29 A 101/2014 - 43

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D. a Mgr. Petra Pospíšila v právní věci žalobce: V. B, státní příslušnost Ukrajina, bytem Bělidla 4, Brno, zastoupený Mgr. Pavlínou Zámečníkovou, advokátkou se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2014, č. j. MV-31187-3/SO-2014, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci

1. Výše označeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, Oddělení pobytu cizinců Jihomoravský kraj (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 4. 2. 2014, č. j. OAM- 25575-12/TP-2013. Tímto rozhodnutím správní orgán prvního stupně podle ust. § 75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zamítl žádost žalobce o povolení k trvalému pobytu dle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců podanou dne 2. 12. 2013, a to pro nesplnění podmínky uvedené v ust. § 68 zákona o pobytu cizinců.

2. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že součástí správního spisu je mimo jiné záznam Ministerstva vnitra „Období nepřítomnosti – B. V.“, v němž je uveden výčet jednotlivých období zjištěné nepřítomnosti žalobce na území od 18. 12. 2010 do 2. 10. 2013, která činila celkem 343 dnů. Žalovaný vzal v úvahu, že žalobci bylo před vydáním rozhodnutí na základě záznamu známo, k jakým zjištěním Ministerstvo vnitra dospělo ve věci posouzení splnění podmínky nepřetržitosti pobytu na území dle ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, přičemž žalobce v průběhu řízení nevznesl proti tomuto zjištění žádné námitky, nedoložil ani netvrdil žádné skutečnosti ve smyslu ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Dále přihlédl k tomu, že se jedná o řízení zahájené na žádost, a proto byl žalobce povinen označit důkazy na podporu svých tvrzení, tzn., měl předložit veškeré důkazy potvrzující splnění podmínky nepřetržitého pobytu dle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

3. Ve včas podané žalobě žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil. V prvé řadě namítal nesprávnost závěrů žalovaného ohledně důkazního břemene, resp. nezohlednění základních zásad správního řízení. S poukazem na ust. § 3 a § 4 odst. 1 a 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) namítal, že dospěl-li správní orgán prvního stupně ke zjištění, že žalobce opakovaně pobýval mimo území ČR v celkové době pobytu o délce 343 dnů, pak se měl zabývat charakterem těchto cest a případně vyzvat žalobce k vyjádření k tomuto zjištění.

4. Žalobce dále namítal, že na území ČR pobývá na základě povolení k dlouhodobému pobytu konstantně již od 27. 6. 2004. Správní orgány zkoumaly nepřetržitost pobytu žalobce pouze za posledních 5 let a nezabývaly se tím, zda zákonnou podmínku nesplnil již v minulosti. K tomu uvedl, že podmínka předchozího nepřetržitého pobytu se nachází i v jiných ustanoveních zákona o pobytu cizinců a nikdy zákon nevyžaduje, aby podmínka nepřetržitého pobytu byla splněna bezprostředně před podáním žádosti či bezprostředně před vydáním rozhodnutí. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2010, č. j. 4 As 30/2009-67, namítal, že správní orgán byl povinen posuzovat splnění této podmínky nikoli pouze za posledních pět let před vydáním rozhodnutí, ale za celou dobu pobytu žalobce na území ČR, bez ohledu na to, zda v poslední době došlo k porušení nepřetržitosti pobytu. Správní orgán prvního stupně proto nezjistil skutečný stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v nezbytném rozsahu, když se splněním zákonné podmínky 5 let nepřetržitého pobytu na území nezabýval za celé období pobytu žalobce na území ode dne 27. 6. 2004.

5. Konečně žalobce namítal, že jeho nepřítomnost na území nebyla tak rozsáhlá, jak tvrdí správní orgán prvního stupně. Žalobci, stejně jako ostatním cizincům, nejsou vyznačována přechodová razítka do cestovního dokladu při každém přechodu vnější hranice. Právní zástupce žalobce poukázal na svou zkušenost, že jde o typický postup např. na ukrajinsko- polské hranici, či na některých mezinárodních letištích.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě a replika žalobce

6. Ve vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že námitka, že podmínka nepřetržitého pobytu se nachází i v jiných ustanoveních zákona s tím, že zákon nevyžaduje, aby podmínka byla splněna před podáním žádosti či bezprostředně před vydáním rozhodnutí, není důvodná. Poukázal na to, že žalobce podal žádost podle ust. § 68 a nikoli podle ust. § 67 zákona o pobytu cizinců, podmínky pro vydání uvedených pobytových oprávnění se přitom výrazně liší. Žalovaný poukázal na kapitolu II, čl. 4 směrnice č. 109/2003/ES, podle níž členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním žádosti pobývali oprávněně a nepřetržitě na jejich území. S poukazem na četnou judikaturu ESD žalovaný uvedl, že v případě problémů vyplývajících z neexistující, nesprávné nebo nesprávné transpozice směrnice do vnitrostátní úpravy jsou vnitrostátní orgány členských států povinny interpretovat a aplikovat vnitrostátní právní normy v souladu s unijní úpravou, a v případě, že je ustanovení směrnice dostatečně konkrétní a vnitrostátní transpoziční norma je buď vadná či zcela chybí, má vnitrostátní orgán přistoupit k přímé aplikaci příslušného ustanovení směrnice. Žalovaný je proto toho názoru, že doba 5 let nepřetržitého pobytu nemůže být splněna kdykoliv v minulosti, ale nepřetržitý pobyt cizince na území musí bezprostředně předcházet podání žádosti dle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců. S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79, žalovaný uvedl, že podmínky pro vydání povolení k trvalému pobytu dle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců musí být splněny i v době vydání rozhodnutí, resp. cizinec tyto podmínky nesmí přestat splňovat do vydání povolení k trvalému pobytu.

7. Žalovaný zdůraznil, že důvodem zamítnutí žádosti byla skutečnost, že jeho pobyt na území v posledních 5 letech před podáním žádosti nebyl nepřetržitý, neboť ze záznamů v jeho cestovním dokladu bylo zjištěno, že se v této době na území nezdržoval 343 dnů. Žalobce se s těmito zjištěními před vydáním rozhodnutí seznámil, v průběhu řízení však nedoložil ani netvrdil, že by jeho nepřítomnost na území byla způsobena závažnými důvody ve smyslu ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

8. Žalovaný je přesvědčen, že žádost žalobce byla posouzena správně a v souladu se zákonem, a proto navrhla, by soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

9. V reakci na vyjádření žalovaného byla soudu doručena replika, v níž žalobce především setrval na své žalobní argumentaci. K tomu uvedl, že se domáhal vydání povolení k trvalému pobytu podle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců, a že ve vztahu k ust. § 67 zákona o pobytu cizinců pouze odkázal na judikaturu, která je s ohledem na obdobnost zákonné úpravy aplikovatelná i na výklad nepřetržitého pobytu cizince na území dle ust. § 68 zákona o pobytu cizinců. Pokud žalovaný odkazoval na aplikovatelnost směrnice č. 109/2003/ES, žalobce s poukazem na doktrinální výklad inkorporování směrnic do právních řádů členských států namítal, že směrnice nevytváří autonomní komunitární úpravu, ale vede k tomu, že vnitrostátní předpisy členských států musí zajišťovat určitý standard. Členské státy mohou v rámci inkorporace směrnic do právních řádů tyto modifikovat, a to ve prospěch adresáta, jako tomu bylo v daném případě, kdy zákonodárce upustil od podmínky bezprostředního splnění podmínky nepřetržité délky pobytu cizince na území před podáním žádosti o trvalý pobyt. Žalobce má za to, že žalovaným citovaná soudní rozhodnutí k přímé použitelnosti směrnice je použitelná pouze v případě, kdy vnitrostátní úprava zcela chybí, nebo je obsah směrnice transponován vadně v neprospěch adresátů, a směrnice je tak pro adresáty výhodnější. K citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79, žalobce namítal, že s ohledem na výše uvedené lze dospět k závěru, že cizinec, který v minulosti naplnil zákonnou podmínku nepřetržitého pobytu na území v délce 5 let, splňuje podmínky pro vydání povolení.

IV. Ústní jednání

10. Ústní jednání ve věci bylo nařízeno na 22. 11. 2016. Jednáno bylo v nepřítomnosti účastníků, když žalobce v přípise doručeném soudu dne 15. 11. 2016 uvedl, že na jednání již netrvá a žalovaný se z účasti na jednání omluvil. Toto jednání tak ve věci nic nového nepřineslo.

V. Posouzení věci soudem

11. Krajský soud přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba není důvodná.

12. Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o povolení k trvalému pobytu pro nesplnění podmínky 5 let nepřetržitého pobytu žalobce na území České republiky.

13. Podle ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá cizinci po 5 letech nepřetržitého pobytu na území.

14. Podle ust. § 68 odst. 2 téhož zákona se do doby pobytu podle odstavce 1 započítává doba pobytu na území na dlouhodobé vízum, na povolení k dlouhodobému pobytu a doba pobytu v postavení azylanta nebo osoby požívající doplňkové ochrany podle zvláštního právního předpisu. Doba pobytu na území za účelem studia se započítává jednou polovinou. Jednou polovinou se dále započítává doba, po kterou bylo vedeno řízení o udělení mezinárodní ochrany, které vedlo k rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, a to včetně doby řízení o žalobě nebo o kasační stížnosti; bylo-li řízení o udělení mezinárodní ochrany vedeno déle než 18 měsíců, započítává se tato doba v celém rozsahu. Do doby pobytu podle odstavce 1 se nezapočítává doba, po kterou byl cizinec vyslán zahraničním zaměstnavatelem nebo zahraniční právnickou nebo fyzickou osobou, a dále doba, po kterou cizinec na území pobýval za účelem zaměstnání závislého na střídání ročního období nebo vypomáhal s domácími pracemi za stravu, ubytování a kapesné určené k uspokojování jeho základních sociálních, kulturních nebo vzdělávacích potřeb (au pair).

15. Podle ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců se do doby pobytu podle odstavce 1 započítávají i období nepřítomnosti cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato jednotlivá období nepřítomnosti nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla 10 měsíců, a dále období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo 12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl cizinec pracovně vyslán do zahraničí. Nepřetržitost pobytu je dále zachována, pokud jedno období nepřítomnosti cizince na území nebylo delší než 12 po sobě jdoucích měsíců ze závažných důvodů, zejména jde-li o těhotenství a narození dítěte, závažné onemocnění anebo studium nebo odborné školení, přičemž toto období se do doby pobytu podle odstavce 1 nezapočítává.

16. Podle ust. § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo žádost o vydání povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže v řízení nejsou potvrzeny důvody uvedené v žádosti o povolení k trvalému pobytu podle § 66 nebo nejsou splněny podmínky podle § 67 nebo § 68.

17. Z cizineckého informačního systému a materiálů cizinecké evidence, které jsou součástí správního spisu, správní orgány zjistily, že žalobce na území České republiky pobýval od 28. 2. 2002 do 26. 7. 2004 na základě dlouhodobých víz za účelem účasti v právnické osobě, následně mu byla udělena povolení k dlouhodobým pobytům za účelem zaměstnání – účast v právnické osobě s platností od 27. 6. 2004 do 26. 6. 2008, ode dne 27. 6. 2008 pobýval na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem výkonný manažer – účast v právnické osobě s platností do 26. 4. 2010. Ode dne 27. 4. 2010 do 18. 11. 2010 pobýval na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání a od 19. 10. 2010 do dne vydání rozhodnutí pobýval na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem výkonný manažer – účast v právnické osobě. Z materiálů cizinecké evidence a z cestovního dokladu žalobce bylo dále zjištěno, že žalobce v době povoleného pobytu opustil území České republiky, a to minimálně v období od 18. 12. 2010 do 23. 3. 2011, od 11. 6. 2011 do 21. 7. 2011, od 15. 10. 2011 do 24. 10. 2011, od 26. 11. 2011 do 24. 1. 2012, od 7. 4. 2012 do 18. 4. 2012, od 30. 6. 2012 do 25. 7. 2012, od 13. 8. 2012 do 26. 9. 2012, od 15. 12. 2012 do 2. 1. 2013, od 8. 1. 2013 do 30. 1. 2013, od 3. 5. 2013 do 12. 5. 2013, od 29. 6. 2013 do 17. 7. 2013 a od 21. 9. 2013 do 2. 10. 2013. Na základě zjištěných skutečností dospěly správní orgány k závěru, že celková doba pobytu žalobce na území České republiky na základě pobytových oprávnění sice přesáhla požadovaných 5 let, nebyla však splněna podmínka nepřetržitosti pobytu žalobce na území. Nepřítomnost žalobce na území sice nepřesáhla 6 měsíců pro jednotlivá období nepřítomnosti, ovšem ve svém souhrnu činilo období nepřítomnosti 343 dnů, což je více než zákonem umožněných 10 měsíců. Tato období tedy podle správních orgánů nelze ve smyslu ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců započítat do celkové doby pobytu, čímž je narušena nepřetržitost pobytu žadatele jako jedna z podmínek ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

18. Co se týká zjištěného skutkového stavu, žalobce nezpochybňuje, že doba jeho nepřítomnosti na území činila v uvedených obdobích v celkovém souhrnu 343 dnů, tj. více než 10 měsíců, namítal však, že správní orgány při zjišťování skutkového stavu pochybily, pokud se nezabývaly charakterem zahraničních cest, resp. pokud žalobce nevyzvaly, aby se k této otázce vyjádřil.

19. Soud zdůrazňuje, že řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu cizince na území je řízením zahajovaným na návrh. Žalobce jako žadatele tak tížilo nejen břemeno tvrzení, ale i břemeno důkazní; v tomto směru lze odkázat na § 52 správního řádu (dle kterého „[ú]častníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci“). Jelikož jinak o „stavu věci“ nebyly důvodné pochybnosti (srov. žalobcem namítaný § 3 správního řádu), bylo především na samotném žalobci, aby správním orgánům předložil tvrzení a označil důkazy za účelem konkretizace důvodu těchto cest, pokud se jednalo o zahraniční cesty, na něž se vztahuje zvláštní postup ve smyslu ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců (cesty, na které byl cizinec vyslán pracovně, případně nepřítomnost cizince na území ze závažných důvodů). Jelikož však žalobce důvod zahraničních cest v průběhu správního řízení nijak nespecifikoval, správním orgánům nezbylo, než při zjišťování skutkového stavu vycházet z podkladů, které měly k dispozici. Při zkoumání doby nepřítomnosti žalobce na území České republiky vycházely správní orgány z cestovního dokladu žalobce a z materiálů cizinecké evidence, ze kterých důvod zahraničních cest nijak nevyplývá. Pokud žalobce chtěl, aby správní orgány zohlednily účel jeho cest při výpočtu doby nepřítomnosti na území, měl jej v prvé řadě tvrdit a v druhé řadě měl svá tvrzení podložit relevantními důkazy. Nic takového však neučinil, správní orgány tedy nepochybily, pokud vycházely toliko z podkladů, které měly k dispozici, a na základě nich učinily shora uvedená skutková i právní zjištění. Na okraj lze dodat, že žalobce měl možnost se před vydáním rozhodnutí seznámit s podklady rozhodnutí a k těmto se vyjádřit, této možnosti však využil pouze obecným tvrzením, že „nevidí důvod nevyhovění žádosti“.

20. Soud má za to, že povinnost vyzývat žalobce jako žadatele o udělení povolení k trvalému pobytu v případě, že správní orgán zjistí, že jeho pobytu přesahuje zákonem připuštěnou hranici, k tomu, aby tvrdil a doložil důvod jeho nepřítomnosti na území, nevyplývá ani z ust. § 4 odst. 2 správního řádu. Toto ustanovení, které zavazuje správní orgán poskytnout dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné, se vztahuje toliko k procesním právům a povinnostem. Z ust. § 4 odst. 2 správního řádu lze vyvodit, že poučovací povinnosti správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit. Poučovací povinnost správních orgánů nelze zaměňovat s právem účastníků na poskytování právních rad. Účastníkům řízení se může dostat návodu, co je třeba učinit, aby dosáhli žádaného účinku, v rámci právních služeb poskytovaných advokáty či jinými profesionály v oblasti práva (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010- 214, publikovaný pod č. 2235/2011 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2010, sp. zn. 5 As 1/2010-76, dostupný na www.nssoud.cz). Soud konstatuje, že žalobce byl dostatečně poučen o svých procesních právech, přičemž poučovací povinnost ve vztahu k naplnění či nenaplnění podmínek pro udělení trvalého pobytu podle § 68 zákona o pobytu správní orgány nestíhala. Této námitce proto soud nepřisvědčil.

21. Pro úplnost, byť žalobce tuto námitku výslovně nezmínil v žalobě, ale uvedl ji v odvolání, přičemž s posuzovanou věcí úzce souvisí, se krajský soud vyjadřuje k argumentaci žalobce rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 1. 2014, č. j. MV-23702-5/SO- 2013, kterou žalobce uváděl jako doklad ustálené správní praxe žalovaného. Z tohoto rozhodnutí žalobce vyvozoval, že měl být správním orgánem prvního stupně výslovně upozorněn na to, že nesplňuje podmínku 5 let nepřetržitého pobytu, a pokud se tak nestalo, je řízení stiženo závažným procesním pochybením. K tomu zdejší soud uvádí, že není zřejmé, že by citovaného rozhodnutí žalovaného představovalo jeho „konstantní rozhodovací praxi“ (ničeho takového žalobce dále nedoložil), naopak je mu známo, že tímto jedním konkrétním rozhodnutím je argumentováno v obdobných věcech opakovaně (např. v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp. zn. 32 A 67/2014); nelze tedy bez dalšího hovořit o ustálené správní praxi. Nadto byl žalobce v řízení před správním orgánem prvního stupně implicitně upozorněn na to, že zákonné podmínky pro udělení trvalého pobytu nesplňuje, a to záznamem Ministerstva vnitra „Období nepřítomnosti – B. V.“, v němž je uveden výčet jednotlivých období zjištěné nepřítomnosti žalobce na území od 18. 12. 2010 do 2. 10. 2013, která činila celkem 343 dnů; tento záznam byl součástí správního spisu a žalobce se s ním seznámil, aniž by k věci čehokoli namítl. Žalobce sám přitom ani ve správním řízení ani v žalobě nenabídl žádné důvody pro svou nepřítomnost na území České republiky ve vymezených obdobích, pouze argumentoval předmětným (tvrzeným) pochybením správního orgánu prvního stupně (neuvedl tedy, ve smyslu jím odkazovaného rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 1. 2014, jak byl reálně dotčen na svých právech), popř. tím, že doby nepřítomnosti na území České republiky byly v jeho cestovním dokladu nesprávně vyznačeny (k tomu viz níže). Navíc lze poznamenat, že námitkou rozhodnutím ze dne 28. 1. 2014, č. j. MV-23702-5/SO-2013, se žalovaný v napadeném rozhodnutí, byť stručně, vypořádal, pročež jeho rozhodnutí nelze považovat z nepřezkoumatelné.

22. Předmětem sporu mezi žalobcem a žalovaným je ovšem především výklad ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, podle kterého se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá cizinci po 5 letech nepřetržitého pobytu na území, a to otázka, k jakému okamžiku má být splněna podmínka pětiletého nepřetržitého pobytu na území. Zatímco žalovaný je toho názoru, že doba 5 let nepřetržitého pobytu musí bezprostředně předcházet podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, žalobce má za to, že vzhledem k tomu, že zákon nevyžaduje, aby podmínka nepřetržitého pobytu byla splněna bezprostředně před podáním žádosti či bezprostředně před vydáním rozhodnutí, byl správní orgán povinen splnění podmínky posuzovat nikoli pouze za posledních 5 let, ale za celou dobu pobytu žalobce na území České republiky.

23. Otázkou, k jakému okamžiku má být splněna podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území ve smyslu ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016-29, dostupném na www.nssoud.cz.

24. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku, evropský rámec problematiky je dán obsahem směrnice Rady č. 2003/109/ES ze dne 25. 11. 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen „Směrnice“), která v čl. 4 bod 1 konstatuje, že členské státy přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí, kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývají oprávněně a nepřetržitě na jejich území po dobu 5 let. Česká republika závazky ze Směrnice transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou v podobě zákona č. 161/2006 Sb., která nabyla účinnosti 27. 4. 2006. Současně zvolila takový způsob transpozice, že provázala rozhodování o trvalém pobytu dle tehdejšího § 67 (po novele až do současnosti § 68 zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků Směrnice s nově zavedeným institutem „Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství na území“ (§ 83 - § 85 zákona o pobytu cizinců). O provázání těchto dvou institutů v jednom jediném řízení svědčí zejména uvozovací věta § 83 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a rovněž tak i skutečnost, že dle § 85 odst. 3 téhož zákona platnost rozhodnutí o přiznání právního postavení rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu. Tím, že zákonodárce tyto dva instituty provázal, musí být i samotné řízení o trvalém pobytu dle § 68 zákona o pobytu cizinců vedeno v souladu s požadavky Směrnice. Pokud by k tomuto provázání nedošlo, mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní institut. Jestliže však zákon pro přiznání postavení rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu vykládány eurokonformně, resp. v souladu s požadavky Směrnice a případnou judikaturou Soudního dvora. Tento závěr platí i pro § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, který stanoví důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu (mj. nesplnění podmínek stanovených v § 68 uvedeného zákona). Tyto důvody, včetně § 68 zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody pro nepřiznání postavení rezidenta dle Směrnice.

25. Za situace, kdy věc spadá do období po přistoupení České republiky do Evropské unie a současně se jedná o výklad práva v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel je bezprostředně navázán na unijní právo, je nutno při výkladu českého zákona o pobytu cizinců vycházet z principu eurokonformního výkladu.

26. Nejvyšší správní soud dále v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016-29, uvedl, že účinek směrnice (na rozdíl např. od nařízení) lze rozdělit na účinek přímý a nepřímý. Pro užití přímého účinku směrnice musí být splněny následující podmínky, a to 1) marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci. Zejména posledně uvedená podmínka je zásadní, neboť v tomto případě nemůže policejní orgán využít směrnici v neprospěch cizince, zatímco ten ji ve svůj prospěch použít může. Je to také z hlediska dopadu na jednotlivce jeden z nejpodstatnějších znaků, který přímý účinek odlišuje od účinku nepřímého. Článek 4 Směrnice stanovící podmínku nepřetržité pětileté přítomnosti cizince na území byl do českého zákona transponován. Aplikace přímého účinku Směrnice proto nepřipadá v úvahu.

27. Pokud jde o možnost výkladu sporného ustanovení za použití nepřímého účinku Směrnice, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016-29, uvedl, že doktrína nepřímého účinku ukládá správním i soudním orgánům vykládat a uplatňovat právní předpisy přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva Společenství v celém rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor pro uvážení. Pro užití nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis je takového výkladu schopen. Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení. Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné, neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu. Ze svého principu nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem. Jak bylo uvedeno výše, může však jít i v neprospěch jednotlivce. Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp. umožňuje několik výkladů a alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat, tím větší povinnost mají toto právo vykládat eurokonformně.

28. Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov. rozsudek Soudního dvora Pfeiffer C-397/01). Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek vyzní naprázdno a souladný výklad není možný. Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout, je plná implementace směrnice.

29. Nejvyšší správní soud dospěl na základě citovaných úvah k závěru, že „ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je namístě vyložit za použití doktríny nepřímého účinku Směrnice.“ Vycházel z toho, že sporné ustanovení zákona o pobytu cizinců okamžik, ke kterému má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince na území splněna, nestanoví, ustanovení tak z hlediska naplnění časové podmínky umožňuje oba sporné výklady. „Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka pětiletého nepřetržitého pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti cizince, a to až do okamžiku vydání rozhodnutí. Umožňuje však i výklad opačný, tj. že tato podmínka musí být splněna před podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec doložit splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého pobytu. […] Za této situace musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího ustanovení Směrnice. […] Nepřetržitý pobyt dle § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat ve smyslu Směrnice jako oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území. Tomuto výkladu svědčí mimo jiné bod č. 6 preambule Směrnice, který uvádí, že pobyt cizince by měl být oprávněný a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba se v zemi usídlila. Je zřejmé, že důraz je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území a pouze za splnění této podmínky má možnost požádat o trvalý pobyt. […] Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost cizince na území, kterou zákon předvídá a dovoluje (např. na základě vydaného platného povolení k pobytu). Nepřetržitost pobytu se pak v souladu s čl. 4 Směrnice zkoumá ke dni podání žádosti a může být pochopitelně za určitých podmínek zachována i v době faktické nepřítomnosti cizince. Ustanovení čl. 4 odst. 3 pododst. 2 Směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu se svými vnitrostátními právními předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví směrnice, nebude znamenat přerušení nezbytné pětileté doby pobytu.“

30. Uvedené závěry Nejvyššího správního soudu jsou plně aplikovatelné i na nyní projednávanou věc. Soud se ztotožnil s právním názorem žalovaného, že sporné ustanovení § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je třeba vykládat v duchu Směrnice a s ní v souladu, byť ne za použití přímého účinku, jak uváděl žalovaný, ale za použití nepřímého účinku směrnice. Správní orgány tedy nepochybily, pokud naplnění nepřetržitého pětiletého pobytu na území České republiky zkoumaly v době bezprostředně předcházející podání žádosti, a nikoliv kdykoli v minulosti. Tímto výkladem byl respektován i účel normy, jímž je přiznání trvalého pobytu, tedy vyššího stupně pobytového oprávnění tomu cizinci, který na území České republiky pobývá nepřetržitě po stanovenou dobu 5 let. Stanovená doba, která předchází podání žádosti, má nepochybně zajistit, že cizinec je (a nikoli byl kdysi v minulosti) na území usídlen a plně integrován, což prokazuje ostatně také předložením zákonem stanovených příloh k žádosti (§ 70 odst. 2 zákona o pobytu cizinců).

31. Pokud jde o námitku, že nepřítomnost žalobce na území nebyla tak rozsáhlá, jelikož žalobci nebyla vyznačována všechna přechodová razítka do cestovního dokladu, je opětovně nutno zdůraznit, že žalobce v průběhu správního řízení žádným způsobem nezpochybnil záznamy v cestovním dokladu, z nichž vyplývá, že doba jeho nepřítomnosti na území činila v rozhodném období 343 dnů. Bylo přitom na něm, aby v případě pochybností nabídl správnímu orgánu důkazy o tom, že v jeho případě záznamy v cestovním dokladu neodpovídají skutečnosti a vyvrátil tak v něm uvedené údaje. Pokud tak neučinil a nikdy konkrétně nespecifikoval, které údaje v cestovním dokladu jsou nesprávné a proč, nelze správním orgánům vytýkat, že vycházely právě z údajů uvedených v cestovním dokladu žalobce. Žádné konkrétní skutečnosti zpochybňující soulad vyznačených přechodových razítek se skutečností ostatně žalobce nevznáší ani v podané žalobě. Lze také poznamenat, že cestovní doklad je třeba považovat za veřejnou listinu, které svědčí presumpce správnosti; je na cizinci, aby měl v pořádku výjezdová razítka v cestovním dokladu, zejména pokud hodlá podat žádost o vydání povolení k trvalému pobytu.

32. Soud má tedy stejně jako správní orgány za prokázané, že žalobce pobýval mimo území České republiky nejméně 343 dnů, jak vyplývá z cestovního dokladu a z materiálů cizinecké evidence. Jelikož období nepřítomnosti ve svém souhrnu činí více než 10 měsíců, byla podle ust. § 68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců narušena nepřetržitost pobytu, v důsledku čehož nelze mít za splněnou podmínku 5 let nepřetržitého pobytu na území ve smyslu ust. § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Správní orgán prvního stupně proto postupoval v souladu se zákonem, pokud žádost žalobce podle ust. § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců zamítl.

VI. Závěr a náklady řízení

33. Na základě výše uvedeného soud žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, neboť není důvodná.

34. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, pročež mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení