23 Co 296/2024 - 128

Rubrum

Městský soud v Praze jako soud odvolací rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Mgr. Patricie Adamičkové a soudkyň Mgr. Andrey Grycové a JUDr. Kateřiny Kodetové ve věci žalobce: [tituly před jménem] [Jméno zainteresované osoby 0/0][Datum narození zainteresované osoby 0/0] [Adresa zainteresované osoby 0/0] zastoupený advokátem [tituly před jménem] [jméno FO] sídlem [Adresa zástupce zainteresované osoby 0/0] proti žalovaným: 1. [veřejnoprávní instituce], IČO [IČO zainteresované společnosti 0/0] sídlem [Adresa zainteresované společnosti 0/0] zastoupená advokátem [tituly před jménem] [jméno FO] sídlem [Adresa zástupce zainteresované společnosti 0/0]

2. Česká republika - [orgán veřejné moci], IČO [IČO] sídlem [Adresa zástupce zainteresované společnosti 0/1] o náhradu škody, k odvolání žalované č. 1 proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 14. 5. 2024, č. j. 11 C 216/2023-86, ve znění doplňujícího usnesení Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 10. 6. 2024, č. j. 11 C 216/2023-91, takto:

Výrok

I. Rozsudek soudu I. stupně se ve výroku o věci samé I a ve výroku o nákladech IV potvrzuje.

II. Žalovaná č. 1 je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 26 620 Kč k rukám právního zástupce žalobce, do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění

1. Soud I. stupně rozsudkem ze dne 14. 5. 2024, č. j. 11 C 216/2023-86, ve znění doplňujícího usnesení ze dne 10. 6. 2024, uložil žalované č. 1 povinnost zaplatit žalobci do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku částku 598 129 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 15 % ročně z této částky od 3. 8. 2023 do zaplacení (výrok I), ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou č. 1 zamítl žalobu co do částky 15 071 Kč se zákonným úrokem z prodlení ve výši 15 % ročně z této částky od 3. 8. 2023 do zaplacení (výrok II), ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou č. 2 zamítl žalobu o zaplacení částky 613 200 Kč s příslušenstvím (výrok III), uložil povinnost žalované č. 1 zaplatit žalobci do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku 92 887,46 Kč k rukám zástupce žalobce [Jméno zástupce zainteresované osoby 0/0] advokáta (výrok IV), ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou č. 2 rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok V) a uložil povinnost žalobci zaplatit soudní poplatek ve výši 30 660 Kč do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet Obvodního soudu pro Prahu 4 (výrok VI).

2. Soud I. stupně takto rozhodl o žalobě (po změně žaloby a přistoupení žalované č. 2 do řízení), jíž se žalobce domáhal vůči oběma žalovaným jakožto solidárním dlužníkům zaplacení částky 613 200 Kč s příslušenstvím z titulu ušlého zisku. Žalobce byl dne 30. 5. 2018 zvolen [orgán] (dále jen jako „[orgán]“) do Dozorčí komise [orgán] (dále jen jako „Dozorčí komise“) s účinností od 16. 7. 2018 na funkční období čtyř let. Dne 11. 11. 2020 byl žalobce odvolán z Dozorčí komise. Žalobce proti tomuto rozhodnutí podal správní žalobu, když rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2022, č. j. [spisová značka], bylo rozhodnutí o odvolání žalobce zrušeno pro nezákonnost. Ve věci odvolání žalobce vystupovala [orgán] jako orgán [veřejnoprávní instituce], proto je odpovědná žalovaná č. 1. žalovaná, jež má právní subjektivitu a stát neodpovídá za její závazky. Žalobci byla nezákonným rozhodnutím o odvolání způsobena škoda v podobě ušlého zisku, který představují odměny za měsíce listopad 2020 až červenec 2022, které by mu byly vyplaceny, pokud by nebyl nezákonně z Dozorčí komise odvolán, a to ve výši [částka] měsíčně. Žalobce dále doplnil, že pasivní legitimace v tomto sporu je dosud neřešenou právní otázkou, a proto uplatnil svůj nárok rovněž u žalované č. 2 dopisem ze dne 1. 8. 2023, tato však nárok sdělením ze dne 25. 8. 2023 odmítla a škoda ve lhůtě 6 měsíců uhrazena nebyla. Dle názoru Nejvyššího správního soudu představovalo rozhodnutí o odvolání rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., jedná se tak dle žalobce o vrchnostenské rozhodnutí a případné nároky by tak mohly být uplatněny rovněž dle zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen „OdpŠk“).

3. Žalovaná č. 1 se k žalobě vyjádřila tak, že navrhla zamítnutí žaloby. Namítla nedostatek pasivní věcné legitimace na straně žalované č. 1, neboť žalobce se může domáhat náhrady škody pouze proti státu, když žalobce se domáhá náhrady škody z nezákonného vrchnostenského rozhodnutí [orgán], a proto nelze jinak, než na tyto právní vztahy aplikovat § 3 odst. 1písm. b) a § 5 OdpŠk. [orgán] je orgánem, kterým se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti [veřejnoprávní instituce], zároveň jí nikdo nemůže ukládat žádné povinnosti, [orgán] odpovídá toliko Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. [orgán] není typickým vnitřním orgánem [veřejnoprávní instituce], nelze ji považovat ani za samostatnou právnickou osobu, jelikož nedisponuje právní subjektivitou. [orgán] může za jistých okolností disponovat tzv. omezenou vrchnostenskou subjektivitou, na jedné straně je dán vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi [orgán] a Dozorčí komisí, na druhé straně pak mezi Dozorčí komisí a zaměstnanci [veřejnoprávní instituce], kteří jsou jí povinni poskytovat zákonem vymezenou součinnost. Podmínka odpovědnosti státu za škodu dle § 5 OdpŠk je splněna, neboť rozhodnutí o odvolání Dozorčí komise bylo posouzeno Nejvyšším správním soudem jako správní rozhodnutí vydané ve správním řízení. Jelikož je [orgán] svěřena pravomoc na úseku veřejné kontroly činnosti [veřejnoprávní instituce], za svou činnost odpovídá státní moci, jmenovitě Poslanecké sněmovně, která jmenuje a odvolává její členy, a členové [orgán] dostávají odměnu, která pochází z veřejných prostředků ([Anonymizováno]), nemá [orgán] autonomní, na státní moci nezávislé postavení, naopak vystupuje vůči orgánům ČR do značné míry v podřízeném postavení. Je tak splněna podmínka odpovědnosti státu za škodu dle § 3 odst. 1 OdpŠk, že stát odpovídá za škodu, kterou způsobily státní orgány, právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena na základě zákona. Žalobce ani další členové Dozorčí komice nebyli zaměstnanci žalované č. 1, proto zde nedošlo k porušení obligačních práv dle zákoníku práce. Do doby zrušení rozhodnutí o odvolání žalobce z Dozorčí komice Nejvyšším správním soudem, což působí pouze pro futuro, žalovaná č. 1 v dobré víře ve správnost rozhodnutí [orgán] hradila odměnu za výkon funkce nově zvoleným členům, neboť do doby zrušení rozhodnutí o odvolání neexistoval žádný právní titul k vyplácení odměny žalobci za výkon funkce, kterou nevykonával a která byla obsazena jinou osobou. Na straně žalované č. 1 tak absentuje protiprávní jednání. Členství žalobce v Dozorčí komisi pak zaniklo uplynutím času, a to dne 15. 7. 2022, tudíž pokud žalobce požaduje odměnu za celý měsíc červenec 2022, nesprávně vyčíslil výši svého nároku.

4. Žalovaná č. 2 se k žalobě vyjádřila v rámci svého odvolání proti připuštění svého vstupu do řízení, kdy s tímto nesouhlasila. Uvedla, že žalobce má zákonný nárok na vyplacení odměny za výkon funkce Dozorčí komise, a to vůči plátci odměny, kterým je žalovaná č.

1. Členství a výkon funkce žalobce v Dozorčí komise nezaniklo odvoláním a trvalo až do uplynutí příslušného funkčního období, na které byl zvolen. Odpovědnost státu nastupuje až tehdy, pokud nelze zjednat nápravu cestou vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je v daném případě žaloba vůči žalované č. 1.

5. Soud I. stupně po provedeného dokazování učinil následující závěr o skutkovém stavu. Žalobce byl s účinností od 16. 7. 2018 zvolen členem Dozorčí komise, jeho odměna za výkon funkce činila od února 2020 měsíčně 29 200 Kč. Usnesením [orgán] ze dne 11. 11. 2020, č. [číslo], byla celá Dozorčí komise, včetně žalobce, odvolána a následně [orgán] zvoleni její noví členové. Usnesení [orgán] č. [číslo] o odvolání žalobce bylo nezákonným správním rozhodnutím a Nejvyšším správním soudem bylo v říjnu 2022 zrušeno. Žalobce vyzval obě žalované k úhradě náhrady škody v podobě ušlého zisku spočívající v nevyplacené odměně za výkon funkce v Dozorčí komisi od listopadu 2020 do července 2022, obě žalované však úhradu odmítly.

6. Po právní stránce soud I. stupně citoval v rozsudku vyjmenovaná ust. zákona [název], v platném znění (dále jen „zák. o [ústav]“) a ust. OdpŠk a dospěl k závěru, že pasivně věcně legitimovanou je v daném případě pouze žalovaná č.

1. Soud I. stupně v tomto směru zdůraznil, že žalovaná č. 1 je veřejným ústavem, jež má velmi specifické postavení dané zejména charakterem vykonávaných služeb vymezených v § 2 a § 3 zákona [ústav]. Zákonná úprava fungování [veřejnoprávní instituce] zajišťuje ve značném rozsahu nezávislost tohoto veřejného ústavu na aktuální politické reprezentaci (zejména financování [Anonymizováno], nikoli z veřejných rozpočtů), zároveň je vykonáván dohled veřejnosti nad řádným naplňováním svěřených úkolů. Orgánem dohledu je [orgán], která v [veřejnoprávní instituce] plní funkci orgánu, jímž se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti tohoto veřejného ústavu (§ 4 odst. 1 zákona o [název]), je tedy nezávislým orgánem veřejné moci, který je sice ze své činnosti odpovědný Poslanecké sněmovně, která volí i odvolává členy [orgán] či [orgán] jako celek, avšak pouze při splnění konkrétně vymezených zákonných podmínek (§ 6 odst. 2 a 3 zákona o [název]). Z tohoto plyne, že [orgán] není v pozici podřízeného správního orgánu vůči Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, což ostatně potvrzuje i ta skutečnost, že proti rozhodnutí [orgán] není k Poslanecké sněmovně přípustné odvolání. Dozorčí komise je pak poradním orgánem [orgán] ve věcech kontroly hospodaření žalované č. 1 (§ 8a odst. 1 zákona o [název]), a má tedy účelem své existence od [orgán] odvozenou povahu. Dále odkázal na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí o odvolání žalobce, kdy Nejvyšší správní soud konstatoval, že toto rozhodnutí svou povahou představuje personální opatření vůči poradnímu orgánu [orgán]. Ačkoliv tedy bylo usnesení [orgán] o odvolací Dozorčí komise vydáno jako rozhodnutí ve správním řízení jiným orgánem vystupujícím v pozici správního orgánu, tedy při výkonu veřejné moci, [orgán] nevykonává žádnou státní moc, ani ji výkon státní moci nebyl zákonem či na základě zákona svěřen. Dle § 1 odst. 1 a § 3 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá dle tohoto zákona za škodu způsobenou pouze při výkonu státní moci, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona. Soud I. stupně dospěl k závěru, že [orgán] je orgánem decentralizované veřejné správy, který vykonává veřejnou moc mj. prostřednictvím individuálních správních aktů, neboť jí to zákonná úprava umožňuje a tuto pravomoc jí svěřuje. V daném případě tak šlo o výkon decentralizované veřejné správy, kdy odpovědnost za škodu dle OdpŠk nelze uplatňovat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15). V daném případě se tak odpovědnost veřejnoprávních subjektů za škodu vzniklou při výkonu zákonem svěřené působnosti řídí obecnými předpisy, konkrétně občanským zákoníkem (dále jen „o. z.“), když v tomto směru odkázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo 2301/2017 či nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15). Jelikož [orgán] je sice správním orgánem, který vydal nezákonné rozhodnutí, ale nemá právní subjektivitu, odpovídá za činnost svého orgánu žalovaná č.

1. Soud I. stupně tak ve vztahu k žalované č. 1 shledal naplnění předpokladů odpovědnosti za škodu dle § 2910 o. z., neboť žalobce v důsledku nezákonného rozhodnutí [orgán] nemohl vykonávat funkci člena Dozorčí komise a ušla mu tím odměna za dobu od listopadu 2020 do 15. 7. 2022, tj. v celkové výši 598 129 Kč a v tomto rozsahu ve vztahu k žalované č. 1 žalobě vyhověl, když důvodným shledal i nárok na zákonný úrok z prodlení (§ 1970 o. z.) za dobu od 3. 8. 2023, naopak co do částky [částka] s příslušenstvím žalobu zamítl, kdy tato částka představovala odměnu za dobu od 16. 7. 2022 do 31. 7. 2022. Ve vztahu k žalované č. 2 žalobu zamítl pro absenci pasivní věcné legitimace. O nákladech účastníků rozhodl dle poměru úspěchu a neúspěchu, když ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou č. 1 rozhodl dle § 142 odst. 2 o. s. ř. a přiznal žalobci náhradu nákladů řízení v rozsahu 95,08 %, ve vztahu mezi žalobcem a žalovanou č. 1 rozhodl dle § 142 odst. 1 o. s. ř. s tím, že žalované č. 2 žádné náklady řízení nevznikly. Výrok VI odůvodnil § 4 odst. 1 písm. j) zák. č. 549/1991 Sb., ve výši dle položky 1 bodu 1 písm. b) Sazebníku poplatků.

7. Proti výrokům I a IV rozsudku podala včasné a přípustné odvolání žalovaná č.

1. Namítá, že na rozhodnutí [orgán] o odvolání žalobce z funkce je nutné pohlížet jako na výkon státní správy, za níž odpovídá stát. Nesouhlasí s tím, že by rozhodnutí o odvolání mělo povahu tzv. decentralizovaného výkonu veřejné moci, při němž dochází k delegaci a pravomoci na 3. osobu. Decentralizovaný výkon veřejné moci je charakterizován vysokou mírou samostatnosti (srov. nález IV. ÚS 3638/15), když soud I. stupně splnění této podmínky dovozoval z těchto skutečností: a) nezávislost fungování žalované č. 1 na aktuální politické reprezentaci zejména financováním z koncesionářských poplatků, nikoli z veřejných rozpočtů, b) dohled nad řádným naplňováním svěřených úkolů je vykonáván nikoli státem, ale veřejností skrze [orgán], která není v pozici podřízeného orgánu vůči Poslanecké sněmovně, c) [orgán] je sice ze své činnosti odpovědná Poslanecké sněmovně, která může jmenovat a odvolat její členy, avšak pouze při splnění konkrétně vymezených zákonných podmínek, d) [orgán] nebyl žádným zákonem svěřen výkon státní správy. Žalovaná č. 1 nesouhlasí s naplněním podmínky vysoké míry samostatnosti, jež je charakteristická pro decentralizovaný výkon veřejné moci. Pokud jde o charakter [Anonymizováno] poplatků, pak jde o platbu povinnou, vynutitelnou, nenávratnou a neekvivalentní, kdy poplatek není vázán na skutečné využívání možnosti [Anonymizováno], ani na množství [Anonymizováno] osob či množství [Anonymizováno] přijímačů. Na základě této charakteristiky je možné dovodit, že [Anonymizováno] poplatky jsou svého druhu daní z majetku se zvlášť poukázaným výnosem ve prospěch zákonem určeného provozovatele [Anonymizováno] a v tomto směru poukázal na právní teorii. Z povahy [Anonymizováno] tak bez dalšího nelze usuzovat na kvalitativně odlišné postavení žalované č. 1 oproti jiným subjektům, které jsou financovány přímo ze státního rozpočtu. Pokud jde o dohled vykonávaný veřejností skrze [orgán], pak z pouhé skutečnosti, že proti vrchnostenskému rozhodnutí není přípustný opravný prostředek k nadřízenému správnímu orgánu, nelze usuzovat na decentralizovaný výkon veřejné moci, když v českém právním řádu lze nalézt řadu jednostupňových správních řízení. Za chybné lze považovat i hodnocení míry nezávislosti [orgán] na Poslanecké sněmovně, neboť její členy volí a odvolává Poslanecká sněmovna, ze své činnosti je Poslanecké sněmovně odpovědná, členství v Radě je veřejnou funkcí, je založena inkompatibilita člena [orgán] s dalšími funkcemi veřejné správy a dle § 6 odst. 3 zák. o [název] může Poslanecká sněmovna [orgán] odvolat, pokud dvakrát po sobě neschválí výroční zprávu o činnosti žalované č. [hodnota] či Výroční zprávu o hospodaření žalované č.

1. Neschválení výročních zpráv je na libovůli Poslanecké sněmovny, tudíž by bylo možné tímto způsobem [orgán] odvolat, aniž by na její straně došlo k porušení jakékoliv povinnosti. Zákonodárce v § 7 a § 8 zák. o [název] taxativně vymezuje, o čem a jakým způsobem [orgán] rozhoduje. Pokud jde o zákonem stanovené limity pro odvolání člena [orgán] Poslaneckou sněmovnou, pak tyto nelze přeceňovat, právě s ohledem na možnost neschválení výše uvedených výročních zpráv. Žalovaná nesouhlasí s tím, že [orgán] při výkonu své pravomoci nad Dozorčí komisí nevykonává státní správu, když za výkon státní správy je třeba považovat odvolávání členů Dozorčí komise na základě pravomoci jí svěřené v § 8 odst. 2 zák. o [název]. Nadto tvrzená škoda byla způsobena výkonem veřejné moci, tudíž při absenci zákonné úpravy odpovědnosti za decentralizovaný výkon veřejné správy, by měla být odpovědnost dovozena přímo z čl. 36 odst. 3 Listiny základních práva a svobod (dále jen „Listina“). Navrhla, aby odvolací soud změnil napadený rozsudek tak, že žalobu vůči žalované č. 1 zamítne a přizná žalované č. 1 náhradu nákladů řízení.

8. Žalobce se k odvolání žalované č. 1 vyjádřil tak, že navrhl potvrzení napadeného rozsudku jako věcně správného. Soud I. stupně dospěl ke správnému právnímu závěru, že činnost [orgán] představuje výkon decentralizované veřejné správy, nikoliv výkon státní správy, a proto nelze uplatňovat odpovědnost dle OdpŠk. Žalovanou č. 1 vyjmenované vlastnosti [Anonymizováno] poplatků nemají žádný vliv na míru nezávislosti [veřejnoprávní instituce] od státu, resp. jeho politické reprezentace. Ta je dána především zák. [název], kdy tyto jsou poplatníky hrazeny přímo žalované č. 1, nikoli státu, který by o jejich použití rozhodoval, což je jednoznačný projev nezávislosti žalované č. 1 od státního rozpočtu a od státní moci, která do tohoto procesu nemůže rozhodovat. Žalobce se tak ztotožňuje se závěrem soudu I. stupně, který vysokou míru nezávislosti žalované č. 1 dovozoval mimo jiné z povahy jejího financování. Dohled nad řádným naplňováním svěřených úkolů není vykonáván státem, ale veřejností prostřednictvím [orgán], když příklady, které žalovaná č. 1 uvádí, a mající svědčit o nízké míře nezávislosti [orgán] na státu, považuje žalobce naopak za skutečnosti prokazující opak. Členy [orgán] do 30. 9. 2023 volila Poslanecká sněmovna, podobně např. soudce jmenuje prezident republiky, a z této skutečnosti nelze dovozovat jejich závislost na politické moci, když Poslanecká sněmovna není oprávněna dávat členům [orgán] pokyny či jinak zasahovat do jejich práce. Inkompatibilita výkonu funkce člena [orgán] naopak přispívá k jeho nezávislosti. Žalobce nesouhlasí s argumentací žalované č. 1, že subjekt nemůže být dostatečně nezávislý, pokud podléhá zákonné regulaci. Pokud [orgán] není dle § 8 odst. 4 zák. o [název] oprávněna zasahovat do výroby a vysílání televizních pořadů, pak toto nereflektuje domnělou závislost [orgán] na státní moci, ale odpovídá rozdělení orgánů právnické osoby na výkonné a kontrolní, které je běžné v oblasti soukromého práva. Žalovaná č. 1 nerozvádí, proč se jí zdají zákonné limity pro odvolání členů [orgán] nedostatečné, resp. proč je nelze přeceňovat. Argumentace tím, že dle zák. o [název] ve znění účinném do 30. 9. 2023 mohla teoreticky Poslanecká sněmovna účelově neschválit dvakrát po sobě Výroční zprávu o činnosti [veřejnoprávní instituce] nebo Výroční zprávu o hospodaření [veřejnoprávní instituce] a pak dle § 6 odst. 3 zák. o [název] odvolat [orgán] je absurdní, neboť by se v takovém případě jednalo o zjevné obcházení zákona. Nadto s účinností od 1. 10. 2023 Poslanecká sněmovna (ani Senát) pravomoc odvolat [orgán] jako celek již nemá. Argumentace žalované č. 1 týkající se dovození odpovědnosti přímo z Listiny není namístě, neboť dle citovaného nálezu Ústavního soudu i dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo 2301/2017 platí, že v případě, kdy nelze odpovědnost dovodit dle OdpŠk, řídí se tato odpovědnost obecnými předpisy, a to o. z. Za jednání svého orgánu tak odpovídá žalovaná č. 1, která má subjektivitu ve smyslu § 18 o. z. Lze tedy shrnout, že žalovaná č. 1 je ve věci pasivně legitimována.

9. Odvolací soud přezkoumal z podnětu včasného a přípustného odvolání rozsudek v napadeném rozsahu včetně předcházejícího řízení podle § 212 a § 212a odst. 1, 5 o. s. ř. a poté dospěl k závěru, že odvolání žalované č. 1 není opodstatněné.

10. V daném případě soud I. stupně správně zjistil skutkový stav věci a po právní stránce věc správně posoudil, zejména se precizním odůvodněním vypořádal se spornou otázkou pasivní legitimace v dané věci. V daném případě je mezi účastníky řízení sporná právní otázka, zda [orgán] při rozhodnutí o odvolání Dozorčí komise vykonává státní moc, nebo jde o výkon decentralizované veřejné správy. Odpovědnost státu za škodu dle právní úpravy OdpŠk je totiž koncipována dle § 1 odst. 1 OdpŠk tak, že stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci, přičemž dle § 3 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu, kterou způsobily a) státní orgány, b) právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona (dále jen „úřední osoby“), c) orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona (dále jen „územní celky v přenesené působnosti“). V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15, v němž tento ve vztahu k odpovědnosti státu za škodu v režimu OdpŠk konstatoval: „Jako důsledek decentralizovaného výkonu veřejné správy provádí zákon č. 82/1998 Sb. základní rozlišení právního režimu odpovědnosti státu (§ 3 an.) a územních samosprávných celků v rámci výkonu samostatné působnosti, resp. územní samosprávy (§ 19 an.) Stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci (§ 1 odst. 1). Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., navazující na uvedené obecné východisko, rozlišuje tři okruhy vykonavatelů státní moci, jejichž činnost může vést k přímé odpovědnosti státu za škodu. V prvé řadě jde o státní orgány uvedené pod písmenem a) citovaného ustanovení, jejichž definici ani výčet zákon č. 82/1998 Sb. blíže nevymezuje. Lze však dovodit, že se státními orgány rozumí orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní, které stát zřizuje na základě Ústavy za účelem výkonu státní moci. Podle § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb. dále stát odpovídá za škodu, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona. Pro tuto skupinu zákon používá legislativní zkratku „úřední osoby“ a v poznámce uvádí demonstrativní výčet právních předpisů, které svěřují výkon státní správy některým právnickým a fyzickým osobám. Úředními osobami ve smyslu citovaného ustanovení jsou podle výslovné úpravy v § 4 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. též notáři při sepisování veřejných listin o právních úkonech a při úkonech v postavení soudního komisaře a dále soudní exekutoři při úkonech v rámci výkonu exekuční činnosti, při sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle zákona č. 120/2001 Sb., exekuční řád. Třetí okruh vykonavatelů státní moci, jejichž činnost zakládá odpovědnost státu, představují orgány územně samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona [§ 3 odst. 1 písm. c) zákona č. 82/1998 Sb.]. … Podle přesvědčení Ústavního soudu nelze v daném případě ČAK (jednající prostřednictvím kárného orgánu) považovat za vykonavatele státní moci, resp. za právnickou nebo fyzickou osobu vykonávající státní správu, která jí byla svěřena zákonem nebo na základě zákona ve smyslu § 3 odst. 1 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb. Při výkonu kárné pravomoci totiž ČAK nevykonává státní správu, neboť jí nebyla zákonem č. 85/1996 Sb. ani jiným právním předpisem svěřena. Správný je sice závěr, že kárné řízení lze považovat za výkon veřejné moci, jelikož se však nejedná o výkon státní správy, ale o výkon decentralizované veřejné správy – profesní samosprávy, odpovědnost za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. nelze uplatňovat, neboť ji (z neznámého důvodu) neupravuje. Reguluje právě jen odpovědnost územních samosprávných korporací při výkonu samosprávy. Analogicky lze dovodit, že v souzené věci není dána odpovědnost státu, ale samotné profesní samosprávné korporace – ČAK.“ 11. Pokud jde o zodpovězení základní sporné otázky, zda rozhodnutí [orgán] o odvolání Dozorčí komise je výkonem státní správy či výkonem decentralizované veřejné správy, pak odvolací soud souhlasí se závěrem soudu I. stupně, že se jedná o výkon decentralizované veřejné správy, kdy soud I. stupně řádně a logicky odůvodnil, jak k tomuto závěru dospěl. K obsahu pojmu veřejná moc se vyjádřil již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky v nálezu ze dne 9. 6. 1992, sp. zn. I. ÚS 191/1992 (č. 3/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR), který konstatoval, že „veřejnou mocí je taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať už přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech orgán veřejné moci rozhoduje, se nenachází v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektů.“ Ústavní soud (České republiky) na tuto koncepci veřejné moci výslovně navázal v řadě rozhodnutí, např. v usnesení ze dne 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, v němž řešil otázku vztahu veřejné a státní moci: „Ústavní soud odkazuje na svůj nález, sp. zn. II. ÚS 75/93, v němž uvádí, že veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu. Institut "veřejné moci" je vnímán jako institut, zahrnující přímou "moc státní" a dále "zbývající veřejnou moc". Státní mocí disponuje sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím svého zvláštního aparátu. Tzv. zbývající veřejná moc je v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí, je od státní moci v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. S veřejnou mocí přitom souvisí neoddělitelně nerovnost v postavení subjektů ve vztazích touto mocí ovládaných.“ Jak plyne i z výše uvedeného, veřejná moc (impérium) je považována za širší pojem než moc státní. Rozumí se jí uplatňování autoritativních projevů vůle v organizované společnosti, směřující ke stanovení pravidla určitého chování a vynucování jeho zachovávání (k tomu srov. též např. Holländer, P. Základy všeobecné státovědy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, zejm. s. 30 a 165). Zahrnuje jak státní moc vykonávanou státními orgány (a na základě zákona orgány subjektů od státu odlišných), tak další (ostatní) veřejnou moc vykonávanou nestátními subjekty, resp. jejich orgány (veřejnoprávní korporace, jimiž jsou např. územní samosprávné celky nebo profesní komory).

12. V již citovaném nálezu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15 se Ústavní soud zabýval otázkou decentralizace výkonu veřejné moci a konstatoval následující: „Poměr veřejné moci k moci státní je, zdá se, obdobný jako vztah veřejné správy ke správě státní. Stejně jako nelze ztotožnit pojem státní moc a veřejná moc, nemají stejnou obsahovou náplň termíny státní správa a veřejná správa. Státní správa se z hlediska subjektů, jejichž orgány ji (na základě zákona) vykonávají, dělí jednak na státní správu přímou, prováděnou bezprostředně orgány státu (především správními úřady) – ať již v rámci hierarchické struktury státní správy, či mimo ni – a dále na státní správu nepřímou, vykonávanou v přenesené působnosti orgány veřejnoprávních korporací (obce, kraje) nebo jejíž výkon byl na základě a v souladu se zákonem svěřen (propůjčen) soukromé právnické nebo fyzické osobě (např. osoby působící jako lesní a vodní stráž). Samospráva, kterou lze zjednodušeně chápat jako správu vlastních záležitostí veřejného významu, se také dále člení na samosprávu územní, profesní a ostatní (např. školskou a akademickou). Samospráva územní a profesní nese výrazný charakteristický rys, totiž že je – na rozdíl od správy státní – výlučně vykonávána orgány subjektů odlišných od státu, tzv. veřejnoprávními korporacemi. Dochází zde k situaci, kdy byla exekuce vymezených státních (veřejných) záležitostí (zákonem) svěřena samostatným veřejnoprávním subjektům jako výraz decentralizace výkonu veřejné moci. Decentralizace jako organizační princip veřejné správy tedy znamená delegaci působnosti a pravomoci, charakterizovanou vysokou mírou samostatnosti (podrob. srov. Sládeček, V., cit. dílo, s. 268, Hendrych, D. Správní věda. Praha: C. H. Beck, 2009, sl. 121 an). Předmětem samosprávy je správa (části) veřejných věcí na místní (územní) úrovni (obce, kraje) anebo v souvislosti s výkonem určitého specifického, „svobodného“ povolání (profesní komory), příp. jako realizace akademické svobody (veřejné vysoké školy). Samospráva se od nepřímé státní správy liší právě tím, že je vykonávána (ovšem na základě zákona a jiných právních předpisů) samostatně, příslušný subjekt není – v zákonem daném rámci – v podřízeném vztahu k žádnému „vyššímu“ správnímu úřadu. Do jeho samosprávné činnosti lze zasahovat, resp. ji kontrolovat, jen na základě zákona a pouze omezeně. Ostatní veřejná správa se pak považuje za zbytkovou oblast veřejné správy, kterou vykonávají částečně samosprávné a nesamosprávné instituce, když plní veřejné úkoly (podrob. srov. Sládeček, V., cit. dílo, s. 20 an.).“ 13. Odvolací soud nesouhlasí s námitkou žalované č. 1, že v případě [orgán] při výkonu veřejné správy absentuje vysoká míra samostatnosti. Dle odvolacího soudu je to právě naopak. Žalovaná č. 1 je veřejnoprávní institucí, která z důvodu své nezávislosti není součástí státní moci, ale naopak stát pro její nezávislé fungování včetně nezávislého fungování jejího orgánu [orgán] vytváří podmínky ve formě zákonných záruk. [orgán] je pak orgánem žalované č. 1, jejímž prostřednictvím se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti [veřejnoprávní instituce], jde o nezávislý orgán veřejné moci, který není podřízen Poslanecké sněmovně (funkční a instanční nezávislost). V tomto směru lze ostatně odkázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, č. j. [spisová značka], který pod bodem 29 odůvodnění konstatoval: „Jestliže totiž tento zákon upravil předpoklady pro zvolení za člena dozorčí komise a především pro výkon této funkce shodně jako u člena žalované, která je koncipována jako nezávislý orgán veřejné moci, jejímž prostřednictvím se má bez přímého působení politických aktérů uplatňovat právo veřejnosti na kontrolu činnosti [veřejnoprávní instituce], pak je logicky stejnými atributy nezávislosti a nestrannosti vybavena také dozorčí komise, aby se i ona mohla na stejném úkolu v oblasti hospodaření [veřejnoprávní instituce] účinně podílet. Ostatně skutečnost, že také dozorčí komise je při výkonu své funkce nezávislá a nestranná vyplývá z výslovného znění § 5 odst. 2 zákona o [název], který se na její členy použije obdobně jako u žalované, tedy v plném rozsahu, jak vyplývá ze zmíněného § 8a odst. 3 věty druhé téhož zákona.“ Dle právního názoru odvolacího soudu tak [orgán] při odvolávání Dozorčí komise vystupovala v pozici správního orgánu vykonávající veřejnou moc, avšak nejde o výkon státní moci, nýbrž právě o decentralizovaný výkon veřejné moci. Soud I. stupně při posuzování míry samostatnosti [orgán] správně zohlednil zákonné záruky zajišťující míru nezávislosti žalované č. 1 a [orgán], a v tomto směru lze odkázat na odůvodnění rozsudku soudu I. stupně, s nímž se odvolací soud ztotožňuje. Odvolací soud v tomto směru k odvolacím námitkám žalované č. 1 stručně dále podotýká. Pokud jde o financování žalované č. 1, pak [Anonymizováno] poplatky jsou poplatníky placeny přímo žalované č. 1, nikoli do státního rozpočtu, přičemž sama žalovaná č. 1 je oprávněna domáhat se jejich úhrady po poplatnících v civilním řízení. Výše [Anonymizováno] poplatků je pak stanovena právním předpisem ([Anonymizováno], v platném znění). Z výše uvedeného je zřejmá finanční nezávislost žalované č. 1 a jejích orgánů. Pravomoc a působnost [orgán] je rovněž stanovena přímo právním předpisem, [orgán] nevykonává žádné úkoly, které by jí byly svěřeny státem nebo jejími orgány, není jim nijak podřízena, neboť by pak nemohla být zajištěna nezávislost žalované č. 1 a výkon veřejné služby ve smyslu zák. o [název], jak správně podotkl soud I. stupně. Odvolací soud tak nesouhlasí s námitkou žalované č. 1, jež zpochybňovala míru nezávislosti [orgán] na Poslanecké sněmovně, když naopak souhlasí s žalobcem, že např. neslučitelnost výkonu funkce člena [orgán] s dalšími funkcemi ve veřejné správě přispívá k její nezávislosti. Konečně projevem nezávislosti [orgán] je i skutečnost, že člena [orgán] lze odvolat jen ze zákonných důvodů (§ 6 odst. 2 zák. o [název]). Odvolání členů Dozorčí komise ze strany [orgán] tak nelze považovat za výkon státní moci.

14. Jelikož je činnost [orgán] třeba po právní stránce posoudit jako výkon decentralizované veřejné správy, nelze v souvislosti s touto činností aplikovat právní úpravu odpovědnosti státu za škodu dle OdpŠk. V souladu s již citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3638/15 je dána odpovědnost za škodu způsobenou žalobci [orgán] dle obecných předpisů, tj. dle § 2910 o. z. Soud I. stupně pak zcela správně dovodil, že s ohledem na absenci právní subjektivity [orgán], odpovídá za škodu způsobenou [orgán] (svým orgánem) sama žalovaná č.

1. Ve vztahu k výši přiznaného nároku pak žalovaná č. 1 ničeho nenamítala, když výše měsíční odměny, jež žalobci ušla, nebyla v průběhu řízení nijak sporována.

15. S ohledem na shora uvedené je tak napadený výrok o věci samé I rozsudku soudu I. stupně zcela správný a odvolací soud jej postupem dle § 219 o. s. ř. potvrdil, když věcně správným shledal i nákladový výrok IV.

16. O nákladech odvolacího řízení bylo rozhodnuto dle § 224 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 142 odst. 1 o. s. ř., když v odvolacím řízení byl plně úspěšný žalobce. Náklady žalobce v odvolacím řízení činí celkem 26 620 Kč a sestávají z nákladů zastoupení advokátem, kterému náleží odměna stanovená dle § 6 odst. 1, § 7 bod 6, a § 11 odst. 1 a. t. za 2 úkony právní služby (vyjádření k odvolání žalované č. 1 a účast u ústního jednání odvolacího soudu dne 23. 10. 2024) z tarifní hodnoty 598 129 Kč ve výši 10 700 Kč/úkon, za 2 paušální náhrady výdajů po 300 Kč dle § 13 odst. 1, 4 a. t. a z 21 % DPH ve výši 4 620 Kč. O lhůtě k plnění bylo rozhodnuto podle § 211 a § 160 odst. 1 část věty před středníkem o. s. ř.

Poučení