořádává i s námitkami uplatněnými žalobcem. S ohledem na shora uvedené má soud za to, že napadené rozhodnutí ve spojení s rozhodnutím poskytovatele dotace v plné šíři dostálo povinnosti, která byla správním orgánům uložena rozsudkem zdejšího soudu ze dne 3. 5. 2018, č. j. 6 Af 51/2015–88, a je soudem přezkoumatelné. K výtkám žalobce soud uvádí, že byť lze přisvědčit žalobci, že vypořádání některých námitek ze strany žalovaného je poměrně stručné, tato strohost neměla vliv na přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pak nemůže být způsobena ani nesouhlasem žalobce s vypořádáním námitek.

31. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že žalobce u veřejné zakázky s označením „Rozšíření centra pro výzkum a vývoj netermických metod dekontaminace“ v rozporu s § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ neuveřejnil v TED předběžné oznámení, oznámení o zahájení řízení a oznámení o výsledku zadávacího řízení. Předmětem sporu mezi účastníky řízení je, zda správní orgány při krácení dotace postupovaly v souladu s § 14e rozpočtových pravidel a rozhodnutím o poskytnutí dotace (rozhodnutí ze dne 18. 4. 2013, č. j. 76–13/4.2 PT032–745/13/61200), jehož součástí jsou i Podmínky poskytnutí dotace ze státního rozpočtu a prostředků strukturálních fondů ES (dále jen „Podmínky“).

32. Žalobce v podané žalobě poměrně obsáhle poukazuje na skutečnost, že správními orgány mělo být přihlédnuto k závažnosti porušení podmínek poskytnutí dotace, jeho vlivu na dodržení účelu dotace a principu přiměřenosti. S výše uvedeným tvrzení žalobce se soud v plném rozsahu ztotožňuje, když ostatně nutnost přihlédnout k výše uvedeným hlediskům vyplývá z § 14e odst. 1 ve spojení s § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel a četné judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33).

33. Pokud jde o dodržení účelu dotace, soud poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017–33, ve kterém je konstatováno, „že i takové porušení dotačních podmínek, jímž není dotčen samotný účel poskytnutí dotace, představuje porušení rozpočtové kázně, a odůvodňuje tak stanovení odvodu za její porušení. To však nikoliv v plné výši poskytnuté dotace, ale pouze v takové částce, která je přiměřená s ohledem na závažnost a důsledky konkrétního porušení“. S ohledem na výše uvedené považuje soud opakované poukazy žalobce na to, že účelu (cíle) dotace bylo dosaženo, za irelevantní.

34. K tvrzení žalobce ohledně závažnosti porušení podmínek poskytnutí dotace a principu přiměřenosti soud považoval za rozhodné, že nedílnou součástí rozhodnutí o poskytnutí dotace jsou i Podmínky. V čl. VIII. Podmínek s označením „Odvody za porušení rozpočtové kázně“ poskytovatel dotace zcela konkrétně upravil případy porušení rozpočtové kázně, respektive podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, v rámci kterých rozlišil natolik zásadní porušení, za které může být žadatel postižen odvodem, případně nevyplacením dotace ve výši celkové částky dotace, od méně závažného porušení, kdy je odvod, případně snížení dotace ukládáno nižší, případně nulové. Ve vztahu k porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, spočívajícím v porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek poskytovatel dotace odkázal v čl. VIII. odst. 3 Podmínek na Kategorizaci nedostatků při zadávání zakázek se stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně (dále jen „Kategorizace“), která je přílohou Podmínek. Rovněž tato Kategorizace poměrně přesně a konkrétně stanovení jednotlivé typy porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, spočívající v porušení ZVZ a tomu odpovídající výši sankce, která je stanovena procentní sazbou. V řadě případů pak Kategorizace umožňuje v méně závažných případech uložit sankci nižší, případně nulovou. Ve vztahu k projednávanému případu tak např. Kategorizace upravuje případ, kdy vůbec nedošlo ke zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení, v tomto případě sankce činí 100 % částky dotace použité na financování předmětné zakázky, od případů, kdy došlo k porušení jiných povinností týkajících se uveřejňování a kdy poskytovatel dotace je oprávněn uložit sankci v rozmezí 25 – 30 % částky dotace použité na financování předmětu zakázky. V případě, že identifikované porušení pravidel zadávání zakázek má pouze formální charakter bez případného finančního dopadu, dosahuje spodní hranice procentuálního rozpětí hodnoty nula. Dle náhledu soudu poskytovatel dotace v čl. VIII. Podmínek ve spojení s Kategorizací provedl posouzení závažnosti porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, a to s ohledem na princip přiměřenosti. Tomuto porušení pak stanovil odpovídající, tj. přiměřené sankční krácení dotace. Jestliže se tak správní orgány při sankčním krácení dotace řídily Podmínkami, postupovaly v souladu s § 14e odst. 1 ve spojení s § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel.

35. Soud nepřisvědčil námitkám, že dodržení ZVZ je nutno posuzovat ve vztahu ke každé jednotlivé části veřejné zakázky samostatně a že v případě, kdyby stavební část byla zadána samostatně, jednalo by se o podlimitní zakázku. K výše uvedené námitce soud považuje za rozhodné, jakým způsobem žalobce při zadání předmětné veřejné zakázky postupoval, neboť pouze tento postup byl ze strany poskytovatele dotace kontrolován a výlučně s tímto postupem je spojeno sankční krácení dotace za porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta. Případný jiný postup při zadání dotčené veřejné zakázky, který ZVZ sice žalobci umožňoval, avšak který žalobce nerealizoval, není a ani nemůže být pro věc relevantní. Žalobce v projednávaném případě realizoval jednu nadlimitní veřejnou zakázku na dodávky (předpokládaná hodnota činila 69 100 000 Kč) zadávanou v otevřeném řízení, která měla dvě části, a to stavební práce (předpokládaná hodnota 8 400 000 Kč) a dodávku technologií (60 700 000 Kč) [viz formulář oznámení o zakázce a formulář oznámení o zadání zakázky]. Tedy žalobce realizoval jedno zadávací řízení. Výlučně ve vztahu k tomuto řízení je tak nutno posuzovat dodržení povinností, které pro žalobce ze ZVZ vyplývají. Podle § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ je zadavatel, tj. žalobce, povinen uveřejnit v TED u nadlimitní veřejné zakázky předběžné oznámení, oznámení o zahájení veřejné zakázky a oznámení o výsledku zadávacího řízení. Žalobce v projednávaném případě tato oznámení v TED neučinil, a tedy porušil § 146 odst. 1 písm. b) ZVZ. Žalovaný pak neměl žádný důvod vztáhnout sankční krácení dotace pouze na dílčí část veřejné zakázky, neboť porušení povinností se týkalo celé předmětné nadlimitní veřejné zakázky, nikoliv části.

36. Bez ohledu na výše uvedené soud k argumentaci žalobce podotýká, že i v případě veřejné zakázky rozdělené na části je pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozhodný součet předpokládaných hodnot všech částí této zakázky (viz § 13 odst. 4 ZVZ a § 98 odst. 4 věta druhá ZVZ). Žalobce by se tak povinnosti uveřejnit příslušná oznámení v TED nevyhnul ani v případě, kdyby stavební část byla zadávána samostatně, neboť i v tomto případě by bylo nutno uveřejňovací povinnost vázat na celek a nikoliv na jednotlivé části veřejné zakázky. Výše uvedené ostatně dokládá § 98 odst. 2 ZVZ, ve smyslu kterého je zadavatel povinen uvést informaci o rozdělení veřejné zakázky v oznámení o zahájení zadávacího řízení.

37. K tvrzení žalobce, že se v projednávaném případě jednalo o formální pochybení bez finančního dopadu, soud odkazuje na napadené rozhodnutí, konkrétně na str. 4, ve kterém se žalovaný v návaznosti na sdělení poskytovatele dotace, že v projednávaném případě mohlo dojít k omezení okruhu potenciálních uchazečů, relativně obsáhle věnuje tomu, proč nepovažuje předmětné porušení povinností pouze za formální bez finančního dopadu. S výše uvedeným hodnocením se soud plně ztotožňuje, když nemá za to, že by správní orgány při hodnocení předmětného porušení povinností žalobcem dle ZVZ jakkoliv vybočily z mezí správní úvahy. V projednávaném případě nelze porušení povinností žalobce jako zadavatele veřejné zakázky považovat za formální a bez finančního dopadu. Postupem žalobce, kdy neuveřejnil předběžné oznámení a zejména oznámení o zahájení zadávacího řízení v TED, byl dotčen základní princip, kterým je ovládáno zadávání veřejných zakázek, a to v maximální možné míře zachovat soutěžní prostředí napříč EU a umožnit tak zadavateli vybrat nejvhodnější nabídku z co možná nejširšího okruhu nabídek. Žalobce uveřejnil oznámení o zahájení řízení pouze na národní úrovni, tj. ve Věstníku veřejných zakázek. Tímto postupem žalobce omezil okruh potenciálních uchazečů na ty, kteří sledují Věstník veřejných zakázek. Potenciální uchazeči vycházející z informací z TED (ať už z ČR nebo z jiných států společného trhu v rámci EU) neměli možnost se o předmětné veřejné zakázce dozvědět a případně se i do zadávacího řízení přihlásit. Tímto postupem tak mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže, neboť nelze vyloučit, že v případě, kdyby žalobce oznámení o zahájení řízení uveřejnil v TED, mohl žalobce obdržet více nabídek, a to včetně výhodnější nabídky, tj. nabídky s nižší nabídkovou cenou, než podal vybraný uchazeč v jednotlivých částech veřejné zakázky. S ohledem na skutečnost, že jednáním žalobce byl dotčen základní princip, na kterém je zadávání veřejných zakázek založeno, a dále protože nelze vyloučit, že jednání žalobce mohlo mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, dospěl soud k závěru, že jednání žalobce nelze považovat za formální bez případného finančního dopadu.

38. Na výše uvedeném závěru nic nemůže změnit skutečnost, že informace byly uveřejněny způsobem, který byl dostupný všem uživatelům internetu. Skutečnost, že informace o zahájení zadávání veřejné zakázky byly zveřejněny na profilu zadavatele a ve Věstníku veřejných zakázek poskytovatel dotace zohlednil v rámci sankčního krácení dotace, kdy krácení poskytnuté dotace bylo učiněno na samotné spodní hranici. Tato skutečnost však nemohla vyloučit odpovědnost žalobce za porušení povinností dle ZVZ. Zákonodárce při uveřejňování veřejných zakázek stanovil zcela jasná pravidla a žalobce byl povinen je dodržet, když navíc povinnost uveřejnit informace v TED vychází z požadavku unijního práva. Z finančních zdrojů EU pak byla předmětná dotace i poskytnuta. V této souvislosti soud rovněž připomíná, že potenciální uchazeči o veřejné zakázky se zpravidla o vypsaných veřejných zakázkách dozvídají z oficiálních zdrojů, kterými jsou na národní úrovni Věstník veřejných zakázek a na evropské úrovni TED. Potenciální uchazeči (a to nejen v rámci ČR), kteří se orientují na významné (nadlimitní) z hlediska společného trhu, pak budou primárně sledovat a vycházet z informací v TED. Byť žalobce v podané žalobě pochybuje o významu TED, nelze přehlédnout, že se jedná o nástroj oficiální, upravený předpisy na evropské úrovni, který je dostupný potenciálním uchazečům v rámci celého společného trhu, a to v odpovídajícím jazykovém znění. Právě ochrana hospodářské soutěže na společném trhu vyžaduje, aby významné veřejné zakázky byly zveřejněny na odpovídající oficiální úrovni, tj. v TED. Pro úplnost soud uvádí, že žalobcem zmiňované rozsudky Soudního dvora Evropské unie (rozsudek C–466/12 a C–306/05) se netýkají oblasti zadávání veřejných zakázek, pročež je soud pro posouzení věci nepovažoval za relevantní.

39. Za irelevantní soud považuje tvrzení žalobce ohledně statistiky účasti zahraničních osob. Tato statistika totiž nic nemění na skutečnosti, že v případě, že by žalobce uveřejnil oznámení v TED, mohl obdržet více nabídek od potenciálních uchazečů, a to včetně nabídky výhodnější, než kterou obdržel v rámci jednotlivých částí dotčené veřejné zakázky. Žalobcem provedená statistika na uvedeném závěru nic nemění, když naopak dokládá, že tato možnost, byť soud připouští, že malá, existuje.

40. Za nepřípadný soud rovněž považuje odkaz žalobce na rozhodnutí ÚOHS ze dne 17. 1. 2014, č. j. S188/2013/VZ–1254/2014/512/IHI. Předně soud poukazuje na odlišnost řízení, které vedl ÚOHS v žalobcem namítaném případě, jednalo se o řízení ve věci správního deliktu, a projednávaným případem, kdy poskytovatel dotace využil svého oprávnění dle § 14e rozpočtových pravidel a žalobci zkrátil přislíbenou dotaci v důsledku porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta. Oba tyto instituty mají odlišný chráněný zájem a cíl a řídí se různými pravidly. Zatímco chráněným zájmem u krácení dotace je ochrana veřejných rozpočtů a jejich řádného využití v souladu s právními předpisy a podmínkami poskytnutí dotace, chráněným zájmem u správního deliktu dle ZVZ je zájem na dodržování pravidel zadávání veřejných zakázek dle ZVZ. Cílem krácení dotace za porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, je pak nevyplatit prostředky, které nebyly využity v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace. Cílem pokuty za správní delikt je potrestat pachatele. V případě porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, je rozhodná úprava obsažena v rozpočtových pravidlech a v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Odpovědnost za správní delikt se řídí zejména ZVZ a správním řádem, respektive přestupkovým zákonem. Protože v žalobcem namítaném případě ÚOHS a projednávaném případě byla vedena dvě naprosto odlišná řízení, nejsou jejich následky nikterak porovnatelné. Navíc soud odkazuje na skutkovou odlišnost obou případů. Zatímco v projednávaném případě byla krácena dotace za porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, neboť žalobce neuveřejnil v TED tři oznámení, a to předběžné oznámení, oznámení o zahájení zadávacího řízení a oznámení o zadání veřejné zakázky, v případě projednávaném ÚOHS byla sankce uložena pouze za neuveřejnění jednoho oznámení, a to oznámení o zahájení zadávacího řízení. Oznámení o výsledku zadávacího řízení bylo v případě ÚOHS v TED uveřejněno.

41. Důvodné není ani tvrzení žalobce, že krácení dotace v důsledku porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, je pro něj likvidační. Žalobce v podané žalobě neuvedl, na základě jakých skutečností dospěl k závěru, že v případě krácení dotace za porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, by měl poskytovatel dotace přihlédnout k tomu, zda toto krácení není pro příjemce dotace likvidační. Soudu pak nejsou známy žádné skutečnosti, pro které by mělo být poskytovatelem dotace přihlédnuto k tomu, zda krácení dotace v důsledku porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, je pro příjemce dotace likvidační, či nikoliv. Taková povinnost pro poskytovatele dotace nevyplývá z rozpočtových pravidel ani z rozhodnutí o poskytnutí dotace, včetně Podmínek. Obecně zásada, že uložená sankce nemůže být likvidační, je typická pro oblast správního trestání. V projednávaném případě však byla žalobci krácena dotace v důsledku porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, a nikoliv sankce za přestupek. V tomto případě se tak tato zásada neuplatní.

42. Odpovědnosti za porušení podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta, se žalobce nemůže vyvinit ani tím, že pochybení bylo způsobeno administrátorem dotace. Pouze žalobce se zavázal k dodržování podmínek stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Výlučně žalobce, jako zadavatel veřejné zakázky, tak byl odpovědný za zadání předmětné veřejné zakázky. Bylo tak výhradně na žalobci, aby dodržel povinnosti vyplývající pro něj ze ZVZ.

V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

43. Na základě výše uvedených závěrů soud žalobu zamítl pro nedůvodnost podle § 78 odst. 7 s. ř. s.

44. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že žalobci nepřiznal náhradu nákladů, jelikož neměl ve věci ani částečný úspěch. Žalovanému náhrada nákladů řízení nepřísluší, neboť mu nevznikly náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.

Poučení

I. Základ sporu II. Obsah žaloby III. Vyjádření k podané žalobě a související vyjádření IV. Posouzení žaloby Městským soudem v Praze V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení