18 Ad 7/2024 – 64

Rubrum

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Michaely Macurové a Mgr. Jana Ferfeckého ve věci žalobkyně: KAČAJLO INTERNACIONAL s. r. o., IČO: 07601590 sídlem Olšanská 55/5, 130 00 Praha zastoupená advokátem Mgr. Pavlem Štanglem sídlem Zárubova 506/4, 142 00 Praha proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce sídlem Kolářská 451/13, 746 01 Opava o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 2. 2024, č. j. 9792/1.30/23–3, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

IV. Žalobkyni se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku žalobě ve výši 1000 Kč, který bude vyplacen k rukám jejího zástupce Mgr. Pavla Štangla, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu Městského soudu v Praze.

V. Soud vyzývá zástupce žalobkyně, aby do 3 dnů od doručení tohoto rozsudku sdělil číslo bankovního účtu, na který má být zaplacený soudní poplatek vrácen.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Oblastní inspektorát práce pro Jihomoravský a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán I. stupně“) uznal žalobkyni rozhodnutím ze dne 13. 9. 2023, č. j. 14721/9.30/23–9 vinnou ze spáchání přestupků: a. podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), jehož se žalobkyně dopustila tím, že zastřeně zprostředkovávala zaměstnání podle § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti, když na základě Smlouvy o podmínkách pro poskytování služeb ze dne 16. 12. 2021, kterou uzavřela se společností Hortim–International spol. s r. o. (dále jen „společnost Hortim“), pronajmula pracovní sílu v podobě zaměstnanců 1. H. P. (dále jen „paní H. P.“) dne 17. 2. 2022 a 2. A. R. v období od 1. 1. 2022 do 17. 2. 2022; b. podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jehož se žalobkyně dopustila tak, že umožnila výkon nelegální práce dle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, když na pracovišti společnosti Hortim, na adrese Kšírova 616/242, 619 00 Brno, umožnila cizince paní H. P. výkon závislé práce, spočívající v práci skladového manipulanta, ručního baliče a třídiče ovoce a zeleniny, na základě pracovní smlouvy ze dne 16. 2. 2022 v rozporu s povolením k zaměstnání č. j. ZNA–927/2021–za, konkrétně v rozporu s místem výkonu práce, neboť povolení k zaměstnání bylo vydáno na místo výkonu práce Božice, čímž byl porušen § 89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti.

2. Za uvedené jednání uložil správní orgán I. stupně žalobkyni pokutu ve výši 160 000 Kč.

3. Žalovaný k žalobkyninu odvolání provedl částečnou změnu výroku (co do data rozhodného znění zákona o zaměstnanosti), ve zbytku však rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.

4. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně, který shledal, že není k rozhodnutí o ní místně příslušný a usnesením ze dne 7. 5. 2024, č. j. 55 Ad 2/2024–39, postoupil věc zdejšímu soudu.

II. Žaloba

5. Žalobkyně namítá, že ve správním řízení došlo k závažným porušením zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Zásadní vadou je to, že při kontrole nebyl přítomen tlumočník (§ 16 správního řádu), ačkoliv všechny kontrolované osoby nehovoří českým jazykem, což muselo být zřejmé již při zahájení kontroly. V průběhu kontroly také muselo vyjít najevo, že přítomné osoby mají problém při komunikaci. Správní orgán je přitom povinen ustanovit tlumočníka, jestliže potřeba tlumočení je zřejmá a vyjde v řízení najevo (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2007, č. j. 9 Ca 254/2005–31). Záznamy z kontroly tedy dle žalobkyně nelze použít jako podklad pro závěry učiněné v protokolu, neboť při jejich pořizování byla porušena stěžejní procesní pravidla, a nemají tak žádnou vypovídací ani důkazní hodnotu. Tato vada prvotního úkonu je způsobilá přivodit nezákonnost celého rozhodnutí. I pokud by osoby mluvily česky, tato skutečnost jim neupírá právo na tlumočníka a správní orgán je povinen jej zajistit. Dané osoby nebyly účastníky řízení, a tedy samy a o sobě nemohly požadovat přítomnost tlumočníka, správní orgán ho měl zajistit za účelem zabezpečení dostatečné ochrany práv a oprávněných zájmů dotčených osob.

6. Žalobkyně dále namítá, že nebyl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a došlo tak k porušení § 2 a 3 správního řádu. Nositelem důkazní povinnosti je přitom správní orgán. Žalobkyně nesouhlasí ani s tím, že pokuta za přestupek byla uložena na základě jediného podkladu, který byl vyhotoven před zahájením řízení. Výsledky kontroly nemohou nahradit dokazování ve správním řízení. Žalobkyně tvrdila zcela jiné skutečnosti a podložila je i důkazy. V řízení dle žalobkyně nebylo prokázáno, že by své zaměstnance přidělila ke společnosti Hortim. Zaměstnanci byli na místo vysláni svým zaměstnavatelem, který má od společnosti Hortim pronajatou část kontrolovaného pracovního prostoru, kde zaměstnanci pracovali, a to po celou dobu pouze pro žalobkyni. Nešlo o zprostředkování zaměstnání.

7. Žalobkyně dále správním orgánům vytýká, že se nezabývaly materiální stránkou přestupku, která musí být také naplněna, aby mohlo být protiprávní jednání kvalifikováno jako přestupek. Společenská nebezpečnost jednání je v nynějším případě nulová. Zájem státu nebyl nijak porušen ani ohrožen a správní orgány takové porušení či ohrožení neprokázaly.

8. I pokud by výkon práce paní H. P. nebyl v souladu s právními předpisy (což žalobkyně popírá), podle protokolu se měla dopustit nelegální práce v délce dvou dnů a správní orgány nemají žádné důkazy o trvalosti a soustavnosti výkonu práce. K tomu žalobkyně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 27. 4. 2012, č. j. 4 Ads 177/2011–120. Nadto z poskytnutých dokladů a výslechů je zřejmé, že zadání práce bylo žalobkyni dáno zcela v souladu s právními předpisy. Pokud by došlo k jakémukoliv pochybení, jednalo by se o osobní pochybení zaměstnankyně, za které nemůže nést odpovědnost žalobkyně. Žalobkyně namítá, že zaměstnanci si obvykle při kontrole musí dojít pro doklady do skříněk, a proto se kontrolované osoby následně nemusely nacházet na místě výkonu zaměstnání. Výsledek kontroly tak postrádá relevanci.

9. Žalobkyně nesouhlasí ani s tím, že by se paní H. P. dopustila nelegální práce spočívající ve skládání rajčat. Podle rozhodnutí o povolení k zaměstnání má povolenou práci na pozici pomocní pracovníci ve smíšeném hospodářství, pod kterou činnosti, které vykonávala, spadají. Jiný závěr by představoval přepjatý formalismus.

10. Závěrem žalobkyně brojí proti výši pokuty, která je dle jejího přesvědčení nepřiměřená a v důsledku likvidační, což je v rozporu s ústavním pořádkem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, či usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb.). Dle žalobkyně nelze argumentovat poukazem na zlomek maximální možné výše pokuty, neboť horní hranice je nastavena tak, aby bylo možné postihnout i největší podniky. Správní orgán přitom výši pokuty neodůvodnil, odkaz na správní uvážení není dostatečný, ani správní uvážení není bezbřehé. Nelze připustit takový zásah do majetku, v jehož důsledku by byla zničena majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Žalobkyně poukazuje na to, že je doposud osobou netrestanou, má všechna potřebná povolení a vždy respektovala zákony ČR. Z podkladů doložených správnímu orgánu je zřejmé, že žalobkyně by musela zisk za několik účetních období věnovat na splácení uložené sankce. Závažnost jednání přitom absolutně nekoresponduje s výší sankce. Žalobkyně poukazuje i na to, že v současné době pomáhá mnoha uprchlíkům z Ukrajiny, kdy v případě jejich volného přístupu na trh je hodlá zaměstnávat, což ulevuje sociálnímu systému státu. Domnívá se tak, že uložená sankce je nanejvýš nespravedlivá.

11. Žalobkyně proto navrhuje zrušení rozhodnutí žalovaného, případně aby soud v rámci své pravomoci přiměřeně moderoval uloženou sankci tak, aby byla přiměřená okolnostem daného případu a nebyla likvidačního charakteru.

12. Součástí žaloby učinila žalobkyně také návrh na přiznání odkladného účinku.

III. Vyjádření žalovaného

13. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a navrhuje její zamítnutí.

14. Poukazuje na to, že žalobní námitky jsou většinově obsahově totožné s námitkami vznesenými v průběhu přestupkového řízení a nereflektují jejich vypořádání v rozhodnutí žalovaného.

15. Žalovaný má za to, že skutkový stav byl v přestupkovém řízení zjištěn dostatečně, a poukazuje také na § 81 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) stran skutečností zjištěných při výkonu kontroly. Správní orgány ve svých rozhodnutích akcentovaly, že jsou povinny hodnotit faktický stav věci a ten konfrontovat se smluvním nastavením spolupráce, nikoliv se bez dalšího ztotožnit se smluvím nastavením, které může skutečný stav zastírat, jako tomu bylo v projednávaném případě. Materiální stránka přestupků není dle žalovaného ani v jednom případě bagatelní a správní orgán I. stupně se jí řádně zabýval.

16. Ve vztahu k zahájení kontroly žalovaný uvádí, že žalobkyně neidentifikuje osoby, kterým měl být tlumočník ustanoven. Žalovaný má za to, že kontrola byla zahájena řádně dle § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) (dále jen „kontrolní řád“) předložením průkazu inspektora zaměstnankyni žalobkyně paní H. P. Právní řád nestanovuje pro zahájení kontroly další požadavky (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2023, č. j. 8 Ad 10/2012–48). Ani v případě pořízení seznamu kontrolovaných osob na pracovišti nebylo třeba ustanovit tlumočníka (viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 10. 2023, č. j. 31 Ad 6/2022–51). V případě pořízení záznamu o poskytnutí součinnosti paní M. B. pak tato sdělila, že česky rozumí a tlumočníka nežádá. I z jejích odpovědí je zřejmé, že rozuměla položeným dotazům, které řádně zodpověděla.

17. Výši pokuty má žalovaný za přiměřenou. Správní orgán I. stupně se zabýval osobními a majetkovými poměry žalobkyně, žalovaný však poznamenává, že žalobkyně správním orgánům k této otázce v rámci celého správního řízení ničeho nedoložila a rovněž nesplnila svou povinnost zveřejnit povinně zveřejňované listiny ve sbírce listin v obchodním rejstříku. Svoje tvrzení o likvidačním charakteru pokuty ponechává zcela nepodložena.

IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze

18. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, jedná se o žalobu přípustnou a splňující všechny formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí soud přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

19. S ohledem na skutečnost, že procesní úkony místně nepříslušného soudu učiněné před zjištěním místní nepříslušnosti mají stejné účinky jako úkony soudu příslušného (rozsudek NSS ze dne 19. 3. 2009, č. j. 1 Azs 5/2009–35) a žalobkyně ani žalovaný nesdělili k výzvě Krajského soudu v Brně, že trvají na nařízení ústního jednání, městský soud o věci rozhodl bez jednání, neboť pro to byly splněny podmínky dle § 51 s. ř. s.

20. Podle § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti se zastřeným zprostředkováním zaměstnání rozumí činnost právnické osoby nebo fyzické osoby, spočívající v pronájmu pracovní síly jiné právnické osobě nebo fyzické osobě, aniž by byly dodrženy podmínky pro zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Odkazované ustanovení stanoví, že zprostředkováním zaměstnání se rozumí zaměstnávání fyzických osob za účelem výkonu jejich práce pro uživatele, kterým se rozumí jiná právnická nebo fyzická osoba, která práci přiděluje a dohlíží na její provedení (dále jen „uživatel“). Podle § 14 odst. 3 písm. b) téhož zákona zaměstnání zprostředkovávají za podmínek stanovených tímto zákonem právnické nebo fyzické osoby, pokud mají povolení k příslušné formě zprostředkování zaměstnání (dále jen „agentury práce“).

21. Podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti ve znění do 30. 6. 2023 právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se přestupku dopustí tím, že zastřeně zprostředkovává zaměstnání podle § 5 písm. g).

22. Podle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti nelegální prací se rozumí práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, je–li podle tohoto zákona vyžadováno (…).

23. Podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba přestupku se dopustí tím, že umožní výkon nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 1 nebo 2.

24. Soud úvodem považuje za nutné zdůraznit, že obsah, rozsah a kvalita žaloby podané ve správním soudnictví předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Úlohou žalobce je v žalobě uvést jím spatřované skutkové či právní důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí [srov. § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a vymezit tak rozsah soudního přezkumu. Žalobkyně v žalobě uplatnila v zásadě totožné námitky jako v průběhu správního řízení před správním orgánem I. stupně i v následném odvolání. Na její argumentaci tak reagoval již správní orgán I. stupně a následně žalovaný, který závěry správního orgánu I. stupně shledal správnými. Rozhodnutí obou správních orgánů tvoří jak z hlediska jejich obsahu, tak z hlediska soudního přezkumu jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003–56, č. 534/2005 Sb. NSS či rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2009, čj. 1 Afs 88/2009–48, č. 2646/2012 Sb. NSS). Žalobkyně přitom v žalobě v podstatě nereaguje na vypořádání svých námitek správními orgány a pouze opakuje svá tvrzení. Soud proto při vypořádání žalobních námitek vyšel primárně z odůvodnění správních rozhodnutí, které dle jeho názoru poskytují na vznesené námitky odpověď. Správní soudy ostatně konstantně judikují, že není smyslem soudního přezkumu dokola opakovat již vyřčené (srov. např. rozsudek NSS ze dne 27.7.2007, č. j. 8 Afs 75/2005–130, č. 1350/2007 Sb. NSS).

25. V prvé řadě žalobkyně tvrdí, že kontrola byla zahájena nezákonně a její výsledky není možné v řízení použít z toho důvodu, že dotčeným osobám, které neovládaly český jazyk, nebyl ustanoven tlumočník.

26. S touto námitkou se městský soud neztotožňuje. Předně je třeba přisvědčit žalovanému, že z argumentace žalobkyně není zřejmé, komu měl být tlumočník ustanoven, resp. čí práva byla postupem správního orgánu v průběhu kontroly zasažena. Z podkladů, které jsou součástí spisu a ze kterých vycházely správní orgány při vydání rozhodnutí, vyplývá, že dne 17. 2. 2022 byla zahájena kontrola v prostorách společnosti Hortim, a to ve dvou místech. V přípravně (velké hale, ve které byly dle záznamu o zjištění na místě rozmístěny velké stoly a palety s ovocem a zeleninou, dále váhy a etiketovače; probíhala zde vizuální kontrola ovoce a zeleniny, třídění, skládání do beden, vážení, etiketování apod.) a dále v části haly cash&carry (kde probíhalo naskladňování, přebírání a třídění ovoce a zeleniny a vychystávání objednávek). V rámci kontroly byl sepsán seznam všech kontrolovaných fyzických osob, které se na místě nacházely. Mnoho z nich sice byli cizinci, tyto osoby však nebyly vyslýchány. Jednalo se o pouhé ztotožnění těchto osob se zaznamenáním, jakou práci na místě vykonávají a kdo je jejich zaměstnavatelem. Z podkladů založených ve spise nevyplývá, že při tomto úkonu by byl tlumočník třeba, všechny osoby byly schopné o sobě tyto údaje sdělit. Uvedené údaje byly nadto následně potvrzeny (či upřesněny v případě názvů některých zaměstnavatelů) společností Hortim, která kontrolnímu orgánu předložila jmenný seznam všech pracovníků, kteří se v daný den nacházeli na pracovišti. Za takové situace nepovažuje městský soud nepřizvání tlumočníka za jakoukoliv vadu prováděné kontroly (totožně viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 10. 2023, č. j. 31 Ad 6/2022–51).

27. Ve vztahu k vyjádřením, která na místě podali někteří zaměstnanci kontrolujícím osobám [poskytnutí součinnosti dle § 8 písm. f) kontrolního řádu] ohledně svého pracovního zařazení, náplně práce, organizace práce na pracovišti atd., je třeba uvést, že z 8 takových osob byla pouze jedna osoba cizinka (žalovaným zmíněná M. B.), ta ovšem výslovně uvedla, že česky rozumí a tlumočníka nežádá. Městský soud přitom nemá žádné indicie, že by toto ujištění neodpovídalo skutečnosti. Ze zaznamenaných odpovědí této pracovnice není zřejmé, že by měla jakékoliv problémy porozumět kladeným otázkám či odpovědět na ně (viz zápis z tohoto poskytnutí součinnosti stvrzený podpisem této osoby – písemnost č. 3 kontrolního spisu), ani žalobkyně v tomto směru nic konkrétního netvrdí a omezuje se na paušální závěr o nutnosti přibrat tlumočníka z důvodu, že se jedná o cizinku. S tím se však městský soud neztotožňuje. Účelem přibrání tlumočníka je zajištění dorozumění osoby, která neovládá jazyk, v němž je řízení vedeno. Pokud tomuto jazyku osoba dostatečně rozumí a je schopná v něm komunikovat, přičemž toto sama potvrdí, není důvod trvat na tlumočníkovi pouze proto, že se jedná o cizince. Městskému soudu proto není zřejmé, jakým způsobem mělo dojít ke zkrácení na právech jakékoliv osoby, resp. žalobkyně, neboť soudní řízení správní slouží k ochraně veřejných subjektivních práv žalobce, nikoliv osob od něj odlišných.

28. Žalobkyně měla možnost proti obsahu protokolu o kontrole zachycujícímu všechna vyjádření kontrolovaných osob brojit námitkami a jeho obsah případně rozporovat, což učinila. Skutečnost, že jí předestřené verzi skutkového stavu správní orgány neuvěřily a vyhodnotily shromážděné podklady pro rozhodnutí jiným způsobem, neznamená, že informace získané při kontrole byly získány nezákonně.

29. S uvedeným blízce souvisí také námitka, že pokuta za správní delikt byla uložena na základě jediného podkladu, který byl vyhotoven před zahájením řízení, přičemž výsledky kontroly nemohou nahradit dokazování ve správním řízení. Žalobkyně také namítá, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci. Žalobkyně tvrdila zcela jiné skutečnosti a podložila je i důkazy.

30. Městský soud podotýká, že účelem protokolu o kontrole je podat věrný obraz o provedené kontrole. To odpovídá povinnosti kontrolující osoby zjistit stav věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doložit kontrolní zjištění potřebnými podklady [§ 9 písm. a) kontrolního řádu]. Ustanovení § 81 zákona o přestupcích pak stanoví, že v řízení navazujícím na výkon kontroly mohou být skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku. Taktéž Nejvyšší správní soud v řadě svých rozhodnutí (např. rozsudek ze dne 30. 5. 2008, č. j. 4 As 21/2007–80, rozsudek ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013–35, č. 3027/2014 Sb. NSS, ze dne 30. 10. 2015, č. j. 5 Ads 92/2015–24, ze dne 30. 8. 2018, č. j. 2 Ads 25/2018–28 či rozsudek ze dne 21. 4. 2021, č. j. 6 As 227/2020–53) vyslovil závěr, že protokol o kontrole pořízený ještě před zahájením správního řízení je možno pokládat za jeden z klíčových důkazních prostředků.

31. V projednávané věci pokračovala kontrola po samotném provedení kontroly na místě dne 17. 2. 2022 dalšími kroky, kdy kontrolní orgán k prošetření zjištění, která získal na místě, vyzýval k poskytnutí součinnosti (předložením dokladů či poskytnutím součinnosti relevantních osob – zejména pana Ka. jednajícího za žalobkyni a pana Kb. jednajícího za společnost Hortim, který měl na starosti „smluvní zajištění služeb“ a v době kontroly se nenacházel v kontrolovaných prostorách) jak samotnou žalobkyni a společnost Hortim, tak orgány státní správy (Úřad práce či Ministerstvo vnitra). Veškeré získané poznatky pak byly shrnuty v protokolu o kontrole ze dne 28. 6. 2022.

32. Poté, co bylo žalobkyni dne 17. 5. 2023 oznámeno zahájení přestupkového řízení, vyrozuměl správní orgán I. stupně žalobkyni o termínu provádění listinných důkazů mimo ústní jednání, jehož se zástupce žalobkyně zúčastnil. O provedení důkazů byl sepsán protokol, ze kterého vyplývá, že jako důkazy byly provedeny veškeré listiny, které byly součástí kontrolního spisu a z nichž kontrolní orgán vycházel při sestavování protokolu o kontrole. Žalobkyně tedy měla možnost se ke všem prováděným důkazům vyjádřit, případně navrhnout provedení dalších důkazů. Ve vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí žalobkyně nesouhlasila s hodnocením věci správním orgánem a namítala, že nezjistil skutečný stav věci. Uvedla, že správní orgán sice obstaral velké množství důkazů, žádný z nich však neprokazuje výkon nelegální práce. Naopak především výslechy pana Ka. a pana Kb. jednoznačně prokazují, že žalobkyně se porušení právních předpisů nedopustila. Žalobkyně tvrdila, že zaměstnanci byli na místo vysláni svým zaměstnavatelem, který má od společnosti Hortim pronajatou část kontrolovaného pracovního prostoru a po celou dobu pracovali pouze pro žalobkyni. Ve vztahu k paní H. P. šlo o pracovní cestu.

33. Ačkoliv žalobkyně namítá nedostatečné zjištění skutkového stavu, jak z jejího vyjádření, tak ze žaloby je zřejmé, že zejména nesouhlasí s hodnocením provedených důkazů. Má za to, že podklady prokazují skutkový stav jinak, než jak ho vyhodnotily správní orgány. Uvedenému odpovídá také skutečnost, že žalobkyně nenavrhla provedení dalších důkazů, neboť se domnívala, že informace, které poskytla, dostatečně prokazují její tvrzení.

34. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí na základě shromážděných podkladů dospěl k závěru, že vztah žalobkyně a společnosti Hortim nenaplňoval smysl zhotovení díla či poskytnutí služby, jak žalobkyně tvrdila a dokládala. Jeho předmětem bylo dodání pracovní síly pro společnost Hortim jako uživatele. Správní orgán I. stupně akcentoval, že je nutno hodnotit skutečně zjištěný skutkový stav, nikoliv jeho teoretické smluvní vymezení, které mezi sebou strany uzavřely. Správní orgán je povinen zkoumat, zda právní jednání není právním jednáním zastřeným, tedy musí zjistit skutečný charakter spolupráce mezi žalobkyní a společností Hortim.

35. Z provedených důkazů dle správních orgánů vyplývalo, že zaměstnanci žalobkyně na pracovišti vykonávali stejnou práci jako zaměstnanci jiných společností, s nimi se střídali u různých stolů (jak popsali pan Kc. a paní B.), jejich práce se doplňovala a navazovala na sebe, byli vzájemně zastupitelní, někteří ovoce přebírali, jiní stejné ovoce vážili a další tiskli a lepili etikety na toto ovoce. Byla to společnost Hortim, která nejen zaměstnancům žalobkyně, ale i zaměstnancům dalších společností určovala náplň práce (co budou třídit), konkrétní místo výkonu práce (u kterého stolu bude prováděno třídění), zadávala jim pokyny k práci (určovala kvalitativní a kvantitativní požadavky na tříděné ovoce a zeleninu), a to prostřednictvím zadávacích protokolů či přítomných mistrů v daný den. Povinné osoby při kontrole shodně potvrzovaly, že žádní koordinátoři z jiných společností (kteří by organizovali práci svých zaměstnanců) na pracovišti přítomni nejsou.

36. V souladu s výše uvedeným proto správní orgán I. stupně považoval podklady doložené žalobkyní – smlouvu o podmínkách poskytování služeb ze dne 16. 12. 2021, smlouvu o nájmu prostoru sloužícího k podnikání ze dne 16. 12. 2021 a všechny z nich vycházející doklady (předběžné objednávky, faktury, ...) za podklady, které zastírají skutečnou povahu právního jednání a nepřiznal jim žádnou důkazní hodnotu. Správní orgán také vysvětlil, že výpovědi pana Ka. a pana Kb. jsou v rozporu se zjištěným skutkovým stavem během kontroly na místě a také s informacemi, které poskytli zaměstnanci v době kontroly na pracovišti, kteří odpovídali spontánně a nemohli se připravit, aby jejich odpovědi odpovídaly formálně nastavené spolupráci. Jejich odpovědi nebyly rozporné, naopak se vzájemně doplňovaly.

37. Městský soud shledal hodnocení věci správními orgány zcela přiléhavým. Lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2015, č. j. 2 Ads 173/2014–28, z nějž vyplývá, že základním rozlišovacím znakem mezi pronájmem pracovní síly [agenturním zaměstnáváním ve smyslu § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti] a poskytnutím služby je komplexnost zajišťovaných činností. V případě poskytování služby se jedná o činnost prováděnou poskytovatelem pod vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Oproti tomu v případě pronájmu pracovní síly nemá pronajímatel pracovní síly (agentura práce) odpovědnost za výsledek práce a své pronajaté zaměstnance při výkonu práce neřídí.

38. Ze shromážděných podkladů dle městského soudu jasně vyplývá, že žalobkyně neměla možnost zadávat pokyny svým zaměstnancům na pracovišti společnosti Hortim, nebylo možné ani odlišit jejich výsledky práce, neboť ta se prolínala s prací jiných zaměstnanců, a nebylo tak možno uzavřít, že by žalobkyně byla schopna poskytnout službu na vlastní zodpovědnost. Naopak byly zcela naplněny znaky agenturního zaměstnávání, ačkoliv žalobkyně neměla k takové činnosti vydáno povolení od Úřadu práce [§ 14 odst. 3 písm. b) zákona o zaměstnanosti].

39. Správní orgány se také správně vypořádaly s námitkami žalobkyně vznášenými v průběhu správního řízení. Taktéž městský soud hodnotí předloženou smluvní dokumentaci ve světle kontrolních zjištění na místě jako nevěrohodnou a zastírající skutečnou povahu vztahu mezi společností Hortim a žalobkyní. Následná vyjádření pana Ka. (jednajícího za žalobkyni) a pana Kb. (jednajícího za společnost Hortim), kteří popisovali svoji spolupráci jako poskytnutí služeb spočívajících např. v balení, třídění zboží, etiketaci či úklidu, které byly konkretizovány jednotlivým objednávkami, a které zajišťovali pracovníci žalobkyně v pronajatém prostoru pod dohledem a pokyny koordinátora žalobkyně, jsou zcela v rozporu se skutečnostmi zjištěnými při kontrole na místě – a to jak pozorovanými samotnými kontrolujícími osobami, tak potvrzenými popisem zaměstnanců nacházejících se na daném místě.

40. Ve vztahu k námitce nedostatečné trvalosti a soustavnosti práce paní H. P. odkazuje žalobkyně na rozsudek NSS ze dne 27. 4. 2012, č. j. 4 Ads 177/2011–120. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013–35, č. 3027/2014 Sb. NSS, potvrdil platnost závěrů dřívější judikatury o soustavnosti jako znaku závislé práce, neboť při jednorázové či příležitostné spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv vztah, natožpak vztah závislosti. Ovšem dodal, že i tento znak je třeba v konkrétních případech aplikovat uvážlivě. Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například teprve o první den práce „na zkoušku“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát měla.

41. Nynější situaci je nutno odlišit od skutkových situací řešených Nejvyšším správním soudem v uvedených rozhodnutích. V daných věcech se jednalo o cizince, které kontrolující orgán zastihl v provozovně jejich příbuzného, přičemž nebylo postaveno na jisto, zda je tento skutečně zaměstnával, či zda cizinci pouze jednorázově a bez nároku na odměnu vypomáhali v rámci rodiny a činili tak jako úsluhu blízkému člověku.

42. V projednávané věci však byla situace zcela jiná, paní H. P. v průběhu kontroly sdělila, že pracuje 3 měsíce a dle docházkového listu, který správnímu orgánu následně předložila žalobkyně, pro ni paní H. P. pracovala i v dalších dnech po kontrole na pracovišti. Zamýšlená soustavnost práce plyne zejména z pracovní smlouvy paní H. P., v níž je uvedeno, že zaměstnanec nastoupí do práce 17. 2. 2022 a pracovní poměr se sjednává na dobu určitou do 9. 3. 2022. Datum 9. 3. 2022 jako ukončení pracovního poměru bylo dáno uplynutím platnosti povolení k zaměstnání paní H. P. Lze se ztotožnit se žalobkyní, že pokud by paní H. P. pro žalobkyni vykonávala práci pouze v jednom dni, bylo by možno o naplnění znaku soustavnosti pochybovat. Z pracovní smlouvy je však jasně zřejmý úmysl stran sjednat mezi sebou spolupráci dostatečně dlouhodobého, tedy soustavného charakteru naplňující všechny znaky závislé práce. Skutečnost, že správní orgán provedl kontrolu v první den žalobkynina pracovního poměru, nemůže naplnění znaku soustavnosti závislé práce za shora uvedených okolností vyloučit.

43. Ve vztahu k druhému přestupku, tedy umožnění výkonu závislé práce v rozporu s vydaným povolením správní orgány přesvědčivě vysvětlily, proč se v případě paní H. P. nemohlo jednat o pracovní cestu a tuto argumentaci žalobkyně v podané žalobě nezpochybňuje. V ostatním platí výše uvedené.

44. Namítá–li žalobkyně, že pokud její zaměstnankyně nepracovala v souladu s pokyny, které jí byly žalobkyní uděleny, jedná se o její osobní pochybení, naráží patrně na zjištění kontrolujících osob, že paní P. H. byla kontrolována při skládání rajčat mimo prostor uvedený jako pronajatý žalobkyni, ačkoliv podle zadávacího protokolu ze dne 17. 2. 2022 měli pracovníci žalobkyně zadanou pouze práci s mandarinkami. K uvedenému se vztahuje také námitka, že se pracovníci nemuseli nacházet na svých místech v důsledku situace, kterou svou přítomností vytvořili kontroloři.

45. Tato námitka ovšem není důvodná. Městský soud již výše aproboval závěry správních orgánů, z nichž plyne, že žalobkyně přidělovala své zaměstnance ke společnosti Hortim jako k uživateli. Zaměstnanci společností, kteří se v hale společnosti Hortim nacházeli, přijímali pokyny od mistra směny, který práci organizoval a řídil, přičemž bylo běžné, že se přesouvali mezi jednotlivými stoly a měnili i vykonávané činnosti. Nejednalo se tak o osobní selhání paní P. H., jak se žalobkyně snaží tvrdit, ale o standardní řízení práce uživatelem, jak jej předpokládá agenturní zaměstnávání. Argumentace, že zaměstnanci se mohli nacházet na jiném místě, než měli, v důsledku nutnosti dojít si do šatny pro doklady za účelem jejich předložení kontrole, je od žalobkyně čirou spekulací, která ve světle výše popsaných skutečností vyznívá účelově.

46. Důvodná není ani námitka týkající se přepjatého formalismu při hodnocení nelegální práce paní H. P. spočívající ve skládání rajčat. Již žalovaný žalobkyni vysvětlil, že podstatou přestupku umožnění závislé práce v rozporu s vydaným povolením bylo odlišné místo výkonu práce, nikoliv druh práce, jak žalobkyně tvrdí. Tomu zcela odpovídá také výrok rozhodnutí, jímž byla žalobkyně uznána vinnou.

47. Stejně tak soud považuje za nepochybné, že žalobkyně svým jednáním naplnila materiální stránku projednávaných správních deliktů. Soud nejprve v obecné rovině připomíná, že byť se při posuzování naplnění skutkové podstaty správních deliktů bere v potaz i otázka škodlivosti příslušného jednání (tedy míra ohrožení či porušení zájmů chráněných zákonem), materiální stránka bude ve většině případů naplněna již s ohledem na protiprávnost činu, neboť obecně jsou sankcionována pouze jednání vykazující určitý stupeň společenské škodlivosti. Míra společenské škodlivosti činu se tedy standardně promítá toliko do úvah o uložení sankce (jakožto ukazatel závažnosti činu), pouze ve výjimečných případech může hrát roli při posouzení naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Tato situace může nastat tehdy, pokud je porušení veřejného zájmu naprosto minimální či nulové, takže charakter a stupeň nebezpečnosti konkrétního jednání se bude nacházet mimo hranice typové nebezpečnosti dané ve znacích skutkové podstaty správního deliktu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 7 Afs 27/2008–46).

48. Soud se však v souladu se správními orgány nedomnívá, že by taková situace nastala v řešeném případě. Správní orgán I. stupně se otázce naplnění materiální stránky obou přestupků věnoval na stranách 23–24 a 30 svého rozhodnutí. V případě zastřeného agenturního zaměstnávaní akcentoval jak soukromoprávní rozměr spočívající v požadavcích na ochranu dočasně přidělovaných zaměstnanců (zejména požadavku totožné mzdy za totožnou práci), tak veřejnoprávní rozměr týkající se požadavků na subjekty, které agenturní zaměstnávaní provozují (povinnost složení kauce ve výši 500 000 Kč za účelem eliminace účelově založených agentur bez jakéhokoliv zázemí), a také možný vliv potenciálního nerovného odměňování pracovníků na povinné odvody na sociální a zdravotní pojištění. Ve vztahu k druhému přestupku týkajícímu se umožnění výkonu závislé práce v rozporu s povolením k zaměstnání správní orgán uvedl, že tímto způsobem dochází k narušování pracovního trhu, neboť pracovní místo neprošlo tzv. testem trhu práce (tedy prověřením, zda lze volné pracovní místo obsadit uchazečem o zaměstnání, pozn. MS Praha). Žalobkyně se takto neoprávněně zvýhodnila na poli konkurence, která dodržuje zákonné povinnosti při zaměstnávání cizinců.

49. Z uvedeného vyplývá, že není pravdou, že by správní orgány otázku naplnění materiální stránky přestupku nehodnotily, jak tvrdí žalobkyně. Již správní orgán I. stupně žalobkyni vysvětlil, v čem spočívá ohrožení zájmů státu, tyto úvahy přitom žalobkyně v podané žalobě nikterak nerozporuje, pouze opakuje svá (nedůvodná) obecná tvrzení.

50. Žalobkyně dále tvrdila, že výše uložené pokuty je likvidační a že není dostatečně odůvodněna. Městský soud předesílá, že za každý z přestupků, za které byla žalobkyně postižena, lze uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, nejméně však 50 000 Kč [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti].

51. Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008–133, č. 2092/2010 Sb. NSS, na něž žalobkyně sama odkazuje, vyplývá, že „správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze–li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem“. Rozšířený senát pokračoval, že „bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení).“ 52. Správní orgán I. stupně žalobkyni v průběhu správního řízení opakovaně poučil o možnosti doložit informace ke svým osobním a majetkovým poměrům pro účely individualizace uložené pokuty. Žalobkyně však žádné informace ke své ekonomické situaci nepředložila, je tak nepravdivé její žalobní tvrzení, že z podkladů doložených správnímu orgánu je zřejmé, že by musela zisk za několik účetních období věnovat na splácení uložené sankce.

53. Protože žalobkyně sama žádné podklady ke své majetkové situaci nepředložila, vyšel správní orgán I. stupně z informací dostupných ve veřejných rejstřících. Z nich zjistil, že žalobkyně je větším zaměstnavatelem (50–99 zaměstnanců), působí na trhu více než 4 roky, má v živnostenském rejstříku zapsány 3 provozovny, je plátcem DPH a podnikatelem v různých oblastech podnikání. Zároveň však upozornil, že ve sbírce listin v obchodním rejstříku nemá žalobkyně založeny žádné doklady týkající se osobních a majetkových poměrů. Při vyměřování výše sankce správní orgán přihlédl také ke kritériím uvedeným v § 37 – 40 zákona o přestupcích, tedy významu státem chráněného zájmu, způsobu a okolnostem spáchání přestupků, i jejich následkům (viz str. 31–32 rozhodnutí správního orgánu I. stupně). Správní orgán také výslovně zmínil, že mírně polehčující okolností je, že spáchání přestupků žalobkyní bylo správním orgánem zjištěno poprvé.

54. Městský soud na základě výše shrnutých skutečností neshledal, že by výše uložené pokuty byla správními orgány nedostatečně odůvodněna nebo že by byla likvidačního charakteru. Je nutno akcentovat, že správní orgány neměly o ekonomické situaci žalobkyně v podstatě žádné údaje, což ovšem jim ovšem nelze klást k tíži. Žalobkyně žádné podklady ke svým majetkovým poměrům nedoložila, ani do sbírky listin nezaložila povinně zveřejňované dokumenty, které by mohly o její majetkové situaci něco napovědět (jako je např. účetní závěrka). Správní orgán I. stupně byl tedy nucen vyjít pouze z obecných informací týkajících se žalobkyně. Za takové situace nemá soud za to, že uložená pokuta ve výši 160 000 Kč by měla být (zejména s ohledem na velikost žalobkyně jako zaměstnavatele a délky působení na trhu) pro ni likvidační.

55. Nad rámec nutného odůvodnění (neboť soud při přezkumu vychází ze skutkového a právního stavu ke dni rozhodnutí žalovaného) městský soud uvádí, že na výzvu Krajského soudu v Brně pro posouzení žádosti o přiznání odkladného účinku předložila žalobkyně daňové přiznání za rok 2023, z nějž vyplývá, že za rok 2023 hospodařila se ziskem 136 970 Kč, a také rozvahu zpracovanou ke dni 31. 12. 2023. Z té se podává, že celkový majetek žalobkyně dosahuje 4 151 000 Kč. Žalobkyně disponuje vlastním kapitálem ve výši 729 000 Kč (z toho 608 000 Kč tvoří nerozdělený zisk z minulých let). Ačkoliv tak výše pokuty převyšuje zisk žalobkyně z loňského roku, s ohledem na údaje uvedené v rozvaze nelze uzavřít, že by uložená pokuta měla zasáhnout samotnou majetkovou podstatu žalobkyně. Tomu nasvědčuje také sdělení Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, které k probíhajícímu řízení adresoval soudu, o tom, že pokuta byla v rámci exekučního řízení zcela uhrazena.

56. Žalobkyně také mohla požádat o možnost uhradit pokutu ve splátkách. Závěrem je nutné připomenout, že odkaz na tvrzenou likvidační výši pokuty nemůže omlouvat a tolerovat deliktní jednání – smyslem posuzování ekonomické situace delikventa je to, aby uložený trest neznamenal fakticky jeho likvidaci. To však neznamená, že jakýkoliv nepříznivý ekonomický následek v majetkové sféře delikventa je důvodem pro závěr, že pokutu nelze uložit. Pokuta je trestem a jedním z jejích aspektů je mj. ekonomicky znevýhodnit ty subjekty, které porušují právní povinnosti, a zamezit tak získání konkurenční výhody na úkor ostatních subjektů působících na totožném trhu.

57. Žalobkyní namítané zaměstnávání Ukrajinců prchajících ze země zasažené válkou je sice chvályhodné, není však možné, aby se tak dělo v rozporu s právním řádem České republiky, který pro takovou činnost stanoví jasná pravidla, jež žalobkyně v nynějším případě nerespektovala. Nejedná se tak o relevantní okolnost, kterou by měly správní orgány při ukládání výše sankce zohlednit.

V. Závěr a náklady řízení

58. Na základě shora uvedených skutečností soud žalobu shledal nedůvodnou, a v souladu s § 78 odst. 7 s. ř. s. ji proto zamítl.

59. O návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě soud nerozhodoval, neboť bez zbytečného odkladu poté, co mu byl spis postoupen Krajským soudem v Brně, rozhodl o věci samé. Soud rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku za tento návrh.

60. Výroky o náhradě nákladů řízení se řídí § 60 odst. 1 věta první s. ř. s. Žalobkyně v řízení neměla úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jakožto úspěšnému účastníku řízení náležela náhrada nákladů řízení, soud tuto náhradu nepřiznal, neboť mu nad rámec běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly.

Poučení

I. Vymezení věci II. Žaloba III. Vyjádření žalovaného IV. Posouzení věci Městským soudem v Praze V. Závěr a náklady řízení