18 A 1/2023– 28

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka ve věci žalobkyně: Z. Š. bytem X proti žalované: Česká advokátní komora sídlem Národní 118/16, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 11. 2022, č. j. 10.01–000564/22–002, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Městský soud v Praze posuzoval otázku určení advokáta k poskytnutí právní služby podle § 18c zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o advokacii“). Žalobkyně žádostí ze dne 14. 10. 2022 požádala žalovanou o určení advokáta, aby ji zastupoval v řízení o ústavní stížnosti proti usnesení Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 9. 8. 2022, č. j. 7 As 100/2022 – 23. Žalovaná rozhodla, že žalobkyni se advokát dle § 18c zákona o advokacii neurčuje pro nesplnění podmínek zákona o advokacii, konkrétně § 18 odst. 2 (žádost nebyla včasná), § 18c odst. 1 a 4 (pro neprokázání příjmových a majetkových poměrů opravňujících určení advokáta) a odst. 5 (pro zneužívání práva na bezplatnou právní pomoc).

II. Žaloba

2. Žalobkyně proti napadenému rozhodnutí brojila správní žalobou a požadovala jeho zrušení a vrácení věci žalované. Podle žalobkyně došlo napadeným rozhodnutím k zamezení přístupu k soudu odepřením ústavně zaručeného práva na určení advokáta (na právní pomoc).

3. Žalobkyně uvedla, že v žádosti o právní službu ve smyslu § 18c zákona o advokacii vyplnila pouze část I. (identifikace žadatele) a část III. (údaje týkající se věci, pro kterou žádá určení advokáta). Poukázala na to, že napadené rozhodnutí nemá oporu v žádosti, jejím předmětem nebylo poskytnutí bezplatné právní služby určeným advokátem. Přesto z výroku napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaná rozhodla o neurčení bezplatné právní služby, ačkoli žalobkyně v žádosti nevyplnila část II. (rodinné poměry žadatele) a část IV. (údaje o finanční situaci).

4. Podle žalobkyně je názor žalované, že nebyly splněny podmínky podle §18c odst. 1 a 4 zákona o advokacii, v rozporu s obsahem žádosti, přičemž není nijak zřejmé, že by tyto podmínky musela žalobkyně splnit i v případě, že náklady určeného advokáta hodlala hradit z vlastních prostředků, a nikoliv na náklady státu podle § 23 odst. 3 zákona o advokacii. Odkaz žalované na rozsudky správních soudů označila za nepřiléhavé. Soudy v nich nepostavily na jisto, zda postup žalované byl v souladu s § 18c odst. 3 zákona o advokacii. V těchto věcech totiž obdobně nebylo žádáno o poskytnutí právní služby na náklady státu.

5. Tvrzení žalované, že žádost o určení advokáta nebyla podána včas, pak dle žalobkyně nemá oporu v procesních předpisech a ani v rozhodovací praxi žalované. Není ani zřejmé, že by žalovaná měla za prokázané, že by toto řízení o ústavní stížnosti neprobíhalo.

III. Vyjádření žalované

6. Žalovaná upozornila, že k otázce, zda podle právní úpravy účinné od 1. 7. 2018 může i majetný občan úspěšně žádat o určení advokáta k poskytnutí právní služby, se až po vydání napadeného rozhodnutí vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 24. 1. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 44/21. Ústavní soud sice zrušil část § 18c odst. 1 zákona o advokacii ve slovech „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují“, ale s odloženou vykonatelností až k 31. 12. 2023.

7. Žalovaná uznala, že podle ustálené judikatury jsou soudy povinny zabývat se dopady zrušovacích nálezů s odloženou vykonatelností. Zároveň ale dodala, že v projednávané věci tento závěr uplatnit nelze. Z citovaného nálezu vyplývá potřeba ponechat zákonodárci čas, aby v nové zákonné úpravě vzal na zřetel i nenapadená, ale související, ustanovení zákona o advokacii. Tento závěr odůvodnila dosavadním vznikem legitimního očekávání advokáta, že právní službu mu bude ve smyslu (nálezem nedotčeného) § 23 odst. 4 zákona o advokacii hradit stát. Jinak řečeno, žalovaná zatím nemá zákonný podklad pro uložení úhrady odměny advokáta samotnému žadateli.

8. Žalovaná též setrvala na svých závěrech o opožděném podání žádosti a zneužívání institutu určování advokátů ze strany žalobkyně a navrhla zamítnutí žaloby. Vyjádřila přesvědčení, že soud takto musí rozhodnout, pokud je rozhodnutí o neurčení advokáta postaveno na více zákonných důvodech, a soud uzná alespoň jeden z nich.

9. Žalobkyně na vyjádření žalované či vydání nálezu Ústavního soudu v jiné její věci dále nereagovala.

10. V dalším podání ze dne 26. 4. 2023 žalovaná ještě poukázala na jiné řízení u zdejšího soudu sp. zn. 6 A 45/2022, v němž byl vyhlášen rozsudek o zamítnutí žaloby, přičemž žalovaná zdůraznila, že ani tento senát, jenž jinou věc žalobkyně předložil Ústavnímu soudu (viz výše), nepovažoval obsah citovaného nálezu za přiléhavý pro rozhodnutí v jiném řízení. Vzhledem k tomu, že toto podání se přímo netýká projednávané věci a nepřináší pro ni žádné nové skutečnosti či argumenty, již je dále nezasílal žalobkyni k případnému vyjádření (srov. např. rozsudek NSS ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 104/2012 – 61, bod 18). Soud k němu ostatně nijak nepřihlížel, naopak věc posuzoval nezávisle na postupu šestého senátu (rozsudek v citované věci ještě ani nebyl vyhotoven písemně).

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

11. Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí žalované soud přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, přičemž dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

12. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci řízení na nařízení jednání sami netrvali (souhlas obou byl presumován) a soud neshledal potřebu provádět dokazování (ve věci bylo možné vycházet jen z podkladů obsažených ve správním spise). S ohledem na povahu věci, v níž se žalobkyně domáhá určení advokáta pro podání ústavní stížnosti, v řízení o níž musí být advokátem zastoupena, rozhodl soud o věci přednostně.

13. V projednávané věci musel soud posoudit, zda žalovaná oprávněně rozhodla, že se žalobkyni advokát pro požadované zastupování před Ústavním soudem neurčuje. Nutno předeslat, že zákon o advokacii v § 18 odst. 2 a § 18c odst. 1, 2, 3 a 5 upravuje hned několik kumulativních podmínek pro určení advokáta žalovanou [o určení si žadatel požádal včas; odůvodňují to jeho příjmové a majetkové poměry; žadatel nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem; nemůže si zajistit poskytnutí právních služeb jinak; v předmětné věci není zastoupen jiným advokátem nebo osobou podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o advokacii; více advokátů mu v případě, že nejde o bezúplatnou právní pomoc, odmítlo poskytnout právní služby; nejde o zneužití nebo zjevně bezúspěšné uplatňování nebo bránění práva].

14. Žalovaná svůj závěr o neurčení advokáta žalovaná postavila na třech samostatných důvodech (zneužití práva, podání žádosti opožděně, neprokázání majetkových poměrů). Podle ustálené judikatury by každý z těchto důvodů sám o sobě postačil k tomu, aby žalovaná advokáta žadateli neurčila (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2021, č. j. 8 As 138/2021 – 30, bod 14). Obdobným způsobem přistoupil k přezkumu napadeného rozhodnutí i zdejší soud: žaloba nemohla být úspěšná, pokud alespoň jeden z uvedených důvodů pro neurčení advokáta byl oprávněným.

15. V této souvislosti soud zdůrazňuje, že žalobkyně v žalobě vůbec nenapadala úvahy žalované o zneužití práva podle § 18c odst. 5 zákona o advokacii na určení advokáta z důvodu vysokého počtu podaných žádostí. Soud se proto touto otázkou vůbec nemohl zabývat. Naopak připomíná, že řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je přísně ovládáno dispoziční zásadou. Žalobce musí předestřít konkrétní důvody tvrzené nezákonnosti napadeného rozhodnutí, není na soudu, aby důvody nezákonnosti správního rozhodnutí za žalobce domýšlel. Nelze proto jinak, než považovat tento důvod neurčení advokáta žalobkyni za nesporný.

16. Již jen z tohoto důvodu nemohl soud žalobě vyhovět – neurčení advokáta bylo oprávněné. Je tomu tak i bez ohledu na to, zda žalovaná správně posoudila žádost žalobkyně o určení advokáta jako žádost o bezplatnou právní pomoc (k tomu viz níže). Podmínka, že žádost nesmí představovat zneužití práva, je stanovena obecně ve vztahu k žádostem podle § 18c, nikoli explicitně jen k žádostem o bezplatnou právní pomoc.

17. Soud se přesto zabýval i dalšími důvody, jež žalobkyně napadala. V prvé řadě, zda žádost žalobkyně naplnila podmínku včasnosti ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o advokacii. Soud dospěl k závěru, že námitky žalobkyně nejsou důvodné. Podle § 18 odst. 2 zákona o advokacii ten, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem podle zvláštních právních předpisů a ani si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak (dále jen „žadatel“), má právo, aby mu Komora na základě jeho včasné žádosti určila advokáta k poskytnutí a) právní porady podle § 18a nebo b) právní služby podle § 18c. Zákon o advokacii neuvádí konkrétní lhůtu k podání žádosti o určení advokáta. Pouze klade požadavek na včasnost jejího podání. Včasnost je posuzována vždy individuálně s ohledem na naplnění účelu určení advokáta (je třeba brát zřetel na lhůty pro rozhodnutí žalované a na časový prostor pro přípravu advokáta).

18. Soud ze správního spisu seznal, že napadené usnesení NSS bylo žalobkyni doručeno dne 17. 8. 2022. Dvouměsíční propadná lhůta pro podání ústavní stížnosti (srov. § 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) uběhla v pondělí 17. 10. 2022, přičemž žádost žalobkyně byla žalované doručena v tentýž den. Soud pro pořádek dodává, že správní spis neobsahuje obálku, ve které byla žádost doručena, sama žádost je však opatřena označením, že ji žalovaná přijala dne 17. 10. 2022. Žalobkyně nadto žádost datovala k pátku 14. 10. 2022 (dny 15. a 16. 10. 2022 tak připadly na víkend), i z těchto údajů lze proto dovodit, že žalované byla žádost skutečně doručena dne 17. 10. 2022, tedy v poslední den lhůty pro podání ústavní stížnosti.

19. Je zřejmé, že žalovaná mohla o takové žádosti jen stěží včas rozhodnout. Pokud je požadovaná právní služba vázána na lhůtu, jde k tíži žadatele, pokud nepožádal o určení advokáta s dostatečným předstihem. Žalobkyně nadto během správního a soudního řízení netvrdila žádné vážné důvody, proč žádost o určení advokáta podala až na samotném konci lhůty pro podání ústavní stížnosti (například nenaznačila, že by se v průběhu této lhůty marně snažila získat si právní pomoc vlastními prostředky). Vzhledem k povaze řízení o určení advokáta (řízení o žádosti) tíží odpovědnost za splnění všech podmínek pro vyhovění žádosti žadatele. Postup žalované nelze vnímat jako procesně vadný.

20. Žalobkyně tvrdí, že závěr o opožděnosti žádosti nemá oporu v procesních předpisech [např. v § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu, § 40 odst. 4 soudního řádu správního]. Zřejmě tím poukazuje na podstatu procesních lhůt (lhůta je zachována, je–li v poslední den lhůty podání předáno správnímu orgánu, soudu nebo je v tento den podána poštovní zásilka). Žalobkyně ale zcela opomíjí smysl institutu určení advokáta. Podmínkou podání ústavní stížnosti je, že ji lze podat pouze prostřednictvím advokáta (tzn. již v době podání, tedy nejpozději v poslední den lhůty, musí být stěžovatel zastoupen advokátem). Je proti účelu a efektivitě institutu určení advokáta, pokud je žádost o určení advokáta žalované doručena až poslední den lhůty pro podání, k němuž je vyžadována právní pomoc. Žalovaná by sice v zájmu žadatelů neměla dobu rozhodování nepřiměřeně prodlužovat, na druhou stranu nelze rozumně (a ani technicky) předpokládat, že by žalovaná stihla o žádosti rozhodnout ještě v ten samý den. I kdyby žalovaná přesto stihla o žádosti rychle rozhodnout, nebylo by zajištěno, že právo žalobkyně na podání stížnosti bude efektivně naplněno (nelze zaručit, že by určený advokát stihl ještě v ten den podat ústavní stížnost, byť jen blanketní). Z přístupu žalobkyně je zřejmé, že neučinila dostatečně účinné a rychlé kroky k tomu, aby si zajistila své právo na podání ústavní stížnosti.

21. Pro úplnost soud dodává, že zjistil[1], že ústavní stížnost žalobkyně proti napadenému usnesení NSS byla Ústavnímu soudu doručena dne 19. 10. 2022. Žalobkyně tak rovněž ústavní stížnost podala na samotném konci lhůty. Ústavní stížnost žalobkyně byla usnesením ze dne 2. 11. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2898/22, odmítnuta pro neodstraněné vady (chybějící argumentace, žalobkyně ji nepodala v zastoupení advokáta). Z usnesení Ústavního soudu vyplývá, že žalobkyně v ústavní stížnosti informovala, že podala žádost o určení advokáta. Současně s tím žalobkyně požádala o stanovení lhůty k odstranění vady povinného právního zastoupení. Podle Ústavního soudu ale žalobkyně byla v předchozích řízeních mnohokrát vyzývána k odstranění vad a upozorňována na následky spojené s jejich neodstraněním, proto považuje za neefektivní a formalistické, aby jí o povinném zastoupení advokátem dokola informoval; dodal též, že žádost o určení advokáta není automatickým důvodem pro poskytnutí lhůty k odstranění vad ústavní stížnosti. Obdobně k podání žalobkyně přistoupil i druhý senát Ústavního soudu v usnesení sp. zn. II. ÚS 3033/2022, či jeho první senát v usnesení sp. zn. I. ÚS 413/23. Vzhledem k uvedenému nelze uvažovat o včasnosti žádosti ani s přihlédnutím k možnému stanovení lhůty k odstranění vad ústavní stížnosti – žalobkyně mohla předpokládat, že k žádné výzvě k odstranění vad Ústavní soud nepřistoupí.

22. Příhodným konečně není ani odkaz žalobkyně na její dříve podanou (a úspěšnou) žádost o určení advokáta ze dne 23. 1. 2021. Žalobkyně ji podala na základě usnesení NSS jí doručeného dne 10. 1. 2017, kterým jí stanovil lhůtu dvou týdnů pro doložení plné moci. V tomto případě však žalobkyně uvedla, že před podáním žádosti advokáty aktivně sháněla. Žádost tehdy sice podala rovněž na konci lhůty (ta skončila 24. 1. 2017), soud však z veřejně dostupné databáze NSS seznal, že stanovená lhůta jí byla usnesením ze dne 26. 1. 2017, č. j. 4 As 2/2017 – 40, prodloužena. Prodloužením lhůty pro odstranění vad tak nepozbyla žádost žalobkyně (byť podaná na konci původní lhůty) smyslu. Žalovaná mohla žádost včasně vyřídit, respektive určený advokát měl čas seznámit se s případem. V nyní projednávané věci nicméně Ústavní soud lhůtu pro odstranění vady nestanovil. Žalobkyně se proto nacházela v odlišné procesní situaci než v projednávané věci, přičemž se do časového tlaku dostala jen vlastní vinou.

23. Žalobkyně tak nenaplnila ani druhou z kumulativních podmínek pro určení advokáta, neboť její žádost nebyla včasná.

24. Žalobkyně dále namítá, že žalovaná rozhodla v rozporu s obsahem žádosti: advokát jí měl být určen nikoliv bezplatně, ale na její vlastní náklady. K tomuto okruhu námitek, jež fakticky tvoří podstatu žaloby, avšak nemohou mít s ohledem na výše uvedené vliv na závěr o její nedůvodnosti, uvádí soud následující.

25. V prvé řadě samozřejmě nemohl přehlédnout, že v nedávném nálezu ze dne 24. 1. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 44/21, Ústavní soud označil za protiústavní jednu z podmínek pro určení advokáta podle § 18c odst. 1 zákona o advokacii, podle které mohla být žadatelem pouze osoba, jejíž příjmové a majetkové poměry to odůvodňují. Ústavní soud jinými slovy odmítl, že by na právní pomoc mohl mít nárok jen ten, kdo si ji nemůže dovolit, ale nárok na ni má mít každý, kdo si jí není schopen i z jiných důvodů obstarat (nikdo z oslovených advokátů jim např. právní pomoc nechtěl poskytnout). Ústavní soud proto zrušil část § 18c odst. 1 zákona o advokacii, konkrétně spojení „jehož příjmové a majetkové poměry to odůvodňují, a“, a to s odloženou vykonatelností k 31. 12. 2023. I přes odloženou vykonatelnost tohoto derogačního nálezu se zdejší soud musel v projednávané věci jeho dopady zabývat. To zejména s přihlédnutím k tomu, že zrušené ustanovení by mohlo mít alespoň z pohledu této otázky pro žalobkyni protiústavní následek. Příjmové a majetkové poměry již totiž nelze považovat za hledisko způsobilé omezit přístup k právu na určení advokáta, bez dalšího proto nemusí být vadou, pakliže žalobkyně své příjmové a výdělkové poměry nedoloží.

26. Zároveň je ovšem nutné souhlasit se žalovanou, že zákon o advokacii v § 23 odst. 3 jasně stanoví, že odměnu advokáta hradí stát, byl–li určen podle § 18c k poskytnutí právní služby spočívající v zastoupení v řízení před orgány veřejné správy a v řízení před Ústavním soudem (jak tomu mělo být i v projednávané věci). Pro jiný způsob hrazení odměny takto určeného advokáta prozatím v zákoně neexistuji opora. Proto rovněž není úplně relevantní argumentace žalobkyně, že žalovaná nerozhodovala o obsahu její žádosti, když rozhodla, že se jí advokát bezplatně neurčuje.

27. Soud se však již touto otázkou a možným řešením, jak případně vyhovět požadavkům Ústavního soudu, aniž by odměnu advokáta hradil stát, dále nezabýval, neboť žalobkyně beztak neprokázala splnění podmínek pro jinou než bezplatnou pomoc, tj. nemožnost obstarat si služby advokáta jinak. Podle § 18c odst. 3 zákona o advokacii, nejde–li o poskytnutí právní služby na náklady státu podle § 23 odst. 3, je žadatel povinen v žádosti doložit, že se neúspěšně pokusil zajistit si poskytnutí právní služby prostřednictvím alespoň dvou oslovených advokátů.

28. Uvedené vyplývá též z § 18 odst. 2 zákona o advokacii, podle kterého má právo na poskytnutí právní porady nebo právní služby mimo jiné ten, kdo si nemůže zajistit poskytnutí právních služeb jinak. Žalobkyně v projednávané věci ale nijak netvrdila a ani nedoložila, jak a vůči komu se snažila získat právní pomoc jí vyhledanými advokáty. Nesplnila tím další ze základních podmínek pro určení advokáta.

29. Nelze přehlížet, že určení advokáta žalovanou by mělo být ultima ratio prostředkem pro zajištění naplnění práva na právní pomoc. Určení advokáta je poslední možností pro zajištění práva na právní pomoc (srov. rozsudky kasačního soudu ze dne 7. 9. 2021, č. j. 9 As 121/2021 – 31, nebo ze dne 11. 9. 2008, č. j. 6 Ads 19/2008 – 103, č. 2179/2011 Sb. NSS). Požadavek subsidiarity určení advokáta žalovanou přitom zůstal derogačním zásahem Ústavního soudu nedotčen.

30. Tvrzení žalobkyně, že si požadované právní služby chtěla hradit sama, ve spojení se skutečností, že nedoložila, zda se pokusila si právní služby sama zajistit, jde proti účelu a smyslu určení advokáta. Soud nemůže připustit možnost (platná právní úprava mu to ani neumožňuje), aby osoba, která neprokázala marnou snahu o smluvní zastoupení (a zároveň nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem), měla nárok na určení advokáta žalovanou.

31. Svým závěrem přitom nezasáhl do ústavně zaručeného práva žalobkyně na přístup k soudu a s tím spojeného práva na právní pomoc. Nejen obecné soudy, ale i Ústavní soud v případě žalobkyně mnohokrát konstatovaly, že žalobkyně je schopna si sama zajistit potřebné právní zastoupení bez součinnosti žalované. Pokud žalobkyně opakovaně žádá o poskytnutí nikoliv bezplatné právní služby, je soud přesvědčen, že žalobkyni objektivně nic nebrání, aby si odpovídající právní pomoc obstarala sama. V opačném případě měla doložit, proč tak nemohla učinit.

V. Závěr a náklady řízení

32. Na základě shora uvedených skutečností soud neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

33. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Žalované pak žádné náklady v souvislosti s vedením předmětného řízení nad rámec její běžné administrativní činnosti nevznikly. Soud jí proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalované IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze V. Závěr a náklady řízení