32 A 60/2014 - 26

Rubrum

Krajský soud v Brně rozhodl samosoudkyní JUDr. Evou Lukotkovou ve věci žalobce: A. S., zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, 602 00 Brno, proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, 130 51 Praha 3, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 19. 6. 2014, č. j. CPR-5076-2/ČJ-2014-930310-V238, takto:

Výrok

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobce nemá právona náhradu nákladů řízení.

III. Žalovanému se nepřiznávánáhrada nákladů řízení.

Odůvodnění

I. Vymezení věci Rozhodnutím Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne 19. 6. 2014, č. j. CPR-5076-2/ČJ-2014-930310-V238, bylo podle ust. § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále též „správní orgán prvého stupně „) ze dne 6. 3. 2014, č. j. KRPB-13458-27/ČJ- 2014-060022-SV. Správní orgán prvého stupně tímto rozhodnutím uložil žalobci podle ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 23. 6. 2014 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) správní vyhoštění a stanovil dobu, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území členských států Evropské unie v délce 1 rok. Důvodem rozhodnutí bylo zjištění, že žalobce byl nejméně dne 16. 1. 2014 zaměstnán na území České republiky bez povolení k zaměstnání. II. Shrnutí žalobních bodů Žalobou doručenou zdejšímu soudu dne 23. 6. 2014 se žalobce domáhal zrušení správních rozhodnutí obou stupňů a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítl, že správní orgán prvého stupně provedl de facto výslech žalobce, ačkoliv tuto skutečnost nesprávně podřadil pod vyjádření žalobce. Že jde o výslech, plyne zejména ze způsobu provedení, kdy byl přímo dotazován správním orgánem a nešlo o jeho svévolné souvislé sdělení. Jedná se o nezákonný postup, zejména když nebyl poučen o právu odepřít vypovídat. Dotazováním docházelo k úmyslnému obcházení zákona, čímž správní orgán porušil svou pravomoc a své povinnosti ve smyslu ust. §§ 2, 4, 7 a 8 správního řádu. Tím došlo ke zkrácení jeho práv, které je umocněno tím, že správní orgány odůvodňují svá rozhodnutí na základě jeho odpovědí při nezákonně provedeném výslechu. Ty způsobily stíhání pro správní delikt. Posvěcení nezákonného postupu jeho dosaženým cílem by bylo v přímém rozporu s ust. § 2 odst. 2 správního řádu. Nebyly dány ani podmínky pro vydání rozhodnutí ve smyslu ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců. Pravomocně bylo rozhodnuto až žalobou napadeným rozhodnutím. V době před jeho vydáním však již žalobce nevykonával činnost, pro kterou mu bylo uloženo správní vyhoštění. Z gramatického výkladu citovaného ustanovení vyplývá, že správní vyhoštění lze cizinci uložit, pokud je v době pravomocného rozhodnutí zaměstnán. Správnost tohoto výkladu dokládá i znění ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 4 zákona o pobytu cizinců, ve kterém zákonodárce užil dokonavý vid čas minulý, oproti bodu 3, kde užil sloveso o nedokonavém vidu a času přítomném. Z toho je patrný záměr zákonodárce důrazně odlišovat trvání stavu v době vydání rozhodnutí. III. Právní stanovisko žalovaného Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 14. 7. 2014 uvedl, že trvá na závěrech uvedených v napadeném rozhodnutí. Protokol o vyjádření účastníka řízení byl pořízen v souladu se zákonem. Žalobce byl srozuměn s předmětem řízení, nevěděl, co by k řízení uvedl a byl ochoten vyjádřit se na otázky správního orgánu. Z ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců nevyplývá požadavek zaměstnání k datu vydání rozhodnutí. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 33/97), jazykový výklad je pouhým prvotním přiblížením k obsahu textu zákona. Žalovaný proto navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. IV. Shrnutí relevantních skutečností zjištěných ze správního spisu Podle obsahu správního spisu byl dne 16. 1. 2014 sepsán se žalobcem protokol o vyjádření účastníka řízení, v němž byl žalobce mimo jiné poučen o právech účastníka řízení. Do protokolu žalobce sdělil své údaje, požádal o tlumočníka, uvedl, že si nevolí advokáta a že neví, co by k řízení uvedl, ale je ochoten vyjádřit se na otázky položené správním orgánem. Následně ve svých odpovědích na otázky mimo jiné popsal, že v občerstvení Korzo Speciál na ul. Kobližné 9 v Brně, kde byl dne 16. 1. 2014 kontrolován, pracoval od 3. 1. 2014 do 16. 1. 2014. Náplní práce byl prodej produktů. Na jejich výrobu tam mají kuchaře. Na přípravě jídla se také podílel. Pracoval zde každý den od 19:00 do 4:00 hodin. Za práci mu platil pan F. S. Kromě prokury nic (povolení k zaměstnání) nemá. Ze závazného stanoviska Ministerstva vnitra ze dne 28. 1. 2014, č. j. KRPB-13458- 22/ČJ-2014-060022-SV, vyplývá, že vycestování žalobce je možné. Podle sdělení Úřadu práce České republiky ze dne 3. 2. 2014 pak žalobci nebylo vydáno žádné rozhodnutí o povolení k zaměstnání. V. Soud vycházel z následujících skutečností, úvah a právních závěrů Žaloba byla podána včas (ust. § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále též „s.ř.s.“), osobou oprávněnou (ust. § 65 odst. 1 s.ř.s.) a jde o žalobu přípustnou (ust. § 65, § 68, § 70 s.ř.s.). V souladu s ust. § 75 odst. 1, § 2 s.ř.s. přezkoumal soud napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů včetně řízení předcházející jeho vydání, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů. Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (ust. § 51 odst. 1 s.ř.s.). Po přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná. Žalobce předně namítal, že s ním byl proveden de facto výslech, ačkoliv byl označen jako jeho vyjádření. Jedná se podle něj o nezákonný postup zejména s ohledem na to, že nebyl poučen o možnosti odepřít výpověď. Tato námitka není důvodná. Předně zdejší soud nemá za to, že by vyjádření žalobce dne 16. 1. 2014 bylo fakticky jeho výslechem. Žalobce nebyl ke svému vyjádření nijak nucen, ani nebyl poučen o povinnosti vypovídat pravdivě a nic nezamlčet (dle ust. § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Shodně jako NSS v rozsudku ze dne 30. 10. 2013, č. j. 6 As 115/2013-53 (všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz), proto soud hodnotí jeho vyjádření jako vyjádření účastníka řízení ve smyslu ust. § 36 odst. 2 správního řádu. Jak uvedl NSS v citovaném rozsudku, podání vyjádření účastníka řízení je jeho právo, nikoli však povinnost. Správní orgán proto účastníky k vyjádření nemůže nutit. V některých případech však právní řád naopak počítá s tím, že je možno účastníka řízení vyslechnout a pro ten případ tomuto účastníkovi stanovuje povinnost vypovídat pravdivě a nic nezamlčet. Jde např. o výslech účastníka ve sporném řízení (ust. § 141 odst. 6 správního řádu za obdobného užití ust. § 55 odst. 1 správního řádu), či v řízení podle zákona o pobytu cizinců. Podle ust. § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců „správní orgán je oprávněn vyslechnout účastníka řízení, je-li to nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci, zejména pro posouzení, zda se nejedná o obcházení tohoto zákona cizincem s cílem získat oprávnění k pobytu na území, zejména zda účelově neuzavřel manželství nebo zda jeho účelově prohlášeným souhlasem nebylo určeno otcovství. Účastník řízení je povinen vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. Správní orgán účastníka řízení před výslechem poučí o důsledcích odmítnutí výpovědi a nepravdivé nebo neúplné výpovědi.“ Vyhodnotil-li by správní orgán prvého stupně, že výslech žalobce je nezbytný pro zjištění skutečného stavu věci, mohl k němu na základě citovaného ustanovení přistoupit. Skutečný stav věci však bylo možné zjistit bez výslechu žalobce, neboť veškeré podstatné informace bylo možné zjistit z jiných podkladů. Oprávnění žalobce k pobytu i nedostatek jeho povolení k zaměstnání dokládají listinné důkazy založené ve správním spise. Skutečnost, že žalobce dne 16. 1. 2014 pracoval v občerstvení Korzo Speciál na ul. Kobližné 9 v Brně, pak bylo možné zjistit výslechem policistů, jak vyplývá z jimi pořízených úředních záznamů. Výslech žalobce tedy nebyl nezbytný ve smyslu citovaného ustanovení. Správní orgán prvého stupně nelze podezřívat z účelové volby jiného procesního institutu. Účelovost je totiž obecně charakteristická záměrem získat určitou výhodu. Ze strany správního orgánu by se mohlo jednat například o výhodu spočívající ve zjednodušení jeho činnosti či v získání informací, které by za použití „správného“ procesního postupu nezískal. V daném případě však nic takového neplatí. Právě naopak správní orgán volil procesní institut, který mu neumožňoval vynucovat, aby žalobce uváděl pravdivé skutečnosti a nic nezamlčoval. Správní orgán prvého stupně tedy zjevně nebyl veden cílem zákon obejít a naopak plně v souladu s literou zákona („je-li to nezbytné“) vyhodnotil situaci tak, že okolnosti případu neodpovídají použití ust. § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Byl-li tedy žalobce ochoten se k věci vyjádřit, byť k řadě okolností až v závislosti na dotazu správního orgánu, musel s ním být sepsán protokol o vyjádření účastníka řízení. Z tohoto protokolu přitom vyplývá, že žalobce nebyl k výpovědi nucen, ani nebyl poučen o povinnosti vypovídat a nic nezamlčet. Naopak byl poučen o tom, že vyjádření jeho stanoviska je jeho právo. A ačkoliv jej správní orgán poučoval i o jeho povinnostech, povinnost vypovídat nezmínil. Správní orgán tedy zjevně neměl v úmyslu donutit žalobce k výpovědi, jak mu umožňuje ust. § 169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Sám ostatně výslovně uvedl, že je ochoten se vyjádřit k otázkám správního orgánu. Zdejší soud tak souhlasí se žalovaným, že v případě protokolu ze dne 16. 1. 2014 jde o zaznamenání vyjádření žalobce, nikoli o záznam z výslechu účastníka řízení, který v dané věci ani neprobíhal. S ohledem na to, že vyjádření není povinností, ale právem účastníka, o čemž byl stěžovatel zpraven, je obecně vzato plně na zvážení účastníka, zda se v řízení vůbec vyjádří, a pokud tak učiní, je na jeho uvážení, v jakém rozsahu a k jakým skutečnostem se vyjádří. Jelikož se nemusí vyjadřovat k libovolným skutečnostem vůbec, není nutno jej speciálně poučovat o tom, že ve svém vyjádření nemusí vypovídat, jestliže by tím způsobil nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobě blízké. To platí obzvláště v situaci, která nastala v nynější věci, kdy byl stěžovatel poučen o tom, že vyjádřit se je jeho právem. K namítanému porušení poučovací povinnosti tak nedošlo. Nad rámec těchto závěrů soud poznamenává, že i kdyby byl protokol ze dne 16. 1. 2014 vyhodnocen jako protokol o výslechu účastníka řízení, nemohlo by se jednat o vadu, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Nebyl-li totiž žalobce k vyjádření jakkoliv nucen (zejména nebyl-li poučen o povinnosti vypovídat), bylo zcela na jeho uvážení, jak odpovídat na položené dotazy a jaké skutečnosti potenciálně nebezpečné z hlediska právních následků vůči sobě nebo osobě blízké pominout (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 5. 2015, č. j. 3 Azs 264/2014-25). Pokud jde o nyní projednávanou věc, nelze přisvědčit argumentaci žalobce, že skutečnosti uvedené do protokolu ze dne 16. 1. 2014 způsobily stíhání pro správní delikt. Předmětem soudního přezkumu je v této věci rozhodnutí o správním vyhoštění, které nemá povahu správního trestání (viz např. rozsudek NSS ze dne 1. 2. 2006, č. j. 2 Azs 107/2005- 60). Žalobce dále namítal, že dle gramatického výkladu ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců by musel být zaměstnán v době pravomocného rozhodnutí. Jelikož tomu tak nebylo, nemohlo mu být podle něj uloženo správní vyhoštění. Ani tato námitka není důvodná. Podle ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců „Policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, […] až na 5 let, […] je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci zprostředkoval […].“ Co se týče obecného pravidla pro určení, k jakému okamžiku má být zkoumán rozhodný skutkový stav ve správním řízení, lze odkázat například na rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79: „Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí. Teprve právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán jako samozřejmý a zavedený v historii správního soudnictví, jak vyplývá, například z rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh.A. 5975/26. I to mohlo být důvodem, proč zákonodárce nepovažoval za nutné speciálně toto pravidlo kodifikovat do konkrétních ustanovení, na rozdíl od řízení přezkumného. V přezkumném řízení podle správního řádu se posuzuje soulad s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. I když tedy není výslovně stejný princip zmíněn v ustanoveních upravujících postup správního orgánu na prvním stupni, není důvod se domnívat, že zákonodárce měl v úmyslu uplatňovat tento princip pouze v přezkumném řízení.“ Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008-126, www.nssoud.cz, uvedená zásada, že pro rozhodování správních orgánů je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, platí i pro rozhodnutí odvolacího správního orgánu. NSS však také v rozsudku ze dne 17. 3. 2016, č. j. 7 Azs 29/2016-22, zdůraznil, že „…výše uvedené obecné pravidlo pro určení, k jakému okamžiku má být zkoumán rozhodný skutkový stav, ovšem nelze absolutizovat. Rozhodující je totiž především to, jaká skutečnost má být zkoumána. Má-li být posuzována skutečnost, která se odehrála v minulosti, nemůže být rozhodné, že nadále netrvá. Je-li například důvodem rozhodnutí o žádosti chování žadatele předcházející podání žádosti (např. spáchání trestného činu), nemusí být nijak významné, že se žadatel po podání žádosti již chová jinak (tj. trestnou činnost nepáchá). Je tedy nutno vždy zkoumat povahu skutečnosti, jejíž hodnocení zákon požaduje.“ I v nyní projednávané věci je proto na místě zkoumat, jaká skutečnost je pro aplikaci ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců rozhodná – zda se má jednat o trvající stav či o skutečnost, která se udála v minulosti. Je nutno žalobci přisvědčit v tom, že jazykový výklad citovaného ustanovení nasvědčuje tomu, že podmínkou jeho aplikace je trvající zaměstnání cizince v době vydání rozhodnutí. Zákon totiž užívá nedokonavé sloveso v přítomném čase (je zaměstnán). Ačkoliv žalobce dokonce mluví o zaměstnání v době právní moci rozhodnutí, takovou variantu nepodporuje ani jazykový výklad. Měl-li by správní orgán zkoumat určitý trvající stav, uplatnilo by se výše uvedené obecné pravidlo o rozhodném skutkovém stavu v době vydání rozhodnutí. Správní orgán nemůže předjímat, že daný stav bude trvat i po vydání jeho rozhodnutí. V každém případě však zdejší soud zastává názor, že výše nastíněný jazykový výklad neodpovídá smyslu citovaného ustanovení a celkové koncepci právní úpravy správního vyhoštění. Užití nedokonavého slovesa v přítomném čase je zde nutno považovat za nedůslednost zákonodárce, nikoliv jeho záměr. Ostatně, jak správně poznamenává žalovaný, Ústavní soud pravidelně zdůrazňuje (mimo jiné také ve zmiňovaném nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97), že gramatický výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, zatímco k objasnění smyslu a účelu právní normy slouží i řada dalších výkladových metod. S tímto přístupem se ztotožnil také NSS například v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004-54 (č. 792/2006 Sb. NSS). Smyslem právní úpravy správního vyhoštění je primárně zabránění dalšího pobytu na území členských států Evropské unie těm cizincům, kteří nerespektují speciální legislativu jím určenou. Především jde o pravidla obsažená v zákoně o pobytu cizinců, ale také další speciální normy, jakou je např. část čtvrtá, hlava II zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, která upravuje povolení k zaměstnání cizince. Jak je patrné z jednotlivých skutkových podstat ust. § 119 zákona o pobytu cizinců, které mohou vést k uložení správního vyhoštění, rozhodující je dodržování uvedené legislativy v minulosti. Změna chování cizince (tj. skutečnost, že již právní předpisy dodržuje) sama o sobě nemůže vydání rozhodnutí o správním vyhoštění zabránit. Cílem zákona tedy není toliko napravit dosavadní protiprávní stav tak, aby cizinec nadále při pobytu na území České republiky právní předpisy dodržoval. Naopak je cílem zabránit dalšímu pobytu cizince na území České republiky (respektive Evropské unie), aby ani neměl po určitou dobu vůbec možnost právní předpisy dále porušovat. Tomuto smyslu ovšem striktní jazykový výklad citovaného ustanovení neodpovídá. Jeho přijetí by totiž reálně vedlo pouze k nápravě nežádoucího stavu (nikoliv zabránění dalšímu pobytu cizince), a to navíc po velmi omezenou dobu, neboť by postačovalo, že by cizinec nebyl zaměstnán v době vydání rozhodnutí. Taková právní úprava by umožňovala velice snadné obcházení jejího účelu. Cizinec, vědom si toho, že do vydání druhostupňového rozhodnutí musí proběhnout ještě řada úkonů, by se mohl nechat zaměstnávat bez obav dále s tím, že by až v době očekávaného vydání rozhodnutí pouze na krátkou dobu zaměstnání ukončil. Fakticky by však nemusel ani zaměstnání ukončit, mohl by pouze předložit listinu údajně dokládající ukončení zaměstnání. Správní orgán by pak zřejmě mohl prokázat opak tím, že by dokázal odhadnout, který den a v kterou dobu by mohl být cizinec opět na pracovišti, a po provedení nové kontroly by ještě týž den musel vydat rozhodnutí. Cizinec by se také mohl nechat zaměstnat u jiného zaměstnavatele, což by pro správní orgán znamenalo, že by jej v den vydání rozhodnutí musel dokonce najít při výkonu pracovní činnosti u tohoto nového zaměstnavatele. Popsané důsledky čistě jazykového výkladu jsou natolik absurdní, že nelze důvodně předpokládat, že je zákonodárce opravdu zamýšlel a z toho důvodu volil právě nedokonavé sloveso v přítomném čase. Krajský soud proto v této části slova zákona hodnotí toliko jako dílčí nepřesnost. Srovnávání tohoto doslovného znění se zněním jiných bodů téhož ustanovení je za této situace bezpředmětné. Při zohlednění účelu zákona (tj. za použití teleologického výkladu) je nutno ust. § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců vyložit tak, že pro jeho aplikaci je postačující zjištění, že cizinec byl zaměstnán bez povolení k zaměstnání v minulosti, nikoliv v době vydávání rozhodnutí. Jelikož má být tedy správními orgány posuzována skutečnost, která se odehrála v minulosti, neplyne jim ve smyslu výše citované judikatury ve vztahu k této skutečnosti povinnost zjišťovat její stav v době vydání rozhodnutí (tj. zda protiprávní stav trvá). Lze proto uzavřít, že správní orgány citované ustanovení v projednávané věci vyložily i aplikovaly správně. Nad rámec výše uvedeného krajský soud poznamenává, že v uvedeném směru je citované ustanovení konstantně správními soudy vykládáno, byť nikoliv explicitně. Jako příklad lze zmínit rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2011, č. j. 2 As 62/2011-77, v němž NSS považoval za prokázané naplnění hypotézy citovaného ustanovení, ačkoliv správní orgán vycházel ze zjištění o zaměstnání cizince učiněného před vydáním rozhodnutí, nikoliv v době vydání rozhodnutí. Krajský soud na základě shora provedeného posouzení nehledal žalobu důvodnou, a proto ji ve smyslu ust. § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl. O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. § 60 s. ř. s., podle kterého nestanoví- li tento zákon jinak, má účastník, který měl na věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Poučení