30 A 82/2023 – 47

Rubrum

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudkyň JUDr. Martiny Küchlerové, Ph.D. a Mgr. Heleny Konečné ve věci žalobce: Ing. L. D. zastoupeného Mgr. Christianem Grymem, LL.M., advokátem se sídlem Velké náměstí 149, 500 03 Hradec Králové proti žalovanému: Krajský úřad Kralovéhradeckého kraje se sídlem Pivovarské náměstí 1245, 500 03 Hradec Králové za účasti:

1. Statutární město Hradec Králové Československé armády 408, 502 00 Hradec Králové 2. Mgr. M. M. zastoupena Mgr. Ing. Daliborem Jandurou, advokátem se sídlem Dlouhá 103, 500 03 Hradec Králové v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. září 2023, č. j. KUKHK–28964/DS/2023–2 (Ma), takto:

Výrok

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 11. září 2023, č. j. KUKHK–28964/DS/2023–2 (Ma), se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 15 342,– Kč, k rukám zástupce žalobce, a to do deseti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Předmět sporu

1. Magistrát města Hradec Králové rozhodl rozhodnutím ze dne 19. 6. 2023, č. j. MMHK/071980/2023, tak, že na pozemcích parc. č. XA, XB a XC v k.ú. xxx (dále také jen „Pozemky“) se nachází v celém úseku veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný potvrdil rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu.

2. Krajský soud hned úvodem konstatuje, že všechny pozemky, jimiž se bude v tomto rozsudku zabývat, se nacházejí v xxx, z toho důvodu již soud nebude tento údaj u označení jednotlivých nemovitostí dále uvádět.

II. Obsah žaloby

3. Žalobce se nejdříve zabýval veřejným užíváním a veřejným zájmem. Měl za to, že správní orgány obou stupňů nesprávně posoudily dva znaky veřejně přístupné účelové komunikace (dále také jen „VPÚK“). Jednalo se o souhlas vlastníka s veřejným užíváním a nezbytnou komunikační potřebu. Rovněž uvedl, že se správní orgány dostatečně nezabývaly otázkou zániku VPÚK.

4. Dále uvedl, že deklarování VPÚK na Pozemcích slouží pouze soukromému zájmu žadatele. Ten vlastnil pozemky p. č. XD, XE a XF, na nichž měl v úmyslu postavit rodinné domy, a to i za situace, kdy k těmto pozemkům neměl zajištěn vlastní přístup. Tohoto přístupu by se tedy v této chvíli měl podle žalobce žadatel snažit dosáhnout soukromoprávní cestou. Přístup na jiné sousední parcely je již od roku 1998 řešen věcným břemenem. K deklaraci VPÚK tedy v tomto případě schází veřejnost, která by danou cestu využívala.

5. Také citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2022, č.j. 9 As 36/2022–60: „To neznamená, že každá jedna cesta či ulice je vždy jedním funkčním celkem, jedna cesta může mít různé režimy, ale pak to není funkční celek. Sporná část cesty v projednávané věci jednoznačně navazuje na místní komunikaci, předěl vytváří pouze bílá čára, kterou na ni namalovali stěžovatelé až v průběhu správního řízení a je tak zcela irelevantní. Celou cestu tvořící ulici X je třeba posuzovat jako jeden funkční celek užívaný veřejností.“ 6. Následně uvedl, že o odlišném charakteru cesty na Pozemcích a pozemku p. č. XG svědčí to, že na pozemku p. č. XG se nachází komunikace III. třídy. I z fotografií pak podle něj plyne, že mezi pozemky je patrný předěl, který svědčí o jiném stavebně technickém provedení stavby. I režim vlastnictví je rozdílný. Komunikace III. třídy na pozemku p. č. XG je ve vlastnictví města, naproti tomu komunikace ležící na Pozemcích je ve vlastnictví vlastníků přiléhajících nemovitostí, přičemž již od počátku výstavby rodinných domů byl přístup k nim řešen prostřednictvím věcných břemen. Cesta tudíž netvoří homogenní celek a pouhé pokračování ulice.

7. Odlišnost místní komunikace a VPÚK byla pak podle žalobce zřetelná rovněž z historických dokumentů. Komunikace v ulici U Dřevony byla podle něj zpevněná již v roce 1937, zatímco zbytek cesty na Pozemcích byl až do 90. let pouhou pěšinou. K tomu dodal, že v rámci posuzování VPÚK by se správní orgány měly zabývat pouze tou částí, která se nachází na Pozemcích. Otázkou tudíž bylo, zda existuje relevantní veřejnost, která má zájem na užívání cesty na Pozemcích, a to z hlediska souhlasu s veřejným užíváním, tak z hlediska naléhavé komunikační potřeby.

8. Také uvedl, že jedinými osobami, které užívají Pozemky, jsou vlastníci domů č. p. XH a XCH a on sám, a to na základě věcných břemen. Průmyslový areál Dřevona používá vjezd z místní komunikace III. třídy a Pozemky se ho tudíž nijak netýkají. Poté uzavřel, že jediným uživatelem či vlastníkem polností v dané lokalitě je žadatel. Ten byl tudíž jediným, kdo měl zájem na deklaraci VPÚK na Pozemcích, jednalo se tudíž pouze o jeho soukromý zájem, nikoli o zájem relevantní veřejnosti.

9. Další část žaloby žalobce věnoval souhlasu s veřejným užíváním. Podle žalobce měla otázka relevantní veřejnosti dopad i na souhlas vlastníka s veřejným užíváním. Správní orgány dovodily tzv. konkludentní souhlas s tím, že neupřesnily, od kdy by tento souhlas měl být datován. Dále zpochybnil závěr žalovaného, který datuje souhlas s užíváním cesty jako VPÚK k roku 1977.

10. Podle žalobce pak správní orgány nezkoumaly, kdo byl historickým vlastníkem cesty, ani kdo vlastnil přiléhající pozemky, či kdo cestu skutečně užíval. Z podkladů podle něj také vyplynulo, že dříve neležela cesta ani na samostatně vymezené parcele. Správní orgány zkoumaly pouze to, zda byla cesta patrná v terénu, to ale nedokazovalo veřejné užívání, neboť nebylo jasné, zda cestu neužívali pouze vlastníci pozemků, na nichž ležela. Žalobce se domnívá, že právě tak tomu bylo, totiž že cestu užívali pouze její vlastníci, v tom ohledu také odkázal na dva rozsudky správních soudů, nejprve na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2019, č.j. 2 As 337/2016–64: „Lze tedy shrnout, že pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace na soukromých pozemcích platí, že je vlastník buď musí výslovně věnovat veřejnosti k užívání, nebo musí alespoň užívání svého pozemku jako veřejného prostranství kýmkoli po dostatečně dlouhou dobu trpět, čímž dojde k věnování učiněnému mlčky, nebo konkludentně. Nelze však souhlas vlastníka s veřejným užíváním dovozovat tam, kde jeho pozemek užívala pouze omezená skupina osob, ať už šlo o oprávnění ze smlouvy nebo o mlčky trpěnou skupinu vlastníků malého počtu přilehlých nemovitostí. Zejména v případě konkludentního souhlasu je třeba případ od případu vážit, zda již okruh tiše trpěných uživatelů byl dostatečně široký na to, abychom mohli hovořit o veřejnosti.“ A poté na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2022, č.j. 59 A 1/2022–75: „Nepostačuje, pokud cestu užívají toliko vlastníci přilehlých nemovitostí. Zároveň musí i široké veřejnosti svědčit nezbytná komunikační potřeba k užití této cesty. Nepostačuje, že může na cestu kdokoli (avšak bez relevantní potřeby) vstoupit, jelikož není zahrazena nebo označena jako soukromý pozemek.“ 11. Žalobce je tudíž přesvědčen, že správní orgány nesprávně posoudily otázku existence souhlasu s veřejným užíváním. Taktéž chybělo odůvodnění toho, proč došly správní orgány ke zjištění, že předmětná cesta byla užívána veřejností, nikoli pouze vlastníky sousedních pozemků. Poté uzavřel, že má za to, že k naplnění znaku souhlasu s veřejným užíváním nedošlo, ani nebylo ze strany správních orgánů náležitě odůvodněno.

12. Třetí skupina námitek mířila proti naplnění znaku nenahraditelné komunikační potřeby. Dle žalobce minimálně od roku 2003 trvá stav, kdy všichni potenciální uživatelé dotčené cesty užívají k přístupu na ni věcných břemen, kromě žadatele, respektive jeho právních předchůdců a nástupců. Žadatel má ale podle žalobce přístup k jeho pozemkům z opačné strany, mostkem přes potok Melounka a tato alternativní cesta je ve vlastnictví Statutárního města Hradec Králové, je tak ke zřízení VPÚK vhodnější. Průjezdnost alternativní cesty byla prokázána vlastníky pozemků p. č. XI, XJ, XD, XE, XK, XL, XM a XN, kteří v roce 2015 dovezli na pozemky těžkou techniku, a také samotným žadatelem, který alternativní cestu využíval jak osobním automobilem, tak traktorem.

13. Žalobce odkázal také na výrok prvoinstančního správního orgánu, který o alternativní cestě uvedl, že „V celé délce se jedná o cestu sloužící k obsluze přilehlých polí používané především zemědělskou technikou…“, domnívá se tudíž, že pokud lze cestu používat zemědělskou technikou, jedná se o plnohodnotný alternativní přístup.

14. Komunikační potřeba podle žalobce měla být posuzována k aktuálnímu stavu v době rozhodování správního orgánu, nikoli ke stavu pro futuro. Všechny pozemky, vůči kterým má cesta plnit komunikační potřebu, jsou pozemky zemědělské. Alternativní komunikace tak musí umožňovat přístup k těmto zemědělským pozemkům. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č.j. 7 As 68/2014–87, v němž bylo uvedeno: „Alternativní cesta tedy nemusí být nutně stejně kvalitní, musí však být schopná sloužit stejnému účelu jako sporná cesta.“ A taktéž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, č.j. 4 As 30/2018–27, v němž je uvedeno, že „má–li ten, kdo účelovou komunikace využívá, možnost jiného přístupu, byť méně komfortního, nicméně ještě postačujícího, není tu naléhavá komunikační potřeba, a tudíž ani právo obecného užívání účelové komunikace.“ 15. Alternativní cesta pak je podle žalobce patrná také z historické fotodokumentace. Tuto alternativní cestu navíc ke dni podání žaloby žadatel aktivně využíval. Z toho žalobce dovodil, že existuje vhodný alternativní přístup a tudíž není naplněn znak nutné komunikační potřeby. Na to neměl podle žalobce vliv ani budoucí plán výstavby rodinných domů, který by uměle vyvolal změnu ve způsobu užívání předmětné cesty.

16. Poslední žalobní námitkou pak byl zánik VPÚK. Žalobce tvrdil, že správní orgány, které došly k závěru, že VPÚK se na pozemcích nachází již od roku 1977, se nezabývaly otázkou, zda v průběhu času nedošlo k zániku VPÚK vlivem jejího neužívání. Odkázal poté na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č.j. 2 As 337/2016–64, z něhož citoval, že „tak jako účelová komunikace za určitých okolností přirozeně vzniká, stejně tak přirozeně může dojít i k jejímu zániku, přestože samotný způsob zániku účelové komunikace ze zákonné úpravy účelových komunikací výslovně nevyplývá. K zániku účelové komunikace dochází především tak, že zanikne účel, pro nějž vznikla, např. zanikla nemovitost, kterou účelová komunikace obsluhovala nebo účelová komunikace přestala plnit nutnou komunikační potřebu, neboť zde byla jiná alternativní přístupová cesta k nemovitosti. Pokud účelová komunikace zanikla, nelze se v budoucnu jednostranně domáhat její existence, např. s odkazem na vyznačení účelové komunikace v katastrální mapě, nebo proto, že pamětníci dosvědčí, že se v minulosti takto užívala, apod. Již jednou zaniklá účelová komunikace může být obnovena pouze tak, že dojde opět k naplnění všech čtyř, příp. pěti, výše zmíněných znaků, zejména musí být dán opětovně souhlas jejího vlastníka, jenž se mohl v mezidobí změnit.“ 17. Od roku 1998 je přitom přístup k nemovitostem řešen výlučně prostředky soukromého práva. Podstatné také je, že do roku 2014 se na místě nacházela dopravní značka „Zákaz vjezdu“ s dodatkovou tabulkou „Soukromý pozemek“. Od té doby neexistují doklady o tom, že by kdokoliv, s výjimkou oprávněných z věcných břemen, dotčené pozemky k přístupu užíval, či že by je užívat chtěl. Pakliže již 25 let nedochází k užívání VPÚK, pak měl žalobce za to, že naléhavá komunikační potřeba buďto odpadla, nebo žádná taková v době zřizování věcných břemen ani nebyla. Těmito skutečnostmi se přitom správní orgány nezabývaly a nijak je nereflektovaly.

18. Nakonec žalobce shrnul, že nemohlo dojít k naplnění dvou definičních znaků VPÚK, a to souhlasu s veřejným užíváním a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Nebyla totiž prokázána relevantní veřejnost, která by v minulosti Pozemky jako cestu užívala. Na jejím užívání existuje pouze soukromý zájem žadatele. Nutná komunikační potřeba poté nebyla dána proto, že existuje vhodná alternativní cesta, jejíž užívání by menším způsobem zasahovalo do vlastnických práv třetích osob, neboť vede po pozemku ve vlastnictví města. Dále se správní orgány nezabývaly otázkou zániku VPÚK, ke kterému mohlo dojít v důsledku dlouhodobého neužívání cesty. Navrhnul tudíž, aby zdejší soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil.

III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě

19. Žalovaný v bodě prvním vyjádření uvedl, že je ve veřejném zájmu, aby i cesty, které napojují omezený počet nemovitostí, byly považovány za cesty veřejné, k čemuž odkázal na definici uvedenou v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o pozemních komunikacích“). Jinými slovy podle žalovaného není podmínkou pro existenci VPÚK to, že je užívána ve veřejném zájmu, nýbrž pouze to, zda naplní 4 znaky dovozené doktrínou. Až jejich naplnění poté generuje veřejný zájem, který se projevuje v tom, že tyto cesty jsou považovány za cesty veřejné.

20. Ve druhém bodě uvedl, že část ulice U Dřevony je místní komunikací a její povrch se do polí mění. To podle něj ale neznamenalo, že se nejedná o jeden dopravní koridor. V napadeném rozhodnutí je doloženo, že se historicky jednalo o dopravní cestu identicky značenou v mapách celého úseku, dokonce šlo o jednu pozemkovou parcelu. Pouze ze změny povrchu komunikace podle žalovaného není možné dovozovat, že poslední úsek cesty lze oddělit a nebrat v potaz historická fakta. Žádný z vlastníků historicky neprojevil nesouhlas s užíváním cesty veřejností. U slepých cest se přitom jedná o standardní doktrinální přístup, viz Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, online, ASPI, komentář k § 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve zn. pozd. předpisů: „Jsme také přesvědčeni, že při zkoumání všech znaků veřejně přístupné účelové komunikace by měly úřady vždy hodnotit cestu jako funkční celek (tj. od křižovatky ke křižovatce, od křižovatky po konec slepé cesty apod.). Obzvláště pro souhlas vlastníka s obecným užíváním a pro nutnou komunikační potřebu platí, že není vhodné spornou cestu ‚kouskovat‘ na části. Jednotlivé pozemky mnohdy některý znak samy o sobě nesplňují, neboť ten se vztahuje k cestě jako celku. Je to dáno tím, že každá veřejná cesta je způsobilá naplnit svůj dopravní účel jedině v kontextu celé sítě ostatních veřejných cest, jejíž je smysluplnou součástí. Podlehne–li silniční správní úřad nástrahám ‚salámové metody‘, může dojít k tomu, že umožní například zaplotit poslední část slepé vesnické ulice, neboť ta vede již jen k jediné nemovitosti, a není tedy užívána neurčitým okruhem osob. Takové hodnocení by však bylo nesprávné, neboť stojí–li podél ulice celá řada dalších domů, pak předmětnou cestu jako celek užívají všichni jejich vlastníci (a jistě i řada dalších osob), byť ne všichni nutně zacházejí až na samý konec ulice. Naopak přijetí této argumentace by – dovedeno do absurdního konce – vedlo k tomu, že by postupně po jednotlivých dílech mohla zaniknout celá účelová komunikace tvořící dosud ulici. Obdobně v případě pěšiny mezi zahradami by při dílčím pohledu mohlo být přípustné vyloučit existenci účelové komunikace na jednom z pozemků, přes něž tato pěšina vede a který leží uprostřed, neboť v tomto místě cesta neplní nutnou komunikační potřebu. Ke všem pozemkům by totiž nadále bylo možné se dostat, byť by se jezdilo buď z jedné, nebo druhé strany. Takový přístup by ovšem – vedle výše popsaných důsledků – způsobil, že pěšina, dosud užívaná též jako komunikační spojení pro veřejnost, by postupně z veřejného užívání vyšla, neboť její původní dopravní role by byla umělým zásahem jednoho z vlastníků podstatně okleštěna.“ 21. Třetí bod poté věnoval otázce nutné komunikační potřeby. Z mapy lokality z roku 1997, tj. před zřízením věcného břemene, bylo podle žalovaného možné dovodit, že cesta sloužila k obhospodařování zemědělských pozemků. Zopakoval tudíž, že cesta plní nutnou komunikační potřebu a to s ohledem na historický vývoj a výše uvedené okolnosti znamená, že znak nutné komunikační potřeby byl naplněn. To i s přihlédnutím k tomu, že naplnění tohoto znaku lze dovodit i v případě, že je naplněn pouze ve vztahu k jedné nemovitosti. Zřízení věcných břemen pak podle žalovaného nemohlo vést ke ztrátě některého ze znaků VPÚK.

22. Ve čtvrtém bodě žalovaný uvedl, že ze snímku z roku 1977 je patrné, že cesta vede a je skryta pod korunami stromů. Důkaz o zániku cesty neexistuje.

23. V posledním pátém bodě vyjádření pak odkázal na stranu 4 napadeného rozhodnutí, kde uváděl, že cesta existovala již od roku 1937 (tzv. od nepaměti). Bylo také podle něj irelevantní zabývat se tím, kdo vlastnil přilehlé pozemky v roce 1940 či 1984. Naopak v té době cesta existovala, napojovala jednotlivé polnosti pro potřeby jejich vlastníků a spojovala je s ostatními komunikacemi. Ke zřízení věcných břemen přitom došlo až v roce 1998, tedy ve chvíli, kdy předmětná cesta již bez pochyby existovala.

24. S ohledem na shora uvedené závěrem svého vyjádření žalovaný navrhnul, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítnul.

IV. Replika žalobce

25. V replice žalobce upřesnil, že jedna z jeho námitek směřovala k tomu, zda existuje blíže neurčený okruh osob, který má zájem cestu užívat, a pro který tato plní komunikační potřebu. To dle jeho názoru ve správním řízení dokázáno nebylo. Cestu užívají pouze vlastníci přilehlých nemovitostí, kteří za tím účelem zřídili věcná břemena. Pouze žadatel si soukromoprávní titul neopatřil, tudíž tento zájem sleduje skrze prohlášení cesty za VPÚK.

26. Dále uvedl, že podmínka souhlasu vlastníka cesty s jejím užíváním, nemůže být splněna v případě, kdy veřejnost tuto cestu skutečně nevyužívá. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č.j. 2 As 337/2016–64: „Nelze však souhlas vlastníka s veřejným užíváním dovozovat tam, kde jeho pozemek užívala pouze omezená skupina osob, ať už šlo o oprávnění ze smlouvy nebo o mlčky trpěnou skupinu vlastníků malého počtu přilehlých nemovitostí.“ A následně také na rozsudek téhož soudu ze dne 30. 11. 2015, č.j. 6 As 213/2015–14, jenž stanovil, že „souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 1997 Sb. o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost).“ 27. Za veřejnost podle žalobce nebylo možné označit ani zákazníky areálu Dřevona, neboť předmětná cesta není a v minulosti nebyla využívána pro účely napojení tohoto průmyslového areálu, neboť ten je napojen místní komunikací na p. č. XG, na které je vjezd do areálu. Jiná relevantní veřejnost zjištěna nebyla. Pouze spekulace o tom, že vyjeté koleje by mohly svědčit o tom, že po cestě projíždí zemědělská technika. Nejméně 30 let o průjezdu zemědělské techniky ale nejsou důkazy.

28. Z leteckého snímku z roku 1977 vyplývá pouze to, že cesta je zakryta korunami stromů, tudíž lze pouze hádat, co se pod nimi nachází. I z historického hlediska je třeba dodat, že pozemky byly dříve zahrnuty pod jednotná zemědělská družstva, proto byly používány zemědělskou technikou bez ohledu na režim vlastnického práva. Takové užívání podle žalobce souhlas s veřejným užíváním nedokládá. Uzavřel tak, že nelze považovat splnění podmínky souhlasu vlastníka a nutné komunikační potřeby za splněné, neboť nebyly posuzovány ve vztahu k blíže neurčenému okruhu osob.

29. Žalobce měl také za to, že jednotnost právního a funkčního režimu cesty není jednoznačná. Aktuálně se totiž nejedná o jednu parcelu a ani v nedávné minulosti tomu tak nebylo. Podle něj úsek cesty, o jehož deklaraci jakožto VPÚK se v řízení jedná, nemá stejný charakter jako její zbytek. I fakt, že správní orgány v minulosti na místě identifikovaly pouze vyjeté koleje, svědčí o tom, že tento úsek nemá stejný funkční a právní režim jako komunikace v ulici U Dřevony. O aplikaci „salámové metody“ se tudíž nejedná. Poté citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2022, č.j. 9 As 36/2022–60: „To neznamená, že každá jedna cesta či ulice je vždy jedním funkčním celkem, jedna cesta může mít různé režimy, ale pak to není funkční celek.“ 30. Ke splnění podmínky nutné komunikační potřeby uvedl, že nemohla být splněna proto, že nebyl určen široký, blíže neurčený okruh osob, který by tuto cestu skutečně využíval. Neobstojí podle něj tvrzení žalovaného, že postačuje, pokud má nutnou komunikační potřebu jediný vlastník pozemku. Nezbytnost komunikační potřeby na jeho straně byla v tomto případě vyloučena existencí alternativní cesty. Ta je co do šíře plně dostačující i pro vjezd dvoustopých vozidel. Co se týče menšího komfortu alternativní cesty, odkázal žalobce na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č.j. 7 As 68/2014–87 a ze dne 13. 5. 2020, č.j. 4 As 30/2018–27.

31. V posledním bodě repliky pak dodal, že se žalovaný nikterak nevypořádal s otázkou umístění zákazové dopravní značky ke vstupu na Pozemky. Žalobce má za to, že zřízení věcných břemen a umístění dopravní značky mohlo vést k tomu, že potenciálně veřejně užívaná cesta musela neužíváním zaniknout. K tomu opět odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek ze dne 29. 6. 2017, č.j. 2 As 337/2016–64, v němž je uvedeno, že „…zanikne účel, pro nějž vznikla např. zanikla nemovitosti, kterou účelová komunikace obsluhovala nebo účelová komunikace přestala plnit nutnou komunikační potřebu, neboť zde byla jiná alternativní přístupová cesta k nemovitosti…“ Pokud tedy VPÚK zanikla, nelze se nyní domáhat její existence. To by bylo možné pouze v případě naplnění čtyř znaků a především musí být dán opětovně souhlas vlastníka, jenž se mohl v mezidobí změnit.

V. Skutkové a právní závěry krajského soudu

32. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů v řízení podle části třetí hlavy první a druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“). Učinil tak bez nařízení jednání, protože s takovým postupem žalovaný i žalobce souhlasili postupem dle § 51 odst. 1 věty první s. ř. s. O věci usoudil následovně.

33. Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon o pozemních komunikacích, který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (srovnej § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odst. 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektů.

34. Podle ustanovení § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná–li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém případě je účelová komunikace přístupná v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu.

35. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude–li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, jak jsou vymezené v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona.

36. První dva znaky účelové komunikace tak definuje zákon o pozemních komunikacích. Jsou to 1) zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy a 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků.

37. Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15.

11. XO, sp. zn. 22 7 30 A 61/2020 Cdo 1868/XO, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou–li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“ (Boh A 10017/32).

38. Co se týče „kvality“ souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní korporace – zde nelze souhlas bez dalšího presumovat (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66).

39. Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují–li tedy jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

40. Nyní již ke konkrétnímu posouzení projednávaného případu. Žalobce fakticky v žalobě zpochybnil dva ze čtyř znaků VPÚK. Jednalo se o souhlas vlastníka s užíváním cesty jakožto VPÚK a také znak nutné, ničím nenahraditelné komunikační potřeby.

41. Zdejší soud se bude nejprve zabývat sporným znakem souhlasu vlastníků Pozemků s jejich užíváním jakožto VPÚK. Žalovaný opíral svůj závěr o naplnění tohoto znaku o fakt, že na Pozemcích je cesta patrná již od roku 1937. Prvoinstanční správní orgán se vyjádřil tak, že uvedl: „cestu mohla v minulosti užívat širší veřejnost a bez dalšího ji mohl užívat předem neomezený okruh uživatelů.“ Pouhá potencialita užívání cesty veřejností nicméně dle názoru zdejšího soudu není dostačující, správní orgány by měly postavit najisto, zda cestu fakticky veřejnost užívá, nikoli pouze to, že ji užívat může. Tuto vadu bohužel nezhojil ani žalovaný, neboť ten splnění uvedeného znaku dovodil z faktu, že cesta napojovala domy pro bydlení, průmyslový areál a polnosti. I takový okruh uživatelů ale může být striktně uzavřen a neznamená, že cestu užívá veřejnost bez jakéhokoli omezení.

42. K nutnosti důkazu o tom, že souhlas s užíváním cesty jakožto VPÚK musí zahrnovat neuzavřený okruh veřejnosti, lze odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, například na rozsudek ze dne 2. 5. 2012, č.j. 1 As 32/2021 – 42, v němž bylo uvedeno, že „obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde–li o cestu obecně užívanou, nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být řešena nikoli prostřednictvím institutů veřejného práva (deklarace veřejně přístupné účelové komunikace), ale práva soukromého.“ Stejné závěry poté plynout z rozsudku téhož soudu ze dne 3. 11. 2015, č.j. 6 As 213/2015 – 14: „Souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.“ A taktéž rozsudek opět Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2023, č.j. 7 As 85/2023 – 82, vyzněl ve stejném duchu, totiž že „obecné užívání účelové pozemní komunikace totiž spočívá v možnosti každého tuto komunikaci bezplatně užívat. Z dosavadního průběhu řízení se však podává, že stěžovatelé chtějí dosáhnout možnosti užívat cestu přes dotčené pozemky pouze pro vlastníky (uživatele) objektů ve vnitrobloku – tento postup stěžovatelů by proto svědčil spíše o snaze domoci se deklarace vydržení věcného břemene cesty (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 1987, sp. zn. 3 Cz 42/87) či zřízení věcného břemene cesty ve prospěch vlastníka stavby spočívající v právu cesty přes přilehlý pozemek (§ 1276 občanského zákoníku). V této souvislosti je nutno připomenout názor Ústavního soudu vyjádřenýv nálezu zedne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, podle něhož je nepřípustné skrze institut veřejně přístupné účelové komunikace omezovat vlastnické právo v případech, kdy absentuje veřejný zájem. Na žalovaném (případně obou správních orgánech) tedy bude, aby se v dalším řízení zabývali tím, zda je, a i v minulosti byl, v daném případě prosazován zájem soukromý či veřejný. Na základě toho pak budou moci zvážit, zda jsou skutečně naplněny všechny definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace.“ 43. V tomto ohledu je nutné připomenout, že z notářského zápisu, jenž je součástí správního spisu, vyplynulo, že přinejmenším pozemek p. č. XC byl v minulosti zatížen věcným břemenem. Z toho lze usuzovat, že nebylo v úmyslu vlastníka věnovat tento pozemek veřejnému užívání. Dle tvrzení žalobce, které žalovaný nikterak nerozporuje, jsou pak Pozemky dodnes zatíženy věcnými břemeny. Fakt, že i sám žadatel o deklarování VPÚK na Pozemcích byl srozuměn s tím, že situaci lze řešit i prostřednictvím institutů soukromého práva lze pak dovodit z toho, že pozemky p. č. XJ a XI (bezprostředně sousedící s Pozemky), užívá z titulu pachtovní smlouvy, která je součástí správního spisu.

44. S názorem, že znak souhlasu vlastníka s užíváním pozemku jakožto VPÚK musí směřovat k neuzavřenému okruhu osob, se ztotožňuje také odborná literatura. „Abychom mohli hovořit o souhlasu vlastníka s obecným užíváním, musí být vlastník srozuměn s tím, že jeho pozemek užívá, resp. bude užívat, kdokoliv. Jinak by šlo o pouhou výprosu (srov. § 2189 a násl. obč. zák.). Výprosa se veřejnému věnování podobá v tom, že může být udělena i mlčky. Její důsledky jsou však diametrálně odlišné – jedná se o institut soukromého práva, kdy vlastník z dobré vůle a bez nároku na protihodnotu přenechává svůj pozemek k užívání konkrétním osobám. Tento čin má však povahu pouhé laskavosti, která vlastníka do budoucna nijak nezavazuje a on může výprosu kdykoliv odvolat – srov. NS 22 Cdo 595/2001 (jud. č. 13). Naproti tomu souhlas s obecným užíváním pozemku k dopravním účelům je nevratný. Dokud veřejná cesta, která z něj vzešla, sama nezanikne – srov. KS Ústí nad Labem 59 Ca 57/2008 (jud. č. 55), Ombudsman 1820/2004/VOP/ZS (jud. č. 65), jsou vlastník pozemku i jeho právní nástupci povinni strpět užívání svého pozemku kýmkoliv – srov. NS 22 Cdo 2191/2002 (jud. č. 12), NS 22 Cdo 4109/2009 (jud. č. 6), NSS 5 As 20/2003 (jud. č. 46). Rozlišovacím kritériem z hlediska uděleného souhlasu je přitom právě okruh osob, které pozemek užívají, resp. mají svolení užívat. Proto je odlišení veřejného věnování od výprosy tak náročné a zároveň mimořádně důležité.“ (Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015).

45. Správním orgánům lze v projednávané věci v návaznosti na shora uvedené vytknout, že se nijak podrobněji nezabývaly dokazováním stran existence a povahy okruhu osob, které Pozemky užívají. V tomto směru se přitom nabízí doplnění dokazování řadou důkazních prostředků, zejména svědeckými výslechy vlastníků okolních nemovitostí, účastnickým výslechem žadatele, případně svědeckými výslechy osob, které Pozemky jako cestu užívají (pokud takové osoby existují).

46. Podle zdejšího soudu tudíž nebylo možné na základě dosud zjištěného skutkového stavu dojít k závěru, že by vlastníci Pozemků, ať již ti v minulosti nebo současní, dali souhlas k jejich užívání neuzavřenému okruhu osob. Pakliže existenci takového souhlasu správní orgány dovodily pouze z faktů, že se na Pozemcích nacházejí vyjeté koleje již od roku 1937 a že Pozemky napojují průmyslový areál, domy pro bydlení a polnosti, musí zdejší soud označit tento závěr za nesprávný, neboť pro něj nebyl dostatek důvodů. V tomto ohledu tedy správní orgány nezjistily v úplnosti skutkový stav věci ve smyslu § 3 správního řádu, neboť z podkladů založených ve správním spisu nelze jednoznačně dospět k závěru, zda je znak souhlasu vlastníka splněn, či nikoliv.

47. Rovněž ohledně spolehlivého prokázání existence znaku nutné, ničím nenahraditelné komunikační potřeby musel zdejší soud dát žalobním argumentům za pravdu. Správní orgány totiž nepostavily na jisto, proč není možné používat cestu podél toku Melounka, ležící na pozemku p. č. XO, který je navíc ve vlastnictví Statutárního města Hradec Králové. Z fotografií, jež jsou součástí správního spisu, totiž vyplývá, že na této cestě existují vyjeté koleje pro dvoustopá vozidla, nelze tedy bez dalšího jednoznačně vyloučit možnost, že i po tomto pozemku by předmětné nemovitosti žadatele mohly být napojeny.

48. Na straně 4 prvoinstančního rozhodnutí je uvedeno, že správní orgán prvního stupně zkoumal příjezd po pozemku p. č. XO. Uvedl, že se v celé délce jedná o cestu sloužící k obsluze přilehlých polí používanou především zemědělskou technikou. Poté konstatoval, že řešený úsek není alternativou přístupu k Pozemkům a že pozemek p. č. XO není ve vlastnictví veřejné korporace. Naproti tomu na straně 7 se o stejném pozemku vyjádřil v tom smyslu, že „je v majetku veřejné korporace“. Na závěry správního orgánu prvního stupně odkázal také žalovaný na straně 8 napadeného rozhodnutí. Podle zdejšího soudu je nesporné, že pozemek p. č. XO je vlastnictvím Statutárního města Hradec Králové, tedy veřejnoprávní korporace. K tomu je třeba uvést, že „Ústavní soud k této problematice názorně říká – srov. II. ÚS 268/06 (jud. č. 3): "Existují–li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům." Co se myslí těmi "jinými způsoby zajištění komunikačního spojení"? Především se u každé cesty ve vlastnictví fyzické či právnické osoby musí silniční správní úřad ptát, zda stejný účel nemůže naplnit jiná cesta, ideálně pak taková, která se nachází ve vlastnictví veřejnoprávní korporace (obce, kraje nebo státu). Jestliže například k určité skupině nemovitostí vede kromě sporné cesty ještě i místní komunikace (ve vlastnictví obce), pak zřejmě sporná cesta nutnou komunikační potřebu nenaplňuje. Aby však takový verdikt bylo možno vynést, musí alternativní cesta, s níž spornou cestu porovnáváme, splňovat několik podmínek.“ (Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015).

49. V závěrech správních orgánů se tak nacházejí zjevné rozpory. Ty jsou významné zejména proto, že vlastnictví možné alternativní cesty veřejnoprávní korporací je s ohledem na shora uvedené pro posouzení čtvrtého znaku VPÚK zcela zásadním. K hlediskům, podle kterých lze dále posuzovat čtvrtý znak VPÚK lze odkázat rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2018, č.j. 3 As 127/2017 – 57: „K vymezení dostatečné míry naplnění komunikační potřeby je přitom třeba přihlížet zejména k povaze nemovitostí, ke kterým cesty vedou, k dopravně technickému stavu alternativní cesty (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 – 87), k rozdílu v délce obou cest a k případné nutnosti upravit zpřístupňované nemovitosti (srov. stanovisko Veřejného ochránce práv č. 6253/2008/VOP/DS).“ 50. Nezbývá tedy než uzavřít, že i co se týká existence čtvrtého znaku VPÚK, nejsou závěry správních orgánů uvedené jak v napadeném, tak v prvoinstančním rozhodnutí dostatečně podložené, neboť ve správním spisu se nenachází dostatek důkazů, jež by je odůvodňovaly. Také skutkový stav stran existence tohoto znaku VPÚK nebyl zjištěn v úplnosti tak, aby na základě něho bylo možné dospět ke správným právním závěrům.

51. Krajskému soudu tak nezbylo, než napadené rozhodnutí zrušit pro uvedené vady řízení za využití ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s. s tím, že v dalším řízení je na žalovaném, jaký zvolí procesní postup. Tedy zda se pokusí vytknuté vady řízení odstranit sám v rámci odvolacího řízení, nebo zda bude považovat s ohledem na případný rozsah doplnění důkazního řízení za vhodnější věc vrátit k dalšímu řízení správnímu orgánu I. stupně. Není však pochyb o tom, že v dalším řízení bude nutné posoudit, zda případný souhlas vlastníků Pozemků, ať již minulých či současných, s jejich užíváním směřoval vůči neuzavřenému okruhu osob. Dále bude nutné postavit na jisto, zda neexistuje jiný alternativní přístup k žadatelovým nemovitostem, a to zejména s přihlédnutím ke znakům uvedeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2018, č.j. 3 As 127/2017 – 57. Poté bude povinností správních orgánů, aby své závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnily.

52. Krajský soud na závěr pro úplnost připomíná, že právními názory, které v tomto zrušujícím rozsudku vyslovil, jsou správní orgány v dalším řízení vázány (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

V. Náklady řízení

53. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

54. Žalobce byl ve věci úspěšný, a proto má nárok na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s). Ty sestávají především z odměny jeho zástupce, který je advokátem, včetně jeho režijních výloh (viz § 35 odst. 2 s. ř. s.).

55. Zástupce žalobce má nárok na: – odměnu dle ustanovení § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky MS č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále též „AT“), tedy na odměnu za 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, 2 × písemné podání ve věci) po 3 100 Kč, tj. 9 300 Kč, včetně 3 paušálních částek náhrady hotových výdajů dle ustanovení § 13 odst. 4 advokátního tarifu po 300 Kč, tj. 900 Kč, 56. Jak si zdejší soud ověřil z veřejného administrativního registru ekonomických subjektů, zástupce žalobce je společníkem právnické osoby zřízené za účelem výkonu advokacie podle zvláštního právního předpisu, která je plátcem daně z přidané hodnoty, v souladu s ustanovením § 137 odst. 3 písm. b) zákona č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, tudíž mu dle ustanovení § 14a odst. 1 AT přísluší náhrada této daně z částky 10 200 Kč, tj. 2 142 Kč.

57. Zdejší soud neopomněl ani soudní poplatek. Žalobce tento poplatek ve výši 3 000 Kč, za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, složil a soud mu jeho náhradu v plné výši uznal.

58. Celkem tedy činí náklady řízení na straně žalobce 15 342 Kč.

59. Proto krajský soud zavázal žalovaného povinností žalobci tyto prokázané náklady řízení uhradit k rukám jeho zástupce, který je advokátem (§ 149 odst. 1 občanského soudního řádu za použití § 64 s. ř. s.).

60. Náklady řízení nemohly být přiznány osobám zúčastněným na řízení. Dle § 60 odst. 5 s. ř. s. má totiž osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Taková situace v dané věci nenastala, ostatně osoby zúčastněné na řízení náhradu nákladů řízení ani nepožadovaly.

Poučení

I. Předmět sporu II. Obsah žaloby III. Obsah vyjádření žalovaného k žalobě IV. Replika žalobce V. Skutkové a právní závěry krajského soudu V. Náklady řízení